17.5 L'Index codifié des textes réglementaires fait état d'environ 2 800 règlements approuvés par le Cabinet ou par divers ministres. Ces règlements ont pour but de protéger les citoyens canadiens contre les dangers pour leur santé, d'assurer leur sécurité, de les protéger contre les pratiques commerciales non équitables, et d'appliquer des accords internationaux influant sur la conjoncture économique et l'environnement du Canada. Le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone, ainsi que l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis, ne sont que deux exemples d'accords internationaux mis en application par le biais d'une réglementation détaillée.
17.6 Tout en portant sur des secteurs qui présentent un intérêt marqué pour les citoyens canadiens, les règlements entraînent aussi des coûts importants. Le Groupe de travail ministériel chargé de l'examen des programmes (Groupe de travail Nielsen) a relevé 146 programmes de réglementation proprement dits et programmes liés à la réglementation. D'après les estimations du Groupe de travail, en 1985-1986, les programmes gouvernementaux ont nécessité 34 500 années-personnes et ont compris des dépenses de l'ordre de 2,7 milliards de dollars environ au titre du contrôle de l'observation et de l'inspection. Toujours d'après le Groupe de travail, les Canadiens ont été contraints de défrayer des frais cachés d'au moins 30 milliards de dollars par année.
17.7 Les programmes de réglementation et la réforme réglementaire ont fait l'objet d'un examen général en 1980, par un comité spécial de la Chambre des communes, puis en 1985, par le Groupe de travail Nielsen. Un des aspects examinés fut le processus employé par le gouvernement pour élaborer, puis approuver les règlements. En 1986, le gouvernement adoptait une nouvelle procédure administrative, à l'échelle du gouvernement, pour l'élaboration et l'approbation des règlements. Notre vérification avait principalement pour but de déterminer si les services responsables au sein de quatre ministères fédéraux respectaient la politique administrative du gouvernement fédéral.
17.8 Nous donnons plus loin, dans les grandes lignes, les constatations du Comité de la Chambre des communes et du Groupe de travail Nielsen au sujet du processus de réglementation. Ces constatations fournissent un cadre historique à nos conclusions et recommandations.
17.9 Le rapport présenté en 1980 par le Comité spécial de la Chambre des communes recommandait des améliorations au processus de réglementation c'est-à-dire, plus précisément :
17.13 Comment le nouveau processus de réglementation fédéral est-il censé fonctionner? Les ministères et organismes fédéraux sont responsables de l'élaboration des règlements prévus par la législation qu'ils sont chargés d'administrer. Ils doivent également procéder à de vastes consultations relativement à chaque proposition. Le processus de réglementation, illustré à la pièce 17.1, est décrit ci-après.
(Cette pièce n'est pas disponible)
17.14 Dans le but de veiller à ce que les parties intéressées soient mises au courant des règlements proposés, le gouvernement exige que tous les projets de réglementation figurent dans le Plan annuel des projets de réglementation fédérale. En 1988 et 1989, ce Plan décrivait la réglementation proposée, l'effet prévu, les textes de loi régissant le règlement, la date prévue de publication dans la Gazette du Canada , ainsi que la ou les personnes-ressources à contacter pour obtenir de plus amples renseignements.
17.15 Avant et après la publication de la réglementation envisagée dans le Plan annuel de réglementation, les ministères et organismes fédéraux sont tenus de consulter les parties concernées. Ils sont également tenus de procéder à une évaluation de l'impact, non seulement dans le cas des règlements envisagés, mais aussi dans le cas des solutions de rechange envisagées, comme les subventions, les taxes et les normes adoptées à l'unanimité.
17.16 Pour aller de l'avant, un ministère ou organisme fédéral doit d'abord obtenir l'approbation du Cabinet pour le prétirage du règlement et du Résumé de l'étude d'impact de la réglementation dans la Partie I de la Gazette du Canada . Le prétirage permet aux parties concernées d'examiner la réglementation et de fournir leurs commentaires.
17.17 Le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation doit indiquer pourquoi le règlement proposé est nécessaire, de quelle façon il s'inscrit dans le cadre de la politique gouvernementale en matière de réglementation, quels intervenants ont été consultés et quelles sont leurs opinions, quelles solutions de rechange ont été envisagées, et quelles méthodes le ministère a l'intention d'utiliser pour contrôler l'observation du règlement.
17.18 Le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation tient compte du fait que les règlements présentent des avantages, mais entraînent également des coûts pour la population dans son ensemble et pour certains secteurs en particulier, notamment les petites entreprises, les régions et l'environnement. Il faut donc que les avantages et les coûts de chaque projet de réglementation soient déterminés, et que les «gagnants» et les «perdants» soient identifiés.
17.19 La politique adoptée fait en sorte que le grand public n'ait pas accès aux données confidentielles, notamment les données commerciales.
17.20 La fonction primordiale du Résumé de l'étude d'impact de la réglementation est de fournir :
17.22 Cette section a comme mandat d'examiner la réglementation pour s'assurer qu'elle respecte les exigences de l'article 3 de la Loi sur les textes réglementaires c'est-à-dire, par exemple, qu'elle soit dûment autorisée par la loi, et qu'elle n'enfreigne pas la Charte canadienne des droits et libertés.
17.23 En règle générale, la phase de prétirage dure au moins trente jours, après quoi le ministère peut, selon les commentaires reçus, réviser le règlement proposé ou demander l'approbation finale au Cabinet en vue de la publication dans la Partie II de la Gazette du Canada . Une fois approuvé par le Cabinet ou par un ministre particulier et enregistré, le règlement prend force de loi, mais il n'est généralement pas exécutoire tant qu'il n'a pas été publié dans la Partie II de la Gazette du Canada .
17.24 La politique renferme des dispositions qui permettent d'exempter certains règlements du prétirage, mais le Cabinet doit approuver toutes les exemptions.
17.25 Enfin, la politique administrative exige que les ministères évaluent les programmes de réglementation une fois tous les sept ans. Les ministères entreprennent des évaluations sous réserve d'une orientation technique et d'un contrôle de la qualité du Bureau du contrôleur général.
17.26 Un comité permanent du Sénat et de la Chambre des communes examine les règlements adoptés. Le rapport présenté en 1969 par le Comité mixte permanent d'examen réglementaire recommandait qu'un comité permanent soit mis sur pied dans le but d'examiner les règlements. Il fondait sa recommandation sur le principe voulant que la démocratie parlementaire soit un type de gouvernement qui tienne la haute direction responsable devant la législature et qui les tienne toutes deux responsables devant la population, mais qu'il ne peut être question ni de responsabilité ni de reddition de comptes lorsque les personnes concernées ne sont pas au courant de ce qui a été fait.
17.27 Le rapport présenté en 1969 a donné lieu à la création du Comité mixte permanent du Sénat et de la Chambre des communes chargé de l'examen des règlements. Ce Comité est autorisé à examiner tous les règlements, une fois ces derniers approuvés par le Cabinet ou le ministre particulier. Ainsi, par exemple, il examine les règlements pour s'assurer qu'ils sont dûment autorisés par la législation, qu'ils sont conformes à la Charte canadienne des droits et libertés, qu'ils n'imposent pas de frais, d'amende ou de pénalité sans autorisation pertinente et qu'ils ne portent pas indûment préjudice aux droits et libertés de la population. Lorsque le Comité est d'avis qu'un règlement ne respecte pas ces critères, il peut recommander que des modifications lui soient apportées.
17.29 Nous n'avons cependant pas vérifié la rentabilité des programmes, ni la pertinence des mesures de contrôle de l'observation des règlements.
17.30 Une vérification spéciale porte sur des questions qui concernent plusieurs ministères fédéraux. Or, comme elle permet de vérifier plusieurs ministères, elle permet également de déceler les problèmes majeurs qui exigent une vérification plus poussée par le Bureau du vérificateur général, ou un examen par le gouvernement et le Parlement. Une vérification spéciale ne permet pas de tirer de conclusions pour l'ensemble de l'administration fédérale.
17.33 En adoptant cette politique administrative à l'égard des règlements, le gouvernement a non seulement établi une série de principes en matière de responsabilité, mais également des critères sur lesquels doit être fondée l'évaluation du rendement des ministères. À cet égard, l'approche est un cadre modèle de la responsabilité dans le secteur public.
17.34 Vous trouverez ci-après nos conclusions globales quant à la mesure dans laquelle les services responsables au sein des quatre ministères fédéraux vérifiés ont respecté ces procédures.
17.35 Dans la plupart des cas, les responsabilités en matière de traitement des règlements sont claires. Cependant, des modifications s'imposent dans le cas de certains ministères, notamment en ce qui a trait à la consignation des rôles et responsabilités des fonctionnaires, à l'établissement des objectifs en matière d'élaboration et à la détermination des progrès réalisés par rapport à ces objectifs.
17.36 Les principes en matière de consultation sont satisfaisants dans l'ensemble, mais le processus même n'est pas toujours convenable. Nous avons relevé des cas où les parties concernées ont amplement eu la possibilité de présenter leurs commentaires au sujet des règlements proposés. Toutefois, nous avons également relevé des cas où les possibilités de consultation avant la publication du règlement proposé dans la Partie I de la Gazette du Canada n'étaient pas égales et uniformes. En pareils cas, on avait tendance à solliciter plus activement les opinions des entreprises commerciales que les opinions des groupes d'intérêt.
17.37 Les études d'impact des règlements proposés devraient être plus rigoureuses. La politique de réglementation met l'accent sur la nécessité, pour les ministères, de trouver et d'évaluer des solutions de rechange pratiques aux règlements, notamment l'auto- réglementation. Elle exige également un examen des possibilités de divers degrés de réglementation officielle, notamment divers niveaux de contrôle en ce qui concerne les émissions polluantes. Or, nous avons constaté que l'évaluation des solutions de rechange n'était pas toujours effectuée et que l'évaluation des règlements proposés ne comportait pas toujours des comparaisons à d'autres options réglementaires. Cette omission réduit l'utilité des analyses étant donné qu'elle ne permet pas la comparaison du règlement proposé et de solutions de rechange pratiques, qu'il s'agisse de règlements ou autres.
17.38 La comparaison des études d'impact entre les divers ministères fédéraux est compliquée par l'inclusion d'avantages et de coûts divers dans les études ministérielles. Un ministère en particulier a inclus une estimation monétaire de la valeur des vies sauvées par la réglementation, alors que d'autres ont choisi de ne pas utiliser une telle estimation. Par ailleurs, un autre ministère a omis d'inclure des estimations des avantages commerciaux pour les entreprises privées ou des coûts pour l'État alors qu'ils étaient importants. L'absence d'une approche uniforme peut donner l'impression que certains règlements présentent des avantages ou occasionnent des coûts beaucoup plus élevés que d'autres. L'absence de comparaison rend plus difficile l'attribution efficiente de ressources en vue de la mise en application des règlements.
17.39 Ces problèmes sont, dans une certaine mesure, le résultat d'une orientation technique insuffisante de la part du Bureau de la privatisation et des affaires réglementaires lors des étapes initiales de la mise en oeuvre de la politique. En mars 1989, le Bureau de la privatisation et des affaires réglementaires publiait une ébauche du Guide d'étude de l'impact de la réglementation qui, à notre avis, présente les méthodes les plus perfectionnées qui soient en matière d'évaluation des coûts et des avantages. Si les ministères respectent ce Guide, il s'ensuivra une nette amélioration de la qualité de l'analyse des règlements proposés.
17.40 Des améliorations importantes s'imposent dans le domaine des rapports présentés au grand public au sujet de l'incidence de la réglementation. Nous avons constaté que les ministères que nous avons vérifiés n'incluaient pas toujours les renseignements essentiels sur les règlements proposés dans leur Résumé de l'étude d'impact de la réglementation. Parmi les renseignements omis, mentionnons d'importantes modifications apportées aux règlements, d'importants avantages commerciaux pour les entreprises privées, les coûts pour l'État, ainsi que des questions d'autorisation législative.
17.41 L'inclusion de renseignements au sujet des solutions de rechange à la réglementation, dans le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation et dans le Plan annuel de la réglementation, n'est pas obligatoire. Le Bureau de la privatisation et des affaires réglementaires incite les ministères à envisager des solutions de rechange aux règlements proposés en vue d'atteindre le même objectif. Cependant, les ministères ne sont pas tenus d'indiquer, ni dans le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation, ni dans le Plan annuel de la réglementation, l'utilisation possible d'une solution de rechange et l'incidence qu'elle aurait. Il se peut donc que les parties concernées ne soient pas au courant des mesures prises par les ministères dans le but d'atteindre les mêmes objectifs que la réglementation.
17.42 Les renseignements relatifs aux propositions de règlements contenus dans le Plan annuel de réglementation pourraient être améliorés. Le Plan annuel de réglementation constitue un outil de premier choix pour informer les parties concernées des règlements proposés. Or, nous avons constaté que certains ministères n'incluaient pas tous les renseignements requis dans le Plan - par exemple, le Plan ne contient pas toujours les titres de règlements précis devant être révisés, ni de données de base sur l'incidence prévue de ces règlements.
17.43 Par ailleurs, nous avons constaté que les renseignements donnés dans le Plan ne permettent pas aux parties concernées de retracer l'élaboration des règlements proposés. Il arrive souvent que les dates de publication indiquées dans le Plan ne sont pas respectées. Le Plan ne fournit pas aux parties concernées les renseignements nécessaires pour leur permettre de prendre connaissance du statut d'une proposition et de la durée d'élaboration. De plus, lorsqu'une proposition ne se retrouve pas dans les plans annuels subséquents, le lecteur ne sait pas si la proposition a été adoptée ou abandonnée, ou si on a choisi une solution de rechange.
17.44 Des améliorations s'imposent en ce qui a trait à l'évaluation des programmes de réglementation dans les services ministériels que nous avons vérifiés. Les quatre ministères en question envisageaient d'évaluer les programmes de réglementation que nous avons vérifiés. Un seul ministère avait cependant réalisé des évaluations de programmes de réglementation. Une des deux évaluations effectuées était satisfaisante. Même si un autre ministère avait planifié une évaluation pour 1991, nous n'avons retrouvé aucune preuve que les données requises avaient été mises au point. Le manque de données pertinentes a aussi beaucoup nui à l'évaluation de ce programme effectuée en 1982.
17.45 La législation habilitante ne permet parfois pas aux ministères d'envisager une vaste gamme d'options. Il devient difficile d'envisager une vaste gamme d'options pratiques en raison de l'absence d'une autorisation législative pour certaines de ces options. Ainsi, par exemple, un ministère indiquait dans son Résumé de l'étude d'impact de la réglementation qu'un certain règlement limitait essentiellement à deux producteurs la production de produits chimiques contribuant à l'épuisement de la couche d'ozone. Le Résumé indiquait également que cette limite risquait de donner lieu à une majoration des prix, entraînant ainsi un transfert de centaines de millions de dollars d'environ un millier d'utilisateurs vers deux producteurs. Le ministère ne pouvait pas obtenir d'avantages, pour les contribuables, du transfert de fonds résultant de sa réglementation soit en exigeant des honoraires, soit en vendant les droits de production au plus offrant. Il indiquait qu'il n'avait pas le pouvoir légal d'adopter de telles solutions.
17.46 À notre avis, l'examen des règlements par le Comité mixte permanent est essentiel pour permettre au Parlement de continuer à exercer un contrôle sur les pouvoirs de réglementation qu'il délègue au gouvernement. Les délibérations du Comité mixte permanent servent surtout à déterminer si un règlement est fondé sur une autorisation législative. Par exemple, l'une des principales préoccupations du Comité consiste à déterminer si les règlements confèrent des pouvoirs discrétionnaires aux ministres et à d'autres fonctionnaires, en plus des pouvoirs prévus dans la loi. Nous avons relevé des cas où l'autorisation législative sur laquelle se fonde un règlement continue d'être débattue ou reste sans solution satisfaisante après de nombreuses années de discussions entre le Comité et les ministères.
17.48 La procédure du Bureau de la privatisation et des affaires réglementaires devrait être élargie afin d'obliger les ministères à faire état de l'adoption de solutions de rechange ainsi que leur incidence prévue.
17.49 Le document faisant état des projets de réglementation fédérale devrait fournir des renseignements qui permettent aux parties concernées de suivre le statut de la réglementation proposée d'année en année.
17.50 Le Bureau de la privatisation et des affaires réglementaires devrait renforcer ses méthodes de revue et d'examen critique en menant au hasard des examens approfondis des renseignements devant être fournis par les ministères dans le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation et dans le Plan d'action annuel en matière de réglementation, en vue de veiller à ce que ces documents renferment des données complètes, fiables et comparables sur l'évaluation des coûts et des avantages.
17.51 Les ministères devraient mieux relever les options réglementaires possibles pour lesquelles ils pourraient avoir besoin d'une autorisation législative afin que la loi puisse être modifiée de manière à en supprimer les contraintes aux mesures réglementaires souhaitables.
17.52 Le Comité mixte permanent devrait envisager d'étendre son examen à certains éléments des Résumés de l'étude d'impact de la réglementation. Ainsi, par exemple, il pourrait vérifier au hasard si les données contenues dans ce Résumé sont complètes en ce qui a trait à la consultation et aux répercussions. Le Comité devrait également envisager de présenter des rapports périodiques au Parlement pour résumer les principales questions soulevées à l'échelle du gouvernement en ce qui a trait à la réglementation, et la mesure dans laquelle les principales préoccupations du Comité à l'égard de divers ministères restent sans solution.
17.54 La Direction générale oeuvre dans un domaine complexe, et elle doit concilier les exigences en matière de protection de l'environnement, les intérêts industriels, les effets socio-économiques, les pressions exercées par le grand public et les autorités fédérales et provinciales.
17.55 Nous avons constaté que la Direction générale se souciait d'accroître la transparence, les consultations et les compétences techniques.
17.56 Responsabilités. À notre avis, la procédure de la Direction générale de la protection de l'environnement pour établir l'ordre de priorité est satisfaisante. Un Groupe de travail, formé de scientifiques et de représentants de l'industrie, des syndicats et des groupes écologiques, a été mis sur pied récemment dans le but d'examiner les substances prioritaires. Ce Groupe a récemment proposé une liste de ces substances, qui a été approuvée par le ministre responsable. Cette liste de substances toxiques servira à orienter la réglementation adoptée par le ministère au cours des cinq prochaines années.
17.57 Les responsabilités des hauts fonctionnaires en ce qui a trait à la réglementation sont claires et précises, mais il en va autrement des politiques de la Direction générale en matière de rôles et de responsabilités, au niveau de travail, pour les divers aspects du processus de réglementation.
17.58 Divulgation des plans en matière de réglementation. Les activités de la Direction générale de la protection de l'environnement ne sont pas toujours indiquées clairement dans les Projets de réglementation fédérale. Ainsi, par exemple, la Direction a, au cours des deux dernières années, beaucoup consulté certains groupes d'intérêt dans le but de réviser le Règlement sur les effluents des fabriques de pâtes et papier. Elle avait manifesté son intention de réglementer ce secteur dans l'édition de 1987 des Projets de réglementation fédérale, mais non dans celles de 1988 et de 1989.
17.59 Consultation. À notre avis, la Direction générale de la protection de l'environnement a élaboré un processus modèle pour obtenir un consensus entre les divers groupes au sujet des mesures destinées à protéger l'environnement. Un des objectifs du processus consiste à réunir les parties ou intervenants concernés, afin qu'ils comprennent les questions d'intérêt commun. Ce processus est clairement énoncé dans la publication du ministère de l'Environnement intitulée «L'intégral système de gestion des produits chimiques». Le processus a été utilisé avec succès dans le but d'élaborer la Loi canadienne sur la protection de l'environnement , ainsi que les modifications proposées à la Loi sur les contaminants de l'environnement .
17.60 Cependant, la Direction générale de la protection de l'environnement n'a pas appliqué ce processus à l'élaboration de règlements précis permettant d'appliquer la Loi canadienne sur la protection de l'environnement . La consultation dans le domaine de la réglementation n'est pas fondée sur la politique régissant la façon de structurer les consultations, le type de renseignements à communiquer, la diversité des groupes à consulter, ainsi que les registres à tenir.
17.61 En conséquence, nous avons relevé des cas de manque d'égalité et d'uniformité dans les possibilités de consultation, ainsi qu'une divulgation insuffisante des renseignements. Nous avons constaté que la Direction générale avait tendance à solliciter surtout, sinon exclusivement, l'opinion de conseillers industriels ou techniques plutôt que celle d'autres groupes.
La Direction générale de la protection de l'environnement convient qu'il y aurait lieu d'apporter certaines améliorations au processus de consultation des organisations non gouvernementales. Il est néanmoins extrêmement important de consulter l'industrie rapidement et longuement au sujet des aspects techniques et scientifiques, dans le but de veiller à ce que les règlements élaborés soient réalistes et efficaces.17.62 Analyse des coûts-avantages. La Direction générale de la protection de l'environnement détermine de façon satisfaisante les options en matière de réglementation. Ont aussi été satisfaisants, dans l'ensemble, l'analyse coûts-avantages du règlement proposé pour restreindre l'épuisement de la couche d'ozone, les renseignements fournis au Cabinet et au Parlement en ce qui a trait au Règlement sur l'immersion de déchets en mer, les renseignements décrivant la vérification du degré de conformité des produits chimiques contribuant à l'épuisement de la couche d'ozone et le guide élaboré par la Direction générale au sujet de l'analyse socio-économique de la lutte contre la pollution.
17.63 Nous avons cependant, en même temps, décelé les quelques lacunes décrites ci-après.
17.65 Le ministère de l'Environnement a déjà terminé deux évaluations de trois programmes de protection de l'environnement.
17.66 Nous avons constaté que l'évaluation des programmes de contrôle des apports industriels et des produits chimiques toxiques n'était pas satisfaisante. Par exemple, le ministère n'a pas compilé suffisamment de données sur le respect des règlements existants. L'évaluation du Programme de réglementation de l'immersion de déchets en mer était satisfaisante. L'étendue de l'évaluation et les constatations des évaluateurs englobaient les questions clés relatives à l'efficacité; par exemple, on constatait qu'il y avait eu très peu de surveillance des sites de déversement canadiens et que, par conséquent, il n'y avait aucune manière de savoir s'il y avait eu effet néfaste.
17.68 Responsabilités. La Garde côtière canadienne a mis sur pied un Conseil chargé de l'examen des questions législatives réunissant des hauts fonctionnaires qui occupent un poste-clé. Le Conseil est chargé d'établir l'ordre de priorité et de revoir la réglementation. Les chefs de direction sont informés périodiquement des progrès réalisés dans le domaine de l'élaboration des règlements.
17.69 Rapports au sujet des règlements envisagés. Dans le tiers de l'échantillon de règlements que nous avons examinés, les renseignements sur l'incidence prévue des règlements proposés par la Garde côtière canadienne étaient incomplets dans les Résumés de l'étude d'impact de la réglementation. Ainsi, par exemple, comme nous l'expliquons ci-après, les renseignements relatifs au Règlement sur la prévention de la pollution des eaux arctiques par les navires n'indiquaient pas les avantages commerciaux prévus pour les sociétés pétrolières du fait d'une saison de navigation prolongée.
17.70 Consultation. La Garde côtière canadienne a créé le Conseil maritime canadien dans le but de permettre les consultations. Des représentants de l'industrie et des syndicats assistent aux réunions du Conseil. Les provinces, les municipalités, l'industrie et d'autres groupes d'intérêt participent au processus de réglementation dès le début.
17.71 Analyse des coûts-avantages. Nous avons examiné huit règlements de la Garde côtière canadienne. Une analyse coûts- avantages avait été effectuée dans cinq des six cas où elle était nécessaire. Les méthodes employées pour effectuer ces analyses pourraient être améliorées. Les renseignements fournis étaient incomplets dans certains secteurs essentiels. Ainsi, par exemple :
17.73 Au moment de la rédaction de l'ébauche du Résumé de l'étude d'impact de la réglementation, un débat juridique était en cours au sujet de l'interprétation des pouvoirs déjà accordés aux agents de prévention de la pollution en vertu de l'alinéa 15(3)c) de la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques , et qui aurait pu rendre la modification inutile. Le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation ne faisait pas mention de cette situation. Notre examen a également permis de constater que les renseignements fournis aux ministres ne faisaient pas état des coûts pour le gouvernement, ni des avantages commerciaux pour le secteur privé. De plus, le ministère n'a tenu aucune consultation publique au sujet de ce règlement.
17.74 Le 2 septembre 1987, la société pétrolière à demandait une prolongation de la saison de navigation, dans le but de permettre à un certain type de navire de naviguer dans une région de l'Arctique à un moment où la région est habituellement interdite aux navires de ce genre en raison des glaces et des conditions météorologiques défavorables. Même si cette prolongation était demandée dans le cadre du programme d'exploration pétrolière de la société, la raison officielle fournie pour l'octroi de cette prolongation résidait dans le fait que le refus de l'autorisation demandée risquait d'accroître les dommages causés à l'environnement en cas d'accident. Le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation ne mentionnait pas les avantages commerciaux pour la société A.
17.75 Le 4 novembre 1987, la société pétrolière B demandait une modification au règlement pertinent, dans le but de permettre au navire expérimental M.V. Arctic de naviguer dans une autre région de l'Arctique en dehors de la saison de navigation, en 1988. La société avait demandé cette autorisation dans le but d'accroître la quantité de pétrole brut qu'elle pourrait extraire. Nous avons constaté que le ministère n'avait pas signalé les avantages commerciaux que le producteur retirerait de cette modification. Le nouveau règlement exige qu'un brise-glace de la Garde côtière canadienne soit mis à la disposition du navire. Les fonds publics requis n'ont pas été mentionnés non plus.
17.76 Évaluation. Le ministère des Transports prévoit terminer son évaluation du Service de protection et de nettoyage du milieu marin, y compris l'élaboration du règlement connexe, en juillet 1989. Le ministère a fait connaître publiquement son intention de procéder à une évaluation.
Commentaires du ministère : Compte tenu de la date d'entrée en vigueur des nouveaux Projets de réglementation fédérale, prévue pour septembre 1986, en ce qui a trait à la rédaction du Résumé de l'étude d'impact de la réglementation, les mesures de réglementation qui ont fait l'objet d'une vérification par le vérificateur général du Canada ont été préparées dans un contexte complexe de transition et la version définitive a été rédigée conformément aux nouvelles lignes directrices.
Le ministère respecte les principes d'ouverture d'esprit, d'équité, d'efficience et de responsabilité en ce qui concerne le processus de réglementation, et respectera l'esprit de la nouvelle politique en matière de réglementation.
17.78 Responsabilités. La Direction de l'hygiène du milieu prépare un rapport bimensuel sur la situation des règlements proposés. Ce rapport ne compare pas les progrès réalisés par rapport aux objectifs fixés, et n'explique pas les problèmes survenus, notamment les retards.
17.79 L'élaboration de grands principes régissant l'application de normes, acceptées de façon unanime, au lieu de règlements, ne fait l'objet d'aucune coordination.
17.80 Divulgation de renseignements au sujet des règlements envisagés. La Direction de l'hygiène du milieu accuse un retard marqué dans le domaine de la réglementation. En faisant exception des modifications mineures, nous avons constaté que, pour 1989, la Direction de la protection de l'environnement avait planifié 24 règlements, y compris 8 des règlements prévus en 1987, et 9 des règlements prévus en 1988. Les trois règlements que nous avons examinés avaient une période d'élaboration de 10 à 11 ans. Nous avons constaté que les parties concernées n'avaient pas été informées des progrès réalisés en ce qui a trait aux règlements proposés. De plus, nous nous préoccupons du fait que les retards dans l'élaboration d'un règlement sur la sécurité sont susceptibles de constituer un risque pour la santé et la sécurité des utilisateurs des instruments médicaux. La Direction générale de la protection de la santé nous a indiqué que les retards survenus dans l'établissement d'une norme ne signifiaient pas nécessairement qu'aucune mesure ne pouvait être prise entre temps. La Loi des aliments et drogues peut généralement s'appliquer lorsqu'une situation pose des risques pour la santé des utilisateurs.
17.81 Consultation. Le Bureau de la radioprotection et des instruments médicaux a mis sur pied un Comité consultatif des instruments médicaux, formé de représentants de diverses spécialités médicales. Or, les procès-verbaux du Comité et du Sous-comité responsable de l'élaboration de normes et lignes directrices en matière d'instruments médicaux sont parfois insuffisants en ce qui concerne les questions fondamentales. Ainsi, par exemple, les procès-verbaux n'indiquaient pas les conclusions du Sous-comité au sujet des critères proposés pour l'adoption de normes volontaires en tant que règlements.
17.82 Divulgation des renseignements au sujet des solutions de rechange envisagées à la réglementation. Depuis la réforme de la réglementation, la Direction de l'hygiène du milieu peut émettre des lignes directrices au lieu de règlements officiels. Selon la Direction, la décision d'adopter une ligne directrice plutôt qu'un règlement serait indiquée dans les Projets de réglementation fédérale, comme c'était le cas auparavant. Les lignes directrices seraient communiquées aux représentants de l'industrie et aux autres parties concernées par voie de bulletin d'information.
17.83 Les ministères sont tenus de divulguer les règlements qu'ils envisagent de proposer uniquement dans les Projets de réglementation fédérale. Or, à notre avis, la pratique de la Direction est plus conforme aux principes du processus de réglementation.
17.84 Évaluation. Une évaluation du programme des instruments médicaux devait être terminée en mars 1990, mais à cause d'autres priorités, cette évaluation a été reportée à 1991. Au moment de la dernière évaluation du programme des instruments médicaux, en 1982, on a constaté l'absence de données suffisantes sur les risques et les blessures associés aux instruments médicaux. Nous n'avons trouvé aucune preuve que les données requises aient été compilées en vue de la prochaine évaluation.
17.86 Responsabilités. La Direction de la sécurité et de l'hygiène possède une définition claire de ses rôles et responsabilités en matière de réglementation. Une description détaillée du processus fait le lien entre les rôles et responsabilités des représentants de la Direction et chaque étape du processus de réglementation.
17.87 Divulgation des règlements envisagés. Il est question, dans les Projets de réglementation fédérale de 1988 et de 1989, de révisions prévues dans le cas d'une série de règlements. Or, les règlements précis ne sont indiqués pour aucune de ces années. Cependant, les règlements dont la révision était prioritaire au sein de la Direction étaient relevés en 1986.
17.88 Consultation. La Direction de la sécurité et de l'hygiène au travail a mis sur pied un système satisfaisant pour la consultation au sujet des règlements et pour l'établissement de l'ordre de priorité. Au centre du système, on retrouve un Comité d'examen, présidé par un représentant du ministère du Travail, et formé de représentants du monde syndical et de l'industrie. Nous avons constaté que tous les représentants avaient eu amplement l'occasion d'exprimer leur opinion au moyen de déclarations de principe, lors des réunions régulières.
17.89 Analyse coûts-avantages. La Direction de la sécurité et de l'hygiène au travail effectue uniquement une analyse de l'option recommandée, après de longues négociations, par les représentants du monde syndical et des secteurs industriels qui font partie du Comité d'examen. La Direction estime que cette façon de procéder vient compléter sa politique en matière de conformité, et qu'elle correspond au processus gouvernemental d'examen des règlements. À notre avis, le fait de n'évaluer que l'option choisie restreint l'utilité des analyses pour le Comité d'examen, étant donné qu'il ne peut comparer l'option choisie aux autres options envisagées.
17.90 Dans le cas des deux études que nous avons examinées, il y aurait lieu d'accroître la rigueur technique. La Direction de la sécurité et de l'hygiène au travail a indiqué que le niveau des analyses était restreint en fonction du temps, de la disponibilité des données, des ressources et des diverses directives des organismes centraux en ce qui concerne la méthodologie.
17.91 Nous avons également remarqué que, dans ses évaluations des avantages et des coûts, la Direction n'avait pas évalué les avantages monétaires découlant des vies sauvées grâce aux règlements proposés. La Direction nous a expliqué qu'elle estime que sa façon de procéder est conforme aux procédures du Bureau de la privatisation et des affaires réglementaires.
17.92 Évaluation. Le ministère du Travail applique un plan d'évaluation dûment approuvé. L'évaluation des programmes de la Direction de la sécurité et de l'hygiène au travail en est à ses débuts. La Direction n'a pas manifesté son intention de procéder à une évaluation de programmes dans le Plan de réglementation, comme requis.
17.94 Lorsqu'il examine les règlements proposés, le Comité mixte vérifie si le règlement :
17.96 Lors de notre vérification spéciale du processus de réglementation, nous avons examiné les questions soulevées par le Comité mixte permanent auprès des directions responsables des ministères vérifiés. Nous avons pu constater que le Comité soulevait souvent d'importantes questions au sujet de l'absence de pouvoirs législatifs dans le cas des règlements ministériels. Nous décrivons ci-après quelques-uns des exemples plus frappants.
17.97 Le Comité mixte informait la Direction générale de la protection de l'environnement, le 16 décembre 1977 et le 17 mars 1978, que le règlement proposé en matière de contrôle des effluents, en vertu de l'article 33 de la Loi sur les pêcheries, et accordant au ministre certains pouvoirs discrétionnaires, allait au-delà des pouvoirs législatifs du ministère. La question reste sans solution après de nombreuses années d'échange de correspondance entre le ministère et le Comité.
17.98 Le Comité mixte avisait le ministère des Transports, le 11 juin 1984, que ce dernier ne possédait pas les pouvoirs requis pour permettre que des marchandises dangereuses soient emballées, étiquetées ou transportées selon des normes correspondant à celles qui sont précisées dans le règlement. Le Comité estime qu'une telle substitution doit être autorisée spécifiquement dans la législation habilitante. Le Comité mixte avait déjà soulevé ses préoccupations à cet égard au début de 1982. En 1987, même si le ministère invoquait divers textes réglementaires au sujet de l'équivalence, le Comité persistait à croire que ces textes n'étaient pas appropriés. Le ministère estime que les modifications apportées en 1987 à la Loi sur la marine marchande au Canada permettent cette situation. Le Comité et le ministère ont finalement réglé la question en novembre 1988.
17.99 Le 10 février 1975, le Comité mixte permanent informait le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social que des règlements de 1972 conféraient faussement certains pouvoirs au ministre en vertu d'un article précis de la Loi sur les stupéfiants, administrée par la Direction des médicaments, Direction générale de la protection de la santé. Une longue correspondance s'ensuivit entre le Comité et le ministère. Le 14 juin 1988, le ministre informait le Comité qu'il avait l'intention de déposer un projet de loi visant à régler cette question, ainsi que d'autres questions. Or, ce projet de loi n'avait pas encore été déposé au moment de la rédaction du présent chapitre.
17.100 En mars 1985, le Comité mixte permanent adressait une lettre au ministère du Travail au sujet du Règlement sur la sécurité dans les mines de charbon, concernant les mines du Cap-Breton. Le Comité mixte a fait savoir que les pouvoirs discrétionnaires conférés aux préposés à la sécurité dans les mines de charbon, dans le but de faire exception à l'application d'un règlement, ou d'approuver des méthodes d'exploration minière, de l'équipement ou des procédures, n'étaient pas conformes au Code canadien du travail. Ces pouvoirs étaient utilisés dans le but de veiller à ce que les normes s'appliquant aux opérations d'exploration minière conviennent au milieu en évolution.
17.101 Le ministère du Travail a envisagé des modifications au Code canadien du travail, dans le but de clarifier les pouvoirs. Ces modifications sont entrées en vigueur en mars 1986. D'après le ministère du Travail, ces modifications ont posé de sérieux problèmes à tous les intervenants. Après consultation, le ministère décidait, en février 1987, de modifier de nouveau le Code dans le but de mettre sur pied une commission chargée de modifier l'application des règlements. Le ministère a accordé la priorité à ces modifications. En 1988, le Code était modifié de nouveau dans le but d'accroître les pouvoirs de réglementation du Cabinet. Ces modifications ont également permis de clarifier rétroactivement les pouvoirs afférents au Règlement sur les mines de charbon. Par suite des modifications apportées en 1988, le ministère du Travail est en train de réviser ses règlements existants. Cependant, en raison d'autres priorités gouvernementales, le traitement de ces règlements a été retardé. Au moment de rédiger le présent chapitre, le processus n'était pas encore terminé.
Monsieur,
Le Bureau de privatisation et affaires réglementaires apprécie la vérification spéciale du nouveau processus réglementaire fédéral faite par le Bureau du vérificateur général. Cette étude opportune reconnaît l'importance de la bonne gestion de la réglementation dans la conduite des affaires publiques.
Cette initiative étant sans précédent au monde, il n'est peut-être pas surprenant qu'il y ait eu des lacunes et des défaillances individuelles pendant la phase du lancement du programme. Les résultats globaux du programme sont positifs, et signalées par les vérificateurs.
Je vous remercie de m'avoir donnée l'occasion d'étudier les parties du rapport de vérification qui concernent ce ministère et de les commenter.
Veuillez agréer, Monsieur, mes meilleures salutations.
Janet R. Smith