18.7 Les taxes fédérales de vente et d'accise contribuent sensiblement à l'ensemble des recettes qui financent la mise en oeuvre des programmes du gouvernement. Sur une période de cinq ans, ces recettes qui, au début, étaient de 7,8 milliards de dollars, ont atteint 17,2 milliards de dollars en 1987-1988. La taxe de vente fédérale est une composante importante de ces recettes.
18.9 En 1987-1988, les taxes de vente et d'accise, se chiffrant à 17,2 milliards de dollars, ont représenté 17,7 p. 100 du total des recettes du gouvernement fédéral. La composante TVF, à elle seule, a été de beaucoup supérieure aux recettes de 10,9 milliards de dollars produites par l'impôt sur le revenu des corporations et égalait environ 30 p. 100 des recettes provenant de l'impôt sur le revenu des particuliers (pièce 18.1). La pièce 18.2 permet de constater la croissance des recettes procurées par la TVF depuis 1983-1984. Elles surpassaient celles obtenues de l'impôt sur le revenu des corporations en 1985-1986. Le taux général de la taxe de vente a été fixé à 12 p. 100 en 1986. Dans le budget fédéral du mois d'avril 1989, le ministre des Finances annonçait que le taux de la taxe de vente serait porté à 13,5 p. 100 le 1er juin 1989, et il prévoyait une augmentation annuelle des recettes de 1,6 milliard de dollars. Bon nombre de fabricants continueront de payer davantage en taxe de vente fédérale qu'en impôt sur le revenu.
(Ces pièces ne sont pas disponibles)
18.11 D'après la Partie III du Budget des dépenses, la Direction compte six sous-activités, à savoir:
(Cette pièce n'est pas disponible)
18.12 L'administration de la Direction est décentralisée. Les groupes fonctionnels à l'administration centrale s'occupent des programmes ainsi que de la politique et des procédures administratives. Ils fournissent une direction fonctionnelle et contrôlent les opérations dans les régions. La gamme des activités des bureaux régionaux, des bureaux de district et des bureaux de sous-district, notamment l'octroi des licences, l'interprétation fiscale, la vérification, les remboursements, la perception de la taxe et la comptabilisation des recettes, les amène à traiter directement avec le public. Les directeurs régionaux sont directement comptables au sous-ministre adjoint de la Direction. Il y a neuf bureaux régionaux et 27 bureaux de district et bureaux de sous-district.
18.14 Le gouvernement, dans les documents budgétaires du mois d'avril 1989, déclarait que la TVF limite la croissance économique et la création d'emplois et nuit à la capacité de concurrence du pays à l'échelle internationale.
18.15 La structure archaïque de la TVF, alliée à ses nombreuses exemptions, à ses dispositions spéciales et aux pratiques administratives qui ont fait leur apparition au fil des ans, rend le régime actuel de la taxe de vente de plus en plus difficile à administrer. Il devient aussi plus difficile de maintenir une protection appropriée contre l'évitement fiscal.
18.16 Le Livre blanc sur la réforme fiscale de juin 1987 proposait l'adoption d'une taxe de vente multi-stades à large assiette, qui s'étendrait au niveau du détail. Dans le budget fédéral d'avril 1989, le ministre des Finances annonçait l'introduction de la taxe sur les produits et services (TPS) en remplacement de la TVF actuelle à compter du 1er janvier 1991.
18.17 Selon les documents budgétaires, le taux de la TPS sera de 9 p. 100. C'est une taxe qui, en fin de compte, sera supportée par le consommateur. Toutes les entreprises dans la chaîne de production et de distribution imposeront la taxe sur leurs ventes intérieures, mais elles pourront demander un crédit pour la TPS payée sur les intrants.
18.18 Contrairement à la TVF, la nouvelle taxe frappera la grande majorité des produits et services consommés au Canada. Les documents budgétaires indiquent qu'il y aura relativement peu d'exceptions. Les exceptions annoncées jusqu'ici comprennent certaines marchandises comme les produits alimentaires de base, certains services tels les loyers d'habitation, et des aménagements spéciaux pour des fournisseurs donnés comme les hôpitaux, les municipalités et les oeuvres de charité enregistrées.
18.19 Le gouvernement projetait de diffuser un document technique détaillé sur la TPS au début de l'été cette année. Il devait aussi y avoir des audiences sur le sujet après cette diffusion. Le gouvernement avait aussi l'intention de diffuser un projet de loi à l'été et il s'attendait d'en déposer la version définitive au Parlement à l'automne.
18.22 La vérification s'est déroulée à l'administration centrale et nous avons visité sept des neuf bureaux régionaux. Pour les questions de gestion des ressources humaines, nous nous sommes aussi entretenus avec des employés du Service de l'administration du personnel et du Collège de formation de Douanes et Accise à Rigaud (Québec). De plus, nous avons eu des discussions avec des employés de la Direction de la gestion ministérielle sur des points se rattachant à la mesure du rendement.
18.24 Il importe que le ministère analyse ces faiblesses et prenne des mesures, au moment de la planification de la mise en oeuvre de la TPS, afin de réduire au minimum le risque de les répéter dans le nouveau régime fiscal.
18.26 L'assiette de la nouvelle taxe englobera la grande majorité des produits et services. En outre, elle sera prélevée par toutes les entreprises dans la chaîne de production et de distribution. Il est à prévoir que la TPS entraînera une montée en flèche du nombre de contribuables enregistrés.
18.27 Les redevables de la TVF doivent se munir d'une licence en vertu de la Loi sur la taxe d'accise . Les contribuables ainsi enregistrés s'appellent des titulaires de licence. Il y a environ 75 000 titulaires de licence dans le système actuel. Comme la nouvelle taxe devra être perçue et versée par presque toutes les entreprises, l'augmentation du nombre de contribuables enregistrés pourrait être très forte. Le chiffre final dépendra du seuil d'exemption pour les petits commerçants. On s'attend néanmoins à ce que le nombre d'entreprises enregistrées dépasse le million, ce qui multiplierait par 13 au moins la population actuelle des contribuables.
18.28 Les documents budgétaires décrivaient la nouvelle taxe comme une taxe de vente multi-stades. Les modalités de la TPS toucheront toutes les entreprises dans la chaîne de production et de distribution et exigeront qu'elles prélèvent la taxe sur leurs ventes. Toutefois, la taxe payée par une entreprise sur ses achats sera compensée par un crédit de taxe sur les intrants, déductible de la taxe de vente perçue; la société n'aura ensuite qu'à remettre le montant net de la taxe. Si le crédit de taxe dépasse la taxe de vente au cours de la période de déclaration, la société aura droit à un remboursement.
18.29 Les modalités de la nouvelle taxe apporteront une nouvelle dimension au régime de la taxe de vente - la comptabilité des crédits remboursables de taxe sur les intrants, fondés sur les factures. Leur volume sera énorme, car cela s'applique à tous les niveaux dans le commerce.
18.31 Dans les circonstances, nous avons relevé les aspects suivants de ce grand défi pour le ministère :
18.33 Le recrutement et la dotation pour un si grand nombre de postes, dans un ministère décentralisé comme Douanes et Accise, seront une entreprise de taille. En plus des difficultés que soulève le répertoriage des candidats acceptables, bon nombre des postes requis seront dans les régions, d'où la possibilité d'autres problèmes de dotation. Les employés nouveaux et en place devront recevoir une formation pour s'initier à la TPS; cela nécessitera un programme de formation sur une grande échelle.
18.34 Services d'information aux contribuables. Un système d'autocotisation exige que les contribuables sachent lesquels, parmi eux, sont redevables des taxes, quelles taxes ils doivent, quand les taxes doivent être acquittées et comment ils doivent présenter des déclarations à cette fin au ministère. C'est au ministère qu'il incombe de bien informer les contribuables pour qu'ils puissent observer spontanément la loi.
18.35 L'introduction du nouveau régime fiscal accroît l'importance de cette fonction. En plus d'avoir à rendre compte de la taxe payée sur les intrants lorsqu'elles demandent des crédits et des remboursements, les entreprises devront apprendre à connaître les exceptions à la TPS. Quand le statut d'une vente en ce qui concerne les exceptions n'est pas le même au niveau fédéral qu'au niveau provincial, les détaillants devront s'accommoder d'un double système. Qui plus est, comme la TPS est une taxe multi-stades, elle devra être acquittée à l'achat des intrants. Dans certains cas, ce sera une ponction supplémentaire sur l'encaisse, et toutes les entreprises dans la chaîne de production et de distribution désireront savoir comment demander des crédits de taxe rapidement et en temps opportun.
18.36 Le ministère devra familiariser son propre personnel et le public avec la TPS avant qu'elle n'entre en vigueur.
18.37 Nouvelle population des contribuables. La réforme de la taxe amènera une augmentation considérable du nombre de contribuables. La nouvelle population des contribuables débordera de beaucoup les activités manufacturières pour s'étendre au secteur des services, aux détaillants et aux organismes à but non lucratif.
18.38 Le ministère devra apprendre à connaître cette nouvelle «clientèle». Pour assortir le nouveau régime de poids et contrepoids efficaces, il faudra déterminer quels sont les domaines à risque élevé, prendre soin d'empêcher les pertes de recettes et maintenir l'intégrité du nouveau système fiscal.
18.39 Soutien à l'information et aux systèmes. L'application de la TPS nécessitera un nouveau soutien à l'information et aux systèmes. Le ministère devra évaluer son système de mesure du rendement, modifier les indices actuels du rendement et arrêter de nouveaux indices et les mettre en oeuvre afin d'avoir un cadre pour le contrôle de l'observation et afin d'appuyer les décisions de la direction concernant l'application de la TPS.
18.40 En plus de l'énorme volume de dossiers que la TPS exigera, le ministère devra se doter d'une banque de données sur les contribuables qui y sont assujettis. Il devra évaluer ses besoins en traitement des données et accroître la puissance de son système informatique. Le ministère était en train de mettre en oeuvre un système informatisé complet pour l'application de la TVF. La mise en oeuvre graduelle de ce système devra être réexaminée lorsqu'il entamera la planification de l'élaboration des systèmes pour la TPS.
18.41 Coordination avec d'autres organismes. Le plus clair des redevables de la TPS seront aussi assujettis à l'impôt fédéral sur le revenu des corporations. Au niveau du détail, les mêmes entreprises seront assujetties et à la TPS et à la taxe de vente provinciale au détail.
18.42 Cela donne au ministère l'occasion de partager l'expérience acquise par les autres organismes gouvernementaux qui administrent des programmes fiscaux. L'Impôt élabore et tient à jour depuis longtemps, sur une grande échelle, des systèmes informatisés de recettes et de cotisations d'impôt. L'Impôt a déjà aussi les groupes et les systèmes voulus pour tracer le profil des industries à risque élevé et pour mener des enquêtes spéciales. En revanche, les provinces disposent, de longue date, de mécanismes pour communiquer avec les détaillants. Les détaillants qui, dans le commerce, représentent le dernier niveau de perception de la TPS, forment une importante tranche de la population des contribuables et sont les plus susceptibles d'être à l'origine d'une perte de recettes.
18.43 Cette situation constitue à la fois un défi et une occasion pour le ministère. Bien que ce dernier puisse bénéficier de la consultation de ces organismes, il devra jouer un rôle de premier plan et coordonner ses activités avec ceux-ci afin de rendre l'application de la taxe aussi efficiente que possible et de réduire au minimum le fardeau pour les contribuables.
18.44 Remises de la taxe de vente fédérale. À la mise en oeuvre de la TPS, beaucoup de firmes auront des stocks pour revente sur lesquels la TVF a été payée. Le gouvernement a annoncé, dans le budget d'avril 1989, qu'il verserait des remises de la TVF sur de tels stocks.
18.45 Estimer la teneur en TVF des stocks en question ne sera pas une mince tâche, car il s'agit d'une taxe cachée, et le taux réel de la taxe sur des marchandises frappées du même taux selon la loi peut varier incroyablement. Un sondage fait en 1985 pour le ministère des Finances a révélé que le rapport entre le taux réel le plus élevé et le taux réel le moins élevé de la TVF, pour les mêmes groupes de marchandises, allait de 1,3 à 3,3. Par exemple, de petits appareils à prix concurrentiels étaient taxés à un taux aussi élevé que 12,4 p. 100 et à un taux aussi bas que 4,9 p. 100 - un écart de 7,5 p. 100, donc un rapport de 2,5. L'aptitude des contribuables à déterminer eux-mêmes la teneur en TVF de leurs stocks variera aussi beaucoup. Le ministère devra formuler des lignes directrices qui aideront les contribuables et serviront de base à la vérification et à l'exécution.
18.46 En principe, toutes les entreprises ayant des stocks pour revente pourraient demander une remise. Le ministère prévoit qu'un nombre considérable de demandes seront présentées sur une période assez brève. Il devra agencer les mécanismes voulus pour vérifier et traiter ces demandes.
18.47 L'énorme tâche que sera la conversion des stocks sur lesquels la taxe a été acquittée au niveau précédent d'imposition pourrait occasionner des pertes de recettes. Il faudra que le ministère exerce des contrôles appropriés sur ce processus pour assurer une juste évaluation des remises et réduire au minimum les pertes de recettes.
Réforme de la taxe de vente - Comment la mener à bonne fin
18.48 Le gouvernement considère la réforme de la taxe de vente fédérale comme un élément clé de sa stratégie pour protéger les programmes essentiels et renforcer l'économie du pays. Elle est aussi pour le Canada une occasion de se diriger vers un système de taxe de vente qui se compare à celui de bon nombre d'autres pays industrialisés.
18.49 La réforme met le ministère devant un défi sans précédent. L'administration du système actuel soulève en nous des préoccupations dont il faudra tenir compte dans la planification de la mise en oeuvre de la nouvelle taxe. Cependant, le calendrier de la mise en oeuvre sera extrêmement serré. À compter d'avril 1989, le ministère ne disposait que de 20 mois pour mettre le système en état de fonctionner. Le projet de loi introduisant la TPS au Parlement ne doit être déposé qu'à l'automne de cette année, c'est-à-dire à peu près quinze mois avant la date d'entrée en vigueur de la nouvelle taxe. Dans ce délai, le ministère devra arrêter et déployer sa stratégie de mise en oeuvre. De plus, il devra fournir des renseignements et des lignes directrices aux entreprises et leur donner assez de temps pour modifier et repenser leurs systèmes de manière à pouvoir calculer, comptabiliser et déclarer la TPS dès son entrée en vigueur le 1er janvier 1991.
Incidence sur la TPS
18.50 Il importe que le ministère s'attaque en priorité à ce défi s'il veut limiter dans la plus grande mesure possible les risques d'échec. Un départ très bien coordonné permettrait de réduire la frustration et la confusion et aiderait beaucoup à garantir le succès de cet important système fiscal. Le ministère aura aussi besoin des ressources appropriées pour réaliser le nouveau système.
18.52 La difficulté s'accroît en raison de l'essor de l'industrie de la consultation en matière de TVF. De nombreux conseillers offrent des services, souvent contre honoraires conditionnels, aux fabricants et à leurs clients pour leur obtenir des remboursements. Le chiffre des demandes de remboursement est passé d'environ 90 000 à presque 140 000 dans les cinq ans allant de 1983-1984 à 1987-1988. La valeur des remboursements versés au cours de la même période a plus que doublé et elle a atteint 622 millions de dollars (pièce 18.4).
(Cette pièce n'est pas disponible)
18.53 En outre, un nombre croissant de sociétés a commencé à se rendre compte que la TVF est un coût important dans l'exploitation d'une entreprise et elles sont devenues plus perfectionnées et acharnées dans leurs tentatives pour arranger leurs affaires de façon à réduire au minimum le montant des taxes dont elles sont redevables. Cela les a amenées à rechercher les secteurs où il y a des lacunes dans les dispositions législatives. Il en a résulté des manoeuvres comme la sollicitation de décisions dans différentes régions et la mise sur pied de sociétés de commercialisation et de distribution.
18.55 L'accent mis sur le service aux contribuables ressort aussi des mesures clés de l'efficacité qui sont utilisées pour la fonction vérification. Les résultats de la vérification sont surtout mesurés d'après le changement dans le montant de taxes. Cette notion veut que les débits et les crédits de cotisation soient inclus dans la mesure de l'efficacité de la vérification. Par exemple, une cotisation débitrice de 100 $, accompagnée d'une cotisation créditrice du même montant, pour une seule vérification, produirait un changement de 200 $, mais ne modifierait aucunement les recettes nettes. Bien que les recettes nettes soient aussi calculées, cette mesure est rarement incluse dans les rapports de gestion.
18.56 Le ministère a pour mandat d'imposer et de percevoir le montant approprié de taxes. Pour concrétiser ce mandat, les vérificateurs devraient accorder des crédits lorsqu'un contribuable paie trop de taxes. Il faut alors se demander où finit la responsabilité qu'a le vérificateur d'établir l'existence d'un paiement en trop et où commence celle du contribuable. Il pourrait être avancé que le vérificateur s'est acquitté de sa responsabilité en indiquant au contribuable le domaine où il pourrait y avoir exemption. Comme la TVF est axée sur les transactions, un supplément de travail de vérification est habituellement requis pour déterminer le montant réel du crédit et cela réduit d'autant la disponibilité des rares ressources de l'exécution. De plus, cela est injuste envers les contribuables qui calculent leurs crédits et supportent eux-mêmes le coût de l'observation. La Direction nous a dit que, dans sa lettre d'appel pour 1989-1990, elle avait demandé aux vérificateurs, lorsque cela était possible, d'encourager les contribuables à exécuter le travail que nécessite l'établissement des crédits.
18.57 La pratique que la Direction suit pour la cotisation des nouveaux titulaires de licence est une autre illustration de l'accent mis sur le service aux contribuables. Nous avons constaté que, dans les enquêtes sur les titulaires de licence, les vérificateurs vérifient et imposent les taxes rétroactivement seulement s'ils ont déterminé que le nouveau titulaire de licence était au courant de l'obligation de se munir d'une licence. La Direction considérait cette pratique comme une façon d'accorder le bénéfice du doute aux contribuables qui ne comprendraient pas bien les conséquences d'une telle obligation en vertu de la loi. Or, la Loi sur la taxe d'accise donne à la Direction le pouvoir et la responsabilité d'imposer et de percevoir la TVF pour les quatre dernières années. Cette pratique de cotisation déroge au mandat du ministère, qui est d'imposer et de percevoir le montant approprié de taxes. C'est aussi un programme de quasi-amnistie qui n'est pas reconnu par la loi et dont tous les titulaires de licence éventuels n'ont pas été mis au courant. Si le ministère désire poursuivre cette pratique, il devrait obtenir des dispositions législatives pour appuyer cette politique et la rendre publique.
18.58 L'augmentation du nombre de titulaires de licence, ainsi qu'une charge de travail accrue en raison des demandes de remboursement et d'un milieu en évolution, ont eu des répercussions visibles sur les activités de l'exécution :
18.59 Rétrécissement marqué du champ d'application de la vérification. La réduction des ressources affectées à la vérification a entraîné un rétrécissement marqué du champ d'application de la vérification au fil des ans. Les données du ministère révèlent des taux de pénétration d'une faiblesse record (pièce 18.5). Les chiffres préliminaires pour 1988-1989 indiquent que cette tendance persiste, avec un taux de pénétration inférieur à 7 p. 100.
(Cette pièce n'est pas disponible)
18.60 Qui plus est, la Direction de l'Accise, malgré une augmentation de la charge de travail au cours des années, a gardé la même approche vis-à-vis de la sélection aux fins de la vérification. Les projets spéciaux et la vérification de certains groupes de titulaires de licence, comme les gros fabricants, ont été rangés dans la catégorie des vérifications obligatoires. La sélection des vérifications "géantes" a été rajustée au fil des ans. Toutefois, ces vérifications et les projets spéciaux continuent de saper la capacité de la Direction de mener des vérifications discrétionnaires parmi l'ensemble des titulaires de licence. Là où il y a eu des vérifications discrétionnaires, la sélection s'est faite en fonction des risques établis au moyen du Programme adaptable informatisé de vérification et de services (le RASP), dont la base de données était limitée et n'était pas à jour. La mise à jour de cette base de données dépend des résultats de la vérification. La fiabilité du profil que le RASP peut tracer des titulaires de licence au plan du risque, en vue de la vérification, est encore moins grande depuis la diminution considérable du champ d'application de la vérification.
18.61 La philosophie de la Direction pour ce qui est de la vérification a reposé sur un recouvrement des recettes. Les vérifications géantes ont eu la priorité parce qu'elles étaient considérées comme ayant la plus forte incidence sur les recettes. Les sélections au moyen du RASP étaient faites en vue de vérifier les titulaires de licence à risque élevé. L'accent a été mis sur le recouvrement aux dépens de l'incitation au respect spontané de la loi et de la création d'un effet dissuasif.
18.62 En octobre 1987, la Direction signalait que, dans une période se caractérisant par une montée en flèche des taux de la taxe et une portée élargie de celle-ci, une pénétration réduite de la vérification pourrait déboucher sur une érosion continue de la protection des recettes à long terme. La sous-ministre, dans son Rapport annuel de gestion de juin 1988 au Conseil du Trésor, lui faisait part de la préoccupation suivante :
En nous fiant à l'observation spontanée de la loi et à la dissuasion par une exécution sélective, nous approchons de niveaux dangereux en ce qui concerne le risque d'inobservation.18.63 La Direction s'attache, depuis 1987, à mettre au point une initiative pour accroître le champ d'application de la vérification. Au moment de notre vérification, le ministère projetait la mise en oeuvre d'un nouveau programme de vérification en 1989-1990, dont l'objectif avoué est d'accroître le champ de la vérification, de mettre à jour la base de données sur les titulaires de licence et de confirmer les catégories de risques.
18.64 Or, la Direction n'a pas pu, ces dernières années, donner à la vérification le champ d'application envisagé. Avec les ressources actuelles, nous nous demandons si cela est possible sans une diminution sensible de l'étendue et des travaux de vérification. L'objectif de la Direction, qui est d'accroître sa présence auprès des titulaires de licence par voie de vérification, ne sera pas dûment respecté si ces aspects de la vérification perdent beaucoup de leur importance. Il faudra que la Direction insiste sur la qualité et l'approfondissement de la vérification pour réaliser l'effet dissuasif souhaité.
18.65 L'énoncé des objectifs faisait aussi mention d'une mise à jour de la base de données sur les titulaires de licence et d'une confirmation des catégories de risques du RASP. Les régions feront des sondages chez les titulaires de licence en fonction des catégories de risques actuelles. Ce plan de vérification par sondages ne permettra guère de tirer des conclusions statistiques. En raison des limites du RASP, il se pourrait aussi qu'il ne produise pas le meilleur recouvrement possible. La Direction pourrait compléter la sélection du RASP par un travail d'exécution propre à chaque industrie ou axé sur certaines questions.
18.66 Bien que seulement vingt mois séparent le ministère de la mise en oeuvre de la TSP, il existe des dispositions législatives qui permettent la vérification dans les quatre années qui suivent la date de la cotisation. Le ministère, au cours de cette période, doit prendre soin de maintenir l'intégrité du système et de protéger cette source majeure de recettes budgétaires du gouvernement.
18.67 Le ministère devrait maintenir un programme d'exécution empreint de vigilance afin d'encourager l'observation spontanée de la loi et de porter au maximum le recouvrement. Il ne devrait ménager aucun effort pour respecter son nouvel objectif quant au champ d'application de la vérification et compléter son plan par d'autres mesures d'exécution.
Commentaires du ministère : Le ministère est tout à fait d'accord sur le caractère essentiel d'un programme d'exécution pour encourager l'observation spontanée de la loi et porter au maximum le recouvrement. Nous avons essayé de maintenir un juste équilibre entre l'exécution et la facilitation, en partant du principe que la plupart des contribuables sont honnêtes et prêts à verser le montant exact de taxe, s'ils sont informés comme il se doit, principe que le ministère applique dans ses activités. Aucun effort ne sera ménagé pour atteindre les nouveaux objectifs quant au champ d'application de la vérification, avec les ressources disponibles, dans le contexte de l'élimination de la TVF. À cet égard, les exigences relatives aux dossiers de vérification ont été modifiées afin d'accroître l'efficience des vérifications. En outre, on continuera d'effectuer des examens particuliers dans les secteurs industriels où les risques sont très élevés.
Incidence sur la TPS
18.68 Le ministère devra toujours garder un équilibre entre la facilitation et l'exécution lorsqu'il administre un système fiscal. Un tel équilibre doit, de temps à autre, donner lieu à une évaluation et à un rajustement au besoin. Lorsqu'il y a compression des ressources, il devient encore plus important d'étudier l'approche adoptée et d'envisager des solutions de rechange. Ces principes continueront de s'appliquer après la réforme de la taxe de vente.
18.69 Il n'y avait presque pas de recensement continu des contribuables susceptibles de devenir titulaires de licence. Selon la Loi sur la taxe d'accise , tous les fabricants et producteurs, sauf ceux qui sont exemptés, doivent demander une licence. L'octroi des licences est une fonction de la sous-activité «interprétation fiscale». Il y a un service d'octroi des licences qui examine les demandes et délivre les licences et un service de recensement qui repère les contribuables devant se munir d'une licence. Les titulaires de licence sont tenus de présenter des déclarations et de remettre périodiquement la taxe de vente fédérale perçue.
18.70 Le recensement des titulaires éventuels est une fonction importante à plusieurs titres. Premièrement, l'objectif du programme de l'Accise est d'imposer et de percevoir le montant approprié des taxes exigibles en vertu de la loi. À l'appui de cet objectif, la Direction s'est donné comme sous-objectif de recenser les contribuables admissibles et de leur octroyer des licences. Cela s'inscrit dans le mandat de la Direction et assure ainsi l'intégrité du système.
18.71 De plus, un recensement insuffisant des titulaires de licence éventuels pourrait occasionner des disparités et une concurrence déloyale dans les industries touchées, ainsi qu'une perte de recettes. Les fabricants ou les producteurs à qui des licences n'ont pas été octroyées pourraient éviter d'exiger la taxe de vente sur les marchandises qu'ils vendent et, partant, gagner un avantage concurrentiel sur les contribuables dûment munis d'une licence.
18.72 En outre, un fabricant non muni de licence échappe au côté exécution de la vérification. Le champ de la vérification de la Direction et la sélection à laquelle elle procède aux fins de la vérification se limitent à la base existante de titulaires de licence.
18.73 Des efforts ont été déployés pour recenser les titulaires de licence éventuels à la suite de l'introduction des initiatives budgétaires et des modifications législatives. Cependant, il n'y avait presque pas de recensement courant des contribuables susceptibles de devenir titulaires de licence. Nos visites dans les régions nous ont permis de constater que la Direction n'avait mis en marche pratiquement aucune activité à cet effet. Les enquêtes sur les titulaires de licence avaient normalement lieu à la demande des fabricants mêmes et en réponse à des plaintes de fabricants concurrents.
18.74 Nous avons appris que, en 1985, l'administration centrale avait donné ordre aux régions de mettre fin au recensement des titulaires de licence éventuels à compter de 1986-1987. Les ressources de cette fonction ont été réaffectées à l'émission de décisions aux contribuables. Cela démontre aussi comment les initiatives et les compressions se sont souvent faites aux dépens de l'exécution.
18.75 Toutefois, nous avons trouvé, dans deux petites régions où le directeur régional avait pris l'initiative de faire faire un certain recensement par son personnel, que les résultats avaient été encourageants. Par exemple, à Calgary, 212 titulaires de licence éventuels ont été recensés et contactés. Il en a résulté 18 nouveaux titulaires de licence, un taux de réussite de 8,5 p. 100. Une analyse par industrie donne un taux de réussite allant de 5,3 p. 100 à 13,3 p. 100. Les nouveaux titulaires de licence sont maintenant assujettis aux exigences relatives à la présentation de déclarations et à la remise de la taxe et ils tombent dans le filet de l'exécution par voie de vérification. L'expérience régionale a démontré que de telles mesures d'exécution sont possibles et peuvent être très rentables.
18.76 Le recensement des titulaires de licence éventuels a été rétabli en 1988-1989. Dans la lettre d'appel pour 1989-1990, l'administration centrale donnait aux régions ordre de:
maintenir un programme de recensement des titulaires de licence éventuels afin que toutes les personnes devant être munies d'une licence soient recensées et fassent l'objet d'une enquête et de la délivrance d'une licence.Bien que les régions aient reçu ordre de reprendre le recensement des contribuables susceptibles de devenir titulaires de licence, des ressources supplémentaires ne leur ont pas été attribuées pour cette fonction. Celle-ci est considérée comme une responsabilité régionale et il n'y a pas de coordination à l'échelle nationale.
18.77 Malgré qu'il puisse ne pas être rentable d'avoir un programme de recensement exhaustif pendant les derniers jours du système de TVF actuel, nous croyons que les mesures d'exécution devraient être reprises afin de protéger le système et d'être juste envers les contribuables qui s'y conforment.
18.78 Le ministère devrait renforcer la fonction de recensement par un plus grand appui central, par exemple l'attribution de ressources, la coordination et la surveillance, afin d'assurer l'intégrité du système de la taxe de vente.
Commentaires du ministère : Comme il est mentionné, les régions ont reçu des instructions relativement au recensement des titulaires de licence éventuels dans la lettre d'appel du plan de travail pour 1989-1990. Toutefois, nous ne croyons pas qu'il serait rentable d'affecter à cette activité les ressources de plus en plus maigres consacrées à la TVF en vue de renforcer l'appui central. Le recensement des titulaires de licence éventuels fera l'objet d'une attention particulière au moment de l'élaboration des programmes relatifs à la TPS.
Incidence sur la TPS
18.79 L'octroi des licences n'aura pas les mêmes répercussions une fois la nouvelle taxe en vigueur. Certaines entreprises choisiraient néanmoins de ne pas se faire enregistrer. Comme il est à prévoir qu'il y aura treize fois plus de contribuables éventuels avec la TPS, il faudra absolument que leur recensement devienne partie intégrante de l'activité d'exécution du ministère.
18.81 Le système produit des données pour les rapports mensuels sur le rendement et pour les rapports trimestriels sur les opérations de la Direction. Ces rapports servent de base aux rapports sur le rendement du ministère, à l'intention de la haute direction. Depuis 1988, les rapports sont aussi transmis au Conseil du Trésor trimestriellement.
18.83 Par ailleurs, nous avons relevé des lacunes dans les renseignements sur le rendement et un manque d'analyse pour la gestion des activités de la Direction. Plus particulièrement, le système de mesure du rendement n'a pas atteint un des objectifs de la Direction, qui est de déterminer le degré d'observation. Il n'a pas fourni le cadre nécessaire à un contrôle soutenu de l'observation par les contribuables afin d'appuyer la planification et le déploiement des ressources par la Direction. Par exemple, la Direction n'a pas été en mesure de connaître :
18.85 Nous avons remarqué que le projet de document du ministère, de mars 1989, concernant le régime de responsabilités ministérielles comprenait certains indices d'efficacité et du niveau de service. Toutefois, il n'y avait rien au sujet de la nécessité d'un cadre pour le contrôle de l'observation ou de nos préoccupations quant à la faiblesse des autres mesures de l'efficacité.
18.86 Nous avons aussi constaté que les ressources accordées par la Direction à la recherche et à l'analyse étaient fort limitées. Des facteurs extérieurs influent sur un bon nombre des indices et, sans analyse supplémentaire, ces derniers ne peuvent fournir une mesure significative de l'efficacité. Par exemple, l'inflation, la croissance économique et les augmentations du taux de la taxe influent énormément sur le changement dans le montant des taxes par jour de vérification. Les données du ministère révélaient une importante augmentation de 150 p. 100 sous cet indice de 1974 à 1988. Cependant, une fois rajusté pour tenir compte de l'inflation, un des nombreux facteurs extérieurs, il se trouve que le changement a diminué d'environ 5 p. 100 au cours de cette période. Il y a aussi eu un manque d'analyse de l'effet de l'observation de la loi par les contribuables sur cette mesure. Il y aurait aussi pu y avoir des recherches et une analyse en vue de répertorier les industries ou les marchandises à risque élevé afin de guider le déploiement des rares ressources attribuées à l'exécution.
18.87 Le ministère pourrait, pendant les derniers jours du système actuel, accroître la base de ressources dont il dispose en vue de la recherche et de l'analyse. Cette capacité de recherche pourrait être ensuite transférée au nouveau régime fiscal. Elle pourrait aussi servir de fondement à un groupe fonctionnel qui serait alors chargé de mettre au point des indices permanents de la qualité.
18.88 Le ministère devrait renforcer sa capacité de recherche et d'analyse au sein de la Direction de l'Accise. Cette fonction devrait faire des recherches et des analyses portant sur les données du programme afin de repérer les questions qui devraient être signalées à la direction et d'appuyer la stratégie d'affectation des ressources et d'autres décisions de gestion de la Direction.
Commentaires du ministère : Le ministère convient de l'importance d'une capacité de recherche et d'analyse au sein de la Direction de l'Accise. Même si la Direction ne disposait pas d'une unité distincte, elle a eu recours à des analyses pour cerner les questions à prendre en considération aux fins d'affectation des ressources et d'autres décisions. Toutefois, il sera impossible de s'appuyer sur l'ancienne base dans le moment étant donné que les ressources sont plutôt affectées à l'instauration de la TPS. L'effectif pouvant s'occuper des questions relatives à la TVF à l'administration centrale est donc réduit.
Incidence sur la TPS
18.89 Les renseignements sur le rendement continueront d'être un sujet d'importance après l'introduction de la TPS. En plus de mettre au point des mesures quantitatives, il faudra que le ministère prenne en considération l'aspect qualitatif. Pour appliquer le nouveau régime fiscal, il sera essentiel de pouvoir reconnaître les questions naissantes et d'avoir un cadre pour contrôler l'observation et les progrès de la mise en oeuvre du programme.
18.91 Nous avons aussi trouvé qu'il n'y avait pas assez de renseignements échangés entre les fonctions. Les appels, une sous-activité née en 1985-1986, est une fonction quasi-judiciaire qui fait un examen indépendant des cotisations contestées par les contribuables. Elle tient des statistiques opérationnelles sur les volumes, les cas à traiter et les décisions maintenues, modifiées ou renversées. Des statistiques sommaires ont été fournies aux régions, mais non des renseignements sur les motifs pour lesquels les cotisations de la Direction ont été modifiées ou renversées. Cela pourrait donner un aperçu intéressant de l'interprétation fiscale, des faiblesses des décisions et des pratiques de vérification vulnérables, et amener le personnel qui élabore la politique et les systèmes à étudier des modifications à la loi avec le ministère des Finances. Nous avons aussi remarqué que les directeurs régionaux de l'Accise reçoivent seulement des données sur le rendement ayant trait à leur propre région et des statistiques nationales. Le partage des renseignements entre les régions pourrait aussi dégager des questions au niveau régional.
18.92 La Direction a pour mandat d'exercer une seule activité, à savoir celle prévue par son programme. Toutes les sous-activités contribuent à atteindre les objectifs que sont l'imposition et la perception des taxes fédérales de vente et d'accise et l'encouragement de l'observation spontanée de la loi. Par conséquent, il serait logique que les données pour le programme de l'Accise soient intégrées et partagées par ces sous-activités dans le but d'améliorer la mise en oeuvre du programme de la Direction.
18.93 Le ministère devrait élaborer de meilleures procédures pour la collecte, l'analyse et le partage des données pour le programme de l'Accise afin d'améliorer l'efficacité de l'application de la TVF.
Commentaires du ministère : Nous sommes d'accord. L'utilisation d'ordinateurs améliorerait grandement la collecte et l'analyse des données. Les améliorations connexes du Système commercial de l'Accise pour la TVF, mis sur pied récemment, devront attendre étant donné qu'il faudra concevoir un système similaire pour l'introduction de la TPS. Cependant, nous envisageons d'élaborer et d'instaurer un système de détection rapide pour l'Interprétation fiscale en 1989-1990. Ce système permettra d'analyser les motifs à l'appui des décisions rendues en appel et des changements apportés aux montants cotisés à la suite des vérifications afin de relever les domaines où il y aurait possibilité d'améliorer l'information ministérielle.
Incidence sur la TPS
18.94 Comme il y aura au moins treize fois plus de contribuables, et peut-être seulement deux ou trois fois plus d'employés, la mise en oeuvre efficace du nouveau programme de TPS dépendra d'une réunion et d'une analyse appropriées des données. Le ministère devra intégrer et partager les renseignements entre les sous-activités et les régions de l'Accise afin d'exploiter au maximum les données disponibles. De plus, il faudra un soutien approprié par les systèmes informatiques pour traiter l'énorme volume prévu de remises de la TVF décrites aux paragraphes 18.44 à 18.46.
18.96 Le ministère nous a avisés que la Direction a eu recours à de telles pratiques administratives pour deux raisons : faire bénéficier les contribuables d'une plus grande équité, et faciliter l'application de la loi dans les situations compliquées.
18.97 Néanmoins, nous estimons que la mise en oeuvre des lois devrait se faire à l'intérieur des pouvoirs qu'elles confèrent. Lorsque des pratiques et des interprétations administratives dépassent la loi, le ministère ne respecte pas son mandat et, de fait, arrête la politique gouvernementale. De plus, il s'ensuit que :
18.99 Nous avons constaté que les pratiques administratives ont aggravé le problème. Les agents de l'interprétation fiscale se sont souvent trouvés dans une situation où ils interprétaient non seulement les dispositions législatives, mais aussi les pratiques administratives, dont beaucoup vont au-delà de la loi. L'application de ces pratiques a parfois versé dans l'arbitraire et a parfois manqué d'uniformité. Elles ont aussi, à l'occasion, dû être élargies dans une tentative, par la Direction, d'être juste envers d'autres contribuables.
18.100 La politique relative à un certain matériel de construction en est un exemple. La Loi exempte de la taxe un certain matériel de construction et ses pièces détachées et de remplacement si le juste prix de vente du fabricant canadien ou la valeur à l'acquitté de l'unité importée dépasse 2 000 $. Dans le but d'être plus équitable vis-à-vis des contribuables, le ministère a adopté une politique qui, afin d'accorder l'exemption, prend la valeur globale des composantes formant un assemblage conçu pour le matériel exempté, à la condition qu'elle dépasse le seuil de 2 000 $.
18.101 Nous avons relevé un manque d'uniformité dans l'application de cette politique par différentes régions. Certaines l'interprétaient au sens large et employaient la valeur globale pour les pièces détachées, tandis que d'autres ne le faisaient pas. Le ministère s'est aperçu de ce manque d'uniformité seulement lorsqu'un contribuable s'est plaint au ministre du Revenu national. Il s'ensuivit l'annonce d'une nouvelle politique du ministère qui amena une vague de demandes de remboursement. La politique permettait l'interprétation au sens large pour la période pendant laquelle des décisions contradictoires avaient été rendues par différentes régions et revenait à la position originale à compter de la date où la politique avait été annoncée. Selon les estimations de la Direction, quelque 20 millions de dollars ont été restitués au total.
18.103 Le système des valeurs théoriques est un bon exemple d'une pratique administrative en marge de la loi. Le système remonte loin, aux années 20. Il a été mis sur pied afin d'accorder un traitement plus équitable lorsqu'un fabricant vend à plus d'un niveau commercial ainsi qu'afin de simplifier la détermination de l'assiette pour le calcul de la taxe de vente. La Loi sur la taxe d'accise dit que le prix de vente est l'assiette de la taxe. Le système offre deux solutions de rechange : les valeurs établies et les valeurs déterminées. Les valeurs établies sont arrêtées par les contribuables, d'après les prix utilisés pour les ventes courantes à de véritables grossistes ou détaillants indépendants. Les valeurs déterminées sont arrêtées par la Direction suivant l'industrie, et ce, habituellement, après des études du marché.
18.104 L'application des valeurs déterminées a été avantageuse pour les contribuables, car les taxes ont été calculées sur une valeur inférieure au prix de vente. De plus, le système des valeurs a coûté cher à maintenir; les études de marché nécessitent généralement beaucoup de temps. Il pourrait en résulter une autre perte de recettes dans la mesure où certaines des valeurs déterminées existantes ne sont pas à jour. Une des circulaires en vigueur concernant les valeurs remonte à 1959. La Direction a mis à jour quelques-unes de ses valeurs déterminées. Vu la réforme de la taxe, elle a l'intention de cesser de le faire.
18.105 De plus, puisque le système des valeurs se situe entièrement en marge de la loi, les contribuables n'ont aucun recours en vertu de celle-ci. Il s'est ainsi glissé une anomalie dans l'application de la taxe, car les interprétations de la loi peuvent donner lieu à un appel en cour ou devant un tribunal indépendant. Nous l'avions mentionné dans notre Rapport de 1979 et nous avions recommandé de codifier le système. La Direction nous a avisés qu'il y avait eu de nombreuses discussions avec le ministère des Finances au sujet de l'introduction de modifications législatives, mais qu'elles n'avaient pas porté fruit. Cette anomalie dans l'application de la TVF est demeurée.
18.107 La plupart des publications du ministère, surtout les notes de l'Accise, ont été rédigées par un personnel technique et n'ont pas été retouchées pour le lecteur ordinaire. Les mêmes sujets ont parfois été traités dans différentes publications, ce qui n'a pas facilité la compréhension de la plus récente position du ministère. Cela vaut aussi pour la base de données du SRDA qui contient plus de 9 000 décisions, dont bon nombre sont trop particulières pour être d'usage général. Certaines sont aussi contradictoires ou désuètes.
18.108 La Direction nous a dit qu'elle avait mis à jour de nombreuses notes de l'Accise et qu'elle révisait présentement les autres en vue de regrouper les énoncés de politique et de les rendre plus compréhensibles. Nous avons aussi remarqué qu'elle a essayé d'empêcher que les décisions et les interprétations se contredisent. L'administration centrale, au moment de notre vérification, avait commencé à renforcer son rôle de surveillance. Les contrôles sur les entrées dans le système SRDA ont aussi été améliorés et, parmi les récentes mises à jour, il y avait une recherche minutieuse dans la base de données dans le but d'en éliminer les décisions désuètes ou contradictoires. Nous appuyons l'initiative que la Direction a prise pour améliorer son contrôle sur l'uniformité des décisions et des interprétations et pour réduire le risque d'une perte de taxes.
18.109 Toutefois, sauf les gros titulaires de licence qui ont des experts maison, la plupart des contribuables doivent s'adresser à des conseillers pour se renseigner sur les pratiques en vigueur et leurs répercussions sur le montant de taxes dont ils sont redevables. Par exemple, malgré les efforts du ministère, les contribuables n'étaient pas tous au courant du système des valeurs théoriques et de la manière de l'appliquer à leur entreprise. Cela a donné un avantage concurrentiel injuste à ceux qui le connaissent et l'utilisent.
18.110 Puis, l'augmentation des pratiques administratives a aussi ajouté aux coûts de l'observation de la TVF pour les contribuables. Ils doivent se tenir au fait des pratiques en vigueur et s'y conformer. Pour cela, ils doivent compter plus d'experts maison ou avoir recours à des experts sur la taxe de vente qui les aident.
Incidence sur la TPS
18.111 D'après ce que nous avons pu voir, les pratiques administratives en marge de la loi risquent fortement d'occasionner un traitement inégal des contribuables, de hausser les coûts de l'observation et de faire perdre des recettes. Vu ce risque, nous sommes d'avis que le ministère, sous le nouveau régime fiscal, devrait limiter ses pratiques administratives à l'interprétation de la loi et n'avoir qu'un minimum de dispositions et d'aménagements spéciaux. Encore, il devrait voir à ce que l'application de la taxe soit simple afin de réduire les coûts de l'observation pour les contribuables.
18.114 Nous croyons que le soutien ainsi apporté au personnel de l'Accise par l'information technique devrait être amélioré. Nos visites dans les régions nous ont permis de constater que le SRDA a été utilisé par la plupart des agents de l'interprétation fiscale, mais rarement par les vérificateurs.
18.115 Le système SRDA n'est pas facile à utiliser et il faut une formation et de la pratique pour pouvoir s'en servir efficacement. La plupart des agents de l'interprétation fiscale ont reçu une formation leur permettant de faire des recherches dans le système, mais non le plus clair des vérificateurs. Parmi ceux qui avaient reçu une telle formation, certains n'ont pas encore eu l'occasion de la mettre en pratique à cause d'un manque de matériel. Les agents de l'interprétation fiscale ont eu plus souvent accès au système et l'utilisent plus fréquemment. Bien que les bureaux régionaux disposent d'un matériel pour accéder au SRDA, il ne semble pas suffisant. Aussi, la Direction n'a pas retiré du service le système manuel de fiches de décision, qui fait double emploi, et une forte proportion des employés ont continué à le consulter au lieu d'utiliser le SRDA. La photo ci-après montre le système manuel qui compte plus de 9 000 fiches de décision. Bien que le SRDA soit en place depuis 1982, il n'a pas encore été projeté d'éliminer graduellement le système manuel.
(Cette photo n'est pas disponible)
18.116 Non seulement est-il onéreux de maintenir à la fois une base de données informatisée et un système manuel parallèle, mais l'existence de ce dernier nuit aussi à l'utilisation du système de soutien à l'information qui est plus efficace. À notre avis, il importe aussi de donner un accès fiable et sans limite au matériel afin de tirer pleinement profit du système SRDA. Les investissements en matériel et l'amélioration des compétences des employés à effectuer des recherches par ordinateur porteront aussi fruit dans le nouveau système fiscal.
18.117 Dans une lettre interne en date du 2 décembre 1988, le ministère soulevait la possibilité de réduire le nombre de jeux de fiches dans le système manuel ou de les éliminer complètement. Le ministère nous a informés que le bureau de Halifax et le bureau d'Ottawa avaient aboli le système de fiches. Le ministère nous a depuis avisés qu'il sera transformé en système de réserve pour le SRDA. Le ministère est aussi à acheter des micro-ordinateurs qui peuvent être utilisés pour avoir accès à ce système en ligne.
18.118 Le ministère devrait accélérer son plan pour réduire l'utilisation du système de fiches manuel. Cela devrait s'accompagner d'un examen du matériel afin que le personnel des opérations puisse avoir un accès suffisant au système SRDA.
Commentaires du ministère : Le ministère convient que le système manuel devrait être éliminé et, en fait, a l'intention de le faire. Toutefois, comme l'information demeure nécessaire, que la préparation liée à la TPS occasionne des dérangements et que les frais du maintien du système de fiches sont minimes, il ne semble pas indiqué, pour le moment, de prendre une nouvelle mesure spéciale. Nous maintiendrons les procédés mis en place en septembre 1988 pour accélérer l'introduction dans le système informatisé renfermant les décisions. En outre, un examen approfondi du système devrait être entrepris en octobre 1989 dans le but de recommander des améliorations qui permettront d'assurer l'exactitude, l'exhaustivité et la pertinence des décisions introduites dans le système. L'amélioration continue du SRDA et son accessibilité entraîneront une diminution du recours au système manuel.
18.120 À l'occasion de nos visites dans les régions, nous avons examiné des dossiers de vérification et remarqué le grand usage qui était fait de feuilles de travail et de notes remplies à la main, ainsi que l'absence de documents de travail informatisés. L'utilisation principale des ordinateurs par la vérification a été pour l'extraction des données, à l'extérieur, chez les titulaires de licence ayant des fichiers informatiques et de gros volumes de transactions. À l'époque hautement informatisée où nous vivons, la Direction commence à tirer de l'arrière. Les progrès de la technologie ont permis des gains d'efficience aux organismes gouvernementaux et au secteur privé.
18.121 En août 1988, la Direction a terminé un examen de l'utilisation des ordinateurs pour la vérification et elle a recommandé que des fonds soient débloqués pour l'achat d'ordinateurs. La Direction a distribué quatre ordinateurs portatifs pour essai dans les régions. Étant donné les bons résultats de l'essai, elle en a acheté 150 autres pour la vérification en mars 1989. Vers la fin de notre vérification, la Direction avait commencé à former le personnel régional et à planifier en vue de la distribution et de l'utilisation de tels ordinateurs dans les régions.
18.122 Notre examen des dossiers de vérification de l'Accise a révélé que le mode d'échantillonnage qu'elle emploie pour les sondages de vérification n'avait pas été uniformisé. Certains dossiers ne renfermaient pas de conclusions appropriées, conséquentes aux sondages, alors que d'autres ne contenaient pas de documents faisant état des décisions consécutives aux sondages et de leurs motifs. Selon nous, un mode d'échantillonnage uniformisé est plus efficient et peut améliorer la qualité des sondages de vérification et de leurs conclusions.
18.123 Le ministère devrait examiner les occasions d'améliorer les instruments de vérification pour son personnel. Il devrait continuer d'accélérer son plan d'introduction d'ordinateurs portatifs dans la fonction vérification.
Commentaires du ministère : Nous sommes d'accord. Le ministère a l'intention de faire l'acquisition d'ordinateurs portatifs dès que les ressources nécessaires seront disponibles. En outre, l'élaboration d'autres outils de vérification se poursuit puisqu'ils pourront s'appliquer également à la vérification de la TPS.
18.125 La vérification de 1979 nous avait aussi permis de constater que le ministère avait lancé un projet pour établir un collège central de formation à Rigaud (Québec) dans le but de coordonner les efforts de formation, d'éliminer la fragmentation, d'assurer une formation uniforme et de réduire le temps requis pour former le personnel. Nos entretiens nous ont appris que le collège a servi surtout de lieu pour les cours et qu'il n'est qu'un endroit parmi plusieurs points de concentration pour la formation du personnel de la Direction de l'Accise. L'intention originale, qui était de faire du collège l'unité responsable de la coordination de toutes les questions de formation, n'a pas été suivie et ce rôle d'unique coordonnateur n'a pas été rempli ailleurs dans le ministère.
18.126 Les rôles et les responsabilités en ce qui concerne la formation du personnel de l'Accise ne sont pas bien précisés. En janvier 1988, les hauts fonctionnaires de la Direction ont diffusé un énoncé sur la formation au sein de la Direction. Selon l'énoncé, les responsabilités de formation sont déléguées à toutes les unités de l'administration centrale et aux régions. Plus particulièrement, la Division de la planification et de l'administration, à l'administration centrale de la Direction, se voit confier la responsabilité de coordonner toutes les activités de formation et de perfectionnement de l'Accise. Elle tient à jour le SGRH, elle appuie les activités de formation et elle assure un service de soutien au Comité des ressources humaines. Bien que cette unité administre le système d'information et facilite la formation, elle est essentiellement une unité administrative et son personnel ne possède pas les connaissances pédagogiques voulues pour juger de la valeur du programme de formation de l'Accise à la lumière des besoins opérationnels changeants.
18.127 Il n'y a pas eu, au cours des récentes années, une analyse générale des tâches qui permettrait à la Direction de connaître la valeur et l'efficacité des cours actuellement offerts. Les mises à jour et l'élaboration de nouveaux cours se sont faites de manière ponctuelle. La directive sur la formation de la Direction pour 1989-1990 indiquait que des cours représentant les deux tiers de ses dépenses en formation et perfectionnement existaient et étaient donnés depuis 1978 sans changement ou presque dans leur contenu et structure depuis le début. La directive demandait que soient examinés et évalués 5 de ces 13 cours de base en 1989-1990.
18.128 Nous avons aussi constaté que l'unité centrale ne fait généralement aucun relevé, en vue d'un partage avec les autres régions, des initiatives régionales pour initier les employés au travail et pour organiser des séances sur des sujets spéciaux.
18.129 La Direction de l'Accise a dû s'adapter à un environnement de plus en plus compliqué et à des pressions de l'extérieur qui rendent l'application de la taxe plus difficile. De plus, la Direction a connu un taux élevé de roulement du personnel, surtout du personnel technique. En pareilles circonstances, une unité efficace pour concentrer les efforts de formation est non seulement rentable mais aussi essentielle.
18.130 Le ministère devrait s'assurer qu'une unité fonctionnelle est en place pour examiner les cours de formation existants et le matériel régional et pour regrouper les efforts de formation au sein de la Direction dans le but de mettre en oeuvre un programme de formation, en fonction des activités du programme requises pour le temps qu'il reste au système de TVF.
Commentaires du ministère : Nous sommes d'accord. La Direction a déjà examiné les outils de formation dans le but de constituer des modules adaptés aux activités qui restent pour la TVF. L'organisation de la formation pour la Direction a été concentrée à l'administration centrale pour qu'on puisse coordonner les plans de formation.
Incidence sur la TPS
18.131 Une grande partie des faiblesses constatées dans la formation en 1979 l'ont été de nouveau pendant notre dernière vérification. Nous sommes préoccupés des répercussions qu'aura sur la formation la réforme de la taxe de vente : une fois introduite la TPS, les effectifs de l'Accise, qui se composeront des employés actuels et de nouveaux employés, risquent de doubler ou de tripler. Il faudra absolument que le ministère voie à ce qu'il y ait un point de concentration pour toutes les questions de formation, notamment pour déterminer les besoins en formation, assurer une conception et une élaboration appropriées des cours, faire en sorte que les cours soient donnés de façon coordonnée, et surveiller et évaluer les activités de la formation.
18.134 Le retrait des mesures intérimaires proposées à l'égard de la taxe de vente était une invitation ouverte aux contribuables à utiliser des sociétés de C&D pour réduire l'assiette de la taxe. Toutefois, il faut engager des coûts pour mettre sur pied des sociétés de C&D affiliées et cela peut vouloir dire de l'impôt sur le revenu à payer, deux choses qui créent un certain effet dissuasif. Depuis que le ministère des Finances a proposé de modifier la loi, nous n'avons vu aucun effort concerté par la Direction pour s'assurer que les sociétés de C&D mises sur pied par de tels contribuables l'ont été en bonne et due forme et qu'ils ont établi des prix de cession internes qui se justifient. À notre avis, cela devrait faire partie de la stratégie d'exécution du ministère afin de créer un certain effet dissuasif pour empêcher l'évitement fiscal.
18.136 La période de transition et les quatre ans qui suivront seront pour la Direction une dernière occasion de vérifier les titulaires de licence et d'imposer les montants de TVF qui auraient dû être déclarés et acquittés. La Direction peut s'y prendre de diverses manières, notamment garder son programme habituel d'exécution, intégrer des vérifications de clôture dans la vérification des remises de TFV ou dans l'introduction des contribuables à la TPS, et procéder à des vérifications de clôture séparées. Une solide stratégie de clôture et un déploiement efficace des ressources seront nécessaires.
18.137 La Direction, tout en maintenant le système de TVF, doit se préparer et préparer les contribuables éventuels à la mise en oeuvre de la TPS. De plus, les faiblesses et les problèmes actuels devront être analysés et corrigés pour que l'application de la nouvelle taxe n'en souffre pas. La Direction et le personnel doivent unir leurs efforts pour relever ce défi et appuyer la grande initiative du gouvernement que constitue la réforme de la taxe de vente.