23.6 Les programmes de balisage et de déglaçage constituent deux fonctions principales de la Garde côtière. Ces programmes touchent directement et indirectement des millions de Canadiens, notamment les collectivités isolées du Nord qui comptent sur la mission annuelle de ravitaillement de l'Arctique pour des provisions et du carburant. Ils comprennent également les compagnies commerciales de transport maritime qui ont besoin d'aide pour naviguer dans les eaux encombrées de glaces et qui se fient sur les balises pour prévenir des accidents maritimes, les pêcheurs commerciaux et les plaisanciers qui dépendent des aides fixes et flottantes à la navigation maritime. Une flotte de 46 navires, allant des petits baliseurs aux gros brise-glaces de cote arctique, met en application les programmes de balisage et de déglaçage.
23.7 Les coûts de fonctionnement annuels prévus en 1989-1990 sont supérieurs à 183 millions de dollars. Actuellement, aucun régime n'est en place pour recouvrer ces coûts des utilisateurs. Le ministère des Transports est présentement contraint de réduire considérablement ses dépenses. Par conséquent, les différentes divisions du ministère se livrent une lutte croissante pour les fonds de capital et d'exploitation. Chaque dollar que le ministère des Transports affecte à la Garde côtière n'est pas disponible pour les programmes de transport aérien ou de transport de surface. Nous avons examiné la façon dont la Garde côtière répond aux besoins des utilisateurs et comment elle relève le défi d'utiliser ses ressources avec une efficience optimale.
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23.10 Dans les régions, la flotte est gérée par les Systèmes de la flotte, soit la plus importante division de la Garde côtière. À l'administration centrale, les Systèmes de la flotte sont chargés d'établir des normes nationales et de fournir une orientation fonctionnelle pour ce qui est de la constitution des équipes de travail (armement en personnel du navire), du déploiement des ressources, de l'entretien et d'autres aspects de logistique. Les administrations des Systèmes de la flotte, dans les régions et les districts, prennent les décisions courantes en ce qui a trait au déploiement des ressources.
23.11 Les navires de la Garde côtière entreprennent différents types de missions : entretien et construction d'aides radioélectriques flottantes et fixes; sondage; déglaçage et service d'escorte; gestion des glaces et contrôle des inondations; missions de ravitaillement de l'Arctique; recherche et sauvetage; contrôle de la pollution et urgences maritimes. La Garde côtière appuie également des ministères et organismes, dont le Service hydrographique du Canada, le ministère de l'Environnement, le ministère des Pêches et des Océans, Téléglobe Canada, l'Administration de la voie maritime du Saint-Laurent et des organismes responsables de l'application des lois.
23.13 La Garde côtière utilise deux systèmes différents pour exploiter sa flotte de brise-glaces et de baliseurs : le système de constitution d'équipes conventionnel et le système des jours de relâche. Le système conventionnel est conforme aux heures normales de bureau - huit heures par jour, cinq jours par semaine, du lundi au vendredi. Les heures travaillées en sus des heures normales sont rémunérées à un taux supérieur. Normalement, les navires de la Garde côtière retournent à leur port d'attache pour les fins de semaine et les jours fériés.
23.14 Le système des jours de relâche est fondé sur une période de travail continu de 28 jours, suivie d'une période de congé de 28 jours. Durant la période de travail de 28 jours, les membres de l'équipage travaillent 12 heures par jour, sept jours par semaine. En vertu de ce système, plus d'années-personnes sont requises pour exploiter le navire, mais ce dernier peut être utilisé 24 heures par jour, sept jours par semaine. La disponibilité des navires s'en trouve accrue et, à long terme, cela réduira le nombre de navires requis. Dans des conditions normales d'exploitation, on n'accumule pas d'heures supplémentaires. Cependant, dans le cadre du système conventionnel, des heures supplémentaires sont accumulées dès qu'un employé travaille plus de 40 heures par semaine. La Garde côtière mentionne qu'elle doit obtenir l'approbation des syndicats pour appliquer le système des jours de relâche, qu'il s'agit là d'une contrainte qu'il lui faut respecter et que les syndicats d'une région n'ont pas accepté que ce système soit appliqué. À ce jour, la Garde côtière a converti 5 des 36 navires polyvalents de sa flotte de brise-glaces et de sa réserve des baliseurs à bord desquels le système des jours de relâche convient.
23.15 Nous avons comparé les systèmes de constitution des équipes de travail de trois baliseurs de la Région des Maritimes, pour 1987-1988. Comme on peut le constater à la pièce 23.3, le Earl Grey, à bord duquel le système des jours de relâche est appliqué, a non seulement des coûts de fonctionnement moins élevés, mais il a servi plus que les deux autres navires qui utilisent le système conventionnel.
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23.16 Dans la Région de Terre-Neuve, l'emploi du système des jours de relâche, à bord du Sir Humphrey Gilbert et du Ann Harvey, a contribué à réduire d'un navire la flotte régionale. Deux navires utilisent le système des jours de relâche dans cette région. Cependant, ce système n'est appliqué que sur un navire dans la Région des Maritimes, et aucun navire des régions des Laurentides et de l'Ouest ne l'utilise.
23.17 Nous avons conclu qu'une utilisation accrue du système des jours de relâche augmenterait la disponibilité des navires actuels, réduirait le coût des salaires et pourrait diminuer le nombre de navires requis dans une région.
23.18 Les heures supplémentaires constituent un pourcentage élevé des coûts relatifs à l'équipage des navires. En 1987-1988, 13,8 millions de dollars ont été versés en heures supplémentaires au personnel de la flotte. Nous avons constaté que les membres de l'équipage touchent leur plein salaire s'ils demeurent à bord d'un navire, même si celui-ci n'est pas en service. Ils demeurent à bord, même s'ils ont accumulé et conservé assez de congés compensatoires pour couvrir les périodes au cours desquelles le navire n'est pas en service. Selon la Garde côtière, le remboursement en espèces des congés compensatoires accumulés est conforme à la convention négociée pour les employés. Cependant, une lettre d'entente avec le syndicat indique qu'un employé qui n'accumule pas suffisamment de congés compensatoires pour couvrir les périodes hors service prévues pourrait être considéré comme n'étant pas de service et ne toucher aucune rémunération pour toute la période, ou une partie de la période durant laquelle le navire n'est pas en service. En payant les heures supplémentaires en espèces et non en congés compensatoires et en gardant l'équipage à bord tout en lui versant un plein salaire, au lieu de s'en tenir à la lettre d'entente, la Garde côtière ne gère pas les heures supplémentaires de façon compatible avec le volume de travail saisonnier de ses brise-glaces lourds.
23.19 Par exemple, en 1987-1988, on a versé 758 700 $ pour des heures supplémentaires effectuées à bord du Des Groseilliers, où le système conventionnel de constitution des équipes de travail est appliqué. Le navire n'a été requis pour aucune opération, au cours des 20 semaines où il a mouillé à Québec (13 semaines) et au chantier Vickers à Montréal (7 semaines). Durant cette période, selon le Rapport des activités des navires, le navire est demeuré totalement armé (c'est-à-dire, qu'il a gardé son équipage au complet) et les employés ont touché leur plein salaire. De plus, la majorité des membres de l'équipage ont choisi d'être rémunérés en espèces pour les heures supplémentaires accumulées, au lieu de prendre des congés compensatoires lorsque le navire n'était pas requis à des fins opérationnelles. Chacun des 60 membres de l'équipage a reçu un paiement moyen de 12 645 $. La Garde côtière nous informe que durant cette période, l'équipage voit souvent lui-même à l'entretien de tous ses quartiers.
23.20 Nous avons également constaté que la Garde côtière a récemment mis la dernière main à une étude interne sur les niveaux de constitution des équipes de travail à bord des navires de la Garde côtière. Cette étude a révélé que les niveaux actuels étaient supérieurs à ceux que recommande l'étude, surtout dans le cas des gros brise-glaces.
23.21 Lorsque des brise-glaces et d'autres navires mouillent pour de longues périodes à des fins d'entretien ou de modernisation de mi-durée, ils sont toujours entièrement armés. Par exemple, le Edward Cornwallis a dû rester au port pendant 20 semaines, en 1987-1988, parce que son mât de charge (speedcrane) était défectueux. De plus, il n'a reçu aucune affectation pour une période de 17 semaines. Durant ces 37 semaines, le navire est demeuré entièrement armé pour un coût hebdomadaire de 25 775 $.
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23.22 Nous avons conclu que la Garde côtière ne gère pas son utilisation des heures supplémentaires et des congés compensatoires d'une façon conforme avec le volume de travail saisonnier de la flotte.
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23.24 Les débours relatifs aux coûts d'entretien, pour les pièces et les travaux impartis, se sont élevés à environ 15,8 millions de dollars. De plus, comme les navires dont on assure l'entretien sont habituellement totalement armés, les coûts relatifs à la paye sont considérables. La Garde côtière ne tient pas un registre distinct de ces coûts.
23.25 Selon les registres de la Garde côtière, on consacre moins de temps à l'entretien dans la Région de Terre-Neuve où le taux d'utilisation est le plus élevé, et plus de temps dans la Région des Maritimes où le taux d'utilisation est le plus faible. La Garde côtière n'a pas élaboré de système de production de rapports qui permettent d'analyser ces écarts pour des navires semblables, à l'échelle nationale et régionale. Par conséquent, elle ne peut surveiller l'efficience de ses pratiques d'entretien.
23.26 Étant donné l'absence de normes et de systèmes de production de rapports, nous avons conclu que la haute direction de la Garde côtière n'a pas la certitude que l'entretien est effectué en tenant compte de l'économie et de l'efficience.
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23.28 La Garde côtière a mis au point un Système de rapports des activités des navires qui permet de saisir des renseignements hebdomadaires sur les heures que consacre un navire aux activités du programme, notamment à l'entretien des aides à la navigation et au déglaçage ou au temps requis pour son entretien. Les données nécessaires se trouvent dans un rapport hebdomadaire certifié par le commandant du navire. À partir de ces données, le système produit des rapports mensuels qui montrent l'utilisation et l'entretien, pour chaque navire. Les données fournissent un profil hebdomadaire des activités du navire.
23.29 Cependant, nous avons constaté que la Garde côtière ne faisait pas une utilisation optimale de ces données. Par exemple, elle n'a pas comparé les heures totales travaillées avec la capacité totale réelle d'une région, ce qui lui donnerait les renseignements nécessaires pour accroître l'efficience et planifier le remplacement des navires. Par ailleurs, elle pourrait déterminer les navires non essentiels ou les déficiences de la flotte, et cela constituerait une amélioration sur la pratique courante qui consiste simplement à comparer des prévisions.
23.30 Nous avons effectué une analyse de base de la capacité réelle régionale pour 1986-1987 et 1987-1988. Nous avons analysé la disponibilité des baliseurs par rapport aux heures réellement travaillées. Pour la Région des Maritimes, par exemple, la pièce 23.5 illustre le fait que la flotte a été insuffisamment utilisée tous les mois de l'année 1987-1988 (13 373 heures). Nous avons ensuite simulé le retrait d'un navire, le William, et réparti son volume de travail entre les autres navires de la flotte. Notre simulation a révélé que la capacité de la région aurait quand même été excédentaire tous les mois de l'année (10 499 heures pour l'année). Nous avons fait le même genre de simulation avec le Alexander Mackenzie et le Thomas Carleton. Nous les avons retirés et avons réparti leur volume de travail entre les autres navires. À l'exception de trois mois où l'on a constaté un manque de 242 heures, en tout, la flotte régionale avait toujours une importante capacité excédentaire.
(Cette pièce n'est pas disponible)
23.31 Cette analyse est fondée sur l'hypothèse que la flotte de baliseurs serait disponible sept jours par semaine, au cours des heures de lumière du jour, compte tenu de l'investissement considérable que constitue la flotte et de la nature saisonnière des activités liées au balisage.
23.32 Selon notre analyse, le volume de travail, durant la période de pointe de 1987-1988, aurait pu être effectué en réduisant au moins de cinq le nombre de navires sans que l'on touche de façon perceptible au service actuel du programme de balisage. Les coûts de fonctionnement et de remplacement figurent à la pièce 23.6.
(Cette pièce n'est pas disponible)
23.33 Nous avons aussi étudié les répercussions du retrait de ces navires sur le programme de déglaçage dans la région. Même si l'on a enregistré de fortes concentrations de glaces en 1987 sur la côte est, les navires ont très peu contribué aux programmes de déglaçage de ces régions pendant l'année.
23.34 Notre analyse, qui était assez fondamentale, visait à montrer le genre de rapports qui pouvaient être fournis aux cadres et aux planificateurs supérieurs à l'aide des systèmes et de la base de données qu'utilise la Garde côtière actuellement. Compte tenu des besoins de la direction, d'autres variables pourraient être ajoutées, et le tout pourrait être perfectionné davantage. Il reste essentiellement que des analyses de ce genre constitueraient une amélioration de l'information fournie aux principaux décideurs de la Garde côtière. Nous avons conclu que la Garde côtière doit s'empresser de renforcer ses capacités d'analyse de manière à ce qu'elle puisse analyser correctement les besoins et la capacité de son programme régional et fournir une information complète à la haute direction aux fins des prises de décisions en ce qui a trait au déploiement, au remplacement ou à la modernisation.
23.35 Le ministère a préparé une ébauche de plan d'investissement dans la flotte qui indique que quatre navires seront désarmés en 1992 et ne seront pas remplacés.
23.36 La Garde côtière devrait :
Par ailleurs, le ministère examinera la possibilité de convertir sa flotte au système des jours de relâche (24 heures), ainsi que les options de paiements des heures supplémentaires en tenant compte du fait qu'il s'agit de modalités assujetties à l'approbation du syndicat et aux exigences opérationnelles.
23.38 Au 31 mars 1988, la Garde côtière était responsable de l'installation et de l'entretien de 12 649 aides flottantes, dont 2 899 étaient à feux. Les aides flottantes servent à avertir les navires des dangers, notamment des roches ou des hauts-fonds, à baliser des chenaux navigables, à indiquer les entrées des ports et à démarquer des aires de mouillage. La Garde côtière était également responsable des 9 629 balises fixes qui longent le continent et les îles. Depuis notre dernière vérification, le nombre des balises a subi une baisse globale de cinq p. 100.
23.39 Le coût d'acquisition de ces aides à la navigation, à courte portée, est minime comparativement à leur coût d'entretien. La valeur de remplacement d'une petite bouée d'acier est d'environ 200 $ et celle de la plus grosse bouée d'acier, d'environ 13 000 $. La petite bouée durera entre 3 et 5 ans, et la grosse bouée, 30 ans ou plus.
23.40 En 1988-1989, il en coûtera 141,4 millions de dollars pour fournir des aides à la navigation à courte portée. Plus de la moitié de ce montant, soit 83, 1 millions de dollars, ont trait aux coûts de fonctionnement des navires utilisés pour installer les bouées et vérifier leur position et leur état. Chaque bouée fait l'objet de deux vérifications par année, et les coûts de fonctionnement d'un baliseur varient entre 220 $ à 2 100 $ l'heure.
23.41 La mise en oeuvre des programmes opérationnels de la Garde côtière, notamment celui de balisage, s'effectue grâce à un réseau décentralisé de bureaux situés dans les régions et dans les districts. Selon le ministère, cette décentralisation est nécessaire en raison des diverses conditions géographiques et climatiques du Canada. Nous nous attendions à ce que les opérations de la Garde côtière reflètent cette diversité. Par ailleurs, nous nous attendions également à ce que la Garde côtière maintienne un juste équilibre, en ce qui a trait à ces pratiques, entre les différences régionales et le besoin d'uniformiser ses pratiques pour des activités semblables, effectuées dans des conditions semblables, avec de l'équipement semblable.
23.43 Les examens cycliques qui se déroulent conformément à la politique en vigueur consistent en une analyse de l'information fondée sur les connaissances et l'expérience professionnelles que les gestionnaires possèdent au sujet des aides à la navigation, et ils sont suivis de réunions avec les utilisateurs pour déterminer s'ils ont besoin d'une aide en particulier. Pour compléter ce processus, il faudrait établir un ensemble de critères pour le maintien en service des aides, pour leur retrait du service ou leur perfectionnement. L'existence de critères sur le nombre minimal d'utilisateurs, sur les facteurs de risque et de danger et sur les coûts du cycle de vie relatifs à l'installation d'une aide permettrait d'uniformiser ces examens. Cette mesure permettrait de mettre sur pied un service équitable et un bon rapport coût - efficacité.
23.44 La Garde côtière procède actuellement à la révision de sa politique d'examens cycliques pour y inclure des critères tels que : le type, le tonnage et le nombre de navires, les conditions météorologiques et du soleil, les caractéristiques des aides, les incidents survenus, les examens et les demandes des utilisateurs ainsi que les comparaisons des coûts. Cette initiative contribuera à créer un niveau de service équitable et un bon rapport coût-efficacité.
23.45 Dans son exercice courant de réduction des dépenses, le ministère des Transports doit décider de la répartition des ressources entre des demandes concurrentes. Il sera plus facile de prendre ce genre de décision s'il existe des niveaux de service bien définis et si les examens périodiques s'effectuent de façon uniforme.
23.46 Nous nous sommes également penchés sur les pratiques actuelles d'entretien, et avons examiné plus particulièrement dans quelle mesure les solutions de rechange rentables sont envisagées en ce qui a trait à la réalisation du programme en place.
23.48 Par exemple, il n'existe aucune politique d'ensemble de la Garde côtière concernant le moment et la façon d'engager des entrepreneurs pour installer et entretenir des balises, ni aucune ligne directrice officielle sur l'adjudication des marchés. On retrouve une gamme variée de façons de faire appel aux services des entrepreneurs.
23.49 Des 5 590 petites et moyennes bouées en service dans les six districts que nous avons étudiés, 2 873 sont entretenues par des entrepreneurs et 2 717 le sont par le personnel de la Garde côtière (voir la pièce 23.7). Une modification de ces dispositions contractuelles aurait une incidence considérable sur les besoins futurs des régions en matière de navire. Aucune analyse coût-avantages n'a été faite en vue de déterminer la meilleure combinaison possible des services de la Garde côtière avec ceux du secteur privé. La Garde côtière n'a pas analysé la vaste gamme de méthodes d'adjudication des marchés utilisées dans les régions.
(Cette pièce n'est pas disponible)
23.50 Aucun marché n'a été adjugé en ce qui concerne l'installation et l'entretien des 1 260 grosses bouées utilisées dans les six districts. On nous a appris que les restrictions comprenaient le nombre de pêcheurs intéressés à passer un marché et le manque, dans le secteur privé, de gros navires pouvant manoeuvrer les grosses bouées. Toutefois, nous n'avons aucune preuve qui démontre que la Garde côtière a tenté de façon officielle de susciter l'intérêt du secteur privé pour l'exécution de ces travaux.
23.51 On ne dispose d'aucun coût unitaire fiable qui puisse servir de base pour comparer les coûts à l'interne et les coûts contractuels d'activités semblables. Notre analyse montre que les frais annuels moyens de l'entretien d'une bouée confié à des entrepreneurs s'élèvent à 200 $. Bien que nous n'ayons aucune donnée précise de coût concernant l'exécution des travaux à l'interne, le coût horaire moyen d'exploitation d'un navire de la Garde côtière varie de 220 $ pour un petit navire à 2 100 $ pour un gros navire.
23.52 Nous avons constaté que la Garde côtière a effectué des recherches sur de nouvelles techniques en vue de réduire le coût d'entretien des aides à la navigation. Certaines de ces innovations ont été mises en oeuvre, comme l'installation de panneaux solaires sur des aides fixes, la construction de bâtiments à faible entretien, l'utilisation d'éléments générateurs de courant électrique, etc. Toutefois, on trouve des exemples d'innovations qui ont été apportées dans chaque région, mais nous avons relevé un certain nombre de situations où la communication de ces innovations à d'autres régions a été limitée.
23.53 Une nouvelle fixation d'amarrage de bouées en est un exemple. Le personnel de la Région des Laurentides l'a conçue et mise au point au début des années 1980. Au 31 mars 1989, 1 234 bouées électriques de 6 et de 9,5 pieds de hauteur pouvaient être avantageusement équipées de la nouvelle fixation d'amarrage. Si les essais de cette fixation étaient couronnés de succès, on pourrait convertir 708 autres bouées électriques de 4,5 pieds de hauteur. Toutefois, seulement 164 bouées des trois dimensions ont fait l'objet de cette conversion.
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23.54 Depuis 1981, la Garde côtière fait des recherches sur l'utilisation de panneaux solaires pour recharger les batteries. Elle rapporte que les travaux de conversion de l'énergie solaire faits à terre ont progressé en respectant presque toutes les dates-cibles fixées au début. D'ici 1990, la Garde côtière prévoit que 3 200 aides secondaires terrestres seront dotées de batteries à énergie solaire. Toutefois, la progression des travaux de solarisation des bouées flottantes s'est effectuée plus lentement. La Garde côtière nous fait savoir que les batteries scellées pour les aides flottantes n'ont été disponibles que depuis les deux dernières années. Le changement des batteries peut exiger l'utilisation d'un navire. S'il est possible d'accroître leur durée d'utilisation en la faisant passer d'une année à cinq et même à huit années, ceci pourrait permettre de réduire le nombre de visites aux fins d'entretien.
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23.56 Toutefois, on a mis au point peu de méthodes d'entretien uniformisées . Par exemple, sauf pour les moteurs diesels, il n'existe aucun système d'entretien préventif uniforme pour l'équipement courant utilisé dans des conditions comparables. Les lignes directrices de vérification des conditions de fonctionnement des aides fixes sont générales et incomplètes. Par conséquent, les méthodes d'entretien utilisées dans les divers districts varient assez considérablement pour le même type d'équipement. Notamment, le personnel du district de Saint-Jean, au Nouveau-Brunswick, a mis au point et utilise une liste de vérifications détaillées pour l'inspection des phares, tandis que le personnel de la Région de Terre-Neuve n'observe aucune consigne précise d'entretien. Il n'existait pas en général d'uniformité entre les régions en ce qui concerne le moment et les méthodes choisis pour inspecter le matériel.
23.57 La peinture des bouées d'acier illustre bien le manque d'uniformité des méthodes d'entretien. Nous croyons comprendre que les bouées qui balisent des eaux encombrées de glaces nécessiteront un entretien différent de celui des bouées utilisées dans des zones climatiques plus clémentes, mais nous nous attendions à ce que des méthodes uniformes de peinture puissent être mises au point pour les bouées utilisées dans les eaux encombrées de glaces et dans les zones où la glace est inexistante. Dans la Région de Terre-Neuve, les bouées d'acier sont couvertes d'une peinture très résistante qui a une durabilité d'au moins trois ans. Dans les districts de Dartmouth et de Charlottetown, les bouées sont décapées au jet de sable et repeintes chaque année. Les bouées du district de Charlottetown, dont l'entretien est confié à des entrepreneurs, sont décapées et repeintes à la main chaque année, mais elles ne sont pas décapées au jet de sable. Dans le district de Saint-Jean et dans la Région des Laurentides, elles sont ramenées à terre chaque année et sont également décapées et repeintes à la main sans décapage au jet de sable. Dans le district de Victoria, elles sont nettoyées, décapées et retouchées chaque année à bord d'un navire pour être aussitôt remises en service. Les bouées sont ramenées à la base tous les cinq ans pour y être décapées au jet de sable et être repeintes complètement.
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23.58 La Garde côtière a établi certaines normes nationales sur la fréquence de la vérification de l'état des bouées. Toutefois, elle ne possède pas de programme de contrôle de la qualité pour s'assurer que ces normes sont bien respectées. Dans les régions des Laurentides et de Terre-Neuve, par exemple, la fréquence des inspections est toujours fondée sur un précédent historique, sur une pratique locale et sur les ressources disponibles plutôt que d'après des critères nationaux, même si les normes, sous leur forme présente, sont en vigueur depuis 1985. Nous croyons que l'absence de mécanismes rigoureux de contrôle de la qualité entraîne une application incompatible des normes nationales. Les gestionnaires régionaux doivent être mieux renseignés pour veiller à ce que les opérations d'entretien soient effectuées en alliant économie et efficience.
23.60 La Garde côtière travaille à la mise au point d'un tel système depuis 1983. Toutefois, le système n'est pas encore entièrement opérationnel. Une région a, de sa propre initiative, élaboré un système d'information de gestion qui comprend des données sur toutes les aides à la navigation fixes et flottantes et la fiche de service de chacune pour les trois dernières années. L'utilisation des données que comporte ce système régional nous a permis d'effectuer une analyse fondamentale, à titre d'exemple seulement, pour démontrer le type d'information qui pourrait être fournie aux gestionnaires. Ce système pourrait être utilisé pour prendre des décisions concernant la fréquence des travaux d'entretien, pour mettre en relief les secteurs-problèmes en y signalant les endroits où surviennent le plus grand nombre de pannes ou le plus grand nombre de déplacements accidentels des balises, etc.
23.61 Notre analyse a permis de démontrer, notamment, que
(Cette pièce n'est pas disponible)
23.63 Il n'est pas question, dans le cas présent, de déterminer si ces faits sont justifiés ou non. En fait, sans ce type de rapport, l'attention du gestionnaire peut ne pas être attirée par ces exceptions et par conséquent, leurs causes pourraient ne pas faire l'objet d'une enquête. Un problème pourrait donc couver pendant longtemps et entraîner une perte de ressources.
23.64 Étant donné que les gestionnaires des régions que nous avons visitées ne recevaient pas de rapports d'exceptions soulignant le nombre et la fréquence des inspections de réparations, ils pourraient ne pas disposer d'une information suffisante pour enquêter sur les causes des problèmes possibles ni de s'assurer qu'ils faisaient exécuter des réparations de la façon la plus appropriée et la plus efficiente possible.
23.65 En ce qui concerne le programme de balisage, la Garde côtière devrait :
Le ministère a désigné l'administration centrale de la Garde côtière comme centre national pour les nouvelles technologies, chargé de les transmettre à l'ensemble de la Garde côtière.
23.67 Le déglaçage est une activité principale de la Garde côtière qui a évolué au cours des ans. Le principal élément du programme est l'escorte des navires de commerce à travers les eaux encombrées de glaces. La Garde côtière estime qu'il lui faudra affecter 79,9 millions de dollars et 866 années-personnes à la réalisation du programme, en 1989-1990.
23.68 Les brise-glaces de la Garde côtière assurent le déglaçage de trois secteurs -- le Golfe Saint-Laurent, ainsi que l'Est et l'Ouest de l'Arctique. Dans le Golfe Saint-Laurent, les brise-glaces escortent les navires et maintiennent les principales routes de trafic maritime ouvertes à la navigation, des Maritimes à Montréal, durant les mois d'hiver. Ils ouvrent également les ports pour accélérer le mouvement des navires de commerce et de pêche. Dans le Golfe Saint-Laurent, la glace commence habituellement à se former au début décembre et se répand vers l'est en direction des Îles-de-la-Madeleine. La saison de déglaçage, dans la Région des Laurentides, atteint son apogée en janvier et en février, la demande de ce service accusant habituellement une baisse en mars. Dans la Région des Maritimes, cette activité atteint habituellement son sommet à la fin février et en mars. Ces différents points culminants d'activités permettent d'étaler le déploiement des brise-glaces.
23.69 Les opérations menées dans l'Est de l'Arctique comportent la coordination et le soutien, par des brise-glaces de la mission de ravitaillement au cours de laquelle les collectivités et les postes de défense nordiques sont approvisionnés en denrées alimentaires, matériaux, combustibles et équipements. Habituellement, les opérations effectuées dans l'Est de l'Arctique nécessitent les services de six brise-glaces. Contrairement au Golfe Saint-Laurent, où le volume de trafic maritime est difficile à prévoir, les utilisateurs expriment une grande part de la demande d'escortes dans l'Arctique chaque printemps au cours d'une réunion de planification annuelle. Dans l'Ouest de l'Arctique, un navire de classe 1100 est chargé principalement d'entretenir les aides à la navigation et d'appuyer les navires transportant les approvisionnements expédiés aux collectivités nordiques depuis Hay River. Le coût total des opérations effectuées dans l'Est et dans l'Ouest de l'Arctique, pour la saison de 1987, s'est élevé à environ 30 millions de dollars.
23.70 En soi, le déglaçage est une activité très dispendieuse. Un brise-glaces lourd qui a une équipe de 60 ou 70 personnes entraîne chaque année des coûts d'exploitation et d'entretien qui s'élèvent généralement en moyenne à 5,5 millions de dollars, son coût de remplacement s'élevant approximativement à 110 millions de dollars.
23.71 Il importe de noter que la flotte de la Garde côtière compte des brise-glaces qui ont diverses capacités de déglaçage. La liste qui suit indique le nombre de navires qui appartiennent à chaque catégorie, selon leur capacité de déglaçage :
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a)
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8
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BRISE-GLACES (classes 1200 et 1300) - Gros navires puissants dotés de
coques épaisses qui sont conçues et construites uniquement pour le
déglaçage.
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b)
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11
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BALISEURS/BRISE-GLACES LÉGERS (classe 1100) - Conçus et construits
avant tout pour mouiller des balises, mais ils sont capables d'accomplir des
tâches multiples et ainsi d'effectuer du déglaçage léger, comme fonction
secondaire, dans toutes les régions, y compris la région subarctique.
|
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c)
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13
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BALISEURS/BRISE-GLACES LÉGERS (classes 1000 et 1050)- Conçus et
construits pour mouiller des bouées, mais capables de naviguer dans les
glaces ou ont une coque renforcée pour la navigation dans les glaces; ces
navires sont moins puissants, ont un faible tirant d'eau et leur capacité de
manoeuvre dans les glaces est considérablement restreinte.
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|
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32
|
navires capables de se frayer un chemin dans les glaces.
|
23.73 Le programme de déglaçage est presque illimité. Selon la Garde côtière, toutes les demandes de service sont considérées comme valables. Théoriquement, la Garde côtière pourrait se fixer l'objectif de niveau de service de construire une flotte suffisamment grande pour escorter tout navire dans les eaux canadiennes durant la saison des glaces. Qu'un navire ait besoin ou non d'une escorte dépend en grande partie du jugement de son commandant ou de l'agent des glaces. En outre, l'état des glaces varie considérablement d'une région à l'autre, et d'année en année. Il n'existe, pour le déglaçage, aucun facteur de volume de travail comme dans le cas du programme de balisage. Les brise-glaces passent une grande partie de leur temps en attente commandée et la Garde côtière n'a pas établi de période d'attente commandée jugée raisonnable. Le contrôle se complique davantage par les différentes capacités de déglaçage des divers navires et par le caractère imprévisible de l'état des glaces, d'une année à l'autre.
23.74 La Garde côtière mentionne, qu'en l'absence de systèmes de planification de grande envergure, la qualité des services repose en grande partie sur le professionnalisme dont font preuve des gestionnaires expérimentés qui se sont engagés à assurer ce service. On déploie des efforts considérables pour recueillir les opinions et les critiques de l'industrie maritime.
23.75 Étant donné qu'il n'existe aucune définition de niveaux de service, nous avons examiné les méthodes courantes de déploiement des brise-glaces pour observer de quelle façon s'exerçait le contrôle de leur déploiement pour les opérations menées dans le Golfe Saint-Laurent, dans l'Est et l'Ouest de l'Arctique.
23.77 Dans la Région des Laurentides, on compte notamment un brise-glaces lourd de classe 1200 posté à Québec, de décembre à mars, pour lutter avant tout contre les inondations; un navire de classe 1200 est affecté au large de Matane - Baie Comeau pour soutenir principalement un traversier local; en outre, un nouveau navire de classe 1100 est chargé essentiellement d'appuyer la navigation maritime dans le Saguenay en hiver. Le déploiement est en grande partie fondé sur la disponibilité des navires. La Garde côtière n'était pas en mesure de nous fournir une analyse qui établirait le nombre minimal de navires nécessaires pour assurer le service actuel, pour faire correspondre le déploiement proposé avec l'état des glaces et les volumes de trafic maritime prévus, pour analyser les solutions de rechange au déploiement des navires de la Garde côtière ou pour comparer les coûts de ces services avec les avantages issus de l'accès à longueur d'année à une zone géographique donnée.
23.78 Nous avons analysé le service de soutien qu'un brise-glaces assure au traversier qui relie Matane à Baie Comeau. Cette étude a couvert la période de janvier à la fin mars 1988. Nous avons constaté que le déploiement était continu, mais que sur une saison des glaces de 1 994 heures, le brise-glaces en a passé 1 470 en attente commandée. En 1987-1988, le coût de ce niveau de service, selon un tarif quotidien fixé pour les brise-glaces déployés à Matane, s'élevait à 2,7 millions de dollars pour la période d'attente commandée seulement. Cette décision ne reposait sur aucun procédé ni justification officiels et il en était de même pour ce qui est du choix de l'emplacement ou de tout autre emplacement parmi d'autres situés dans les zones adjacentes. La Garde côtière n'était pas en mesure de nous fournir une étude globale des coûts et avantages reliés à la prestation de ce service avant d'offrir ce dernier, ou une étude des solutions de rechange au déploiement à temps plein d'un brise-glaces.
23.79 La situation qui prévalait dans la Région des Maritimes était semblable. On n'avait fait aucune étude documentée établissant le nombre minimal de navires nécessaires pour assurer le niveau actuel de service. La flotte de la Région des Maritimes se compose de onze navires capables de naviguer dans les glaces -- 3 brise-glaces, 4 baliseurs qui sont dotés de capacités de déglaçage limitées, 1 navire à coque renforcée pour la navigation dans les glaces et 3 navires limités à la navigation dans les eaux libres, à moins d'absolue nécessité. Seuls 5 de ces navires ont participé de façon importante à la saison de déglaçage de 1987-1988; de plus, le plan d'investissement à long terme de la Garde côtière prévoit que les 11 navires doivent être éventuellement modernisés ou remplacés par des navires qui ont une plus grande capacité de déglaçage.
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23.81 On nous a avisé que la Garde côtière a pour principal objectif de maximiser la disponibilité des navires dans l'Est de l'Arctique. La Garde côtière continue toujours d'envoyer dans l'Arctique tous les brise-glaces dont elle dispose, chaque été. Par conséquent, ces services signalent qu'une période élevée d'attente commandée représente une partie importante du coût du programme. Toutefois, si les possibilités de services à assurer sont évidemment illimitées, il importe de pouvoir effectuer des analyses approfondies s'il faut exercer un contrôle suffisant de coûts variables considérables comme ceux du combustible et des heures supplémentaires. La Garde côtière n'était pas en mesure de nous fournir une analyse, à savoir, si ses brise-glaces arctiques en attente commandée pourraient être avantageusement utilisés au cours d'activités comme des recherches hydrographiques dans l'Arctique, ou si l'établissement d'un meilleur calendrier d'opérations pourrait permettre de réduire le nombre de navires déployés.
23.82 Chaque année, la Région de l'Ouest affecte l'un de ses deux brise-glaces moyens de classe 1100 dans l'Ouest de l'Arctique pour soutenir essentiellement le programme de balisage, tout en effectuant des travaux secondaires de déglaçage. La Garde côtière déclare qu'en ce qui concerne l'affectation des tâches dans l'Ouest de l'Arctique, les fonctions confiées au navire se rapportent en grande partie au balisage. Les navires de l'Ouest se composent uniquement de brise-glaces légers et par conséquent, ils ne peuvent remplir qu'un nombre limité de fonctions d'escorte dans les glaces de l'Arctique que l'on retrouve dans de très fortes concentrations. On ne peut donc disposer d'un navire de classe 1100 dans le Sud pour y effectuer des travaux durant cette période. Lorsque nous avons examiné le programme d'utilisation de la flotte de baliseurs et de brise-glaces de la Région de l'Ouest, nous avons constaté l'existence d'un potentiel excédentaire important. La Garde côtière a déjà envisagé à quelques reprises de louer les services de ses brise-glaces, à court et à long terme, pour qu'ils accomplissent des tâches qui ne se rapportent pas précisément au balisage et au déglaçage dans l'Ouest. La baisse qu'a connue l'exploration des champs pétrolifères, au début des années 1980, a entraîné une diminution de l'activité des brise-glaces privés; ils sont disponibles pour accomplir des tâches confiées actuellement aux brise-glaces de la Garde côtière dans l'Ouest de l'Arctique. Nous avons constaté que la Garde côtière n'a pas étudié à fond cette possibilité. L'étude de cette solution de rechange s'effectuerait à un moment opportun, étant donné que la Région de l'Ouest prévoit remplacer le Douglas de classe 1000, en 1990, à un coût minimal prévu de 33,4 millions de dollars.
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23.84 Bref, nous avons conclu que la Garde côtière ne connaît pas assez précisément ses besoins en matière de brise-glaces. Étant donné que chacun a une valeur de remplacement pouvant atteindre les 110 millions de dollars et entraîne un coût annuel d'exploitation supérieur à 5 millions de dollars, l'exagération des besoins d'un seul navire s'avérerait dispendieuse.
23.85 La Garde côtière devrait établir des critères et des procédés pour étudier les demandes concurrentes relatives au déploiement des brise-glaces et pour établir des priorités en vue de s'assurer que ses navires sont déployés aux endroits où ils seront les plus utiles.
Commentaires du ministère : Le cadre d'application des niveaux de service, présentement en voie d'élaboration, s'arrêtera aux préoccupations du vérificateur général. Le ministère fait remarque que ce fut là une tâche complexe en raison de la diversité des requêtes de service, des conditions climatiques ou de celles des glaces, et de la diversité géographique.