Vérifications spéciales

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Introduction

27.12 La Direction des vérifications spéciales examine certains programmes ou activités au sein d'un ministère ou d'un groupe de ministères. Les sujets examinés ne seraient pas habituellement abordés par le biais de vérifications intégrées ou de vérifications d'envergure gouvernementale. Ainsi, grâce à cette approche, les résultats peuvent être communiqués promptement au Parlement et on accroît par le fait même l'efficience et l'efficacité du Bureau.

27.13 Les principaux sujets dont traite le chapitre de cette année portent sur la Protection civile Canada et sur les services de messageries.

Protection civile Canada

Contexte

La situation, il y a deux ans
27.14 En 1987, nous avons examiné Protection civile Canada (PCC), en nous concentrant sur son pouvoir législatif et sur le degré de mise en oeuvre du Décret sur la planification d'urgence de 1981 pour la planification des situations d'urgence nationale en temps de paix. Voici nos constatations :

Constatations

Nous avons examiné les mesures prises par Protection civile Canada, à la suite des recommandations de notre Rapport annuel de 1987
27.15 Deux nouvelles lois : La Loi sur les mesures d'urgence et la Loi sur la protection civile , ont été adoptées par le Parlement en 1988. La Loi sur les mesures d'urgence n'est décrétée par le gouverneur en conseil que dans l'une des quatre situations d'urgence nationale définies par la loi. Quant à la Loi sur la protection civile , elle attribue des responsabilités déterminées à PCC en ce qui touche les plans d'intervention civile.

27.16 Le Décret sur la planification d'urgence de 1981 a été révoqué lorsque les nouvelles lois ont été introduites, le 26 juin 1987. Toutefois, dans l'intervalle, le Cabinet avait ordonné à tous les ministères et organismes de poursuivre leur planification d'urgence, conformément à la politique officielle en vigueur et aux dispositions des lois proposées. La directive est devenue périmée au moment de la promulgation des lois, en 1988. Les décrets et règlements qui correspondent aux nouvelles lois et qui prévoient les dispositions concernant les régies nationales d'urgence n'ont pas encore été approuvés.

Nous avons constaté l'amélioration de la coordination interministérielle en matière de planification. Toutefois, la pertinence des instructions que Protection civile Canada donne aux ministères nous préoccupe.
27.17 Nous avons constaté que PCC a amélioré la coordination dans un certain nombre de domaines, notamment dans les travaux que les ministères ont entrepris pour élaborer les nouveaux décrets et règlements, dans la mise sur pied du Comité de coordination des accidents industriels majeurs et dans le parrainage d'un groupe de travail fédéral sur la protection civile nationale en cas de tremblement de terre. L'ébauche du plan d'intervention nationale en cas de désastre de cette nature est un exemple de planification concertée des mesures d'urgence civile nationale qui implique plusieurs ministères et fait appel à la participation des provinces et localités.

27.18 Bien que PCC donne des instructions générales aux ministères et organismes, elle n'a pas précisé, d'après notre examen, leur rôle ou leur degré d'intervention dans une situation d'urgence précise. De plus, rien ne nous a indiqué si PCC donne des instructions pertinentes sur l'allocation des ressources ministérielles en vue de la planification d'urgence. Nous avons également constaté qu'à plusieurs reprises, PCC n'avait fourni ni l'information suffisante ni les scénarios appropriés aux ministères ou aux organismes en vue de la planification détaillée de la protection civile, en cas de désastre. Transports Canada et Industrie, Sciences et Technologie ont signalé ce manque d'information à PCC.

27.19 En outre, nous avons constaté que PCC ne fournissait aux agents ministériels de planification des mesures d'urgence qu'un minimum de renseignements sur les lacunes observées dans les plans d'intervention des ministères. PCC signale toutefois qu'elle effectue actuellement un certain travail d'évaluation préliminaire.

27.20 À la fin de 1988-1989, la direction de PCC a approuvé un système de planification annuelle et d'obligation de rendre compte modifié, qui sera mis en oeuvre en 1989-1990. Il devrait, à notre avis, rendre les opérations de PCC plus efficaces.

Protection civile Canada envisage de recourir à une analyse des risques comme complément à sa méthode actuelle de planification des urgences nationales, mais elle n'utilise pas encore cette technique de façon routinière
27.21 Notre vérification de 1987 a révélé qu'il n'existait aucun système officiel d'évaluation des dangers «nationaux» qui autoriserait une planification commune fédérale-provinciale et une planification interministérielle fédérale en vue d'une situation d'urgence nationale qui surviendrait possiblement en temps de paix comme, par exemple, un important déversement de pétrole. À notre avis, l'évaluation des risques serait un complément utile à la stratégie de planification «tous risques» de PCC.

27.22 PCC n'a pas accepté cette recommandation. Elle déclare que sa stratégie «tous risques» englobe les besoins courants d'assistance, quelle que soit la cause ou la nature d'une situation d'urgence et que les intervenants, au niveau local ou régional, sont mieux en mesure de faire l'analyse des risques.

27.23 Notre examen nous a permis de constater que PCC envisage l'utilité de l'analyse des risques et d'une série de scénarios probables pour la planification des interventions en cas d'urgence civile à l'échelle nationale. Toutefois, elle n'a pas encore adopté cette méthode de façon routinière dans sa planification. L'organisation laisse à chaque ministère le soin de dresser ses plans suivant des scénarios de son choix et de les communiquer aux autres ministères.

27.24 PCC coordonne la préparation d'un plan d'intervention nationale au cas où un important tremblement de terre surviendrait en Colombie-Britannique. C'est un bon exemple de la stratégie de planification que nous avons recommandée. La planification d'une intervention nationale s'effectue dans l'optique d'un danger déterminé, en fonction d'une zone définie. Or, nous constatons que le rapport de la Commission géologique du Canada considère la Colombie-Britannique comme une zone à risque élevé. PCC s'attend à terminer son plan à la fin de 1990.

(La photo n'est pas disponible)

27.25 Nous n'avons pas trouvé d'autres exemples d'ébauches de plans visant les urgences nationales précises en temps de paix, par exemple, une fuite importante de substance toxique comme à Bhopal, en Inde. Par ailleurs, PCC n'a pas communiqué aux ministères de scénarios et de probabilités de risques pour les aider à mettre au point leurs plans d'intervention et à déterminer leurs besoins en ressources de façon à parer à des situations d'urgence civile, nationale ou régionale.

27.26 Selon PCC, son nouveau système de planification et d'obligation de rendre compte répond à ces préoccupations, car il exige une évaluation suivie de toutes les questions sectorielles, y compris des tendances des situations dangereuses.

La précision des objectifs et des échéances établis par les ministères pour les plans des régies nationales d'urgence laisse à désirer
27.27 Au cours de notre examen de 1987, nous avons trouvé difficile d'évaluer les progrès réalisés vers l'établissement des plans des régies nationales d'urgence parce qu'aucun jalon n'avait été fixé. PCC s'est montrée d'accord avec notre recommandation voulant que soient fixés des objectifs et des échéances pour l'établissement et la mise à l'essai des plans des régies nationales d'urgence.

27.28 Au mois d'août 1988, PCC a diffusé aux ministères une ébauche des jalons de planification, comprenant une échéance globale pour la réalisation des plans ministériels. Ceux-ci doivent être prêts avant l'exercice national de protection civile (CANATEX 90) prévu pour la fin de 1990. PCC a également demandé aux agents de planification ministériels de lui communiquer des échéances raisonnables au sujet des jalons mentionnés dans le document. L'organisation n'a pas été en mesure de nous fournir de réponses précises à cette demande. Nous avons constaté que certains ministères avaient donné des dates cibles pour certains aspects qui pourraient être des éléments des jalons dans la réponse communiquée à PCC. Cependant, elle ne les a ni compilés ni regroupés dans les jalons qu'elle a proposés, et elle n'a pas non plus dressé de liste-cadre ou de calendrier des jalons et des dates cibles à partir des rapports annuels des régies nationales d'urgence.

27.29 Notre examen des rapports annuels des régies nationales d'urgence, pour 1988, adressés à PCC révèle que cinq régies ont communiqué des dates globales pour la réalisation de certains travaux, alors que quatre d'entre elles n'ont pas fourni cette information. Une régie seulement : la Régie nationale d'urgence pour la construction a fourni de l'information détaillée sur les jalons.

L'information au Parlement : le premier rapport en voie de préparation
27.30 La Loi sur la protection civile exige que le ministre responsable de PCC rende compte tous les ans au Parlement de l'application de la loi en cours d'année. Au moment de notre examen, PCC rassemblait et compilait les données sur l'état d'avancement des plans des régies nationales d'urgence afin de les inclure dans le premier rapport, qui sera déposé au plus tard 15 jours de séance après le 30 juin 1989. On nous a avisé que PCC communiquera certains commentaires généraux au sujet des activités de planification des régies nationales d'urgence.

Nous avons constaté des lacunes dans la méthode de désignation des régies responsables de la planification des situations d'urgence
27.31 Dans notre vérification de 1987, nous avons constaté qu'il fallait que la désignation et les responsabilités des ministères appelés à diriger l'intervention, en cas d'urgences nationales données, soient régulièrement mises à jour.

27.32 La nouvelle loi attribue divers pouvoirs au gouverneur en conseil lui permettant de promulguer des décrets et des règlements en vue de la planification d'urgence. Les ministères intéressés et le ministère de la Justice mettent actuellement au point la teneur de tels décrets et règlements, et PCC coordonne ce travail. Nous sommes toutefois préoccupés par l'absence de plan-cadre avec jalons pour la promulgation des décrets et des règlements et par les éventuels chevauchements ou lacunes entre les décrets et règlements individuels qui risquent d'engendrer la confusion. Plusieurs ministères ont également exprimé la même inquiétude.

27.33 En ce qui concerne les quatre exercices prévus pour 1989- 1990, on a désigné les régies qui seront responsables de la planification et de la mise à l'essai.

Les services de messageries

Introduction

27.34 Les ministères et organismes du gouvernement font largement et de plus en plus appel à des services de messageries commerciaux et ministériels : 14,5 millions de dollars ont été dépensés pour les services de messageries en 1988-1989, comparativement à 6,9 millions de dollars en 1982-1983.

27.35 La gamme des services de messageries va de ceux qu'offrent de petits exploitants locaux qui utilisent des automobiles et des vélos à ceux de grandes entreprises internationales qui possèdent et exploitent leurs propres avions et d'autres gros moyens de transport. Les services de messageries comprennent également le recours au service de la Poste prioritaire de la Société canadienne des postes.

27.36 Voici les services de messageries qu'utilisent les ministères et organismes fédéraux :

27.37 Les ministères obtiennent des services de messageries de la façon suivante :

Objectifs et étendue de la vérification

27.38 Voici quels étaient les objectifs de la vérification :

27.39 Nous avons examiné les méthodes qu'utilise le ministère des Approvisionnements et Services (MAS) pour obtenir les tarifs homologués à l'échelle du gouvernement. Nous avons également examiné les méthodes d'acquisition et le contrôle de gestion en ce qui concerne les services de messageries dans les ministères suivants : Pêches et Océans, Justice, Affaires extérieures et Énergie, Mines et Ressources. Nous n'avons pas examiné l'utilisation que fait le MAS des services de messageries pour ses propres besoins de fonctionnement. Nous avons interviewé quatre représentants d'entreprises qui offrent des services de messageries dans la Région de la Capitale nationale (RCN), ainsi que les agents responsables du service de la Poste prioritaire à la Société canadienne des postes. Le service du courrier diplomatique du ministère des Affaires extérieures ne faisait pas partie de notre examen.

Observations

Il n'a pas été possible de déterminer exactement à combien s'élevait le total des dépenses pour les services de messageries
27.40 L'information financière communiquée par le receveur général est fondée sur les données fournies par les ministères. Elle comprend une catégorie pour les dépenses relatives aux services de messageries. Toutefois, le terme «services de messageries» n'est pas défini. Il s'ensuit que les rapports des ministères pourraient ne pas être uniformes ni complets. Par exemple, les ministères que nous avons examinés présentaient les dépenses pour la Poste prioritaire comme des frais d'affranchissement plutôt que de messageries. Un ministère était d'avis qu'il convenait d'inclure les frais de déplacement du personnel du ministère chargé des services de messageries.

27.41 Vu le manque de méthodes d'établissement de rapports fiables, il est difficile de déterminer les dépenses et de faire des comparaisons.

Les procédés spéciaux de passation des marchés appliqués dans certains ministères ne garantissent pas que l'on se procure des services de messageries avec prudence et probité
27.42 Les représentants du Conseil du Trésor nous ont informés que l'acquisition des services de messageries est prévue en général dans les directives concernant les marchés de l'État. Dans deux des quatre ministères que nous avons examinés, les modalités de sélection des services de messageries étaient énoncées avec clarté, pour des services déterminés. Dans les deux autres ministères, aucune modalité n'était prévue. Dans un ministère, la personne chargée de l'acquisition des services de messageries n'avait pas été formellement habilitée à cette fin.

27.43 Les différences qui existaient entre les ministères que nous avons vérifiés entraînaient des différences dans le caractère approprié des méthodes d'acquisition et de gestion. Nous avons pu constater que, dans certains cas, les services d'entreprises de messageries étaient retenus sans respecter les procédés de passation des marchés par appel d'offres. Parfois, aucun marché n'existait à la source, et le choix de l'entreprise était laissé à l'expéditeur ou au personnel de la salle du courrier.

Les ministères qui négociaient directement avec des entreprises de messageries pour des services en particulier obtenaient ces services à meilleur coût
27.44 Le MAS signe des accords de tarif homologué à la demande de toute entreprise de messageries qui répond à ses exigences au sujet des permis et de la solvabilité. Le MAS évalue les propositions des entreprises intéressées pour déterminer si elles sont raisonnables, compte tenu du type de service requis et du volume de travail probable. Le mandat que le MAS détient pour négocier de tels accords lui vient de son rôle d'organisme qui assure aux ministères des services communs.

27.45 Nous nous sommes aperçus que le MAS obtient une importante réduction sur les tarifs publiés. Des facteurs comme le volume et la concurrence peuvent inciter les entreprises à offrir divers types de remise, y compris des remises semblables ou supérieures à celles que le MAS a obtenues.

27.46 Nos entretiens avec quelques entreprises de messageries révèlent que les tarifs pourraient être réduits davantage, si les ministères réduisaient le nombre de points de levée et de livraison.

27.47 Nous avons également constaté que les ministères doivent vérifier auprès du MAS ou des entreprises de messageries les tarifs demandés par les entreprises sous contrats. Si ces renseignements leur étaient plus accessibles, les ministères pourraient comparer les tarifs sans difficulté et choisir 'entreprise la moins coûteuse.

27.48 Nous avons constaté que les ministères qui négociaient directement avec les messageries pour des services particuliers obtenaient de meilleurs tarifs que les tarifs homologués du MAS. Le ministère fait des appels d'offres lorsqu'un ministère lui demande des soumissions en vue d'un service de messageries en particulier.

Dans les ministères où nous avons vérifié le recours aux services de messageries, les contrôles allaient de très bons contrôles à pas de contrôle du tout
27.49 Nous avons constaté que les procédés du ministère des Pêches et des Océans, à Ottawa, pour la sous-traitance et le contrôle de l'utilisation des services de messageries étaient satisfaisants. Le ministère a mis au point et instauré un système informatisé peu coûteux pour son service des dossiers à Ottawa, dont le service du courrier et des services spéciaux. Le ministère a également mis en oeuvre un programme actif d'emploi de personnes handicapées pour le service de messageries.

27.50 En revanche, dans l'un des ministères que nous avons examinés, on laissait à la discrétion des employés de faire appel à une entreprise de messageries en particulier ou de confier au personnel du ministère le soin de livrer des enveloppes ou des colis. Le recours au personnel du ministère ne faisait pas l'objet d'une surveillance.

(La photo n'est pas disponible)

On pourrait recourir davantage à d'autres moyens que les messageries pour l'expédition du courrier
27.51 Des moyens comme la transmission par télécopieur et le courrier électronique sont largement utilisés par les ministères que nous avons examinés, notamment pour le courrier interurbain et international. Toutefois, ces moyens ne sont pas tellement utilisés au niveau local, par exemple dans la Région de la Capitale nationale (RCN) où les frais d'interurbains ne s'appliquent pas. Un ministère a estimé que si ces moyens étaient davantage utilisés dans la RCN, cela réduirait de moitié ses besoins en services de messageries et il réaliserait ainsi des économies d'environ 18 000 $ par an. Selon l'estimation d'un autre ministère, les économies possibles se situeraient autour de 20 p. 100, mais on ne pouvait trop se fier aux renseignements qu'il possédait sur les coûts pour traduire ces économies en dollars.

Recommandations

27.52 Le ministère des Approvisionnements et Services devrait mettre à la disposition des ministères des renseignements comparatifs sur les tarifs des diverses entreprises de messageries.

27.53 Les ministères devraient encourager l'utilisation de moyens moins coûteux que les services de messageries, lorsque cela est possible et économique.

27.54 Les ministères devraient établir des directives claires concernant le recours aux services de messageries et ils devraient réduire le nombre de points de levée et de livraison.

27.55 Au lieu de se fonder uniquement sur les tarifs homologués du ministère des Approvisionnements et Services, les ministères devraient évaluer le rapport coût-efficacité du recours à des appels d'offres pour acquérir des services de messageries, notamment lorsqu'ils peuvent en préciser la nature.

27.56 Lorsque cela est efficace par rapport aux coûts, les ministères devraient élaborer des systèmes peu coûteux pour contrôler l'utilisation des services de messageries et des services qui s'y rattachent.

27.57 Le Bureau du contrôleur général devrait définir le terme «services de messageries» pour la présentation de l'information financière.

Commentaires des ministères

Le Bureau du contrôleur général

Le Bureau du contrôleur général nous a fait savoir qu'une définition des services de messageries pour la présentation de l'information financière a été insérée dans la mise à jour de la liste des descriptions pour les articles économiques, d'origine et de classification, publiée au mois de juillet 1989.

Le ministère des Approvisionnements et Services

Voici la déclaration faite par le MAS au sujet de la disponibilité des renseignements sur les tarifs des entreprises de messageries :

Les ministères sont mis au courant des tarifs, à intervalles irréguliers, au moyen des Bulletins sur les transports et de séances d'information, ainsi que par les résultats des vérifications du Service central de transport des marchandises. Les clients peuvent également recevoir des renseignements sur des tarifs comparés en téléphonant à la Section des conseils en transport. Le MAS compte augmenter la fréquence des Bulletins sur les transports, y compris les avis de tarifs, et il étudie actuellement d'autres moyens de diffuser à plus vaste échelle les renseignements sur les tarifs comparés.

En rapport avec l'obtention de meilleurs tarifs au moyen d'appels d'offres :

Le ministère a entrepris, depuis le mois de juin 1988, sous le titre général d'études de gamme de services, un examen complet de son rôle d'organisme de services. La gamme de services d'achat constitue une importante partie de ces études qui sont en cours, et le secteur de la gestion des transports, y compris les services de messageries, feront l'objet d'un examen en tant que gamme de services qui leur sont propres. Nous nous pencherons essentiellement, au moyen de cette étude qui englobera d'autres ministères et organismes centraux du gouvernement, sur la question des méthodes d'approvisionnement les plus appropriées en ce qui concerne l'acquisition de services de la gestion des transports, ceci dans l'intérêt du gouvernement dans son ensemble.