Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable
Mai 1998
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Chapitre 1 L'écologisation du gouvernement du Canada : les stratégies de développement durable
Chapitre 2 Les engagements internationaux du Canada en matière d'environnement : une collaboration mondiale
Chapitre 3 Réagir aux changements climatiques : il est temps de repenser la stratégie d'intervention du Canada
Chapitre 4 La biodiversité au Canada : le temps presse
Chapitre 5 Élargir les horizons : une approche stratégique pour le développement durable
Chapitre 6 L'évaluation environnementale : un outil de première importance pour le développement durable
Chapitre 7 Prendre les coûts environnementaux en compte
Chapitre 8 La mesure de la performance des stratégies de développement durable
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« La vision et le leadership sont les deux principaux ingrédients pour relever les défis environnementaux auxquels le gouvernement fait face. Même si le Canada a prouvé qu'il avait une vision, il a échoué lamentablement pour ce qui est de la mettre en oeuvre. Ce qui m'inquiète vraiment, c'est que trop souvent le gouvernement ne tient pas les promesses qu'il fait aux Canadiens et au monde entier », a déclaré le commissaire.
Le Rapport déposé aujourd'hui contient les résultats des travaux effectués dans les secteurs suivants.
Changements climatiques - Le Canada ne respectera pas son engagement international de stabiliser, d'ici l'an 2000, les émissions de gaz à effet de serre à leurs niveaux de 1990. Au tournant du siècle, les émissions auront augmenté d'au moins onze pour cent.
Diversité biologique - Au Canada, elle est de plus en plus menacée par la pollution et la perte d'habitats fauniques. Le Canada a mis du temps à s'acquitter de ses obligations aux termes de la Convention sur la diversité biologique des Nations Unies.
Évaluation environnementale - Elle est essentielle à une meilleure prise de décisions. Pourtant, le processus d'évaluation environnementale du Canada ne fonctionne pas aussi bien qu'il le devrait.
Le Rapport contient aussi une première évaluation des stratégies de développement durable de 28 ministères et organismes fédéraux. En outre, le commissaire fait état des résultats de quatre études qui portent sur des questions comme les accords internationaux du Canada en matière d'environnement, la comptabilisation du développement durable, la mesure de la performance et l'expérience d'organisations du secteur privé les plus avancées au monde en planification du développement durable.
Brian Emmett est le premier commissaire fédéral à l'environnement et au développement durable. Indépendant et impartial, il soumet un rapport annuel au Parlement.
Il est aussi présenté dans le vidéo intitulé, « Quelques observations », que l'on peut obtenir en s'adressant au centre de distribution du Bureau au (613) 952-0213, poste 5000, ou par télécopieur au (613) 954-0696.
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Selon les modifications apportées à la Loi sur le vérificateur général, 24 ministères fédéraux devaient préparer des stratégies qui définissent les buts que chacun s'est fixés ainsi que son plan d'action pour intégrer le développement durable dans ses politiques, programmes et activités. Quatre autres organismes ont élaboré volontairement des stratégies qui ont été déposées à la Chambre des communes.
Par l'intermédiaire des stratégies de développement durable, les ministères sont mis au défi de tenir compte plus systématiquement des éléments environnementaux, économiques et sociaux dans l'ensemble de leurs politiques, de leurs programmes et de leurs activités courantes.
« Cette première série de stratégies de développement durable représente un grand pas en avant. Nous savons maintenant comment chaque ministère perçoit le développement durable et quelles sont les mesures qu'il compte prendre pour le promouvoir », a déclaré M. Emmett
Le Rapport fait ressortir deux faiblesses fondamentales dans les stratégies : la plupart des ministères n'ont pas établi de cibles claires et mesurables de la performance, et ils n'ont pas indiqué les changements qu'ils entendaient apporter à la façon de mener leurs activités.
« Je suis déçu de voir que beaucoup de ministères ne se sont pas demandé ce qu'ils doivent vraiment changer pour parvenir au développement durable. Le statu quo n'est plus acceptable », a souligné le commissaire.
On conclut dans le Rapport que les ministères doivent établir immédiatement des cibles claires et mesurables. Sans cela, le Parlement ne peut pas les tenir responsables et le public ne peut pas leur demander des comptes.
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« Le Canada n'assure pas un suivi systématique de la mise en oeuvre de ses engagements internationaux en matière d'environnement. Par conséquent, il n'a pas de vision globale de la façon dont il s'acquitte de ses obligations », a déclaré M. Emmett.
Le Canada a souvent joué un rôle clé dans l'élaboration des accords internationaux en matière d'environnement, et il est partie à plus de 200 accords internationaux entraînant des obligations juridiques qui ont trait à l'environnement et au développement durable.
« L'air que nous respirons, l'eau que nous buvons et la nourriture que nous mangeons sont de plus en plus touchés par la pollution provenant de sources non seulement à l'intérieur du Canada, mais aussi à l'extérieur de nos frontières. C'est pourquoi nous devons travailler avec d'autres pays pour trouver des solutions planétaires à ces problèmes planétaires et pour faire en sorte que ces solutions soient appliquées », a indiqué le commissaire.
L'étude publiée aujourd'hui s'inscrit dans le programme de travail permanent du commissaire visant à évaluer dans quelle mesure le Canada s'acquitte de ses engagements internationaux en matière d'environnement. D'après cette étude, l'information sur les mesures prises par le Canada pour leur donner suite est dispersée dans plusieurs ministères et il est difficile d'y accéder.
Afin de permettre une meilleure diffusion de l'information, le commissaire, de concert avec des ministères fédéraux, s'emploie actuellement à constituer une base de données sur les engagements internationaux du Canada en matière d'environnement, à laquelle le public aura accès. On peut consulter le premier volet de cette base de données sur le site Web du vérificateur général. On y trouve de l'information générale sur les accords et les engagements pris aux termes de chacun d'eux. Les travaux visant à élargir et à mettre à jour cette source d'information se poursuivront au cours de la prochaine année.
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« La question des changements climatiques est sans doute le problème environnemental qui pose le plus grand défi aux gouvernements de la planète. Les effets à long terme possibles, comme des étés plus secs dans les Prairies, l'augmentation des feux de forêts et des infestations par les insectes, l'inondation des côtes et la multiplication des phénomènes météorologiques violents, pourraient être dévastateurs pour le Canada et les Canadiens », a expliqué le commissaire.
Le Canada a reconnu que les risques liés aux changements climatiques sont réels et que les conséquences pourraient être dévastatrices. Il s'est maintes fois engagé à stabiliser, d'ici l'an 2000, les émissions de gaz à effet de serre à leurs niveaux de 1990. Cet engagement ne sera pas respecté car le gouvernement fédéral a estimé que le Canada n'atteindra pas son objectif de l'an 2000. En effet, les émissions pourraient dépasser d'au moins onze pour cent les niveaux de 1990.
« Le gouvernement fédéral doit être l'architecte principal, au pays, de l'élaboration de mesures visant à parer aux changements climatiques. Jusqu'à maintenant, peu de mesures concrètes ont été prises », a déclaré M. Emmett.
Selon le Rapport, le rôle directeur du gouvernement fédéral au chapitre des changements climatiques n'est pas clair, les partenariats ne sont pas bien définis, il n'existe pas d'objectifs pour ce qui est de la mesure des progrès et aucune disposition ne prévoit de mesures correctives si les efforts ne portent pas fruit.
Le Rapport mentionne aussi que le Canada devra repenser totalement son approche actuelle, particulièrement à la lumière des objectifs plus serrés pour les émissions de gaz à effet de serre qu'il a acceptés à Kyoto en décembre 1997.
« Le Canada a joué un rôle prépondérant dans les négociations internationales sur les changements climatiques. Maintenant, le gouvernement fédéral doit donner le ton en tenant ses promesses, ce qui veut dire bien gérer et définir clairement les cibles et les responsabilités que se partagent les gouvernements, les industries, d'autres organisations et les Canadiens », a ajouté M. Emmett.
Vous trouverez, ci-joint, une liste de contrôle des éléments clés pour la gestion des engagements du Canada en matière de changements climatiques ainsi que l'évaluation, par le commissaire, des progrès accomplis.
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« Six ans après la signature par le Canada de la Convention sur la diversité biologique des Nations Unies, j'ai encore peu d'information sur la mesure dans laquelle le Canada protège ses plantes, ses animaux et leurs habitats », a déclaré Brian Emmett.
La biodiversité, la mosaïque vivante des animaux, des plantes et des microorganismes qui va des formes les plus simples aux animaux et aux oiseaux sauvages, est essentielle à la survie de la planète et à notre propre santé. Toutefois, la diversité biologique pourrait être sur son déclin. Par exemple, le nombre d'espèces connues que l'on a classées comme étant « en péril » au Canada a augmenté de façon marquée au cours des dix dernières années.
Dans son rapport, le commissaire dit aussi craindre que la capacité scientifique du Canada ne lui permette pas de comprendre l'incidence de ses initiatives sur la situation. La somme de travail qu'il reste à faire est renversante. Par exemple, seulement la moitié des espèces qui existeraient au Canada ont été nommées et seulement un pour cent d'entre elles ont été étudiées.
Même si le Rapport fait état d'exemples de mesures concrètes dans certains secteurs comme l'agriculture et les forêts, il n'y a pas d'initiative concertée en vue de lier les initiatives les unes aux autres. Dans la conclusion du Rapport, on souligne qu'Environnement Canada, en collaboration avec ses homologues provinciaux, devra établir un cadre pour évaluer la performance et mesurer les résultats.
« Les Canadiens se préoccupent de l'avenir de l'environnement. Il faut leur assurer en termes concrets que des mesures sont prises pour conserver la biodiversité au pays », a ajouté Brian Emmett.
L'annexe au chapitre fait état des mesures qu'Agriculture et Agroalimentaire Canada devrait prendre pour améliorer ses initiatives en matière de biodiversité, ainsi que des leçons pour les autres ministères qui ont à élaborer des plans à cet égard.
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L'étude a comporté une consultation de 60 experts reconnus de toutes les parties du monde, une revue exhaustive de la documentation et une mise en relief des leçons tirées de sept études de cas pour aider les ministères fédéraux à améliorer et à mettre en oeuvre leurs propres stratégies de développement durable.
« Lorsqu'ils recherchent de nouveaux modes de pensée et d'action qui leur permettront de relever le défi du développement durable, les ministères fédéraux devraient mettre à profit l'expérience de Nortel, de Sony, de Volvo, de SJ Rail de Suède, de TransAlta et des autres organisations examinées », a déclaré Brian Emmett.
L'étude révèle que les stratégies de développement durable efficaces supposent l'application de saines pratiques de gestion. Les activités de sensibilisation et de communication favorisent l'engagement dans toute l'organisation. Celle-ci a besoin d'objectifs, de buts et de cibles clairs et mesurables pour progresser dans sa vision. Les processus et les procédures sont surveillés et revus pour lui permettre d'évaluer ses progrès et d'apporter des correctifs s'il y a lieu.
L'étude traite aussi de l'application de nouveaux outils, comme l'élaboration de scénarios, afin d'explorer les possibilités pour l'avenir. « Les organisations qui font des progrès élargissent leurs horizons temporels et l'éventail des points de vue et des options considérés pour la prise de décisions. En d'autres mots, elles sont prêtes à se réinventer, a ajouté le commissaire. À mon avis, c'est la route que devront emprunter de plus en plus de ministères fédéraux s'ils veulent tirer profit des avantages du développement durable », a-t-il conclu.
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« Les évaluations environnementales sont cruciales en raison des effets graves et irréversibles que l'activité humaine peut avoir sur l'environnement. Je crains que la façon de mener actuellement ces évaluations laisse de côté certains aspects qui pourraient avoir des conséquences importantes pour les Canadiens », a déclaré M. Emmett.
La vérification a porté sur les évaluations environnementales de projets fédéraux, appelées « examens préalables », qui comptent pour plus de 99 p. 100 des quelque 5 000 évaluations environnementales effectuées chaque année conformément à la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale. Selon le Rapport, la majorité des 187 examens préalables passés en revue ne répondaient pas aux critères fixés par l'Agence canadienne d'évaluation environnementale.
Au nombre des constatations, mentionnons les suivantes.
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L'étude déposée aujourd'hui a été menée conjointement avec Agriculture et Agroalimentaire Canada et d'autres ministères. Elle a comporté un examen des meilleures pratiques dans les secteurs public et privé. Au nombre des constatations, mentionnons les suivantes.
Les activités du gouvernement fédéral touchent des centaines de milliers de Canadiens. La gestion des immeubles, des installations et des parcs automobiles, de même que les pratiques d'approvisionnement, peuvent avoir des effets importants sur l'environnement.
Le commissaire s'est engagé dans un projet quinquennal afin d'améliorer la prise de décisions au gouvernement grâce à l'intégration de l'information environnementale, sociale et économique. La présente étude est un premier pas dans cette direction.
« Nous nous inspirerons des leçons tirées de cette étude pour travailler avec les ministères afin de les aider à recueillir de l'information sur l'environnement et à la communiquer de façon uniforme au Parlement. Le gouvernement fédéral est bien placé pour être un chef de file mondial dans la gestion de ses activités », a déclaré le commissaire.
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« Les ministères doivent savoir si leurs stratégies sont sur la bonne voie et si des mesures correctives peuvent être nécessaires. En d'autres mots, ils ont besoin d'information utile sur ce qui fonctionne et sur ce qui ne fonctionne pas », a déclaré le commissaire.
On a demandé aux ministères de préparer des stratégies de développement durable qui étaient globales, c'est-à-dire qui tenaient compte de leurs politiques, de leurs programmes et de leurs activités, et orientées sur les résultats et élaborées au terme de consultations publiques.
Les principes du développement durable sont relativement nouveaux, mais les principes de la mesure du rendement et de la gestion axée sur les résultats sont bien établis et transférables. Le chapitre décrit ce que les ministères avaient à faire, ce qu'est la mesure de la performance et pourquoi il faudrait la mesurer. Il fait aussi ressortir les obstacles et les possibilités liés à la mise en place d'un système de mesure de la performance.
« Le défi consiste à appliquer les fondements d'une saine gestion aux questions d'environnement et de développement durable. Une bonne information sur la performance est essentielle à la reddition de comptes de même qu'au processus d'apprentissage et d'amélioration qui est indispensable aux progrès en matière de développement durable », a conclu Brian Emmett.
Les chapitres 1, 5 et 7 du présent Rapport de même que les chapitres 5, 11 et 22 du Rapport du vérificateur général de 1997 contiennent de l'information connexe. Pour obtenir un complément d'information sur les stratégies de développement durable, veuillez consulter le chapitre 1 du Rapport du commissaire, intitulé « L'écologisation du gouvernement du Canada : les stratégies de développement durable ».