L'écologisation du gouvernement du Canada : les stratégies de développement durable
1.8
En 1995, le gouvernement du Canada a instauré de nouveaux
outils pour renforcer sa capacité de protéger l'environnement et de
promouvoir le développement durable. Selon les modifications apportées à
la
Loi sur le vérificateur général
, les ministres devaient préparer une
stratégie de développement durable pour leur ministère. Le vérificateur
général a nommé le commissaire à l'environnement et au développement
durable et l'a chargé d'aider les parlementaires à examiner les stratégies.
1.9
À la fin de 1997, 28 stratégies ont été présentées à la Chambre
des communes. C'est alors qu'a débuté notre premier examen de ces
stratégies. Notre objectif était d'aider les parlementaires à comprendre ce
que les ministères ont fait pour répondre aux exigences législatives et, par
conséquent, à surveiller le processus des stratégies de développement
durable.
Objet
de la vérification
1.10
Au cours de la vérification, nous nous sommes posé la question
suivante : « Les ministères ont-ils fait ce qu'on leur a demandé? ». Pour y
répondre, nous avons cherché à établir si les stratégies que les ministères
ont produites concordaient avec les orientations législative et stratégique
que le gouvernement leur avait données.
-
Nous avons examiné 28 stratégies : 24 de ministères et d'organismes (ci-après appelés « ministères ») tenus de
les préparer en vertu de la
Loi
, et quatre stratégies qui ont été élaborées volontairement par d'autres organismes
fédéraux
(voir la pièce 1.1)
.
-
Sur les 28 stratégies, six ont été examinées plus en profondeur. Les ministères choisis constituent un échantillon
des mandats dans les domaines stratégique, opérationnel et de programme. Ces ministères sont les suivants :
Environnement Canada, le ministère des Finances, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce
international, Industrie Canada, Ressources naturelles Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux
Canada.
1.11
La section intitulée
À propos de la vérification
, à la fin de ce
chapitre, contient d'autres précisions sur l'objet de la vérification.
Ce
que l'on a demandé aux ministres et à leur ministère de faire
1.12
Selon les modifications apportées à la
Loi sur le vérificateur
général
, qui sont entrées en vigueur le 15 décembre 1995, les ministres
sont tenus de :
-
faire préparer par leur ministère ou leur organisme une stratégie de développement durable;
-
présenter la stratégie à la Chambre des communes dans les deux années qui suivent;
-
mettre à jour la stratégie au moins tous les trois ans.
1.13
Dans la
Loi sur le vérificateur général
, on définit une stratégie
comme étant l'ensemble des objectifs et des plans d'action d'un ministère
pour favoriser le développement durable. La
pièce 1.2
contient la définition
d'une stratégie de développement durable qui figure dans la
Loi
et dans des
documents stratégiques connexes. On y trouve aussi des exemples des
façons dont les ministères ont interprété eux-mêmes cette définition dans
leurs propres travaux.
1.14
Pour aider les ministères à préparer leur stratégie, le
gouvernement a publié le
Guide de l'écogouvernement
en 1995. Ce guide
contient les principaux éléments d'une stratégie de développement durable
(voir la liste à la
pièce 1.3
) et incite les ministères à adapter la préparation
de la stratégie à leur mandat et à la façon de mener leurs activités. Le
Guide est aussi un point de repère utile pour examiner les stratégies.
1.15
La préparation d'une stratégie de développement durable devait
être un processus systématique qui :
-
débute en déterminant les activités d'un ministère et la façon de les mener (le profil du ministère);
-
évalue ces activités par rapport à leurs impacts sur le développement durable (l'étude des enjeux);
-
cherche à connaître le point de vue des clients, des partenaires et des autres intervenants sur les priorités (les
consultations);
-
établit des buts et des points de repère servant à mesurer les progrès (les buts, les objectifs et les cibles du
ministère en matière de développement durable);
-
présente un plan d'action pour traduire ces buts en résultats concrets;
-
se termine par une explication des façons dont le ministère mesurera sa performance et en rendra compte.
Le
profil du ministère
détermine ce que ce dernier fait et comment il le
fait
1.16
Le profil d'un ministère précise ce que celui-ci fait et comment il le
fait. Le profil est un élément important de la stratégie puisqu'il détermine le
contexte général du reste du document, permettant au lecteur de
comprendre le mandat du ministère et ses principales activités. Le profil
représente le point de départ d'une évaluation portant sur la façon dont le
développement durable devrait être intégré dans le mandat, les politiques,
les programmes et les activités du ministère.
L'étude des enjeux
consiste en une évaluation des activités du
ministère par rapport aux impacts qu'elles ont sur le développement
durable
1.17
L'étude des enjeux consiste en une autoévaluation des politiques,
des programmes et des activités du ministère par rapport aux impacts qu'ils
ont sur le développement durable. On a demandé aux ministères de
préciser, de leur point de vue, quels sont les principaux enjeux du
développement durable. L'étude des enjeux aide les ministères à
comprendre les impacts de leurs activités sur le développement durable.
1.18
L'étude des enjeux est un élément essentiel de la stratégie
puisqu'elle établit le lien entre ce que le ministère fait, selon son profil, et les
enjeux auxquels il est confronté s'il souhaite parvenir au développement
durable. Cette étude facilite également l'élaboration des buts, des objectifs
et des cibles qui permettront au ministère de s'acheminer vers le
développement durable.
Les
consultations
consistent à connaître le point de vue des clients,
des partenaires et des autres intervenants
1.19
Les consultations consistent à connaître le point de vue des clients,
des partenaires et des autres intervenants sur les priorités du ministère et
sur la façon de les réaliser. Le développement durable est une
responsabilité que doivent se partager les différents paliers de
gouvernement, les peuples autochtones et d'autres intervenants. En
conséquence, les consultations représentent le principal moyen de
démontrer que le gouvernement fédéral s'est engagé à élaborer, d'une
façon ouverte et transparente, des politiques et des programmes de
développement durable.
1.20
Les consultations sont primordiales parce que, en faisant participer
une vaste gamme d'intervenants au processus décisionnel, elles peuvent
mener à la prise de décisions plus éclairées et à une plus grande
acceptation par le public. Par ailleurs, elles aident les ministères à
déterminer s'ils font les bonnes choses correctement.
1.21
Les buts, les objectifs et les cibles sont des outils qu'un ministère
utilise pour gérer son programme de développement durable et qui lui
servent de points de repère pour mesurer les progrès. Les buts établissent
l'orientation générale et définissent les paramètres de l'action du ministère;
les objectifs représentent ce vers quoi tend chacun des buts; et les cibles
sont les exigences détaillées de performance que le ministère se propose
de respecter.
1.22
Les buts, les objectifs et les cibles sont importants puisqu'ils
servent de point de convergence aux efforts du ministère en vue d'atteindre
le développement durable. Le choix des cibles indique également quelles
sont les priorités du ministère. Bien qu'elles soient difficiles à établir, les
cibles constituent un élément essentiel de la préparation d'une stratégie de
développement durable.
Les
plans d'action
traduisent les buts en résultats mesurables
1.23
Les plans d'action indiquent ce que les ministères feront pour
traduire leurs buts de développement durable en résultats mesurables. Ils
définissent les changements précis à apporter aux politiques, aux
programmes, aux lois, aux règlements ou aux activités pour atteindre le
développement durable. Ils doivent également décrire comment le ministère
collaborera avec d'autres groupes afin d'atteindre ses buts.
1.24
Les plans d'action, et leur mise en oeuvre, serviront de point de
convergence pour l'examen futur des stratégies ministérielles par le
commissaire à l'environnement et au développement durable.
L'information sur la performance
détermine si les résultats souhaités
sont atteints ou si une mesure correctrice est nécessaire
1.25
Les ministères, les parlementaires et le public ont besoin de
renseignements sur la performance pour déterminer si la stratégie
ministérielle est sur la bonne voie, si les activités donnent les résultats
souhaités ou si une mesure correctrice pourrait être nécessaire. Il est
essentiel que l'amélioration soit continue afin de réaliser des progrès
mesurables en matière de développement durable.
1.26
La
Loi sur le vérificateur général
exige que les stratégies de
développement durable soient mises à jour au moins tous les trois ans et
qu'elles soient présentées à la Chambre des communes. Le gouvernement
a demandé également aux ministères de présenter un rapport annuel sur
leur rendement.
Ce
que les ministères ont fait
1.27
Les ministères ont-ils fait ce qu'on leur a demandé? Pour répondre
à cette question, nous avons dressé une liste de contrôle fondée sur les
dispositions législatives de la
Loi sur le vérificateur général
et sur
l'orientation stratégique donnée dans le
Guide de l'écogouvernement
. Cette
liste de contrôle figure à la
pièce 1.4
.
1.28
Nous nous attendions à ce que les stratégies incluent la majorité
des éléments de la liste, sinon tous. Chacun de ces éléments est essentiel
pour que les ministères, les parlementaires et le public sachent ce vers quoi
se dirigent les ministères, comment ils y parviendront et comment ils
sauront s'ils ont réussi.
La
plupart des stratégies répondaient aux exigences de base mais il
existe des faiblesses fondamentales
1.29
Nous avons constaté que, en général, la majorité des ministères
ont préparé une stratégie qui répond à la majorité des exigences de base.
Par conséquent, pour la première fois, nous avons une image qui montre
comment chaque ministère perçoit le développement durable et quelles sont
les mesures qu'il compte prendre pour le promouvoir.
1.30
Nous avons remarqué cependant que certains ministères doivent
rattraper le retard qu'ils ont accusé par rapport aux autres. Notre examen a
fait ressortir plusieurs points faibles, dont deux sont fondamentaux.
-
À part quelques exceptions, les ministères n'ont pas établi de cibles claires et mesurables. Ces cibles sont
déterminantes pour la réussite ou l'échec du processus des stratégies de développement durable. Sans elles, les
ministères, les parlementaires et le public ne disposent d'aucun point de repère pour juger si les stratégies seront
mises en oeuvre avec succès ou pour déterminer quand une mesure correctrice pourrait s'imposer.
-
Nous nous sommes demandé quels changements les ministères apporteraient à la suite de la mise en oeuvre de
leur stratégie. Moins de la moitié d'entre eux ont indiqué que la mise en oeuvre de leur stratégie apporterait des
changements précis aux politiques, aux programmes, aux lois, aux règlements et aux activités.
Résultats
par élément de stratégie
1.31
La
pièce 1.5
donne une représentation de la conformité à l'échelle
de l'administration fédérale, pour chaque élément de la stratégie. Pendant
l'examen des stratégies, nous avons remarqué que les principaux points
forts étaient :
-
la description des mandats et des activités des ministères;
-
la consultation d'intervenants;
-
l'établissement de buts et d'objectifs.
1.32
Les points faibles les plus sérieux étaient :
-
la détermination des enjeux liés aux politiques, aux programmes et aux activités dans l'étude des enjeux;
-
la présentation du point de vue des intervenants et la façon dont il a influencé la stratégie;
-
l'établissement de cibles claires, mesurables et précises;
-
la définition de changements précis aux politiques, aux programmes, aux lois et aux activités dans le plan
d'action.
1.33
Le profil du ministère.
Dans la plupart des stratégies, le profil du
ministère contenait de l'information sur le mandat et sur les activités de
celui-ci. Cependant, quatre ministères (14 p. 100) n'ont pas décrit leur
contexte législatif ou administratif. Environ un tiers des ministères n'ont pas
indiqué comment leur mandat avait évolué ni comment il pourrait changer
au cours des années à venir.
1.34
L'étude des enjeux.
Bon nombre de ministères ont éprouvé des
difficultés à présenter une étude des enjeux du point de vue du
développement durable. Sur les 28 stratégies, le tiers ne comportait aucune
description des enjeux touchant le développement durable au chapitre de
l'élaboration des politiques ou des programmes. Douze ministères
(43 p. 100) n'ont décrit aucun enjeu de développement durable lié à leurs
activités internes dans leur étude des enjeux; et trois stratégies (10 p. 100)
ne contenaient aucune étude des enjeux.
1.35
Les consultations.
En général, les ministères ont mené leurs
consultations de façon consciencieuse. Vingt-deux ministères (80 p. 100)
ont engagé des consultations détaillées auprès de clients, de partenaires et
d'autres intervenants. Un quart des stratégies contenait toutefois peu
d'information sur la nature des consultations, comme le processus suivi ou
le point de vue des intervenants.
1.36
Les buts, les objectifs et les cibles.
Toutes les stratégies de
développement durable contenaient des buts et des objectifs. Vingt
stratégies (71 p. 100) établissaient un lien entre leurs buts et les enjeux
déterminés dans l'étude des enjeux.
1.37
La plupart des ministères ont cependant éprouvé des problèmes à
établir des cibles qui respectent les lignes directrices figurant dans le
Guide
de l'écogouvernement
. Seulement quatre des 28 ministères - Service
correctionnel Canada, Défense nationale, Ressources naturelles Canada et
Anciens Combattants Canada - ont inclus des cibles précises et
mesurables pour la plupart de leurs objectifs. Bien que ces quatre
ministères reconnaissent qu'il y a encore des étapes à franchir, nous
sommes d'avis que, dans le cadre de la première série de stratégies, ils ont
fait le meilleur travail dans ce domaine difficile.
1.38
Les ministères ont tendance à mettre l'accent sur les activités liées
aux processus. Certains d'entre eux ont mentionné par exemple qu'à
compter de 1997, ils feront participer les jeunes Canadiens aux
programmes environnementaux. D'autres ont signalé qu'ils travaillent avec
le secteur de l'assurance afin de prendre des décisions éclairées étant
donné les changements climatiques. Bien que ces activités puissent être
des initiatives de développement durable valables, il n'est pas facile de les
traduire en conséquences mesurables.
1.39
Les plans d'action.
Tous les ministères ont présenté un plan
d'action sous une forme ou une autre dans leur stratégie de développement
durable. La plupart de ces plans ne contenaient toutefois aucune description
suffisante de la façon dont les cibles dans ce domaine pourraient se traduire
en résultats mesurables. Sur les 28 plans d'action, moins de la moitié
décrivait les changements précis à apporter aux politiques, aux
programmes, aux lois et aux activités pour atteindre les cibles. Une stratégie
sur cinq ne comportait aucune description des partenariats qu'il faudra
établir pour aider les ministères à atteindre leurs cibles.
1.40
La mesure, l'analyse et le compte rendu de la performance.
Même si 20 des stratégies ministérielles (71 p. 100) précisaient de quelle
façon le ministère mesurera la performance, l'analysera et en rendra
compte, peu de ministères ont établi des cibles concrètes pour évaluer la
performance, tel qu'indiqué au paragraphe 1.37. Dans certains cas, ils ont
reconnu devoir collaborer avec d'autres ministères pour atteindre certains
de leurs buts en matière de développement durable, mais les mécanismes
permettant de rendre compte de la performance commune ne sont pas en
place.
1.41
La
pièce 1.6
est un résumé des résultats par ministère.
-
Un ministère, la Défense nationale, s'est conformé aux 21 éléments que nous avons examinés dans les stratégies.
Ce ministère a fait ce qu'on lui a demandé.
-
Onze autres ministères se sont conformés à 19 ou 20 éléments. Leurs principaux points faibles concernaient
l'établissement de cibles.
-
À l'autre extrémité, six stratégies ministérielles comportaient plus de lacunes que les autres. Les lacunes
précises se retrouvaient principalement dans la détermination des enjeux, les consultations, ainsi que
l'établissement de cibles et d'un plan d'action. Par conséquent, il est difficile de dire avec précision ce vers quoi
tendent ces ministères, comment ils y parviendront et comment ils sauront s'ils ont réussi.
Examen
plus approfondi de six stratégies
1.42
Le fait qu'une stratégie a été ou non préparée conformément aux
dispositions législatives et à l'orientation stratégique ne constitue qu'un seul
indicateur de sa qualité. Dans la deuxième partie de notre examen, nous
avons fait une analyse plus approfondie de la stratégie des six ministères
suivants : Environnement Canada, le ministère des Finances, le ministère
des Affaires étrangères et du Commerce international, Industrie Canada,
Ressources naturelles Canada et Travaux publics et Services
gouvernementaux Canada.
1.43
Nous avons choisi ces six ministères pour deux raisons.
Premièrement, ils constituent un groupe représentatif des genres d'activités
que le gouvernement fédéral réalise dans les domaines stratégique,
opérationnel et de programme. Deuxièmement, à notre avis, le rôle de ces
ministères est primordial pour la réussite ou l'échec des efforts déployés en
vue du développement durable dans l'ensemble de l'administration fédérale.
Le développement durable fait partie du mandat législatif de deux de ces
ministères - Industrie Canada et Ressources naturelles Canada.
1.44
L'annexe
contient un résumé des six stratégies et la
pièce 1.7
présente les critères utilisés pour réaliser cet examen plus approfondi.
Comme les résultats de la liste de contrôle mentionnés plus haut, les
critères sont fondés sur l'orientation stratégique fournie dans le
Guide de
l'écogouvernement
. Cependant, nous avons insisté sur la préparation des
stratégies et sur la façon dont leur mise en oeuvre sera gérée. Des
entrevues ont été réalisées avec des fonctionnaires ayant participé à
l'élaboration des stratégies, et les dossiers pertinents ont été examinés.
L'examen
approfondi a permis de confirmer des faiblesses
fondamentales
1.45
Les résultats de cet examen plus détaillé ont permis de confirmer
les constatations présentées dans la section précédente. Pour la plupart, les
stratégies établissaient bien le contexte des activités de développement
durable que prévoyaient les ministères.
-
Les mandats et les principales activités des ministères y étaient bien expliqués.
-
La majorité des ministères ont réussi à cerner certains enjeux du développement durable qui étaient primordiaux
pour eux et ont mené des consultations dans le cadre de cet exercice.
-
Les ministères ont établi leurs buts et leurs objectifs et ont rédigé un plan d'action sous une forme ou une autre.
1.46
Toutefois, les ministères n'ont pas indiqué clairement comment leur
stratégie changerait ce qu'ils font et comment ils le font. Pour certains
d'entre eux, la stratégie représentait moins un engagement à changer afin
de parvenir au développement durable qu'un maintien du retour au
statu quo.
-
Les six stratégies mettaient l'accent sur l'impact positif des activités existantes en matière de développement
durable.
-
Sur les six ministères, Ressources naturelles Canada a le mieux répondu à l'exigence d'expliquer les
changements à apporter aux politiques, aux programmes, aux lois, aux règlements et aux activités pour mettre en
oeuvre sa stratégie.
-
Les mesures étaient souvent décrites en termes vagues à l'aide des mots « continuer » et « conserver ».
1.47
Aucun des six ministères n'a établi d'ensemble complet de cibles
claires et mesurables qui lui permette, ainsi qu'au Parlement, de juger si sa
stratégie l'aidait à parvenir au développement durable. Sur les
six ministères, Ressources naturelles Canada a le mieux répondu à cette
exigence. Sa stratégie contenait certaines cibles précises et le Ministère est
en train d'élaborer un système pour évaluer sa performance à trois niveaux :
les engagements, les objectifs et les progrès à l'échelle nationale (voir
l'encadré
« Mesure, analyse et compte rendu à Ressources naturelles
Canada »
).
Les
thèmes des stratégies illustraient les différences entre les
mandats et les approches
1.48
À la
pièce 1.8
figurent les principaux thèmes de chacune des
six stratégies de développement durable. Ces thèmes illustrent à la fois les
différents mandats des ministères (leur point de départ) et l'approche qu'ils
ont adoptée (leur orientation future). Les six ministères admettent qu'ils
doivent faire un examen interne pour savoir comment ils prennent des
décisions, et un examen externe pour savoir comment ils exercent une
influence sur les décisions des autres. La stratégie de Travaux publics et
Services gouvernementaux Canada était axée sur l'atténuation des
conséquences environnementales directes des activités gouvernementales;
le ministère des Finances et le ministère des Affaires étrangères et du
Commerce international ont adopté les perspectives les plus larges par
rapport au développement durable.
La
gestion des stratégies s'intègre peu à peu à la manière dont les
ministères mènent leurs activités
1.49
Pour être réussies, l'élaboration et la mise en oeuvre de stratégies
doivent faire partie de la manière dont les ministères ont l'habitude de
mener leurs activités. Nous avons constaté que ce processus a commencé.
-
Dans la plupart des six cas, la préparation des stratégies de développement durable a reposé sur les efforts d'un
petit groupe de fonctionnaires agissant au nom de tout le ministère. Les six ministères ont chargé le niveau de
gestion adéquat de préparer leur stratégie de développement durable.
-
Cinq des six ministères ont établi un lien entre leur plan de développement durable et leur plan d'activités, alors
qu'un ministère a organisé sa stratégie en fonction des éléments de son plan de gérance environnementale.
-
Les systèmes de gestion de l'environnement devraient améliorer l'intégration des stratégies dans les programmes
et les activités des ministères. Deux des six ministères - Environnement Canada et Ressources naturelles
Canada - exploitent actuellement un système de gestion de l'environnement. Travaux publics et Services
gouvernementaux Canada a un système en place pour celle de ses directions générales qui influe le plus
directement sur l'environnement; le Ministère prévoit mettre en oeuvre un système dans d'autres directions
générales. Trois autres ministères ont un calendrier pour la mise en oeuvre de leur système de gestion de
l'environnement.
-
Les six stratégies ministérielles précisaient la nécessité d'avoir des activités de formation en développement
durable et quatre ministères se sont engagés à établir un plan de formation ou de sensibilisation lié aux processus
stratégique et décisionnel.
-
Cinq des six ministères ont préparé des plans de communication afin de traiter avec la clientèle interne et
externe avant de présenter leur stratégie et après l'avoir fait. Dans sa stratégie, le ministère des Finances s'est
engagé à préparer un plan de communication complet pour l'écologisation de ses activités.
-
Les ministères n'ont pas précisé les ressources nécessaires pour mettre en oeuvre leur stratégie.
Les
mandats et les activités étaient bien expliqués
1.50
Les ministères ont bien expliqué leur mandat et leurs principales
activités, mais ils étaient moins clairs sur le contexte législatif et
administratif de leurs activités. Seul Environnement Canada a dressé la liste
complète des lois qu'il est chargé d'administrer.
1.51
On retrouvait peu d'analyse sur le contexte administratif dans
lequel les ministères s'acquittent de leurs responsabilités en matière de
programmes. Seuls Environnement Canada et Industrie Canada ont
mentionné des défis précis qu'ils doivent relever pour parvenir au
développement durable. Selon ces stratégies, les défis comprennent :
l'élaboration des approches permettant de mieux intégrer les buts
environnementaux, économiques et sociaux; le perfectionnement des
connaissances en temps opportun; et la concertation.
Les
études des enjeux par les ministères variaient énormément
1.52
La préparation des études des enjeux et leur diffusion ont permis
de sensibiliser le personnel des ministères aux enjeux du développement
durable, ce qui est un important avantage du processus. Pour assurer une
mise en oeuvre plus efficace du programme gouvernemental de
développement durable, il faudrait faire un examen plus approfondi des
enjeux et par la suite établir les priorités pour chacun.
-
Le niveau de détail et l'étendue des études des enjeux et la façon dont les ministères les ont préparées variaient
énormément.
-
Environnement Canada a eu recours à un sondage interne afin de cerner les enjeux du développement durable
pour le Ministère; il a mis l'accent sur les enjeux qui limitent sa capacité de réaliser des progrès en vue d'atteindre
le développement durable. Le Ministère n'a pas établi de lien direct entre les conclusions de l'étude des enjeux et
les objectifs de la stratégie, ni n'a déterminé les impacts de ses politiques, de ses programmes ou de ses activités.
-
Le ministère des Finances a demandé de l'information à tous les niveaux pour déterminer les enjeux et l'impact
de ses activités. Il a cherché à améliorer sa capacité de faire face aux enjeux du développement durable et de fixer
les priorités en vue de réaliser une analyse des politiques au cours des trois prochaines années.
-
Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international s'est également servi d'un processus interne
pour déterminer les enjeux propres à son mandat qui ont un impact sur le développement durable. L'exercice s'est
soldé par des orientations générales sur les mesures à prendre, plutôt qu'une évaluation des impacts ou des
inquiétudes.
-
Industrie Canada a réalisé une analyse approfondie des enjeux à l'aide d'un processus en deux temps, soit des
consultations et
une étude de base
. Cette étude a permis au Ministère de mieux comprendre l'impact de ses
activités sur le développement durable ainsi que la position qu'il devrait adopter par rapport aux enjeux. Seul un
bref sommaire de ce travail était inclus dans le document de stratégie.
-
Ressources naturelles Canada s'est inspiré d'une analyse et de consultations, réalisées avant de préparer la
stratégie, pour déterminer les enjeux liés à ses activités. Le Ministère a également puisé dans les travaux
approfondis liés à la Stratégie nationale sur les forêts, à l'Initiative minière de Whitehorse et à l'élaboration de la
Politique sur les minéraux et les métaux du gouvernement fédéral. Ce travail s'est accompagné d'autres
consultations réalisées pendant l'élaboration de la stratégie, ce qui a donné un sommaire équilibré des enjeux
auxquels faisait face le Ministère.
-
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada s'est inspiré du
Guide de l'écogouvernement
pour cerner
ses enjeux au lieu de réaliser sa propre étude sur le sujet.
-
Les ministères n'ont pas établi d'ordre de priorité des enjeux. Aucun ne semble avoir utilisé l'étude des enjeux
comme une forme d'analyse des écarts pour comparer la performance actuelle à l'état futur souhaité.
-
La plupart des études des enjeux étaient centrées sur ceux qui avaient une dimension économique et
environnementale. Les études exploraient les impacts sur le développement durable d'éléments tels que les
politiques, les programmes, les taxes et les impôts, les règlements, la diffusion d'information et les activités
internes, notamment l'achat et la gestion d'immeubles, de terres et de parcs automobiles. Or, la plupart des études
ne comprenaient aucune évaluation des impacts sociaux. Trois des ministères ont l'intention de faire l'analyse de
ces impacts à l'avenir.
-
La majorité des stratégies présentaient les impacts positifs des activités ministérielles sur le développement
durable plutôt qu'une analyse plus neutre. Dans les rares exemples où des répercussions négatives étaient
mentionnées, celles-ci étaient souvent contrebalancées par une observation sur un avantage économique ou
environnemental.
Les
consultations ont permis de réaliser de meilleures stratégies de
développement durable
1.53
La plupart des ministères ont trouvé que les consultations ont
permis de réaliser une meilleure stratégie de développement durable.
Toutefois, ceux qui ont essayé de mener des consultations à grande échelle
ont été déçus du peu de réponses obtenues.
-
Quatre des six ministères se sont mobilisés pour consulter à l'interne et à l'externe pendant le processus de
préparation de leur stratégie de développement durable. Ils ont eu recours à de nombreuses techniques de
consultation, notamment les groupes de discussion, les entrevues personnelles, les sites Internet, les bulletins
internes et la sollicitation par la poste de groupes choisis. Certains ont réalisé des consultations à divers endroits
au Canada, mais la plupart les ont faites dans la région d'Ottawa.
-
Le ministère des Finances a fait des consultations tard dans le processus d'élaboration de sa stratégie, ce qui fait
qu'il lui a été difficile d'en incorporer les résultats dans le document de stratégie final. Travaux publics et Services
gouvernementaux Canada a élaboré sa stratégie sans faire de consultations.
-
À quelques exceptions près - comme les consultations mixtes d'Industrie Canada et de Ressources naturelles
Canada - les ministères n'ont pas essayé de coordonner leurs consultations avec d'autres ministères avec lesquels
ils se partagent la clientèle ou les responsabilités en matière de programme.
-
Seuls Industrie Canada et Ressources naturelles Canada ont documenté la façon dont des commentaires précis
ont été jugés au cours de la préparation de leur stratégie.
Les
stratégies établissaient une orientation mais aucun point de repère
1.54
Chacune des six stratégies donnait une idée de l'orientation
générale du ministère en matière de développement durable. Cependant, à
part les exemples limités ayant trait aux « activités d'écologisation », peu de
points de repère ont été élaborés pour préciser les exigences de
performance claires et détaillées de la gestion interne ou pour définir la
performance en termes qui pourraient être vérifiés de façon objective ou
évalués par un tiers.
-
Lorsque des cibles étaient fixées, elles avaient tendance à porter sur des activités ou des processus à réaliser
comme des études, des conférences, des analyses ou des négociations, plutôt que sur les résultats souhaités.
-
La plupart des initiatives et des mesures incluses dans les stratégies étaient définies vaguement ou
accompagnées d'expressions telles que « dans la mesure du possible », « le cas échéant » ou « continuer à
travailler en vue de ».
1.55
Pour remédier aux lacunes touchant la gestion de la
performance durant la mise en oeuvre de leur stratégie, les ministères
devraient établir un ensemble de cibles claires et le présenter à la
Chambre des communes dans leur rapport sur les plans et les
priorités au printemps de 1999.
1.56
Sur les six ministères, Ressources naturelles Canada a le mieux
répondu à l'exigence d'établir des échéances claires et mesurables.
Les
plans d'action n'étaient pas précis
1.57
Les six stratégies de développement durable contenaient un plan
d'action sous une forme ou une autre. Toutefois, aucune ne mentionnait de
modifications précises à apporter aux politiques, aux programmes, aux lois,
aux règlements ou aux activités pour transformer les objectifs ministériels
en résultats mesurables. Ressources naturelles Canada a le mieux rempli
cette exigence. Le Ministère a établi les mesures qu'il prendra au cours des
trois prochaines années pour atteindre les objectifs de sa stratégie.
-
Les mesures étaient souvent exprimées en termes vagues, tels que « continuer » et « améliorer » des activités
ministérielles existantes. Les ministères ont mis l'accent sur les choses déjà faites plutôt que sur les mesures
futures. Aucun ministère n'a indiqué comment ses initiatives seront financées.
-
La plupart des stratégies renvoyaient aux partenaires - comme d'autres ministères, des organisations non
gouvernementales, des associations, des groupes de consommateurs et des organisations internationales - qui
sont jugés nécessaires pour atteindre les objectifs. Or, aucune des stratégies ne précisait comment ces partenariats
seront gérés. Les documents ne mentionnaient pas les mécanismes, le rôle, les responsabilités et la reddition de
comptes des organismes dont les efforts de collaboration sont essentiels pour atteindre les objectifs des stratégies
de développement durable des ministères.
Les
ministères se sont engagés à mesurer la performance, à l'analyser
et à en rendre compte
1.58
Tous les ministères se sont engagés à mesurer la performance, à
l'analyser et à en rendre compte. Deux des six stratégies expliquaient
comment les ministères mesureront leurs réalisations par rapport aux cibles
précisées dans leur plan d'action. Trois stratégies indiquaient comment les
ministères comptent surveiller leur performance et incorporer le
changement.
1.59
Toutefois, aucune des stratégies examinées ne fournissait de
détails sur des questions telles que les responsabilités, les pratiques ou les
procédures nécessaires pour mesurer la performance, ni les processus à
suivre pour examiner l'information et garantir que celle-ci s'intègre dans le
cycle de planification du ministère.
1.60
Les ministères ont adopté des approches différentes dans la façon
dont ils prévoient communiquer l'information sur leur performance. Trois
d'entre eux rendront compte de leurs indicateurs à court terme dans leur
rapport sur le rendement annuel. Ressources naturelles Canada va plus loin
en disant qu'il préparera également un rapport annuel décrivant en détail la
mise en oeuvre de sa stratégie.
1.61
Voici les constatations qui sont ressorties de notre examen des
stratégies et de nos discussions avec les fonctionnaires.
-
Ressources naturelles Canada a relevé le défi, soit préparer de façon sérieuse une stratégie. Ce ministère s'est
engagé à la mettre en oeuvre et à assurer le développement durable qui est au coeur de ses activités. L'engagement
ferme de la haute direction était évident. Le processus de préparation de la stratégie a aidé divers secteurs du
Ministère à mieux se connaître les uns les autres; ce dialogue se poursuit pendant la mise en oeuvre et
l'élaboration plus approfondie de son système de gestion de la performance. D'autres ministères pourraient
apprendre de la stratégie de Ressources naturelles Canada, tout particulièrement dans des domaines tels que la
préparation d'un système de gestion de la performance.
-
Environnement Canada a bien relevé lui aussi le défi qui consistait à élaborer sa première stratégie. Du point de
vue du développement durable, la tâche d'Environnement Canada était, à bien des égards, à l'opposé de la tâche
des autres ministères. Les éléments environnementaux du développement durable sont au coeur de son mandat; le
défi de ce ministère consiste à renforcer sa capacité d'intégrer des éléments économiques et sociaux dans sa façon
de mener ses activités. Sa stratégie fait ressortir la nécessité de travailler efficacement avec des partenaires, de
réaliser des études conjointes et de mieux comprendre l'intégration des éléments économiques, sociaux et
environnementaux. Cependant, comme pour d'autres ministères, la surveillance de la performance par rapport aux
mesures énoncées lui posera des problèmes.
-
Industrie Canada, le ministère des Finances et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international
ont chargé des employés de leur ministère de préparer leur stratégie. Pour ces trois ministères, le principal
avantage qu'ils ont retiré du processus était une plus grande sensibilisation dans leurs rangs. Les trois ministères
ont documenté des mesures passées ou en cours qui appuient le développement durable. Cependant, on ne voit pas
clairement comment les mesures prévues pour l'avenir dans les stratégies feront une différence.
-
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a indiqué qu'il a choisi d'élaborer un document
stratégique en s'adressant tout d'abord aux parlementaires. Selon le Ministère, le document produit est de niveau
général, concis et facile à lire, même s'il ne satisfait pas à tous les critères énoncés dans le
Guide de
l'écogouvernement
. À notre avis, le Ministère n'a pas évalué ses activités par rapport à leur impact sur le
développement durable et il n'a pas consulté ses clients. Par conséquent, il est difficile de juger s'il fait les bonnes
choses ou s'il produira de bons résultats.
1.62
Même si l'administration fédérale s'occupe du processus
d'« écologisation du gouvernement » depuis longtemps, ce n'est qu'en 1995
que les ministères étaient tenus pour la première fois de préparer des
stratégies de développement durable, et ce, au bout de deux ans.
1.63
Nous avons constaté que, en général, la plupart des ministères ont
préparé une stratégie conforme à la plupart des exigences de base.
Toutefois, un certain nombre de faiblesses sont évidentes, certaines étant
fondamentales. Par ailleurs, plusieurs ministères doivent rattraper le retard
qu'ils ont accusé par rapport aux autres.
1.64
À part quelques exceptions, les ministères n'ont établi aucune cible
claire et mesurable. Or, cet élément de la stratégie est déterminant pour la
réussite ou l'échec global du processus des stratégies de développement
durable. Les ministères, les parlementaires et le public n'ont aucun point de
repère pour juger si les stratégies sont mises en oeuvre avec succès ou
pour déterminer quand une mesure correctrice pourrait s'imposer.
1.65
Les stratégies doivent être mises à jour à l'automne de l'an 2000.
En nous inspirant de l'expérience acquise lors de cette première série de
stratégies, nous nous attendons à ce que les ministères améliorent
considérablement la qualité de leur deuxième stratégie, et à ce qu'ils
s'attardent davantage aux changements qu'ils apporteront pour promouvoir
le développement durable.
À
propos de la vérification
Objectifs
Les deux objectifs de notre vérification consistaient à :
-
réaliser une première évaluation des stratégies de développement durable présentées à la Chambre
des communes en 1997, en comparant ces stratégies aux dispositions législatives et à l'orientation
stratégique remises aux ministres et à leur ministère;
-
aider à renforcer la capacité des ministères de gérer les enjeux de développement durable en cernant
les bonnes pratiques de gestion.
Approche et méthode
L'examen des stratégies de développement durable est une nouvelle entreprise du commissaire à
l'environnement et au développement durable. Tout d'abord, pour remplir le mandat du commissaire,
nous avons évalué les stratégies afin de déterminer dans quelle mesure elles étaient conformes aux
dispositions législatives et à l'orientation stratégique. La mise en oeuvre des stratégies sera évaluée à
une date ultérieure.
La vérification de la conformité détermine la mesure dans laquelle les stratégies de développement
durable des ministères sont conformes au cadre établi dans le
Guide de l'écogouvernement
et aux
exigences de la
Loi sur le vérificateur général
. Le Guide propose une approche que les ministères
peuvent suivre pour préparer leur stratégie. Les principaux éléments d'une stratégie figurent à la
pièce 1.3
.
Nous avons examiné les 24 stratégies de développement durable des ministères qui sont tenus par la loi
de les présenter et les quatre stratégies élaborées de plein gré par d'autres ministères. La liste des
28 ministères et organismes qui ont présenté leur stratégie de développement durable à la Chambre des
communes figure à la
pièce 1.1
.
La liste de contrôle que nous avons utilisée pour vérifier les stratégies est fondée sur les principaux
éléments du
Guide de l'écogouvernement
. Cette liste figure à la
pièce 1.4
. La vérification de la conformité
est fondée uniquement sur un examen des stratégies de développement durable, sans autre analyse des
documents de fond contenus dans les dossiers des ministères.
Un examen plus approfondi a été réalisé auprès d'un échantillon comprenant les stratégies de
développement durable des six ministères suivants : Environnement Canada; le ministère des Finances;
le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international; Industrie Canada; Ressources
naturelles Canada; et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Ils ont été choisis parce
qu'ils représentent des ministères importants au chapitre des politiques, des programmes et des activités.
Par ailleurs, le développement durable fait partie du mandat législatif de deux d'entre eux.
L'examen plus approfondi a porté sur l'information contenue dans les stratégies de développement
durable, la documentation supplémentaire produite par les ministères et les entrevues réalisées auprès
des principaux employés chargés de préparer les stratégies. Les critères utilisés pour examiner les
stratégies figurent à la
pièce 1.7
.
Équipe de vérification
Directeur principal : Richard Smith
Directeurs : Janet Jones et Edward Wood
Frank Barrett
Ron Bergin
Margaret Cross
Lori Elliott
Andrew Ferguson
Gisèle Grandbois
Jacques Grou
David Harris
Christopher Keith
Susan Mojgani
Peter Morrison
Paul Morse
Darlene Pearson
John Reed
Geoffrey Robins
David Sawyer
Holly Shipton
Mary-Louise Sutherland
Pour plus d'information, veuillez communiquer avec M. Richard Smith.