2.9 La pollution atmosphérique transfrontalière, la détérioration de la couche d'ozone, les changements climatiques, la diminution des ressources halieutiques au large des côtes et la pollution des océans sont autant de problèmes environnementaux qui ne connaissent pas de frontières. Le transport à grande distance des polluants atmosphériques illustre clairement la vulnérabilité de l'Arctique canadien aux gestes posés par les pays voisins du Canada (voir la pièce 2.1) . Souvent, les mesures prises par le Canada ne suffisent pas à protéger les habitants et l'environnement du pays. Le Canada doit unir ses efforts à ceux des autres pays afin de trouver des solutions internationales à des problèmes internationaux.
2.10 De plus en plus conscients de l'existence de cette interdépendance environnementale, les différents pays du monde ont réagi en concluant un large éventail d'accords internationaux portant sur l'environnement. Le Canada a souvent joué un rôle clé dans la définition du programme international en matière d'environnement et est signataire d'un nombre important d'accords. En adhérant à ces accords, le Canada a pris des engagements à l'égard de la communauté internationale. En retour, il est en mesure de tirer des avantages des engagements pris par celle-ci.
2.11 Un des principes fondamentaux du droit international veut que les pays s'acquittent de bonne foi de leurs obligations internationales. Dans certains cas, cela signifie que le Canada doit traduire ces obligations par des mesures significatives sur le plan national. D'autres obligations internationales obligent le Canada à collaborer avec les autres pays signataires des accords internationaux. Étant donné la mondialisation accrue des problèmes environnementaux, il est encore plus important que les pays se concertent pour résoudre ces problèmes, ce qui, par ailleurs, attire davantage l'attention sur les efforts que déploient les pays pour s'acquitter de leurs engagements. Grâce à la couverture accordée par les médias à des accords internationaux très connus, tels le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone et la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, ainsi que le nouveau Protocole de Kyoto qui l'accompagne, la population a une idée des succès enregistrés et des difficultés rencontrées par les différents pays, dont le Canada, dans l'accomplissement de leurs engagements internationaux, ainsi que des politiques que ces pays adoptent afin d'y donner suite.
2.12 La participation du Canada aux efforts visant à trouver des solutions internationales à ces problèmes exige des ressources importantes. D'après le récent Plan d'activités du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, les programmes internationaux sont au coeur des activités de plusieurs ministères. Ainsi, quelque 5 000 fonctionnaires consacrent plus de la moitié de leur temps aux questions internationales.
2.14 Les commentaires formulés dans le présent chapitre concernent les accords internationaux axés principalement sur l'environnement, et non ceux qui portent sur les aspects sociaux et économiques plus généraux du développement durable. Bien que cette étude se concentre sur les accords entraînant des obligations juridiques, elle fait également allusion à certains instruments non contraignants qui ont une importance internationale reconnue.
2.15 La présente étude revêt un caractère plus descriptif que les travaux précédents du Bureau. Elle donne un aperçu du programme international en matière d'environnement et du rôle joué par le Canada dans la définition de ce programme. L'étude examine également le nombre et la nature des accords internationaux portant sur l'environnement, dont le Canada est signataire, ainsi que le processus par lequel le pays adhère à ces accords. L'étude définit ensuite l'information nécessaire pour évaluer dans quelle mesure le Canada s'acquitte de ses engagements internationaux en matière d'environnement, ce qui constitue la première étape de l'évaluation. Cette information pourra servir à déterminer les lacunes dans la mise en oeuvre des engagements internationaux actuels et à tirer des leçons qui pourront servir lors de la négociation et de la mise en oeuvre des futurs accords. Pour obtenir de plus amples renseignements sur l'étendue et les objectifs de la présente étude, prière de consulter la section intitulée À propos de l'étude , à la fin du présent chapitre.
2.17 Les premiers accords internationaux, négociés à une époque où la souveraineté des États sur les ressources naturelles constituait le principe directeur, mettaient principalement l'accent sur la réglementation des eaux limitrophes et des droits de pêche dans les zones frontalières, ainsi que sur la protection des animaux ayant une valeur commerciale, tels les oiseaux migrateurs et les phoques à fourrure. Au fil des ans, les États ont de plus en plus reconnu l'importance de la conservation des ressources naturelles et du patrimoine commun. La Conférence des Nations Unies sur l'environnement, qui s'est déroulée à Stockholm (Suède) en 1972, marque le début d'un effort mondial et multilatéral pour protéger, préserver et améliorer l'environnement. De nombreux accords importants ont été négociés à l'époque de cette conférence, notamment la Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion de déchets (1972), la Convention pour la protection du patrimoine mondial, culturel et naturel (1972), ainsi que la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (1973). Au moment de la Conférence de Rio sur l'environnement et le développement, en 1992, le nombre d'accords internationaux comportant des dispositions importantes en matière d'environnement était passé de quelques dizaines à plusieurs centaines.
2.18 Cet accroissement du nombre d'accords s'est accompagné d'une diversification des sujets visés et d'un élargissement de la portée des accords. La pièce 2.3 présente un bref résumé de quelques accords internationaux importants liés à l'environnement. Ces accords portent notamment sur les changements climatiques, la pollution atmosphérique, les espèces menacées d'extinction, la diversité biologique et la pollution marine, enjeux qui nécessitent tous une coopération internationale. Ils montrent également à quel point la portée des accords internationaux s'est élargie. Alors que les premiers accords mettaient plutôt l'accent sur le contrôle bilatéral de la pollution transfrontalière et la préservation de certaines espèces, la gamme des sujets traités s'est ensuite élargie pour inclure la lutte contre la pollution à l'échelle mondiale, la conservation des écosystèmes, ainsi que le contrôle international de l'utilisation des ressources et des activités menées à l'intérieur des frontières nationales afin de protéger des sites du patrimoine mondial, des terres humides et des zones importantes sur le plan de la diversité biologique.
2.19 La tendance à l'augmentation du nombre d'accords internationaux et à leur diversification, ainsi qu'à l'élargissement de leur portée, s'accompagne d'une troisième tendance, soit le déploiement d'efforts pour assurer la participation de nombreux pays à ces accords. On admet de plus en plus que les défis posés par l'environnement à l'échelle de la planète nécessitent maintenant un degré de collaboration sans précédent entre les pays industrialisés et les pays en développement. Toutefois, les diverses parties ont des intérêts particuliers fort variés, ne contribuent pas toutes de façon égale aux problèmes environnementaux de la planète, et ne disposent pas toutes des mêmes moyens financiers, institutionnels et techniques pour résoudre ces problèmes.
2.20 Par conséquent, les accords internationaux qui ont été conclus récemment dans le domaine de l'environnement s'assortissent de mécanismes qui incitent non seulement les pays à prendre des engagements, mais leur donnent aussi les moyens de les remplir. À titre d'exemple, certains accords prévoient des engagements qui varient en fonction des moyens dont disposent les pays et de leur contribution aux problèmes environnementaux. Ainsi, aux termes du Protocole de Montréal, les pays en développement ont un délai supplémentaire pour se conformer aux dispositions de l'accord. D'autres techniques sont aussi utilisées. Elles consistent notamment à fournir une aide financière aux pays moins développés afin de les aider à éponger le coût de mesures de mise en oeuvre qu'ils ne pourraient assumer autrement, ainsi qu'à prévoir un transfert de technologie et des échanges d'information.
2.22 Cependant, la communauté internationale a aussi recours à divers instruments non contraignants afin d'inciter les pays à unir leurs efforts en vue de l'atteinte de buts communs. C'est le cas des déclarations de principes, des lignes directrices et des codes de conduite internationaux, ainsi que des résolutions d'organismes internationaux comme l'Assemblée générale des Nations Unies. Parmi les principaux instruments non contraignants, mentionnons : la Déclaration de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement (1972) et la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement (1992). Ces deux instruments énoncent des principes généraux de protection de l'environnement et de développement durable devant guider l'action des différents pays. Aucun d'eux n'a un caractère obligatoire.
2.23 On a recours aux accords entraînant des obligations juridiques lorsqu'il existe un consensus suffisant, au sein de la communauté internationale, sur les mesures concrètes à prendre pour assurer l'atteinte des buts et cibles prescrits. D'autre part, on a tendance à recourir aux instruments non contraignants lorsque les pays ne sont pas disposés, au départ, à s'assujettir à des obligations juridiques, mais admettent la nécessité de s'engager à travailler à une solution commune (voir la pièce 2.4) .
2.24 La prolifération des accords internationaux sur l'environnement a donné lieu à la formulation d'un certain nombre de dispositions types que l'on trouve habituellement dans tous les accords entraînant des obligations juridiques. Les éléments types de ces accords sont énumérés à la pièce 2.5 .
2.26 Renseignements limités sur le respect des engagements. Beaucoup d'accords internationaux sur l'environnement exigent que les parties rendent compte des progrès qu'elles réalisent dans la mise en oeuvre des dispositions. L'information fournie varie selon l'objet de l'accord. Il peut s'agir, par exemple, du nombre de permis octroyés relativement à des activités contrôlées - notamment le déversement ou le mouvement transfrontalier de déchets dangereux - ou de données sur les émissions de polluants atmosphériques.
2.27 Les rapports sur les efforts de mise en oeuvre des accords constituent la pierre angulaire du processus de respect de ces derniers. L'efficacité des mécanismes de compte rendu est toutefois remise en question. En effet, une étude menée en 1992 par le General Accounting Office des États-Unis a révélé qu'en ce qui a trait aux accords internationaux examinés, l'information avait été soit divulguée en retard ou de manière incomplète, soit n'avait pas été divulguée du tout, de sorte qu'il était impossible d'avoir une image complète de l'observation des accords. Dans de nombreux cas, des secrétariats fournissent aux parties des formulaires normalisés destinés à faciliter et à favoriser la divulgation de renseignements, mais le faible taux de divulgation de la part des pays en développement est souvent attribuable au fait que ces derniers ne disposent pas des ressources techniques ou financières nécessaires à la collecte de données.
2.28 Quelques initiatives récentes ont donné lieu à l'étude et à la comparaison du degré de mise en oeuvre et de respect de certains accords internationaux par différents pays. La base de données décrite au paragraphe 2.77 reflète cette nouvelle tendance. Elle vise à recueillir de l'information dans le but de constituer un instrument de responsabilité publique permettant d'évaluer les efforts que déploie le Canada dans la mise en oeuvre des accords auxquels il adhère.
2.29 Mécanismes de respect des engagements. La Convention de Vienne sur le droit des traités exige que les engagements prévus par les traités soient accomplis de bonne foi. Il s'agit là d'un des fondements du droit international. En théorie, si un pays ne remplit pas ses engagements, les autres parties à l'entente peuvent obliger ce pays à leur rendre des comptes. Les mécanismes de règlement des différends prévus dans beaucoup d'accords internationaux sur l'environnement exigent que les parties négocient de bonne foi lorsque surgissent des différends au sujet de l'interprétation ou de l'application de l'accord. Certains accords renferment également des mécanismes non contraignants de règlement des différends, tels l'arbitrage ou des audiences devant la Cour internationale de Justice.
2.30 En pratique, cependant, il est rare que des mesures soient prises pour faire respecter des obligations internationales en matière d'environnement. La pression exercée par les autres nations et le poids de l'opinion publique nationale et internationale sont deux facteurs importants qui amènent les pays à rendre des comptes. Les risques liés au non-respect d'un accord, notamment l'atteinte à la réputation d'un pays, tant chez lui qu'à l'étranger, sont perçus comme des éléments qui favorisent l'observation des obligations prévues par les traités. L'attention accordée par les médias à l'observation d'accords internationaux importants, notamment la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, et la publication de « fiches de performance » par les organisations internationales non gouvernementales oeuvrant dans le secteur de l'environnement peuvent aussi inciter les pays à respecter leurs engagements.
2.31 Les nouveaux mécanismes visant à promouvoir et à faciliter le respect des accords, mentionnés au paragraphe 2.20, comprennent :
2.33 Depuis, le Canada a signé un nombre croissant d'accords, de sorte qu'aujourd'hui, il est partie ou a souscrit à plus de 230 accords exécutoires et instruments non contraignants, à caractère international et portant sur l'environnement. La pièce 2.6 est un schéma chronologique qui indique à quel moment le Canada a souscrit à d'importants accords et instruments internationaux en matière d'environnement. À la pièce 2.7 , on peut voir l'accélération du rythme de participation du Canada dans la diplomatie environnementale depuis le début du siècle.
2.34 Jusqu'au début des années 40, le Canada adhérait à un ou deux accords par décennie. Il s'agissait surtout d'accords bilatéraux avec les États-Unis, portant sur l'utilisation des eaux limitrophes. Au cours des 20 années qui ont suivi, le nombre d'accords a augmenté et leur portée s'est accrue progressivement. On a aussi assisté à la signature d'accords multilatéraux, notamment sur la chasse à la baleine et les essais nucléaires. Comme mentionné plus haut, le programme international en matière d'environnement s'est beaucoup accéléré après la Conférence de Stockholm, en 1972, pour atteindre un sommet au début des années 90. Durant cette période, le Canada a conclu à la fois des accords bilatéraux (principalement avec les États-Unis) et des accords multilatéraux (d'envergure mondiale ou régionale).
2.35 En sa qualité de gardien de l'un des territoires les plus vastes et les plus diversifiés de la planète sur le plan écologique, le Canada est confronté à un large éventail de problèmes environnementaux. Les accords internationaux que le Canada a signés reflètent d'ailleurs la diversité de ces problèmes. Ils couvrent des sujets allant de la protection des fragiles écosystèmes de l'Arctique au mouvement transfrontalier des déchets dangereux, en passant par la protection de la flore et de la faune sauvages et les questions concernant l'air et l'atmosphère.
2.36 C'est sur les pêches et les océans que porte la majorité des accords internationaux en matière d'environnement signés par le Canada (voir la pièce 2.8) . Du fait de la longueur de ses côtes, le pays s'intéresse depuis longtemps aux questions maritimes. Les accords en cause comprennent différentes ententes bilatérales, régionales et multilatérales sur les pêches, ainsi que des accords sur la prévention de la pollution ayant pour but d'empêcher la dégradation des milieux marins résultant de déversements de déchets ou de pétrole.
2.37 Les accords internationaux signés par le Canada sont surtout des accords bilatéraux conclus avec les États-Unis, ce qui n'a rien d'étonnant. Comme les deux pays ont une frontière commune s'étendant sur 9 000 kilomètres ainsi que des liens commerciaux et économiques très étroits, les questions bilatérales avec les États-Unis continuent d'occuper une place primordiale dans le programme international du Canada en matière d'environnement. Des accords bilatéraux importants, tels que l' Accord Canada-États-Unis sur la qualité de l'air et l' Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs , ont contribué à la mise en place de régimes de protection des ressources atmosphériques et hydriques communes.
2.38 Outre le fait qu'il a adhéré à un large éventail d'accords, le Canada a, au fil des ans, joué un rôle actif dans l'élaboration de divers accords internationaux sur l'environnement. Il s'est taillé une réputation de neutralité, d'équité et d'impartialité en tant qu'intermédiaire, jouant parfois un rôle de chef de file dans les efforts mondiaux visant à protéger l'environnement et à promouvoir le développement durable. Ainsi, il est largement admis que le leadership assumé par le Canada a contribué à la mise en place du régime international de protection de la couche d'ozone (le Protocole de Montréal) et que le pays a joué un rôle capital dans l'élaboration de l'Accord de 1995 des Nations Unies sur les stocks de poissons chevauchants et stocks de poissons grands migrateurs.
2.39 Le Canada accueille également le secrétariat d'importants accords mondiaux et trilatéraux. La Commission de coopération environnementale, formée aux termes de l' Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l'environnement , a son siège à Montréal, ville où se trouvent aussi le secrétariat de la Convention sur la diversité biologique et le secrétariat du Fonds multilatéral constitué aux termes du Protocole de Montréal.
2.40 Les alliances forgées par le Canada dans le but de favoriser la protection de l'environnement comprennent aussi des accords régionaux et hémisphériques touchant les relations commerciales. En 1994, le Canada a signé, avec le Mexique et les États-Unis, l' Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l'environnement . Une entente analogue a été conclue avec le Chili en 1997, et l'on prévoit que les questions environnementales feront partie des discussions lors des prochaines négociations en vue de la conclusion d'un accord de libre-échange couvrant l'ensemble des Amériques (du Nord, centrale et du Sud).
2.44 Demande d'intervention initiale . Le processus débute habituellement au moment où la communauté scientifique constate un risque et accumule suffisamment de preuves pour persuader les gouvernements de prendre des mesures collectives. Cette étape couvre parfois une longue période de temps. Ainsi, les scientifiques avaient constaté dès 1974 que les chlorofluorocarbures (CFC) contribuaient à l'amincissement de la couche d'ozone stratosphérique. Il fallut toutefois attendre la découverte d'un trou important dans la couche d'ozone au-dessus de l'Antarctique, en 1985, pour que les pays acceptent les mesures de contrôle établies dans le Protocole de Montréal de 1987.
2.45 Négociations. Une fois qu'il y a consensus international sur la nécessité d'une action commune pour résoudre un problème, des négociations sont normalement amorcées sous les auspices d'une organisation internationale, souvent un organisme des Nations Unies. Les représentants des différents pays se réunissent périodiquement au sein de groupes de travail afin de négocier le texte d'un projet d'accord. Quatre ou cinq séances d'une à deux semaines chacune, sur une période de 18 à 24 mois, peuvent s'avérer nécessaires. Entre les séances, les différents pays élaborent et précisent leur propre position, en fonction des intérêts nationaux et des moyens dont ils disposent.
2.46 Une fois que les groupes de travail ont élaboré le projet d'accord, chaque pays envoie une délégation de négociateurs qui se réunissent en séance plénière officielle. Les délégations se divisent ensuite en petits groupes plus informels afin de discuter du texte de l'accord. Ainsi, il a fallu six séances de négociations de deux semaines chacune, sur une période d'environ 16 mois, pour conclure la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques . Les séances ont été complétées par des réunions informelles entre groupes de pays. Pour promouvoir une position particulière, les pays cherchent souvent à conclure des alliances avec d'autres nations qui semblent avoir des intérêts analogues.
2.47 Signature. Une fois que le texte est prêt, on convoque une conférence diplomatique afin de conclure l'accord et de l'approuver en principe. L'accord peut alors être signé. La signature peut avoir lieu immédiatement ou s'échelonner sur un certain nombre de mois après que la convention ait été finalisée.
2.48 Ratification. La signature d'un accord n'entraîne pas automatiquement des obligations juridiques pour les pays signataires. En effet, la plupart des traités multilatéraux doivent également être ratifiés par les États signataires, étape qui consiste souvent à présenter un instrument de ratification. Au Canada, la signature et la ratification nécessitent toutes deux un décret fédéral. Au cours de la période qui se situe entre la signature et la ratification, les pays sont tenus, aux termes du droit international, de s'abstenir de prendre toute mesure allant à l'encontre de l'esprit du traité.
2.49 Le Canada a pour principe de ne ratifier une convention qu'après avoir acquis la certitude de pouvoir s'y conformer. À cette fin, il peut s'avérer nécessaire de promulguer des lois ou des règlements répondant aux nouvelles normes internationales, de s'assurer que les structures administratives requises sont en place, ou d'adopter des politiques et des stratégies adéquates. Au Canada, ces activités de mise en oeuvre peuvent exiger une intervention à la fois au niveau provincial et au niveau fédéral.
2.50 Entrée en vigueur. La date d'entrée en vigueur d'un traité est la date à compter de laquelle ses dispositions peuvent être appliquées à l'endroit des pays qui l'ont ratifié. Dans certains cas, les dispositions du traité prévoient que celui-ci n'entrera en vigueur que lorsqu'un nombre déterminé de pays l'auront ratifié. Souvent, un programme de travail provisoire est élaboré avant l'entrée en vigueur d'un traité, afin d'éviter toute perte de temps dans la mise en oeuvre des dispositions de l'accord une fois que celui-ci entre en vigueur.
2.51 Réunions d'examen et de modification. Les traités prévoient des rencontres à intervalles réguliers entre les parties. Au début, les parties choisissent le lieu du secrétariat, et fixent le budget et le calendrier des réunions ordinaires. Ensuite, elles se réunissent afin d'élaborer, d'approuver et d'examiner les programmes de travail et les budgets, de passer en revue les progrès réalisés, de prendre des décisions au sujet de l'interprétation des dispositions de l'accord et, s'il y a lieu, d'effectuer des rajustements ou des modifications pour tenir compte des progrès scientifiques ou technologiques. En vertu de nombreux traités, les parties doivent rendre compte à un organisme de surveillance des mesures prises pour mettre en oeuvre les dispositions du traité.
2.53 Le processus canadien est axé sur la consultation. En raison du caractère transsectoriel des questions environnementales et de la structure du régime fédéral canadien, la consultation fait partie intégrante du processus d'établissement de la position qu'adoptera le pays. Au niveau interministériel, la consultation permet de veiller à ce que l'incidence des accords proposés sur les politiques et les intérêts sectoriels soit prise en compte dans l'ensemble du gouvernement fédéral. Les administrations provinciales et territoriales sont consultées lorsque les ressources naturelles locales ou les intérêts commerciaux régionaux sont en cause, et lorsque la mise en oeuvre de l'accord proposé exige l'intervention des administrations provinciales et territoriales. On consulte également les organisations non gouvernementales représentant le milieu des affaires, le secteur industriel, le secteur environnemental, le monde syndical et d'autres groupes d'intérêt. Le processus revêt un caractère itératif en ce sens que, pour un accord particulier, les consultations sur la position canadienne sont répétées après chaque série de négociations internationales.
2.54 La position aux négociations. Parfois, le Canada négocie un accord en fonction des programmes ou des lois qu'il possède déjà. Il ne doit alors pas établir de nouveaux programmes pour se conformer à ses obligations internationales. Tel fut le cas pour le protocole sur les émissions de soufre, conclu en 1985 dans le cadre de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance. Ce protocole exigeait que les parties réduisent leurs émissions de 30 p. 100, cible que le Canada s'était déjà fixé et qu'il s'efforçait d'atteindre au moyen de son programme de réduction des pluies acides.
2.55 Dans d'autres cas, toutefois, le fait de signer un accord oblige le pays à adopter des nouvelles mesures. Ainsi, la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination a donné lieu à la modification de règlements, afin d'ajuster les normes canadiennes aux nouvelles normes internationales.
2.56 Rôles et responsabilités des ministères. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international (MAECI) a pour mandat de gérer et de conduire les négociations internationales, et de signer au nom du Canada, les accords qui en résultent. Bien que le MAECI soit toujours représenté au sein des délégations de négociateurs, la responsabilité principale est souvent attribuée au ministère fédéral possédant des compétences dans le domaine en cause, ou est partagée avec ce ministère. Lorsqu'il s'agit de l'environnement, Environnement Canada joue un rôle clé dans le processus. Le ministère de la Justice et celui des Affaires étrangères et du Commerce international se partagent la responsabilité de formuler des conseils sur les incidences juridiques de la conclusion de traités. Pour le MAECI, le volet commerce international de son mandat pose un défi, en raison de la nécessité d'assurer un équilibre entre les aspects commerciaux et environnementaux de certains accords.
2.57 Consultations interministérielles. Le ministère principal s'inspire de l'information recueillie par les groupes d'experts ou organisations scientifiques internationaux pour établir la position du Canada. L'ébauche est ensuite soumise aux autres ministères fédéraux pour commentaires, l'objectif étant d'obtenir une position représentative de toute l'administration fédérale.
2.58 Il y a généralement formation d'un groupe de base constitué de représentants des ministères fédéraux les plus directement concernés par l'objet de l'accord, ainsi que d'un comité directeur qui veille au respect des délais d'établissement de la position canadienne pour les négociations. Dans le cas des accords axés sur l'environnement, le groupe de base compte souvent des représentants des ministères suivants : Agriculture et Agroalimentaire Canada, Environnement Canada, ministère des Finances, Pêches et Océans, Santé Canada, Industrie Canada, Ressources naturelles Canada et Transports Canada. La composition du groupe de base varie selon l'objet de l'accord négocié.
2.59 Consultation des administrations provinciales et territoriales. La négociation, la ratification et la mise en oeuvre d'accords internationaux sur l'environnement peuvent présenter un défi particulier pour le Canada, car les questions environnementales font l'objet de compétences partagées. Le gouvernement fédéral a le droit de conclure des accords au nom du Canada. Toutefois, leur mise en oeuvre peut nécessiter des interventions de la part des gouvernements provinciaux et territoriaux si l'objet de l'accord relève de leur compétence. La consultation des gouvernements provinciaux et territoriaux constitue par conséquent un élément clé, non seulement pour l'établissement d'un consensus national sur la position de négociation du Canada, mais aussi pour le succès de la mise en oeuvre de l'accord, une fois celui-ci conclu. Ces consultations s'effectuent souvent par le biais du Conseil canadien des ministres de l'environnement, formé des ministres de l'environnement des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Il se peut aussi que d'autres conseils, tel celui des ministres de l'énergie, interviennent dans les consultations.
2.60 Pour chaque séance de négociation internationale, des activités doivent être menées en parallèle au Canada, afin d'informer les administrations provinciales et territoriales de l'évolution des négociations et de solliciter de nouvelles interventions de leur part, au fur et à mesure que la position canadienne évolue. Ce chevauchement du processus national et international, lors de la négociation des accords internationaux, constitue un défi de taille parce qu'il faut non seulement trouver des ressources suffisantes, mais aussi donner à la démarche nationale la souplesse requise pour permettre aux administrations provinciales et territoriales de donner une réponse complète en temps voulu.
2.61 Autres consultations. Au cours de ce processus national, on demande, selon l'objet de l'accord, le point de vue de représentants du secteur industriel ainsi que des organisations environnementales, syndicales, autochtones et autres. Le Canada a pris les devants à cet égard, car il est l'un des rares pays à compter des représentants d'organisations non gouvernementales au sein des délégations chargées de négocier les accords. Instituée à l'occasion de la Conférence de Rio sur l'environnement et le développement, en 1992, cette politique reste en vigueur pour la plupart des accords et protocoles actuellement en voie de négociation.
2.62 Il arrive également que des consultations informelles soient menées par le personnel de missions diplomatiques canadiennes en poste dans certains pays. Cela permet au gouvernement d'avoir une indication préliminaire de la nature et de la portée des positions adoptées par d'autres pays.
2.63 Peaufiner la position de négociation. Une fois les consultations terminées, le ministère principal formule une nouvelle fois l'ébauche de position et la soumet aux autres ministères fédéraux ainsi qu'aux administrations provinciales et territoriales et aux organisations non gouvernementales concernées pour qu'ils puissent tous faire connaître leurs dernières observations. Le ministère principal rédige également un mémoire au Cabinet, qui énonce la position canadienne proposée et décrit les alternatives possibles. Le mémoire précise le contexte du dossier, indique les conséquences qu'entraînent les moyens d'action proposés et définit les paramètres à l'intérieur desquels la position de négociation est formulée. Le mémoire peut être requis à diverses étapes du processus de négociation, notamment en fonction de l'objet de l'accord.
2.64 Avant que la délégation canadienne n'assiste aux négociations internationales, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international lui donne des instructions, en fonction des directives éventuelles formulées par le Cabinet. Ces instructions serviront de lignes directrices à la table de négociations.
2.65 Tel que nous l'avons indiqué précédemment, le processus international comporte plusieurs séances de négociations. Il faut donc reprendre le processus de consultation interne à chaque étape, afin d'ajuster la position canadienne en fonction de l'évolution des négociations internationales.
2.67 Toutefois, on porte maintenant plus d'attention à l'application des engagements pris aux termes des traités. Étant donné que ces accords recèlent un énorme potentiel pour changer la façon dont l'humanité fait usage de la planète, il faut, pour véritablement mettre en oeuvre les engagements prévus par les traités sur l'environnement, les traduire par des mesures concrètes, tant au pays qu'à l'étranger.
2.68 La pièce 2.12 énonce certains des engagements que le Canada a pris aux termes de trois accords internationaux de premier plan, soit la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction, le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone et la Convention sur la diversité biologique . Ces traités illustrent le large éventail d'obligations que le Canada assume, notamment la production de rapports, le transfert de technologie, l'établissement de mesures de contrôle, l'échange de renseignements et l'aide financière. La pièce montre également que la mise en oeuvre des accords peut nécessiter des mesures sur le plan tant national qu'international.
2.69 Mise en oeuvre au niveau national. Sur le plan national, la mise en oeuvre des accords nécessite parfois la promulgation de lois et de règlements, afin d'harmoniser la législation nationale avec les exigences internationales. Dans le cas du Canada, l'intervention de plus d'un palier de gouvernement peut s'avérer nécessaire à cet égard. La mise en oeuvre des accords requiert aussi parfois des mesures administratives, telles que l'instauration de programmes de recherche, de contrôle et de mise en application. Ainsi, le Protocole de Montréal a obligé le Canada à adopter de nouveaux règlements afin d'harmoniser les normes internationales et ses mesures de contrôle des substances appauvrissant la couche d'ozone. De même, les lois et règlements fédéraux tiennent compte des exigences relatives au système des permis d'importation et d'exportation prévu par la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction. Le gouvernement fédéral s'est doté d'une stratégie de la biodiversité, conformément à l'une des exigences de cette convention internationale. En vertu des trois accords, le Canada doit soumettre des rapports à un organisme international central sur divers aspects de la mise en oeuvre de ses engagements.
2.70 Mise en oeuvre au niveau international. Sur le plan international, certains accords requièrent que le Canada contribue à l'amélioration des moyens de mise en oeuvre dont disposent certains autres pays, par le partage d'information, le transfert de technologie ou des mesures d'aide financière. Cette manière de favoriser la mise en oeuvre et le respect des ententes par les pays en développement constitue l'une des principales tendances observées dans les récents accords internationaux sur l'environnement. Tant le Protocole de Montréal que la Convention sur la diversité biologique illustrent d'ailleurs cette tendance. Ainsi, le Protocole de Montréal exige que les parties apportent une aide financière aux pays qualifiés qui adhèrent au Protocole, pour que ces derniers puissent s'acquitter plus facilement de leurs obligations en ce qui a trait au contrôle des substances qui appauvrissent la couche d'ozone. En outre, tant le Protocole de Montréal que la Convention sur la diversité biologique obligent le Canada à faciliter le transfert de technologie aux pays en développement, ainsi qu'à promouvoir la coopération scientifique et technique.
2.72 Pour pouvoir évaluer en profondeur la performance du Canada en ce qui a trait à la mise en oeuvre des accords internationaux, il faudrait au moins pouvoir répondre aux quatre questions suivantes :
2.74 La sous-direction des Traités du MAECI publie chaque année la liste des traités bilatéraux et multilatéraux auxquels le Canada est partie. Ceux-ci portent sur des sujets très divers, allant de la culture au maintien de la paix en passant par le commerce et l'aide au développement. On tient également une liste des protocoles d'entente non contraignants. La liste des traités indique leur date de signature, de ratification et d'entrée en vigueur, et leur attribue un numéro d'ordre dans le Recueil des traités du Canada, pour fins de référence.
2.75 La liste des traités ne précise pas les engagements pris aux termes de chacun d'entre eux. Pour obtenir ce genre de renseignements, il faut consulter le texte des traités, disponible en version imprimée à la sous-direction des Traités du MAECI. Certaines organisations, telles que le Programme des Nations Unies pour l'environnement ou le secrétariat de diverses conventions internationales, offrent en outre la version électronique d'un certain nombre de traités. Divers ministères chargés de la mise en oeuvre de tels accords, notamment Environnement Canada et Pêches et Océans, possèdent la liste des accords qui relèvent de leur mandat. Il est également possible d'obtenir des ministères le texte de certains accords internationaux sur l'environnement.
2.76 Constitution d'un répertoire . Pour mieux saisir la performance du Canada au chapitre de la mise en oeuvre, le commissaire à l'environnement et au développement durable a dressé un répertoire des accords et des instruments internationaux sur l'environnement et le développement durable auxquels le Canada a souscrit. L'information a été puisée à même diverses sources, tant dans l'administration fédérale que dans des organisations internationales. Nous avons établi une méthode de classement fondée sur les systèmes qu'utilisent le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et les Nations Unies ainsi que d'autres organisations internationales. Jusqu'à maintenant, le répertoire contient plus de 230 accords internationaux entraînant des obligations juridiques et instruments non contraignants.
2.77 Une base de données sur les engagements environnementaux du Canada. Le répertoire représente le fondement de la base de données sur les engagements internationaux du Canada en matière d'environnement, que le commissaire à l'environnement et au développement durable est en train de constituer. Les premiers travaux, qui portent sur les accords entraînant des obligations juridiques, sont menés en collaboration avec le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, Environnement Canada et d'autres ministères fédéraux. La base de données sera un outil d'information accessible au public.
2.78 La base de données renfermera la liste détaillée des engagements pris aux termes de chacun des accords, ainsi qu'une classification de ces engagements. On y trouvera également de l'information de nature plus générale sur l'objectif de chaque accord, sa portée géographique, le sujet visé, les dates de signature, de ratification et de modification éventuelle, ainsi que le ministère fédéral principal ou responsable. On trouvera de plus amples renseignements à l' annexe du présent document, intitulée Au sujet de la base de données .
2.79 Prochaines étapes . Au cours de l'année qui vient, la base de données sera accessible par le truchement d'Internet, en tant que projet en voie de réalisation, dans le but d'obtenir des commentaires et des suggestions sur la façon d'en accroître l'utilité. Parallèlement, l'information sur les autres traités sera ajoutée à partir du répertoire. Une fois que la saisie initiale des données sur les traités sera terminée, le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international se chargera de compléter cet outil d'information et d'en assurer la mise à jour.
2.80 La base de données permettra de déterminer plus facilement les engagements que le Canada a pris, mais ne constituera néanmoins qu'une première étape de l'évaluation de la performance du pays quant à la mise en oeuvre de ces engagements. Les prochaines étapes, à savoir le catalogage et l'évaluation des mesures de mise en oeuvre, qui permettront de répondre aux trois autres questions posées au paragraphe 2.72, exigeront une analyse approfondie.
2.81 La base de données a été conçue de manière à fournir des précisions sur les mesures de mise en oeuvre prises à l'égard de chacun des engagements. C'est aux ministères que devrait revenir la tâche de compléter les renseignements à ce niveau, étant donné qu'ils connaissent tout l'éventail de programmes et de mesures de mise en oeuvre déjà en vigueur. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et Environnement Canada uniront probablement leurs efforts à ceux d'autres ministères afin de procéder à une évaluation plus globale de la performance du pays, de déterminer les lacunes et de coordonner la gestion efficace des obligations internationales du Canada à l'égard de l'environnement et du développement durable.
2.82 Cette étude s'inscrit dans le cadre d'un effort permanent visant à examiner dans quelle mesure le Canada s'acquitte de ses engagements internationaux en matière d'environnement et comment il peut améliorer sa performance. Le commissaire continuera d'analyser en profondeur certains accords. Ainsi, il mènera des études complémentaires sur les engagements du Canada à l'égard des changements climatiques et examinera les efforts que déploie le pays afin de protéger l'environnement de l'Arctique.
2.84 Le Canada a souvent joué un rôle clé dans la définition du programme international en matière d'environnement et il est partie à un grand nombre d'accords. En signant ces accords, le pays a pris des engagements à l'égard de la communauté internationale. En vertu de droit international, il doit s'acquitter de bonne foi de ces engagements.
2.85 Tel que nous l'avons mentionné précédemment, l'information concernant la mise en oeuvre et le respect des accords internationaux sur l'environnement est répartie dans les différentes directions et divisions des ministères ayant des responsabilités à cet égard. Par conséquent, le Canada n'a pas de vision globale de la mesure dans laquelle il s'acquitte de ses obligations internationales. Ce manque d'information facilement accessible porte gravement atteinte à la capacité du Parlement de surveiller la mise en oeuvre des engagements internationaux du Canada en matière d'environnement.
2.86 L'information revêt une importance capitale dans la gestion efficace des engagements du pays. Le commissaire s'emploie actuellement à constituer une base de données, accessible au public, sur les engagements internationaux du Canada en matière d'environnement. Il s'agit d'un premier pas pour mieux comprendre la performance du Canada en matière de mise en oeuvre de ces engagements. Pour avoir une vue d'ensemble de cette question, il faut que tous les ministères responsables de la mise en oeuvre procèdent à l'évaluation plus globale de la mesure dans laquelle le Canada s'acquitte des obligations qui lui incombent aux termes de ces engagements et en fassent rapport.
Dans son premier rapport, le commissaire à l'environnement et au développement durable s'engageait à constituer un répertoire des engagements internationaux du Canada en matière d'environnement. La présente étude offre de l'information de base sur l'élaboration de ces accords et fait partie intégrante du plan de travail continu du commissaire consistant à examiner la mesure dans laquelle le pays s'acquitte de ces engagements.
Conformément à l'engagement pris dans le premier rapport du commissaire, un répertoire de ces accords a été élaboré, de même qu'une base de données électronique à leur sujet. L'information a été puisée à même diverses sources, notamment la documentation sur les traités des Nations Unies, le Recueil des traités produit par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, des publications de l'Organisation de coopération et de développement économiques et d'autres sources fiables. Nous avons également demandé à plus de 24 ministères et organismes fédéraux de fournir des renseignements sur leur rôle respectif à l'égard de la mise en oeuvre de ces engagements.
Nous avons collaboré avec Environnement Canada et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international pour la conception de la base de données sur les accords internationaux du Canada en matière d'environnement, afin de veiller à ce que les ministères puissent facilement s'en servir et l'appliquer.
Lori Elliott
Susan Mojgani
Jeanette Booth
Erin Charron
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Richard Smith.