3.2 Dans une large mesure, les changements climatiques nous portent à nous interroger sur la manière de produire et de consommer l'énergie. Le Canada étant un pays exportateur d'énergie dont l'économie dépend beaucoup de la consommation de combustibles fossiles, réagir aux changements climatiques oblige les Canadiens à remettre en question leur façon de vivre et la façon de gagner leur vie. Jumelés à la complexité et à l'incertitude de la science en la matière, les aspects économiques du problème favorisent l'émergence d'un débat vigoureux sur les solutions à retenir au Canada pour parer à la menace des changements climatiques.
3.3 Au pays, la plupart des discussions relatives aux changements climatiques ont surtout porté sur l'objectif que s'est fixé le Canada en 1990 (l'objectif canadien de stabilisation), c'est-à-dire la stabilisation d'ici l'an 2000 des émissions de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990, et dernièrement, sur ce que propose le Protocole de Kyoto adopté en décembre 1997 par les parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques . Si le Protocole est ratifié par le Canada et qu'il entre en vigueur, le Canada sera tenu de réduire ses émissions de certains gaz à effet de serre à un niveau de six pour cent inférieur à ceux de 1990 au cours de la période d'engagement s'étalant de 2008 à 2012.
3.5 Au niveau le plus général, le gouvernement fédéral, tout comme les provinces et les territoires, accepte le fait que la menace de changements climatiques présente des risques considérables pour le Canada sur les plans environnemental, économique et social. Le gouvernement fédéral tente de collaborer avec des Canadiens et des partenaires mondiaux à la prise de mesures préventives, tant au pays qu'à l'étranger, pour la gestion de ces risques. À notre avis, l'application du principe de prévention comme stratégie globale pour parer aux changements climatiques est appropriée dans les circonstances.
3.6 Le Canada a adopté une approche à trois volets pour réagir aux changements climatiques : l'atténuation - qui consiste essentiellement à réduire les émissions de gaz à effet de serre; l'adaptation - c'est-à-dire la préparation à l'affrontement des changements climatiques potentiels; l'amélioration des connaissances en la matière pour mieux comprendre les problèmes auxquels il faudra faire face. Cette approche semble être raisonnable.
3.7 Bien que les trois volets soient importants, la présente vérification a mis l'accent sur les initiatives d'atténuation adoptées en vue d'atteindre l'objectif canadien de stabilisation. Les deux autres volets pourraient faire l'objet de vérifications ultérieures.
3.8 Jusqu'à présent, les discussions, au Canada, ont porté surtout sur le rythme et le coût des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre. On s'est moins attardé aux points suivants : pouvoir tirer avantage des possibilités offertes par la recherche de solutions aux situations créées par les changements climatiques et calculer les coûts de l'inaction, un point plus difficile de l'aveu général.
3.9 Le gouvernement fédéral, conjointement avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux, devrait faire davantage pour mieux cerner et comprendre, d'une part, les coûts et les avantages d'une politique de non-intervention et, d'autre part, les possibilités offertes par la recherche de solutions aux situations créées par les changements climatiques, renseignements qu'il devrait communiquer aux Canadiens (voir le paragraphe 3.118 ) .
3.10 Au Canada, on a recensé diverses options pour parer aux changements climatiques, mais aucune entente n'a été conclue relativement au train étendu de mesures nécessaires à la réalisation de l'objectif canadien de stabilisation. Il faudrait préciser davantage les conséquences environnementales, économiques et sociales de ces options.
3.11 Le gouvernement fédéral, conjointement avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux, devrait préciser davantage les coûts et les avantages environnementaux, économiques et sociaux des mesures qui peuvent être prises pour parer aux changements climatiques, ainsi que la répartition de ces coûts et de ces avantages entre les régions, les secteurs et les particuliers ( voir le paragraphe 3.119 ).
3.13 Au Canada, les niveaux des émissions de gaz à effet de serre étaient environ neuf pour cent plus élevés en 1995 qu'en 1990. Selon la projection du gouvernement fédéral rendue publique en avril 1997, ces niveaux seront, d'ici l'an 2000, supérieurs d'environ huit pour cent à ceux de 1990.
3.14 La plupart des autres pays industrialisés prévoient qu'ils ne pourront, d'ici l'an 2000, stabiliser leurs niveaux d'émissions de gaz à effet de serre aux niveaux de 1990. Dans les quelques pays développés qui sont l'exception et qui atteindront cet objectif, notamment l'Allemagne et le Royaume-Uni, cette bonne performance semble, du moins en partie, être le fait de circonstances exceptionnelles, uniques, dont ils ont pu tirer profit et dont ils ont renforcé l'effet dans leurs programmes d'action nationaux et dans leur position lors des négociations internationales sur les changements climatiques.
3.17 Nous sommes conscients des défis à relever, mais nous croyons que le non-respect par le Canada de ses engagements relatifs aux changements climatiques découle surtout d'une mauvaise planification et d'une gestion inefficace. À ce moment-ci, rien n'indique clairement que la poursuite de l'approche actuelle permettra de mieux respecter les engagements présents et futurs. À notre avis, il faut repenser en grande partie les mesures prises par le Canada pour la réalisation de l'orientation stratégique du PANCC.
3.18 Pour que le Canada respecte ses engagements, la première priorité du gouvernement fédéral dans sa démarche relative aux changements climatiques doit être une planification stratégique adéquate de la mise en oeuvre. Selon nous, ce palier de gouvernement doit :
3.20 Le gouvernement fédéral devrait diriger une intervention nationale concertée, conjointement avec d'autres paliers de gouvernement et d'autres intervenants principaux, afin que soit élaboré un plan officiel de mise en oeuvre qui serait axé sur les résultats, qui préciserait les attentes à l'égard de la performance, les cibles intermédiaires et le système de contrôle à utiliser, et qui viserait la réalisation des engagements du Canada au chapitre des changements climatiques ( voir le paragraphe 3.152 ).
3.22 En 1995, un groupe de travail fédéral a présenté un rapport à la suite de son examen de 16 études de cas de coopération fédérale-provinciale pour l'élaboration de politiques. Il a constaté que le succès, dans ce domaine, dépendait de plusieurs facteurs : l'établissement d'un climat de confiance, qui nécessite ouverture d'esprit et prise en compte des intérêts de toutes les parties; le travail au sein des mécanismes de coopération existants, comme les comités permanents de fonctionnaires; l'instauration d'un sentiment commun de la nécessité de collaborer.
3.23 Pour ce qui est de la démarche visant à parer aux changements climatiques, on ne s'attend pas à ce que l'approche actuelle en matière de coopération fédérale, provinciale et territoriale produise les résultats que le gouvernement fédéral a promis aux Canadiens il y a plus de sept ans. Il faudra, à tous les paliers de gouvernement, une planification et un travail collectif beaucoup plus efficaces si l'on veut que les engagements pris par le Canada soient respectés. Le gouvernement fédéral a un rôle clé à jouer dans la direction de cet effort national.
3.24 Pour les questions aussi complexes que les changements climatiques, qui nécessitent la conciliation d'une gamme étendue d'intérêts politiques et économiques, il est clair qu'une coordination centrale efficace et soutenue sera essentielle. Il faut mettre en place des mécanismes assurant la participation de décideurs du plus haut niveau à la résolution des problèmes qui surgissent. De tels processus exigent forcément que les organismes centraux de coordination de l'État jouent constamment un rôle de premier ordre.
3.25 Le gouvernement fédéral devrait diriger les démarches visant à obtenir la collaboration des provinces et des territoires en vue de l'établissement d'un partenariat qui soit assorti d'ententes écrites précisant les rôles, les responsabilités et les contributions nécessaires au respect, par le Canada, de ses engagements relatifs aux changements climatiques ( voir le paragraphe 3.94 ).
Le PANCC devait être un programme dynamique permettant aux gouvernements et au secteur privé d'exploiter les possibilités offertes dans les divers secteurs d'activité et à une plus vaste échelle grâce à l'élaboration de mesures adéquates, tout en prévoyant un examen périodique des progrès et des rajustements, au besoin. Même si le PANCC se concentre sur la diminution des émissions, il exige également que des mesures soient prises dans le domaine des sciences et de l'adaptation. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ont tous commencé à élaborer des plans pour contribuer au PANCC.
Le gouvernement fédéral a élaboré un train exhaustif de mesures qui permettront au Canada de respecter ses engagements en matière de changements climatiques, notamment des mesures volontaires, de la recherche-développement et des initiatives pour informer le public. Le PANCC décrit un portefeuille national de mesures qui touchent tous les secteurs importants de l'économie et mettent l'accent sur l'efficacité énergétique, la promotion des sources d'énergie renouvelables et les investissements à cet égard, et la recherche-développement sur les technologies énergétiques. D'ici l'an 2010, on prévoit que les initiatives découlant du PANCC permettront de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 66 mégatonnes.
Le PANCC a été mis au point en réaction à la Convention-cadre et constituait la première expression du plan canadien de lutte contre les changements climatiques. Il énonce les principes qui orientent les mesures et les décisions, à savoir le principe de prévention, la responsabilité partagée, l'efficacité, la compétitivité, la transparence et la responsabilité, la souplesse et la coopération internationale.
Un examen indépendant du PANCC entrepris par des consultants conclut que « le PANCC représente une solution de compromis entre les buts stratégiques en concurrence et, par le fait même, un compromis politique acceptable pour toutes les instances. Ce compromis concilie les divergences de vues qui existent dans la société canadienne en ce qui a trait au but que le Canada devrait chercher à atteindre et les moyens qu'il devrait appliquer pour l'atteindre. » (Examen des progrès réalisés dans le cadre du Programme d'action national sur les changements climatiques du Canada - Rapport final, le 19 novembre 1996, page 8-1).
À la première conférence des parties à la Convention-cadre, en 1995, les parties ont convenu que le but premier de la Convention-cadre était inadéquat. Elles ont convenu qu'à la troisième conférence des parties, qui devait avoir lieu à Kyoto en décembre 1997, il fallait s'entendre sur de nouveaux engagements pour la période suivant l'an 2000. À la réunion de l'automne 1996, les ministres fédéral et provinciaux de l'énergie et de l'environnement ont reconnu que le Canada ne serait pas en mesure de respecter son engagement national, c'est-à-dire de stabiliser d'ici l'an 2000 les émissions aux niveaux de 1990. Depuis ce temps, une grande partie des activités des gouvernements fédéral et provinciaux en ce qui a trait aux changements climatiques ont porté sur la négociation de nouvelles ententes internationales et sur leur mise en oeuvre nationale.
Le Protocole de Kyoto exige du Canada qu'il réduise ses émissions à un niveau de six pour cent inférieur à ceux de 1990 pour la période s'échelonnant de 2008 à 2012, ce qui se compare à l'engagement de nos principaux partenaires commerciaux, y compris les États-Unis. Pour l'ensemble des pays industrialisés, le Protocole de Kyoto permettra une réduction générale des émissions de 5,2 p. 100 par rapport aux niveaux de 1990.
En plus de leur engagement à réduire les émissions, les parties au Protocole de Kyoto s'engagent à collaborer à la recherche scientifique et technique et à promouvoir le maintien et la mise au point de systèmes d'observation systématique de même que la constitution d'archives de données en vue de réduire les incertitudes liées au système climatique, aux répercussions néfastes des changements climatiques et aux retombées socio-économiques des diverses stratégies proposées dans la réponse.
À la réunion qui a eu lieu les 11 et 12 décembre 1997, les premiers ministres ont discuté du Protocole de Kyoto et convenu des points suivants :
Pour renforcer davantage la structure de gestion, on a mis sur pied, en février 1998, un secrétariat fédéral aux changements climatiques. Son mandat est de coordonner les interventions du gouvernement fédéral et de collaborer avec les gouvernements provinciaux et l'industrie afin d'élaborer une stratégie d'intervention nationale d'ici la fin de 1999, en vue de respecter les engagements en matière de changements climatiques pour la période suivant l'an 2000.
Les rôles et les responsabilités des divers intervenants fédéraux sont déterminés par le comité principal des sous-ministres adjoints sur les changements climatiques, mis sur pied en juin 1997 en vue de coordonner les préparatifs du gouvernement fédéral pour Kyoto et de gérer la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto. Présidé par le chef du secrétariat fédéral aux changements climatiques, le comité principal a pour fonctions d'établir un consensus fédéral sur des questions et des stratégies clés, et de coordonner la gestion de la réaction du gouvernement fédéral. Ce comité compte à l'heure actuelle des représentants de onze ministères et organismes fédéraux; le secrétariat fédéral aux changements climatiques y est également représenté. Il relève d'un comité de sous-ministres sur les changements climatiques, présidé par les sous-ministres de l'Environnement et des Ressources naturelles. Le Cabinet fait régulièrement le point sur ce dossier.
Tout récemment, le gouvernement fédéral a annoncé qu'il jouerait un rôle clé dans la coordination de la mise en oeuvre d'un programme national de sensibilisation et d'éducation du public sur les changements climatiques. Il prend actuellement des mesures pour établir un nouveau processus national visant à orienter l'élaboration et la mise en oeuvre de ce programme. De plus, dans son budget de 1998, le gouvernement du Canada a engagé 150 millions de dollars sur les trois prochaines années afin de donner l'impulsion voulue pour que soient prises des mesures concrètes débouchant sur des résultats tangibles. Le gouvernement se servira de ces fonds pour rallier les Canadiens le plus rapidement possible, lancer des programmes d'éducation du public favorisant une meilleure compréhension des changements climatiques et effectuer des recherches sur les grands problèmes qui se posent et les possibilités qui s'offrent aux entreprises canadiennes, y compris la mise en commun des meilleures pratiques.
Il existe actuellement deux comités permanents de la Chambre de communes qui participent à l'examen de la réponse du gouvernement fédéral à la question des changements climatiques - le Comité de l'environnement et du développement durable et le Comité des ressources naturelles et des opérations gouvernementales. Les deux comités ont rédigé un certain nombre de rapports contenant des recommandations sur la façon dont le gouvernement fédéral pourrait améliorer le traitement des questions liées à l'environnement et aux ressources, y compris les changements climatiques.