4.9 La conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique sont essentielles à la survie de la planète. On reconnaît aujourd'hui qu'il s'agit là d'un enjeu international dont les scientifiques chiffrent les répercussions économiques dans les milliards de dollars (voir la pièce 4.1 ). Pour relever le double défi qui consiste à contrecarrer les effets négatifs sur la biodiversité qu'a engendrés le siècle qui s'achève et à utiliser les ressources biologiques de façon durable, aujourd'hui et dans l'avenir, il faut conjuguer et intégrer les efforts au nom de l'ensemble des instances, des secteurs et des parties intéressées du Canada.
4.10 Notre vérification avait pour objectif d'évaluer les progrès que le gouvernement fédéral a réalisés dans la mise en oeuvre des exigences de la Convention sur la diversité biologique , ratifiée dans le cadre de l'Organisation des Nations Unies, (ci-après la Convention) et de la Stratégie canadienne de la biodiversité (ci-après la Stratégie). Nous avons commencé par mettre en regard la situation actuelle et les attentes que le gouvernement a exposées dans ses propres documents de planification.
4.11 Notre évaluation des progrès réalisés dans les domaines de la planification et de la communication des résultats obtenus a révélé que la mise en oeuvre fédérale de la Stratégie en est encore à ses débuts. Conséquemment, nous avons décidé de réduire l'étendue de la vérification et de différer les autres travaux jusqu'à ce que la mise en oeuvre de la Stratégie soit davantage avancée.
4.12 Les observations figurant dans le présent chapitre se fondent sur des informations recueillies lors de consultations avec plusieurs fonctionnaires et experts de différents secteurs, ainsi que sur un examen de documents pertinents. Les intervenants interrogés ont dégagé plusieurs enjeux clés (voir la pièce 4.1 ). Afin de bien saisir comment les ministères mettent en oeuvre la Stratégie, nous avons examiné le plan d'action d'un ministère en particulier, Agriculture et Agroalimentaire Canada. Les résultats de cette recherche constituent l'étude de cas présentée à l' annexe . D'autres détails sur la vérification figurent à la fin du chapitre, dans la section intitulée À propos de la vérification .
4.14 Environnement Canada, par l'intermédiaire de son Bureau de la Convention sur la biodiversité, défend nos intérêts nationaux dans les tribunes internationales. Ce Bureau, qui estime devoir jouer avant tout un double rôle de facilitateur et de catalyseur, est chargé de coordonner la performance du Canada en fonction des objectifs de la Convention et de communiquer l'information sur ce sujet. L'un de ses atouts a été sa capacité de rassembler diverses parties intéressées à une même table pour favoriser la prise en compte de la conservation et de l'utilisation durable de la biodiversité par plusieurs secteurs gouvernementaux et non gouvernementaux.
4.15 Selon l'article 6 de la Convention, les signataires doivent élaborer des stratégies, des plans ou des programmes nationaux et intégrer la conservation de la diversité biologique dans leurs plans, leurs programmes et leurs politiques sectoriels ou intersectoriels. La principale réponse du Canada a consisté à produire sa Stratégie, première étape importante sur la voie de l'établissement d'un cadre national de planification et de communication de l'information à l'intention des instances et des secteurs.
4.17 Toutes les instances, y compris le gouvernement fédéral, devaient produire avant avril 1997 un rapport sur les politiques, programmes, stratégies et actions qui sont en cours pour mettre en oeuvre la Stratégie. Nous constatons que bon nombre de ces rapports d'étape, qui doivent faciliter la mise en oeuvre de la Stratégie, ne sont pas encore terminés (voir les paragraphes 4.21 à 4.25).
4.19 Le Bureau de la Convention a rédigé une ébauche de rapport qui présente une évaluation générale des progrès et dégage les carences qui existent au Canada dans la mise en oeuvre de la Convention. Le document constate des lacunes dans les connaissances scientifiques du Canada, une érosion de sa capacité à les combler, la baisse du nombre de ses taxonomistes ainsi que des difficultés à améliorer les inventaires biologiques et l'accession aux données biologiques existantes. En outre, il reconnaît la nécessité de meilleures mesures de la performance et d'indicateurs de la biodiversité plus précis.
4.20 Toutefois, le rapport néglige de nombreux éléments des directives émanant de la Conférence des Parties. Ces éléments, qui sont présentés à la pièce 4.3 , s'imposent cependant si l'on veut rendre la Stratégie opérationnelle et la mettre en oeuvre pleinement. Ils mettraient alors en évidence l'utilité d'un rapport national.
4.23 Lors de notre vérification, seulement deux des huit modules avaient été terminés, soit ceux portant sur l'agriculture et sur les forêts. Nous félicitons Agriculture et Agroalimentaire Canada et Ressources naturelles Canada (Service canadien des forêts) pour l'esprit d'initiative dont ils font preuve. Les modules constituent un outil précieux pour orienter et coordonner les activités dans les différents ministères où ils sont implantés et pour fournir aux lecteurs des renseignements à leur sujet. Cependant, l'utilité des modules reste limitée puisqu'ils ne présentent ni échéanciers, ni ressources à affecter, ni résultats escomptés, ni indicateurs de performance.
4.29 Les opinions sont variées quant au niveau d'orientation que les ministres fédéraux et provinciaux donnent actuellement à la biodiversité. On nous a dit que la biodiversité doit figurer de façon plus visible et plus fréquente aux ordres du jour des conseils ministériels pertinents, qu'il s'agisse des pêches, des forêts, de l'agriculture, de la faune et de la flore, des parcs ou de l'environnement. Lors de nos entrevues, les intervenants ont fait valoir qu'un dialogue s'imposait à ce niveau afin que les enjeux de la biodiversité soient pris en considération partout au Canada et que l'on rende compte des résultats atteints.
4.31 Le Bureau de la Convention estime également que le Canada a encore beaucoup à faire pour produire un rapport qui permettrait de mieux comprendre où en est la biodiversité au pays. Ainsi que le montre la pièce 4.5 , le nombre d'espèces végétales et animales que l'on a classées comme étant « en péril » au Canada (vulnérables, ou menacées, ou en danger de disparition, ou disparues, sinon éteintes) va croissant. Selon le Bureau, cette augmentation est peut-être attribuable, en partie du moins, à notre meilleure capacité de déceler les espèces « en péril » et les menaces potentielles pesant sur elles, comme la perturbation de l'habitat. Sept espèces ont été retirées des listes établies, signe d'une amélioration dans certains secteurs. Toutefois, le Bureau a dit craindre que la capacité scientifique du Canada ne lui permette pas encore d'analyser les incidences de ses initiatives de conservation de la biodiversité sur le nombre grandissant d'espèces jugées « en péril ».
4.33 Un plan de mise en oeuvre fédéral s'impose pour atteindre les objectifs nationaux et pour mesurer la performance dans le domaine de la conservation et de l'utilisation durable de la diversité biologique en fonction de nos engagements internationaux.
4.34 Dans l'avenir, l'information diffusée aux niveaux international, fédéral et provincial devra faire le point en fonction de cibles mesurables prédéterminées. Ainsi, il sera possible d'axer l'information sur les résultats et de dresser un bilan rigoureux.
Réponse d'Environnement Canada : Environnement Canada estime que des progrès importants ont été réalisés dans la mise en oeuvre de la Convention sur la diversité biologique au Canada, mais convient aussi qu'il reste du travail à faire dans ce domaine pour les années à venir. La complexité de cette question, tant en termes scientifiques qu'en termes de compétences, exige que l'on s'engage au niveau national à assurer la conservation et l'utilisation durable de la biodiversité au Canada.
Nous devons améliorer sensiblement nos connaissances scientifiques sur les interrelations complexes entre les espèces pour être en mesure de prendre les décisions voulues. Si la conservation de la biodiversité fait face à la complexité des données scientifiques, elle se heurte aussi aux difficultés dues au recoupement et au dédoublement des compétences territoriales. Malgré tout cela, la Stratégie canadienne de la biodiversité a permis de jeter des bases solides pour la mise en oeuvre de la Convention au Canada. Cela a permis non seulement d'obtenir un engagement, largement répandu au sein du gouvernement et chez les autres intervenants, mais aussi de se doter d'un cadre de planification qui est utilisé pour les plans fédéraux, provinciaux, industriels et communautaires, qu'ils soient en vigueur ou qu'ils soient nouveaux, ainsi que pour les décisions à prendre.
Nous continuerons à avoir comme objectif, de concert avec nos partenaires, de nous efforcer d'obtenir de meilleurs résultats, et des résultats plus précis, d'élaborer un cadre de mesure de la performance, de disposer d'indicateurs pratiques et significatifs de la biodiversité, validés en termes scientifiques et compatibles avec les programmes régionaux, provinciaux, nationaux et internationaux.
Réponse de Ressources naturelles Canada : Il faut féliciter le commissaire à l'environnement et au développement durable d'avoir soulevé la question importante qui consiste à déterminer ce qu'il faut faire pour rendre plus efficace la mise en oeuvre de la Stratégie canadienne de la biodiversité. Certaines des critiques formulées dans le rapport sont justifiées. Le Ministère accorde une grande priorité à l'accroissement des connaissances scientifiques sur la biodiversité et convient qu'il faut une plus grande coordination tant interministérielle que fédérale-provinciale sur cette question.
Le rapport nous révèle, à juste titre, que le module sur les forêts ne présente ni calendriers d'exécution, ni données sur la répartition des ressources, ni indicateurs de la performance, ni, dans une large mesure, de résultats escomptés. Cependant, la biodiversité fait partie de la plupart des plans d'activités des dix réseaux de science et de technologie du Service canadien des forêts. Elle est une priorité de la stratégie de développement durable du Ministère et du plan stratégique du Service canadien des forêts. Il est à prévoir qu'avec les cadres d'évaluation de la performance en voie d'être élaborés pour chaque réseau, le Service canadien des forêts sera en mesure de progresser vers tous ses objectifs.
De plus, le Canada doit rendre des comptes conformément à son cadre national sur les critères et indicateurs pour l'aménagement durable des forêts, lequel prévoit des indicateurs de biodiversité. Il faut améliorer les indicateurs et la façon de les mesurer. Des progrès ont tout de même déjà été accomplis dans cette voie.
Réponse d'Agriculture et Agroalimentaire Canada : Agriculture et Agroalimentaire Canada accepte de s'engager aux côtés du commissaire à l'environnement et au développement durable en faveur de l'application de la Convention sur la diversité biologique des Nations Unies et de la Stratégie canadienne de la biodiversité. C'est d'ailleurs pourquoi Agriculture et Agroalimentaire Canada a été l'un des tout premiers ministères à terminer son plan d'action sur la biodiversité. Ce plan, qui a reçu un accueil favorable de la part des intervenants, notamment du secteur agricole et agroalimentaire et des groupes environnementaux, décrit les questions touchant la protection de la biodiversité et les mesures prises en la matière. Le Ministère a pris plusieurs mesures en réponse aux remarques du commissaire, notamment en matière de recherche scientifique, d'élaboration d'indicateurs agroenvironnementaux destinés à évaluer les progrès réalisés, et d'intégration de ses activités à celles d'autres ministères au fur et à mesure qu'ils diffusent leur plan d'action respectif.
Le secteur agricole et agroalimentaire a connu une profonde mutation au cours des 25 dernières années, et il en acquiert une meilleure compréhension de la façon de gérer l'exploitation agricole et la biodiversité à leur avantage mutuel. La communauté agricole s'efforce vraiment de préserver des niveaux économiquement viables de récoltes et de production animale tout en conservant les ressources de notre biodiversité. Elle apporte ainsi une contribution substantielle à la biodiversité par sa capacité d'obtenir de meilleurs rendements sur les terres les plus productives, ce qui libère à des fins d'exploitation moins intensive les terres agricoles marginales et favorise la préservation des terres non agricoles.
Pour plus de précisions sur les activités liées à la biodiversité, consulter les deux documents intitulés Projets sur la biodiversité - Agriculture et Agroalimentaire Canada et Projets sur la biodiversité - Producteurs agricoles canadiens, qui accompagnent notre plan d'action sur la biodiversité.
Nous avons axé notre travail sur les efforts d'Environnement Canada (Bureau de la Convention sur la biodiversité) ainsi que sur les plans d'action ou « modules de planification » fédéraux en matière de biodiversité qui ont été terminés à ce jour. Afin de mieux saisir comment les ministères mettent en oeuvre la Stratégie, nous avons examiné de façon approfondie le module de planification d'un ministère, Agriculture et Agroalimentaire Canada.
Rob Anderson
Allison Lowe
Geoff Robins
Ginger Stones
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Wayne Cluskey ou M. Neil Maxwell.