7.7 Tenir compte de quelques besoins seulement et en négliger d'autres ne permet pas d'obtenir de réponses valables à ces questions. Pour assurer un développement durable, les ministères fédéraux doivent disposer non seulement d'une information fiable sur la performance passée, mais aussi de prévisions pertinentes. Par exemple, Agriculture et Agroalimentaire Canada a examiné plusieurs aspects différents des programmes d'assurance-récolte au moyen d'une évaluation intégrée (voir la pièce 7.1 ). L'information qui est intégrée de cette manière peut contribuer à la prise de meilleures décisions en matière de développement durable.
7.9 Le gouvernement fédéral est tenu en particulier de fournir des services publics, comme la défense nationale, et de préserver les biens d'importance nationale, comme les parcs nationaux, qui sont protégés et conservés dans l'intérêt de tous les Canadiens. Étant donné que le rôle du gouvernement consiste à trouver un juste équilibre entre des objectifs conflictuels et complémentaires et à prendre en considération les intérêts de multiples parties intéressées, il doit pouvoir examiner toute une gamme de renseignements.
7.10 Pour s'acquitter de cette responsabilité, le gouvernement s'est engagé publiquement à tenir compte des facteurs environnementaux dans ses décisions. Tout d'abord, dans le Code de gérance de l'environnement (1992), il s'est dit déterminé à intégrer les facteurs environnementaux aux autres considérations (opérations, finances, sécurité, santé, développement économique, etc.) qui entrent en ligne de compte dans la prise de décisions. Dans le Guide de l'écogouvernement , publié en 1995, le gouvernement fédéral a déclaré : « En faisant notre planification et en prenant nos décisions de façon intégrée, nous assurerons l'évolution sociale, économique et environnementale du développement durable. »
7.12 Dans son premier rapport, publié en mars 1997, le commissaire a décrit quatre études. L'une visait à déterminer comment l'information sur les coûts et les avantages environnementaux pourrait être utilisée pour améliorer la prise de décisions : « Pour prendre de sages décisions au sujet de l'environnement et du développement durable, il faut comprendre les coûts et les avantages relatifs de l'action et de l'inaction... Nous évaluerons l'état des connaissances afin de cerner les meilleures pratiques. » C'est là l'objet de la présente étude, à laquelle viennent se greffer deux autres études. La première fournit une orientation pratique pour la mesure de la performance relative au développement durable (chapitre 8) et la deuxième examine les décisions stratégiques en matière de développement durable (chapitre 5) .
7.13 Dans une initiative parallèle mais distincte, Agriculture et Agroalimentaire Canada avait commencé à mettre en application un système de gestion de l'environnement et avait cerné plusieurs besoins, y compris celui de définir des mesures de référence pour les activités physiques. Conscients des avantages de la coopération, le commissaire et Agriculture et Agroalimentaire Canada ont décidé de trouver ensemble des moyens de surveiller les progrès relatifs au développement durable. L'intention initiale était d'élaborer des méthodes et des outils pratiques (pour comptabiliser les progrès environnementaux), mais cet objectif a été dépassé. Notre attention a porté sur la gestion des installations et du matériel d'Agriculture et Agroalimentaire Canada plutôt que sur ses politiques et ses programmes. De concert avec le Ministère, nous avons examiné les pratiques courantes et recensé quelques-unes des principales occasions et contraintes.
7.14 L'examen de la situation d'Agriculture et Agroalimentaire Canada a été complété par une analyse des nouvelles pratiques dans d'autres organisations des secteurs privé et public. La collaboration d'un groupe de travail spécial, formé de représentants d'autres ministères fédéraux désireux de gérer les effets environnementaux de leurs activités, a aussi été utile. L'analyse d'autres organisations et la coopération avec divers ministères nous ont aidés à comprendre ce qui est réalisable pour les ministères fédéraux.
7.15 En adoptant cette approche pragmatique, nous avons jeté les bases d'une comptabilisation plus complète de l'environnement et, par la suite, d'un processus de prise de décisions amélioré. Cet objectif à plus long terme ne sera pas atteint rapidement. Le projet de comptabilisation du développement durable, que l'on prévoit effectuer au cours des cinq prochaines années, a pour but d'aider le gouvernement à élaborer de meilleurs outils en vue d'appuyer la mise en oeuvre du développement durable. On accorde une large place à une information qui permet de prendre de meilleures décisions, mais cette même information peut et doit être utilisée pour rendre compte des résultats.
7.16 Les trois objectifs à long terme du projet sont :
7.19 Défis environnementaux. La durée, la taille et la diversité des activités physiques d'Agriculture et Agroalimentaire Canada créent trois différents types de défis sur le plan de la gestion environnementale. Le premier pourrait être défini comme les problèmes dont nous avons « hérité », c'est-à-dire ceux qui sont issus d'activités passées (par exemple, sites contaminés, réservoirs de stockage souterrain de combustible) ou de l'utilisation de substances qui sont éliminées progressivement, notamment les biphényles polychlorés (BPC) et les substances qui appauvrissent la couche d'ozone.
7.20 La deuxième catégorie de questions liées à la gestion de l'environnement comprend les aspects qui découlent normalement des activités courantes - par exemple, les questions liées à la consommation de carburant, aux émissions provenant des installations de chauffage, aux eaux usées ou à l'élimination des déchets solides. Cette catégorie peut aussi inclure l'utilisation d'une installation pour les fins d'un programme, ce qui entraîne des émissions provenant des hottes de laboratoire, ou encore l'utilisation et le traitement de produits chimiques comme les pesticides, qui comportent un risque de déversements ou de contamination. Le système de gestion de l'étude et l'évaluation environnementale sont utilisés de façon à ce que les études soient menées avec efficience et à ce qu'elles correspondent aux préoccupations environnementales.
7.21 La dernière catégorie de questions environnementales porte sur les nouveaux projets ou les nouvelles initiatives. Par exemple, la construction d'une nouvelle installation ou l'achat de nouveaux véhicules peuvent entraîner des impacts environnementaux négatifs, comme ceux qui sont évalués aux termes de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale. Ces impacts peuvent être atténués par la construction d'immeubles économes au plan de l'énergie et par le choix de véhicules qui utilisent des carburants de remplacement.
7.23 La priorité est d'abord accordée aux questions environnementales à risque élevé. Au début des années 90, Agriculture et Agroalimentaire Canada s'est attaché à gérer les sites contaminés, à remplacer les réservoirs de stockage souterrain, à construire des installations pour le stockage des produits chimiques et à régler les problèmes dans d'autres secteurs environnementaux à risque élevé. En 1994, Agriculture et Agroalimentaire Canada avait réglé la plupart de ces problèmes. Le Ministère avait aussi élargi son programme environnemental initial et recensé les avantages d'une approche plus systématique et proactive.
7.24 Adoption d'un système de gestion de l'environnement. En réponse à ces pressions et à d'autres pressions, Agriculture et Agroalimentaire Canada a décidé d'élaborer et d'instaurer un système de gestion de l'environnement (voir l' annexe A - Glossaire). Le Ministère s'est officiellement engagé à cette initiative dans le cadre de sa stratégie de développement durable (voir la pièce 7.2 ).
7.25 Engagement à l'égard de l'écologisation des activités gouvernementales. En novembre 1995, le Ministère a mis sur pied un groupe de travail sur le système de gestion de l'environnement afin de coordonner l'élaboration du système. Le groupe de travail comptait des représentants de toutes les directions générales : Ressources humaines, Recherche, Produits alimentaires et Inspection, Politiques, Examen de programmes, Communications, Services à l'industrie et aux marchés, Services intégrés et Administration du rétablissement agricole des Prairies. La priorité initiale du groupe de travail consistait à clarifier les rôles et les responsabilités de toutes les directions générales pour ce qui est de l'élaboration du système ainsi qu'à relever les lacunes des pratiques de gestion environnementale existantes et les risques qu'elles présentaient pour le Ministère.
7.26 Nécessité d'une politique environnementale. Au cours de son examen initial, le groupe de travail a conclu que l'approche du Ministère en matière de gestion environnementale était quelque peu fragmentée et il a relevé des secteurs à améliorer. Le Guide d'autoévaluation des systèmes de gestion de l'environnement conçu par le Bureau du vérificateur général et le Comité fédéral sur les systèmes de gestion de l'environnement a été utilisé pour l'examen. Le groupe de travail a constaté qu'il fallait :
7.28 Un comité directeur composé de sous-ministres adjoints a été formé pour faire concorder le système de gestion de l'environnement proposé avec d'autres activités du Ministère et pour définir la responsabilité de la performance environnementale. L'objectif du comité directeur était de rationaliser le processus de mise en oeuvre.
7.29 La priorité est dorénavant accordée à la mise en oeuvre. Le comité directeur a approuvé la politique environnementale en avril 1997. La priorité, qui jusque-là avait été accordée à la politique, a alors été donnée aux outils servant à mettre en oeuvre la politique environnementale. Une formation a été donnée aux gestionnaires d'installations du pays afin de les aider à analyser les aspects environnementaux des activités du Ministère. Le groupe de travail a aussi déterminé certains principes clés :
7.31 Pour aider les gestionnaires à évaluer les risques environnementaux éventuels, le groupe de travail a élaboré son guide intitulé Examen de la gestion de l'environnement . Dans ce guide est énoncé un processus qui permet aux gestionnaires d'évaluer les aspects environnementaux de leurs activités, d'évaluer les risques et les passifs environnementaux, et d'établir des cibles et des objectifs environnementaux. Le programme environnemental qui en résultera permettra une surveillance complète des progrès et de la performance de la gestion en ce qui a trait à certaines activités physiques précises. Au cours de 1998, les gestionnaires de centres de responsabilité achèveront l'examen de la gestion environnementale de leurs activités physiques.
7.32 Le Ministère a reconnu la nécessité d'adopter des mesures élémentaires pour la consommation de l'énergie, les déchets et la consommation d'eau, lesquelles pourraient servir à fixer des buts, à mesurer les progrès et à préciser des occasions de réduire à la fois les coûts et la dégradation environnementale attribuables, par exemple, aux émissions atmosphériques de substances toxiques. Pour appuyer cette approche plus proactive, le Ministère a voulu établir un lien entre son système comptable et son système de gestion de l'environnement.
7.34 Citons, comme premier exemple, le cas du Centre de recherche et de développement sur le bovin laitier et le porc (Lennoxville) d'Agriculture et Agroalimentaire Canada qui a acheté un véhicule électrique à faible autonomie pour sa station de recherche et qui continue d'en évaluer le rendement. Le Centre estime que les coûts directs d'acquisition et d'utilisation du véhicule sont de 50 p. 100 inférieurs à ceux d'un véhicule conventionnel doté d'un moteur à combustion interne. La durée de la batterie du véhicule est de plus de huit heures et sa vitesse maximale est de 40 km/h.
7.35 Un deuxième exemple illustre les avantages environnementaux qui pourraient découler d'une utilisation plus efficiente des ressources en place. À la suite de deux examens de leur parc automobile, l'Administration du rétablissement agricole des Prairies et d'autres directions générales du Ministère ont décidé de regrouper les véhicules à leur administration centrale, à Regina. Cette mise en commun de véhicules, qui fonctionne selon un mode de recouvrement des coûts, a fait passer le nombre de véhicules de 28 à 22 et a permis des réductions de coûts continues, que l'on estime se situer entre 25 000 $ et 30 000 $ par année.
7.36 Le dernier exemple est celui de la station Vineland. Cette station a fait des économies d'énergie au moyen d'un projet de cogénération qui était financé dans le cadre du Programme fédéral des chaudières industrielles (voir la pièce 7.3 ). Le projet montre ce qui peut être accompli même dans des installations plus anciennes.
7.38 Pour évaluer leur performance et pour prendre de bonnes décisions en matière de planification, les gestionnaires ont besoin d'une information adéquate. Étant donné que chaque installation de recherche est unique, les comparaisons dans le temps peuvent être des plus significatives. Les aspects environnementaux de certaines activités peuvent être assez semblables pour qu'il soit utile d'établir des comparaisons avec des repères. Il peut s'agir de repères internes, qui consistent à comparer les installations entre elles ou encore à montrer les progrès accomplis à l'égard des objectifs environnementaux du Ministère.
7.40 Certains renseignements sont disponibles. Le Ministère en est aux étapes initiales de mise en application de son système de gestion de l'environnement. Certains éléments sont en place et d'autres le seront d'ici 1999. Par exemple, le Ministère a fourni un soutien aux gestionnaires par l'entremise du Guide d'examen de la gestion de l'environnement , d'un site intranet et d'ateliers de formation. Une grande partie de l'information de base sur les aspects environnementaux (par exemple, la quantité de ressources utilisées, les frais connexes) est déjà recueillie, classée et fait l'objet d'un suivi; elle est utilisée de façon limitée pour les décisions opérationnelles. Par exemple, les gestionnaires vérifient les factures afin de déceler les coûts additionnels liés à la consommation d'électricité pendant les périodes de pointe. L'obtention et l'utilisation de cette information sont perçues comme faisant partie d'une saine gestion. Dans ce contexte, un gestionnaire a minimisé l'importance du fardeau que pourrait représenter la collecte de données : « Ce n'est un fardeau que pour ceux qui ne gèrent pas efficacement. »
7.41 Certains gestionnaires ont déclaré que ce ne sont pas tous les renseignements qui valent la peine d'être recueillis. Les raisons données vont de la source des intrants (par exemple, dans certains cas, les volumes et les coûts de l'autoapprovisionnement en eau ne sont pas faciles à estimer) à la taille des installations (par exemple, la consommation d'électricité dans les divers pâturages communautaires est tellement faible et constante que cela ne vaut pas la peine d'en faire le suivi pour chacun d'entre eux). Dans certains cas, les ressources nécessaires pour obtenir l'information ne sont pas compensées par la réduction des coûts et l'ensemble des avantages environnementaux.
7.42 De grosses réductions du coût de l'énergie sont possibles. Les coûts de l'énergie contribuent pour une bonne part aux coûts de fonctionnement totaux. La consommation de l'énergie est gérée à chaque installation en fonction de la structure des tarifs en vigueur; elle peut être différente d'une municipalité à l'autre. Certaines installations ont réduit de façon appréciable les coûts de l'énergie et elles s'efforcent de les réduire encore davantage. Dans les différentes installations, les gestionnaires n'ont pas encore adopté d'approche systématique pour évaluer la consommation d'énergie ou les économies possibles. Cette évaluation systématique fera partie de l'examen de la gestion de l'environnement qui doit être effectué dans les centres de responsabilité du Ministère au cours de 1998. Compte tenu des restrictions financières, les gestionnaires des installations que nous avons visitées reconnaissent qu'ils doivent trouver des moyens de réduire la pollution et les coûts financiers (p. ex. par une réduction des coûts de l'énergie).
7.43 Soutien des gestionnaires d'installations. De toute évidence, les gestionnaires interviewés veulent faire un bon travail et sont déterminés à assurer la gérance de l'environnement. Ils déclarent également qu'il pourrait être utile d'échanger de l'information entre les sites (et entre les ministères) sur les pratiques de gestion environnementales plus efficaces, notamment les pratiques novatrices en matière d'énergie.
7.45 Limites des ressources financières. Le financement de projets environnementaux appropriés dépend des ressources ministérielles disponibles et, dans certains cas, il occupe une place secondaire dans la prise de décisions sur les programmes. Pour certains projets d'économie d'énergie, on estime que les périodes de récupération des coûts sont de moins de cinq ans; toutefois, le Ministère ne finance pas la mise en oeuvre de ces projets parce qu'il a d'autres priorités. De plus, le financement provient de deux sources (installation / région et administration centrale) et doit être coordonné pour certains grands projets, ce qui rend la situation encore plus complexe. Ce manque de capitaux peut être compensé, en partie, par un financement extérieur supplémentaire, qui fournit l'impulsion nécessaire pour améliorer ou réaménager les installations existantes.
7.46 Éléments perçus comme des obstacles. Il est aussi possible que les gestionnaires qui mettent en oeuvre des projets environnementaux qui mènent à une réduction des coûts aient l'impression de ne pas disposer de fonds supplémentaires, ce qui constitue une autre contrainte importante. Des incitatifs financiers pourraient constituer un outil efficace pour la promotion du système de gestion de l'environnement au Ministère.
7.47 Pour illustrer comment les incitatifs peuvent faire une différence, citons le cas de l'Administration du rétablissement agricole des Prairies, qui loue actuellement des locaux dans un immeuble de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. L'Administration participe, en tant que « client débité », à un projet pilote qui vise à évaluer les incidences de ce statut. Elle gère sa propre installation et a donc intérêt à réaliser des économies par la colocation avec d'autres organisations, le partage de services et d'installations de même que la réduction des coûts pour les déchets, l'eau et l'énergie. Les stratégies de gestion des locaux à long terme lui donnent aussi la possibilité de tenir compte des préoccupations environnementales.
7.48 Manque de clarté quant aux possibilités d'approvisionnement « écologique ». Certains gestionnaires aimeraient appliquer des mesures d'approvisionnement qui seraient profitables pour l'environnement, pourvu qu'elles n'aient pas d'incidences trop grandes sur leurs coûts. Ils suggèrent plusieurs mesures pour appliquer de telles pratiques d'approvisionnement et faire le suivi des progrès (p. ex. la proportion de papier recyclé par rapport aux achats totaux de papier). Les gestionnaires que nous avons interviewés aimeraient obtenir des précisions, sous forme de lignes directrices pratiques, quant à la manière de mettre en oeuvre les politiques ministérielles sur l'approvisionnement écologique. Les gestionnaires responsables de la passation des marchés et des achats voulaient savoir quel serait le supplément de prix acceptable pour un produit ou un service qui a des impacts environnementaux beaucoup moins grands.
7.49 D'autres contraintes externes peuvent aussi limiter l'efficacité des initiatives d'approvisionnement. L'accessibilité à d'autres fournisseurs constitue un problème à l'extérieur des grands centres urbains. Il n'est pas rentable de faire le suivi de chacune des nombreuses petites décisions relatives aux achats par carte de crédit. Les programmes de formation et les vérifications pourraient jouer un rôle important en ce qui concerne ces obstacles.
7.50 Information limitée sur les aspects environnementaux des activités physiques. Les activités que nous avons examinées présentent deux grands types de défis - les défis relatifs aux intrants ou aux extrants des installations, par exemple les déchets solides, et les défis relatifs à l'inventaire de certains types de structures ou de substances, par exemple les réservoirs de stockage souterrain. Les centres de responsabilité surveillent actuellement leurs activités, mais la plupart ne font pas un suivi systématique des conséquences pour les tiers, tels que les effets des eaux usées sur la qualité de l'eau ailleurs que sur les propriétés d'Agriculture et Agroalimentaire Canada. Les centres ne communiquent pas non plus d'information sur les résultats de leur activité de surveillance. Les systèmes budgétaires et comptables en place ne tiennent pratiquement pas compte des impacts environnementaux et de la consommation. L'information de base recueillie à la suite de l'examen de la gestion de l'environnement palliera certaines de ces lacunes.
7.52 Ce groupe de travail s'est donné comme tâche d'élaborer des mesures de performance environnementale communes. Les membres du groupe ont discuté des aspects environnementaux à examiner en détail et ils en ont retenu huit : consommation d'énergie, consommation d'eau, déchets solides, matières dangereuses, réservoirs de stockage, déversements, substances qui appauvrissent la couche d'ozone et achat de produits qui respectent l'environnement. Ces aspects ont été retenus en fonction des impacts environnementaux qu'ils risquent de produire, de leur applicabilité globale aux activités des différents ministères et de l'objectif de réduire au minimum les chevauchements avec les travaux d'autres comités interministériels.
7.53 La comparaison des approches adoptées par chacun des ministères responsables de biens a donné lieu au choix de mesures de la performance communes pour six des huit aspects (voir la pièce 7.4 ). Pour les deux autres aspects, les mesures proposées sont toujours à l'étude. Les mesures ont été choisies pour faciliter des comparaisons utiles entre installations et ministères. Certains ministères peuvent décider de recueillir et de communiquer de l'information supplémentaire, par exemple sur la consommation d'énergie totale, et ils peuvent aussi faire varier l'importance qu'ils accordent aux mesures particulières qu'ils utilisent pour prendre leurs décisions.
7.54 Certains ministères ont déjà commencé à se servir de ce genre d'information pour réduire leurs coûts. Selon une étude récente, la mise en oeuvre dans l'ensemble du gouvernement de mesures de conservation d'énergie permettrait de réaliser des économies nettes de 29 millions de dollars par année d'ici l'an 2005.
7.55 Ce projet accordait la priorité à l'information axée sur la prise de décisions, mais les membres du groupe de travail ont reconnu que les mêmes mesures pourraient aussi être utilisées pour communiquer les résultats. Par exemple, les mesures proposées à la pièce 7.4 pourraient être utilisées pour communiquer l'information sur la conformité aux règlements des réservoirs de stockage. En outre, une mesure de la performance pour la consommation de l'énergie pourrait aussi être mise au point à partir des données de surveillance continue. Une description qui indique comment interpréter et appliquer cette information de base est fournie au chapitre 8 du présent Rapport.
7.58 Décisions stratégiques. L'une des principales questions était : « Quelle doit être notre position par rapport aux autres sociétés dans le domaine environnemental? » Toutes les organisations que nous avons visitées avaient décidé, au cours des cinq à sept dernières années, de devenir des chefs de file en environnement. Elles étaient passées de la réaction aux questions environnementales à la mise en oeuvre d'une forme de gestion environnementale globale, qui était notamment axée sur la prévention de la pollution. Chaque organisation avait pris des décisions différentes quant à la rapidité et aux limites des changements et quant au coût qu'elle était prête à assumer pour ces changements.
7.59 Décisions liées à l'établissement du budget. Toutes les organisations visitées devaient prendre des décisions sur les changements à apporter aux activités, aux produits et aux processus. Elles devaient prendre des décisions au sujet de certaines questions, par exemple les réfections majeures d'immeubles, les systèmes de chauffage et d'éclairage et les investissements en capital de moindre importance. Les gestionnaires voulaient de l'information pour fixer des objectifs et des cibles, surveiller les progrès par rapport aux objectifs environnementaux de l'organisation et évaluer l'efficacité de leurs activités.
7.60 Décisions relatives au contrôle. Toutes les organisations interviewées ont reconnu que le défi consistait pour elles à gérer les changements - changements de philosophie de l'organisation, de la manière de faire des affaires ou d'attitude des employés. Elles avaient besoin de savoir si ces changements donnaient les résultats escomptés. Du point de vue de l'environnement, les cadres supérieurs et les conseils d'administration se demandaient si les changements étaient effectués conformément aux lois et aux règlements environnementaux applicables et s'ils respectaient le principe de « diligence raisonnable ».
7.63 Les organisations que nous avons interviewées vont au-delà de la présentation d'un rapport fondé sur les normes établies dans les règlements (p. ex. pour les émissions atmosphériques). Elles recueillent de l'information sur les répercussions plus générales de leur système de gestion de l'environnement et, dans de nombreux cas, elles surveillent les effets sur leurs collectivités locales. Toutefois, en général, même les organisations avant-gardistes que nous avons examinées n'associent pas de coûts à tous leurs impacts environnementaux. Elles combinent les mesures financières et non financières pour le suivi de leur performance environnementale globale.
7.64 Dans certains cas, les organisations utilisent cette information simplement pour gérer les aspects environnementaux de leur performance. Par exemple, une société canadienne du secteur des ressources fait le suivi de la consommation en eau pour plusieurs usages différents, y compris les robinets, les toilettes et le matériel de climatisation. Une autre société canadienne répartit ses déchets solides comme suit : carton, papier, métaux, plastique, verre, bois, cartouches de toner, fils et câbles; elle fait un suivi individuel de chacune de ces catégories. Dans un autre cas, un président-directeur général a comparé les émissions atmosphériques de substances toxiques de sa société avec d'autres sources de polluants et s'est engagé à réduire les émissions de 90 p. 100, ce qui dépassait de beaucoup les exigences réglementaires alors en vigueur.
7.65 Les organisations du secteur privé ont utilisé l'information sur la performance pour s'assurer un avantage concurrentiel. Une société examine toutes les conséquences possibles sur le développement durable de ses nouveaux produits avant de décider s'ils peuvent être mis en marché. Ce ne sont pas seulement les organisations du secteur privé qui ont tiré profit de cette information; les municipalités ont utilisé leur performance environnementale comme moyen d'attirer les entreprises et les investissements.
7.66 À l'issue d'une autre enquête récente effectuée auprès d'organisations du secteur privé, il a été conclu que, dans l'ensemble, l'utilisation de ce genre d'information sur la performance en matière de développement durable était limitée, mais qu'elle pouvait augmenter rapidement.
7.68 Il se peut que la différence constatée entre les organisations des secteurs public et privé soit en partie attribuable au fait que le secteur public accorde plus d'importance à ses politiques et à ses programmes qu'à ses activités. Par exemple, les indicateurs de développement durable utilisés par plusieurs organisations du secteur public sont pondérés en fonction de mesures utilisées pour l'ensemble de la société plutôt que pour leurs activités internes.
7.69 Il semble que les ministères fédéraux canadiens en soient au même point que les autres organisations du secteur public visées par l'enquête. Ainsi, le gouvernement du Canada a une occasion de montrer son leadership en élaborant et en utilisant des outils d'analyse pour recueillir et intégrer l'information sur l'environnement et s'en servir par la suite dans la prise de décisions.
7.72 La motivation et les incitatifs sont différents. La motivation n'est pas la même pour les ministères fédéraux et les organisations du secteur privé lorsqu'il s'agit d'accroître la performance environnementale. Le mandat du secteur public est plus large, et l'on s'attend à ce que les ministères trouvent un juste équilibre entre des intérêts et des objectifs conflictuels. Il est donc davantage possible de regrouper une gamme variée de renseignements et de prendre des décisions qui intègrent plus complètement les points de vue possibles. Par ailleurs, il est aussi nécessaire d'accroître la responsabilisation et la communication de l'information au public. Toutefois, comme nous l'avons déjà indiqué, il se peut qu'en l'absence d'incitatifs, les gestionnaires du secteur public ne soient pas encouragés à réagir énergiquement lorsque l'occasion se présente. Nous croyons qu'il est important que les ministères fédéraux se dirigent vers une comptabilisation plus intégrale des répercussions environnementales de leurs activités.
7.73 Défis environnementaux semblables. Les ministères fédéraux et les multinationales font peut-être face à des défis semblables en ce qui a trait aux aspects environnementaux de la gestion des bureaux, de la gestion des parcs de véhicules et de la recherche en laboratoire. C'est pourquoi les moyens que prennent les sociétés pour recueillir et gérer l'information sur leur performance environnementale peuvent aussi servir aux ministères.
7.75 Un système d'information qui relie un système de gestion de l'environnement à son système comptable comporte trois grands avantages :
7.77 Élaborer les principes. Lorsque nous avons élaboré les outils d'information pour les gestionnaires, nous avons été guidés par six principes :
7.79 État des intrants / extrants. Ce rapport serait le moins global et résumerait périodiquement les coûts et les quantités propres aux installations. Il ressemblerait à un état des résultats et servirait à enregistrer les ajouts et les suppressions de nature financière et non financière. Le rapport s'appuierait presque exclusivement sur l'information que l'on trouve déjà dans les factures pour des éléments comme l'électricité, le gaz naturel et l'eau. Il pourrait servir à évaluer la performance à l'égard des intrants, par exemple, le carburant, et des extrants, par exemple, les eaux usées.
7.80 Écobilan. Les rapports périodiques serviraient à constituer un bilan environnemental annuel pour chaque installation ou direction générale. Ce bilan différerait du bilan traditionnel, car il fournirait les totaux des intrants et des extrants et il identifierait les « éléments recensés lors de l'inventaire », tels que les sites contaminés, les réservoirs de stockage et les substances qui appauvrissent la couche d'ozone. Il servirait surtout à résumer l'état de la gestion environnementale et à signaler les progrès dans le temps par rapport aux normes, aux objectifs ou aux cibles. À l'interne, il servirait à prendre des décisions en matière d'immobilisations au niveau de la direction générale. Le rapport comprendrait une comparaison avec les données de l'année dernière et une explication des différences. Par exemple, la hausse des coûts énergétiques pourrait être attribuable à la climatisation qui est nécessaire en été lorsque les températures sont élevées.
7.81 Rapport environnemental annuel. Le rapport final et plus complet serait produit pour l'ensemble du ministère. Il résumerait l'état de la gestion environnementale dans toutes les installations. L'information contenue dans ce rapport pourrait être utilisée en vue d'un « cumul » pour l'ensemble du gouvernement. En plus de fournir un résumé des intrants / extrants et des éléments recensés lors de l'inventaire, ce rapport pourrait décrire les programmes de réduction des coûts et, peut-être, contenir des mesures des coûts externés ou des avantages. Par exemple, l'information sur l'utilisation de combustibles fossiles et d'électricité pourrait servir à estimer les émissions de gaz à effet de serre produites par les activités ministérielles. Les cadres supérieurs du ministère utiliseraient le rapport pour mesurer les progrès par rapport aux objectifs et aux cibles, déterminer les priorités environnementales et affecter des ressources. Le rapport pourrait être utilisé, en tout ou en partie, pour communiquer de l'information au public, par exemple sur les objectifs de la stratégie de développement durable, peut-être dans le cadre du rapport annuel sur la performance.
7.82 Procédures de « cumul ». L'information ministérielle sur la conformité aux normes environnementales et aux normes en matière de santé et de sécurité constituera une preuve de « diligence raisonnable » pour les cadres supérieurs. En ce qui concerne les dépenses d'immobilisations et de fonctionnement, l'information facilitera la prise de décisions futures en matière de planification - que les objectifs soient de réduire le plus possible les coûts totaux ou de fixer des cibles pour la gérance environnementale. Les outils d'information que nous avons décrits représentent une première étape importante de ce que nous pourrions appeler « la comptabilisation de la gestion environnementale ».
un cadre de suivi de l'information qui intègre les coûts et les avantages internes (privés) et externes (sociétaux) et qui appuie les évaluations des conséquences à court et à long terme des activités et des projets sur les plans environnemental, social et économique.7.84 Du point de vue de la comptabilisation, nous avons constaté que la voie du développement durable comporte essentiellement deux étapes : la comptabilisation pour une meilleure gestion environnementale et la comptabilisation pour deux générations (c'est-à-dire, considérer les impacts sur les générations futures).
7.85 Une collaboration fructueuse. Ce projet conjoint du Bureau du vérificateur général et d'Agriculture et Agroalimentaire Canada constitue une modeste étape du parcours. L'intérêt que manifeste le Bureau pour une communication cohérente et efficace de l'information au Parlement a été combiné à l'expérience pratique d'Agriculture et Agroalimentaire Canada et des autres ministères qui ont pris part aux activités du groupe de travail spécial. Le projet a jeté une assise pour d'autres travaux possibles dans plusieurs secteurs : perfectionner les mesures pour une communication cohérente de l'information entre les ministères; élargir la série de mesures communes afin d'inclure des secteurs tels que l'approvisionnement et les matières dangereuses; surveiller la mise à l'essai des rapports pilotes qui intègrent l'information financière et non financière.
7.86 Orientations futures. Des améliorations pourraient être apportées dans d'autres secteurs; on pourrait notamment étendre la mise en oeuvre à d'autres ministères, élargir les activités gouvernementales examinées afin d'inclure les politiques et les programmes et, enfin, ajouter à la série de mesures des indicateurs sociaux, par exemple des indicateurs liés à l'emploi et à la santé.
7.87 À long terme, nous nous attendons à ce que ces travaux améliorent la gestion environnementale et également la mise en oeuvre des stratégies de développement durable des ministères. L'information ministérielle intégrée devrait aider le commissaire à surveiller les progrès des ministères en matière de développement durable.
7.89 L'intégration de l'information environnementale à la prise de décisions consiste à s'assurer, en premier lieu, que les données sont disponibles. Nous avons recensé des mesures qui pourraient être prises rapidement, par Agriculture et Agroalimentaire Canada et par d'autres ministères, pour refléter les aspects du développement durable dans les activités ministérielles et faciliter la prise de meilleures décisions. Les réductions de coûts peuvent être obtenues en utilisant certains types d'information; toutefois, d'importants obstacles doivent être surmontés. Nous nous attendons à ce que de meilleures décisions contribuent à de meilleurs résultats.
7.90 À la lumière de notre examen de l'état actuel de l'intégration de différents types d'information, nous concluons que les organisations font face aux mêmes défis et occasions. Si l'on compare les organisations avant-gardistes dans les secteurs public et privé, les ministères fédéraux semblent avoir des occasions de faire des progrès importants et de pouvoir tirer parti de l'expérience d'autres organisations.
7.91 Le développement durable est une entreprise de longue haleine, qui exigera de la patience, de la discipline et des attentes réalistes. En cours de route, nous pouvons nous aider les uns les autres en faisant connaître nos succès.
Réponse d'Agriculture et Agroalimentaire Canada : Agriculture et Agroalimentaire Canada tient à remercier le Bureau du commissaire à l'environnement et au développement durable de lui avoir permis de participer à ce projet important.
L'étude en question a donné au Ministère une vue d'ensemble du processus de mise en oeuvre d'un système de gestion de l'environnement (SGE) dans les secteurs public et privé. En conséquence, Agriculture et Agroalimentaire Canada comprend clairement la façon dont l'application d'un SGE lui permettra de réduire les coûts en énergie et en matériaux associés à ses activités physiques. Il faut cependant retenir que l'affectation des ressources nécessaires à la mise en oeuvre du SGE doit se faire en tenant compte des priorités actuelles du Ministère.
Agriculture et Agroalimentaire Canada aimerait avoir l'occasion de contribuer à d'autre phases de cette étude conjointe.
L'objectif général de cette étude était de démontrer qu'il est possible de préparer des comptes pour le développement durable. Ces comptes serviraient à appuyer les décisions des ministères, à mesure qu'ils appliquent les principes du développement durable à leurs activités. Cette première étape comportait trois sous-objectifs :
1. documenter l'état actuel de l'intégration de la nouvelle information sur les actifs, les coûts et les passifs environnementaux, ainsi que d'autres informations sur les impacts environnementaux, sociaux et communautaires (y compris les emplois), aux bases de données actuelles, financières et non financières, du gouvernement;
2. concevoir des comptes pratiques et applicables, qui reflètent les aspects du développement durable dans les activités des ministères;
3. appuyer la mise à l'essai de comptes pilotes pour le développement durable dans le contexte des activités d'un ministère fédéral.
Nous avons adopté une approche très pratique pour évaluer les besoins en information environnementale des gestionnaires et les décisions qu'ils prendraient à l'aide de cette information. Nous avons mené une série d'entrevues avec des gestionnaires et des directeurs généraux du Ministère à Ottawa, puis examiné leurs priorités en matière d'information et dégagé leurs décisions clés.
Nous avons ensuite visité plusieurs installations du Ministère dans diverses régions du pays et nous y avons effectué des entrevues. Les sites visités représentent une combinaison d'installations de tailles différentes, soit celles de deux des principales directions générales (la Direction générale de la recherche et l'Administration du rétablissement agricole des Prairies) et de l'Agence canadienne de l'inspection des aliments. Le Ministère a laissé entendre que ces sites étaient bien gérés. Ce choix était indiqué compte tenu de l'importance accordée au cours de cette phase à la détermination de pratiques saines, réalisables et transférables. Au cours de chacune de ces visites sur place, nous avons rencontré les gestionnaires de l'exploitation. Ces derniers ont décrit leurs installations, les principales questions environnementales, les décisions qu'ils prennent normalement et l'information dont ils aimeraient disposer pour prendre ces décisions.
Notre deuxième activité clé consistait à travailler en étroite collaboration avec un groupe de travail spécial, formé de représentants ministériels du Comité fédéral sur les systèmes de gestion de l'environnement. Le groupe de travail a organisé une série de réunions, d'ateliers et de présentations portant sur la mesure de la performance environnementale en vue d'activités gouvernementales durables. Les vues, les idées et les travaux du groupe ont beaucoup apporté à cette étude.
Notre troisième activité consistait à évaluer les nouvelles pratiques dans les secteurs public et privé. Un examen de la documentation spécialisée et des recherches sur le Web nous ont permis de recenser des expériences relatives à la comptabilisation de la gestion environnementale. Au total, nous avons examiné plus en détail les activités de 27 organisations du secteur privé et de 15 organisations du secteur public. De l'information précise a ensuite été obtenue de trois organisations de chaque secteur, reconnues pour leurs pratiques avant-gardistes. Nous nous sommes inspirés d'autres exemples en Amérique du Nord, en Europe et en Australie, puis nous avons mené des entrevues en profondeur au cours de nos visites à plusieurs organisations nord-américaines. Notre intention n'était pas de recenser les meilleures, mais plutôt de choisir les organisations qui avaient des activités semblables à celles du gouvernement fédéral, qui présentaient une diversité de vues et qui nous offraient la possibilité d'apprendre des leçons.
Bureau du vérificateur général :
Directeurs principaux : Wayne Cluskey et Dan Rubenstein
Directeur : Peter Morrison
Gordon Stock
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