Les stratégies de développement durable : études de cas

Points saillants

3.1 Le gouvernement fédéral a pris de nombreux engagements au sujet de l'environnement et du développement durable. Prendre des engagements est une chose, obtenir des résultats et les mesurer en est une autre. Cette année, nous avons axé nos travaux sur quatre ministères fédéraux, afin de vérifier les progrès qu'ils ont accomplis par rapport aux engagements pris auprès du Parlement dans leurs stratégies de développement durable de 2001. Ces stratégies sont d'importants outils qui représentent les objectifs et les plans d'action des ministères et organismes pour faire avancer le développement durable.

3.2 Lors de notre première étude de cas, nous avons examiné les fonds attribués à des projets « verts » dans le cadre du Programme infrastructures Canada, programme de deux milliards de dollars géré par Infrastructure Canada. Le gouvernement voulait qu'au moins 47 p. 100 des fonds de ce programme servent à des projets d'infrastructure qui améliorent la qualité de l'environnement. Ce programme devrait procurer des avantages environnementaux tangibles avant de prendre fin. Nous avons constaté que de nombreux projets verts ayant trait à l'eau potable, financés par le Programme, ne génèrent pas d'avantages environnementaux clairement définis. Par conséquent, qualifier ces projets de « verts » entraîne une surestimation du pourcentage des fonds consacrés à l'amélioration de la qualité de l'environnement. Nous avons aussi constaté que les avantages environnementaux prévus ou réels du Programme n'ont pas encore été communiqués au Parlement.

3.3 Notre deuxième étude de cas porte sur deux engagements d'Industrie Canada qui ont trait à l'écoefficacité et aux technologies environnementales. Ces engagements concernent la façon dont les entreprises produisent des biens et des services de manière durable et celle dont les consommateurs les utilisent. Ils visent une pollution moindre et un meilleur usage des ressources naturelles. Industrie Canada respecte ses engagements en créant divers produits d'information et en investissant dans des projets liés à ces domaines. Il a instauré un système pour faire le suivi de ses engagements et signaler régulièrement à la haute direction les progrès réalisés. Le Ministère doit améliorer la façon dont il mesure l'effet de ses actions sur l'industrie canadienne et en rend compte.

3.4 La troisième étude de cas porte sur Développement des ressources humaines Canada (DRHC). Le Ministère a pris des engagements qui sont liés aux effets que le Protocole de Kyoto de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques aura sur les emplois au Canada, l'emploi vert et les compétences et connaissances requises pour faire du Canada une société davantage axée sur le développement durable. DRHC a fait des progrès limités par rapport à ses engagements et n'a pas mis en place de cadre efficace pour mesurer le rendement de manière à suivre ses propres progrès. Cela nous indique que le Ministère accorde une priorité peu élevée à l'objectif. À cause des retards, la population canadienne n'obtient pas de réponses à des questions importantes au sujet du développement durable et de l'emploi. Le manque de progrès veut dire aussi que le Ministère ne cerne pas les possibilités de modification ou d'adaptation de ses politiques et programmes afin de favoriser le développement durable.

3.5 L'engagement pris par Environnement Canada d'améliorer l'intégration des programmes du gouvernement fédéral dans les collectivités est le sujet de la quatrième et dernière étude de cas. Une cible clé à cet égard est l'élaboration et la mise en oeuvre d'un cadre fédéral, dans lequel seraient énoncées la vision et la stratégie du gouvernement fédéral pour que les collectivités soient davantage axées sur le développement durable. Le Ministère ne respectera pas cet engagement à la date cible prévue, soit la fin de 2003, et il n'a pas fixé de nouvelle échéance. Sans ce cadre, la façon dont le gouvernement fédéral compte favoriser le développement durable des collectivités canadiennes n'est pas très claire. Le Ministère ne gère pas cet objectif de manière efficace. Il faut aussi produire de meilleurs rapports, de sorte que le Parlement et la population canadienne sachent si les collectivités bénéficient effectivement de programmes mieux intégrés.

Contexte et autres observations

3.6 Ces études de cas sont révélatrices. Elles montrent comment les ministères traitent les questions liées à l'environnement et au développement durable et elles reflètent les progrès réalisés. Elles indiquent comment les ministères établissent leurs objectifs et les attentes de rendement, le rythme auquel ils mettent en oeuvre leurs engagements et la façon dont ils mesurent le rendement et en rendent compte.

3.7 Les études de cas montrent que le développement durable ne touche pas que l'environnement. C'est également une question sociale et économique. Les études de cas montrent en outre que le développement durable ne relève pas uniquement d'Environnement Canada, mais qu'il touche tous les ministères fédéraux, y compris ceux à vocation sociale ou économique.

3.8 En 1995, le Parlement a modifié la Loi sur le vérificateur général, obligeant ainsi les ministres et les dirigeants de 25 ministères et organismes fédéraux à préparer des stratégies de développement durable et à les mettre à jour au moins tous les trois ans. Quatre autres organismes fédéraux ont préparé volontairement des stratégies de développement durable. Les premières stratégies ont été rendues publiques en décembre 1997, et les deuxièmes, en février 2001.

3.9 Les modifications apportées à la Loi sur le vérificateur général ont également créé le poste de commissaire à l'environnement et au développement durable. La commissaire surveille les progrès réalisés par les ministères et les organismes dans la voie du développement durable et en rend compte. La commissaire indique aussi la mesure dans laquelle ces ministères et organismes fédéraux atteignent leurs objectifs et mettent en oeuvre les plans décrits dans leurs stratégies de développement durable.

3.10 Comme nos observations ne portent que sur certains objectifs, elles ne doivent pas être étendues à d'autres questions connexes ou utilisées comme base pour tirer des conclusions sur l'ensemble des progrès réalisés dans la voie du développement durable par le gouvernement fédéral, globalement. Elles ne devraient pas non plus être utilisées pour tirer des conclusions sur les questions que nous n'avons pas examinées.

Réaction des ministères. Infrastructure Canada, Industrie Canada et Environnement Canada ont accepté nos recommandations. Développement des ressources humaines Canada est généralement d'accord avec notre recommandation. Les réponses figurant à la suite de chacune des recommandations du chapitre indiquent les mesures que compte prendre chaque ministère.

Introduction

Rendre compte des progrès réalisés dans la voie du développement durable

3.11 Depuis 1998, le commissaire à l'environnement et au développement durable a produit plusieurs rapports de vérification sur les stratégies de développement durable des ministères et des organismes du gouvernement fédéral. Ces rapports mettaient l'accent sur la mise en oeuvre des engagements pris dans les stratégies, sur la façon dont les premières stratégies ont été préparées, sur la qualité de l'information sur le rendement communiquée, et sur l'existence de systèmes de gestion pour appuyer les stratégies. Les rapports antérieurs ont aussi porté sur la nature des engagements pris dans les stratégies, et sur l'utilité et la mesurabilité des engagements.

3.12 Les stratégies de développement durable reposent sur une hiérarchie d'engagements. Les engagements comportent des buts généraux, qui fournissent une orientation globale. Ils comportent aussi des objectifs, des cibles et des mesures. Les objectifs permettent aux ministères et organismes de traduire les buts généraux en images plus claires et plus concrètes des résultats et conséquences recherchés à plus long terme. Les cibles et les mesures correspondent à des attentes de rendement plus détaillées, qui représentent ce que les ministères et organismes veulent réaliser, tout particulièrement à court terme. L'une des difficultés que posent le suivi des stratégies de développement durable et la communication d'information à leur sujet tient à la quantité même des engagements qu'elles contiennent : les stratégies de 1997 en comptent environ 3 000, tandis que les stratégies de 2001 en comptent quelque 2 670.

Objet de la vérification

3.13 Cette année, nous avons examiné de manière approfondie les résultats de certains ministères par rapport à des objectifs précis décrits dans les stratégies de 2001. Les ministères et les objectifs choisis sont :

• Infrastructure Canada — dans le cadre du Programme infrastructures Canada, investir dans l'infrastructure afin d'améliorer la qualité de l'environnement;
• Industrie Canada
• améliorer la capacité des Canadiens, des industries et des entreprises à adopter des pratiques écoefficaces;
• faciliter le développement et l'utilisation généralisée des technologies environnementales et habilitantes;
• Développement des ressources humaines Canada — mieux comprendre ce que le développement durable, y compris des questions comme le changement climatique et l'emploi vert, veut dire pour les politiques et les programmes sociaux du Ministère;
• Environnement Canada — faire la promotion des collectivités durables par une meilleure intégration des programmes fédéraux.

3.14 Nous avons choisi ces objectifs en raison de leur effet possible au niveau local, des sujets couverts par les vérifications antérieures et des vérifications prévues. Ces objectifs ont également été choisis parce qu'ils représentent des approches du développement durable auxquelles sont associées des questions sociales, économiques et environnementales.

3.15 Afin de déterminer si les ministères font des progrès relativement à leurs objectifs, nous avons voulu savoir s'ils faisaient ce qu'ils avaient dit qu'ils feraient et nous avons examiné les résultats ainsi obtenus. Nous avons aussi examiné comment les ministères gèrent leurs objectifs : nous avons cherché à établir si les objectifs et les attentes de rendement énoncent clairement les résultats à obtenir, et si les ministères mesurent leurs résultats et en rendent compte. Le terme « résultats » est général; il va des extrants, tels que les produits et services, jusqu'aux effets à court terme et aux conséquences à plus long terme. Les liens entre ces types de résultats sont souvent appelés une « chaîne de résultats » (voir la pièce 3.1). Pour le Programme infrastructures Canada, nous avons aussi examiné si les objectifs et les concepts du programme étaient conformes à l'objectif initial énoncé par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada dans sa stratégie de développement durable et si le Programme avait été géré de façon que cet objectif soit atteint. Cependant, nous n'avons pas examiné le Programme du point de vue des subventions et des contributions.

3.16 Nous présentons dans le chapitre une série d'études de cas. Dans chaque cas, nous donnons le contexte de l'enjeu, ainsi que l'objectif ou les objectifs connexes examinés, les résultats obtenus et nos préoccupations quant au rythme des progrès ou à la façon dont l'objectif est géré. Nous formulons également des conclusions et des recommandations. Nous utilisons des tableaux, dans chaque étude de cas, pour résumer nos constations. Dans notre chapitre, nous mettons l'accent sur les questions que nous considérons importantes dans le contexte de chaque étude de cas.

Observations et recommandations

Financement de l'infrastructure écologique

Infrastructure Canada : améliorer la qualité de l'environnement

3.17 Infrastructure à combler. Par « infrastructure », on entend un éventail d'ouvrages publics et de structures physiques qui répondent aux besoins des Canadiens. Elle peut comprendre des routes, des ponts, des voies ferrées, des voies de transit, des réseaux de communication, des centrales de production et de distribution d'énergie, des systèmes de traitement des eaux et des eaux usées ainsi que des installations communautaires, culturelles et récréatives. De nombreux groupes et organisations s'inquiètent du déficit croissant du Canada en matière d'infrastructure.

3.18 La population croissante du pays exerce des pressions plus grandes que jamais sur l'infrastructure urbaine et rurale nécessaire pour assurer la qualité de vie à laquelle les Canadiens s'attendent. Dans le cadre de ces pressions, les gouvernements ont un défi essentiel à relever : ils doivent effectuer des investissements en infrastructure qui tiennent compte des problèmes environnementaux et qui contribuent à améliorer la qualité de l'environnement du Canada.

3.19 La réponse du gouvernement fédéral. Ces dernières années, le gouvernement fédéral a lancé plusieurs initiatives et programmes visant à améliorer l'infrastructure physique du pays. Il a mis l'accent sur des domaines comme les transports, le tourisme, les télécommunications, la culture, la santé et la sécurité, ainsi que l'environnement. Dans le cadre de ces initiatives, le gouvernement fédéral a lancé le Programme infrastructures Canada, à la suite d'une promesse faite dans le discours du Trône de 1999 d'améliorer l'infrastructure physique des régions urbaines et rurales du pays.

Un programme véritablement vert

3.20 Un engagement clair d'améliorer l'environnement. Le Programme infrastructures Canada est différent de la plupart des autres initiatives d'infrastructure, car la promotion qui en est faite le présente surtout comme un programme vert. Sa priorité première est d'améliorer la qualité de l'environnement. Par ce programme, le gouvernement fédéral a pris un engagement clair et important envers l'environnement, qu'il a réaffirmé dans la Stratégie de développement durable du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada de 2001-2003 (voir la pièce 3.2). C'est le Secrétariat du Conseil du Trésor qui était responsable du Programme avant la création du ministère de l'Infrastructure, en 2002.

3.21 Comment le Programme fonctionne. À l'appui de cette priorité donnée à l'environnement, le gouvernement a indiqué qu'un minimum estimé à 47 p. 100 (environ 930 millions de dollars, à l'exclusion des frais d'administration) du total de l'aide financière fédérale de deux milliards de dollars affecté au Programme servirait à des investissements qui améliorent la qualité de l'environnement. Le Programme fournit une aide financière en réponse à des demandes reçues des municipalités et des administrations locales pour des projets d'infrastructure précis. Les projets financés dans le cadre du volet d'infrastructures municipales vertes du Programme doivent appartenir à l'une des cinq catégories suivantes : systèmes de traitement des eaux et des eaux usées, gestion de l'eau, gestion des déchets solides, recyclage et utilisation efficace de l'énergie. De par leur nature, les projets de ces catégories contribuent tous à l'atteinte de la cible de 47 p. 100 fixée pour les investissements verts. Nous avons cherché à établir si le volet vert du Programme était conçu et géré pour permettre d'atteindre l'objectif fixé, soit améliorer la qualité de l'environnement (voir la pièce 3.3).

3.22 Un partenariat fédéral-provincial/territorial. Le gouvernement fédéral assure le Programme en partenariat avec les provinces et les territoires et a ratifié des accords de contribution avec chacune de ces parties. Normalement, le fédéral assume le tiers du coût des projets admissibles, le reste des fonds devant être versé par les provinces ou les territoires (un tiers) et les municipalités ou administrations locales (un tiers). Les provinces et les territoires sont les principaux responsables de la mise en oeuvre des projets approuvés, mais un comité de gestion fédéral-provincial ou fédéral-territorial, dans chaque province ou territoire, examine et choisit les projets proposés et administre les accords de financement.

3.23 En août 2002, Infrastructure Canada a été établi comme ministère fédéral distinct au sein du portefeuille de l'Industrie. Il coordonne et gère un certain nombre d'initiatives du gouvernement sur l'infrastructure, dont le Programme infrastructures Canada. Il remplace l'ancien Bureau national sur l'infrastructure, qui relevait du Secrétariat du Conseil du Trésor. En outre, d'autres ministères et organismes fédéraux ont la responsabilité d'administrer le Programme dans les différentes régions du pays (voir la pièce 3.4) et représentent le gouvernement du Canada aux comités de gestion régionaux du Programme.

Le Programme doit produire des avantages environnementaux concrets

3.24 Le Programme infrastructures Canada vise à fournir un financement sur une période de six ans, de 2000-2001 à 2005-2006. En 2000, première année de fonctionnement du Programme, les efforts ont été axés principalement sur la mise sur pied du Programme et la négociation des accords de financement avec les provinces et les territoires. De plus, Infrastructure Canada a établi un système d'information décentralisé pour enregistrer et surveiller les fonds et les avantages dans toutes les catégories de projets et dans chaque province et territoire. L'examen, la sélection et l'approbation des projets ont commencé véritablement en 2001.

3.25 Le programme est bien amorcé. Infrastructure Canada nous a informés qu'au 31 mars 2003, il avait engagé, au titre du programme fédéral, des fonds totalisant quelque 1,3 milliard de dollars pour 2 770 projets approuvés. Sur ce total, environ 670 millions de dollars ont été attribués à 1 700 projets d'infrastructure municipale verte (voir la pièce 3.5).

3.26 Selon l'information qui nous a été fournie, la majeure partie des 930 millions de dollars devant être investis dans des projets écologiques a été engagée, selon les projets approuvés ou terminés au 31 mars 2003. De plus, Infrastructure Canada nous a informés que le reste des fonds non engagés sera, en majeure partie, attribué pour répondre à des demandes de fonds déjà reçues.

3.27 Les résultats sont définis. Les avantages ou conséquences pour l'environnement attendus du Programme sont : l'amélioration de la qualité de l'eau, l'amélioration de la qualité de l'air, une meilleure gestion des eaux et des eaux usées, une meilleure gestion des déchets solides et une utilisation plus efficace de l'énergie. Le Programme a établi plusieurs mesures des résultats pour chacun de ces avantages. Pour chaque projet financé dans le cadre du volet d'infrastructures vertes, il faut décrire et quantifier les avantages devant être obtenus, selon l'une ou plusieurs de ces mesures.

3.28 Avantages concrets. Par exemple, pour la catégorie des projets de traitement des eaux usées, Infrastructure Canada a indiqué qu'environ 470 projets avaient été approuvés ou terminés au 31 mars 2003. Sur ces projets, environ 220 doivent permettre d'améliorer le traitement des eaux usées d'approximativement 285 000 ménages canadiens (voir la pièce 3.6). Deux cent dix autres projets serviront à brancher près de 50 000 nouveaux ménages aux systèmes municipaux de traitement des eaux usées. Ainsi, des avantages environnementaux concrets sont prévus avant la fin du Programme.

Les avantages environnementaux sont surestimés

3.29 Qu'est-ce qu'un avantage pour l'environnement? Selon le Programme, les projets verts améliorent la qualité de l'environnement. Dans le cadre de notre vérification, nous avons examiné la nature des catégories de projets verts financés en vertu du Programme et les avantages environnementaux correspondants. Cet examen nous a convaincus que les projets de traitement des eaux usées, de gestion des eaux, de gestion des déchets solides et d'utilisation efficace de l'énergie procurent des avantages environnementaux.

3.30 Les projets d'eau potable procurent-ils des avantages environnementaux? Notre principale préoccupation découlait de la classification des projets touchant l'eau potable (qui font partie de la catégorie des systèmes de traitement des eaux) comme projets d'infrastructure verte. De toute évidence, nous ne contestons ni la nécessité, ni l'importance de l'eau potable. Les projets d'eau potable procurent des avantages essentiels pour la santé humaine et la qualité de vie. Cependant, nous n'avons pas reçu suffisamment de preuves que, dans la majorité des cas, ils offrent des avantages environnementaux importants.

3.31 Nous avons examiné diverses sources faisant autorité et consulté des professionnels. Des preuves incontestables confirment que le but premier des projets d'eau potable est de favoriser la santé et le bien-être de la population et non d'améliorer la qualité des écosystèmes ou de régler des problèmes environnementaux. Nous n'avons pas trouvé de preuves suffisantes pour étayer l'affirmation voulant que le traitement, le stockage ou la distribution de l'eau potable procurent généralement des avantages environnementaux marqués. Un avantage des projets d'eau potable pour l'environnement est la conservation de l'eau. Par exemple, certains projets d'eau potable peuvent amener une diminution de la perte d'eau causée par les fuites ou du gaspillage provoqué par des traitements non efficaces.

3.32 Le Programme permet de financer un éventail de projets d'eau potable : l'amélioration des processus ou des technologies de traitement, l'entretien des systèmes de stockage ou de distribution de l'eau, l'augmentation de la capacité de traitement et de distribution de l'eau, la remise en état d'usines de traitement, la modification de sources d'approvisionnement en eau, et de nouvelles usines et installations de traitement. Ces projets sont associés plus couramment avec la demande et la consommation d'eau. Selon l'information fournie, seule une petite portion des projets d'eau potable financés vise à conserver l'eau.

3.33 Avantages environnementaux peu évidents. Fait plus important, Infrastructure Canada n'a pas été en mesure de démontrer comment les projets d'eau potable dans leur ensemble contribuent de manière importante à améliorer la qualité de l'environnement. Les mesures des résultats utilisées pour ces projets évaluent principalement l'augmentation de la capacité de traitement de l'eau, de l'accès à l'eau potable ou de sa qualité, et ne montrent pas d'avantages environnementaux dignes de mention. De plus, on trouve rarement des descriptions explicites ou de la documentation facilement accessible qui indiquent comment les projets individuels améliorent la qualité de l'environnement.

3.34 Nous avons aussi examiné le concept du Programme et la raison donnée au départ pour définir les catégories et les avantages des projets écologiques. Nous nous attendions à trouver un processus documenté et une analyse à l'appui de l'inclusion des cinq catégories de projets écologiques et des avantages connexes. Nous n'avons pas reçu de preuves suffisantes pour montrer que le gouvernement, lorsqu'il a conçu le Programme, a bien défini ce qui constitue un avantage environnemental et en a tenu compte correctement.

3.35 La catégorie des systèmes de traitement des eaux représente la plus grande proportion de l'aide financière accordée pour le volet d'infrastructures vertes du Programme. Selon Infrastructure Canada, la majeure partie (environ 400 millions de dollars) des fonds engagés pour des projets écologiques au 31 mars 2003 l'ont été pour ces types de projets. Par conséquent, le fait de comptabiliser les projets d'eau potable de cette catégorie dans le volet des infrastructures municipales vertes surestime la portion des fonds allouée à l'amélioration de l'environnement et fausse les données sur les avantages environnementaux obtenus.

3.36 La cible peut ne pas être atteinte. Même si le Programme infrastructures Canada sera source d'avantages importants, la conception du Programme ne garantit pas que tous les projets verts correspondent à la priorité première du Programme — améliorer la qualité de l'environnement. Par conséquent, il n'est pas certain que la cible minimale de 47 p. 100 de l'aide financière allouée à l'amélioration de l'environnement sera atteinte, si l'on exclut de la catégorie des projets de systèmes d'eau du volet infrastructure municipale verte du Programme les projets qui ne démontrent pas clairement des avantages environnementaux.

Le cadre de gestion n'est pas entièrement mis en oeuvre

3.37 Cadre de gestion solide. En 2002, le Bureau du vérificateur général a vérifié le Programme infrastructures Canada dans le contexte de son examen des nouveaux mécanismes de régie de collaboration. Le Bureau avait constaté que le cadre d'intendance et de responsabilisation du Programme était meilleur que celui de l'ancien Programme des travaux d'infrastructure du Canada, qu'il contenait une structure redditionnelle claire, et que le Programme intégrait la plupart des recommandations des vérifications précédentes du Programme des travaux d'infrastructure du Canada. Ces constatations étaient fondées sur un examen du concept global et du cadre du Programme, et non sur une vérification des activités du Programme ou du financement des projets.

3.38 Le concept du cadre de gestion et de responsabilisation du Programme infrastructures Canada est important, car il détermine la capacité du gouvernement de gérer les résultats et les engagements environnementaux du Programme et d'en rendre compte. Nous avons examiné des éléments choisis du cadre de gestion du Programme : rôles et responsabilités définis, conditions précises pour les accords de financement, exigences pour la surveillance du Programme et la reddition de comptes, dispositions en vue d'évaluations et de vérifications régulières, et comptes rendus sur le rendement du Programme. Au cours des trois années qui se sont écoulées depuis le lancement du Programme infrastructures Canada, le Ministère a fait de grands progrès dans l'établissement des composantes principales du cadre de gestion global.

3.39 D'autres améliorations sont nécessaires. Nous avons constaté que les exigences et caractéristiques du cadre de gestion n'avaient pas toutes été entièrement mises en oeuvre. Infrastructure Canada a indiqué que les progrès dans certains domaines avaient été retardés en raison de la restructuration qui a donné lieu à la création du Ministère. Néanmoins, d'autres améliorations sont nécessaires.

• Les accords de contribution exigent que les comités de gestion du Programme de chaque province et territoire soumettent tous les ans des plans et des rapports de vérification. Même si le Programme a commencé véritablement en 2001, au moment de la préparation du présent rapport, seulement six provinces et territoires avaient soumis des plans de vérification et trois provinces avaient soumis des rapports de vérification.
• Infrastructure Canada a la responsabilité de surveiller le rendement de chaque province et territoire ainsi que le rendement global du Programme. Jusqu'à maintenant, les efforts à cet égard ont été limités.
• Le Ministre responsable de l'infrastructure rend compte au Parlement des objectifs et des résultats globaux du Programme infrastructures Canada. Notre examen des principaux documents redditionnels, comme les rapports ministériels sur le rendement et les rapports sur les plans et les priorités, a montré que les avantages environnementaux prévus ou réels du Programme n'ont toujours pas été communiqués au Parlement.

Conclusion de l'étude de cas

3.40 Infrastructure Canada investit dans des projets d'infrastructure qui profiteront à l'environnement. Un certain nombre de projets ont été entrepris et ils devraient produire des avantages environnementaux. Cela dit, nous avons constaté que les résultats environnementaux prévus sont surestimés. Nous avons observé qu'une grande partie des projets d'infrastructure municipale verte (les projets liés à l'eau potable) ne comportent pas d'avantages environnementaux clairement définis. Il appartient au Ministère de veiller à ce que les investissements et les avantages pour l'environnement soient représentés fidèlement. De plus, lorsque des programmes semblables seront élaborés dans l'avenir, il faudra tenir dûment compte des avantages environnementaux et définir ces avantages dès la conception du programme.

3.41 Répercussions importantes pour l'avenir. Malgré nos préoccupations relatives à certains aspects de la conception du Programme, nous reconnaissons que le Programme infrastructures Canada est bien amorcé et qu'il n'est peut-être pas possible à cette étape d'en modifier grandement la conception et la prestation. Cependant, nous pensons que le Ministère peut veiller à ce que l'information communiquée sur les avantages environnementaux soit juste et exacte.

3.42 Recommandation. Dans l'information qu'il communique sur le rendement environnemental du Programme infrastructures Canada, Infrastructure Canada devrait veiller à ce que les avantages environnementaux ne soient ni surévalués, ni faussés. Autrement dit, seuls les projets dont les avantages environnementaux sont démontrés devraient être signalés comme contribuant à l'engagement du gouvernement fédéral d'améliorer la qualité de l'environnement grâce au financement des infrastructures.

Réponse d'Infrastructure Canada. Infrastructure Canada accepte cette recommandation. Le Ministère et ses partenaires doivent accorder la priorité aux projets qui améliorent la qualité de l'environnement physique et qui apportent des avantages indispensables sur le plan de la santé humaine et de la qualité de vie, comme l'eau potable. L'utilisation de l'expression « infrastructure verte » devait englober cette définition générale. Infrastructure Canada travaillera avec ses partenaires pour favoriser la préparation de rapports sur les avantages des projets qui fassent clairement la distinction entre les avantages pour la qualité de l'environnement physique, les avantages pour la qualité de vie et les autres avantages.

3.43 Il y a un enjeu plus vaste à considérer : la façon dont le gouvernement fédéral définira les projets verts et rendra compte des avantages environnementaux des futurs programmes de ce genre. Nous prévoyons que définir les projets qui contribuent au développement durable du Canada et rendre compte des avantages en matière de développement durable posera des défis semblables à l'avenir pour le gouvernement.

3.44 Recommandation. Dans les futurs programmes de ce genre, Infrastructure Canada devrait indiquer comment il définit les projets verts et les avantages environnementaux connexes et veiller à ce que ces définitions soient incluses dans la conception et la mise en oeuvre du programme.

Réponse d'Infrastructure Canada. Infrastructure Canada accepte cette recommandation. Le Ministère veillera à documenter clairement sa définition des projets verts dans les programmes futurs. La documentation sera incluse dans les approbations de principe et de programme. Infrastructure Canada travaillera aussi avec ses partenaires d'exécution à la préparation de rapports futurs sur les avantages qui feront la distinction entre les avantages pour la qualité de l'environnement physique, les avantages pour la qualité de vie et les autres avantages connexes.

Écoefficacité

Industrie Canada : Faire le lien entre l'environnement et l'économie

3.45 La productivité et le rendement environnemental de l'industrie jouent un rôle important dans le développement durable au Canada. La façon dont les entreprises produisent les biens et les services — et la façon dont les consommateurs les utilisent — influent sur un large éventail de facteurs allant des ressources naturelles aux niveaux de pollution. Les entreprises canadiennes sont-elles au courant des pratiques environnementales de pointe et les ont-elles adoptées? Les entreprises polluent-elles moins qu'autrefois? Utilisent-elles les ressources naturelles plus judicieusement? Les consommateurs comprennent-ils l'étiquetage environnemental ou écoétiquetage? Font-ils des choix plus conformes au développement durable?

3.46 Engagements d'Industrie Canada. Dans sa stratégie de développement durable de 2001, Industrie Canada s'est fixé comme objectif d'améliorer la capacité des Canadiens, des industries et des entreprises à mettre au point et à utiliser des pratiques, outils, technologies et produits écoefficaces, qui contribuent à accroître la productivité et à améliorer la performance environnementale. Le Ministère s'est engagé aussi à faciliter la mise au point et la diffusion de technologies environnementales et habilitantes, qui procureront des avantages économiques et environnementaux à long terme. L'étude de cas porte essentiellement sur ces objectifs (voir la pièce 3.7).

3.47 Produire plus avec moins. Par la recherche de moyens permettant de tirer le meilleur parti possible des ressources et de réduire le gaspillage et la pollution, l'écoefficacité peut être un outil d'amélioration de la productivité et du rendement environnemental ainsi qu'un moteur de l'innovation. L'utilisation de pratiques écoefficaces peut procurer les avantages suivants aux entreprises :

• la hausse de la productivité;
• la réduction des coûts unitaires de production;
• l'amélioration de la qualité des produits ou des services;
• l'amélioration de la durabilité des produits;
• la mise en valeur de leur image;
• la réduction des passifs environnementaux.

3.48 L'écoefficacité peut procurer des avantages environnementaux, comme

• la réduction de l'énergie et des matières utilisées;
• la réduction des déchets solides et dangereux;
• la réduction de l'eau utilisée et des eaux usées;
• la réduction des émissions de gaz à effet de serre;
• l'augmentation du recyclage des matières.

3.49 Les technologies environnementales visent à prévenir la pollution et à lutter contre celle-ci, à assainir et à restaurer l'environnement, à accroître l'utilisation efficiente des ressources, à analyser les impacts environnementaux et à contrôler la pollution. Les technologies environnementales peuvent, dans une large mesure, procurer les mêmes avantages que l'écoefficacité. De plus, les ventes et les exportations de technologies environnementales peuvent être sources de revenus pour les entreprises canadiennes, et d'emplois pour les Canadiens.

3.50 Tant l'écoefficacité que les technologies environnementales reflètent les priorités du gouvernement fédéral et sont liées aux concepts de viabilité des entreprises et de consommation et de production durables.

La stratégie de développement durable est en voie de mise en oeuvre

3.51 Dans sa stratégie, Industrie Canada s'est engagé à mener à bien, d'ici 2003, 18 éléments de son plan d'action pour appuyer l'écoefficacité et 19 éléments pour appuyer les technologies environnementales. Depuis la publication de la stratégie, le Ministère a ajouté deux éléments à l'appui de l'écoefficacité. Au printemps 2003, le Ministère a indiqué qu'il avait fait des progrès par rapport à tous les éléments de son plan d'action et qu'il avait mené à bien 12 des 20 éléments d'écoefficacité et 9 des 19 éléments de technologies environnementales. Industrie Canada signale que la plupart des éléments de son plan d'action qui ne sont pas encore entièrement terminés, le sont néanmoins dans une proportion d'au moins 70 p. 100. Le Ministère a instauré un bon système pour faire le suivi des éléments et signaler régulièrement à la haute direction les progrès réalisés.

3.52 Les éléments du plan d'action d'Industrie Canada vont de petits projets jusqu'à des programmes de millions de dollars. Bon nombre des éléments servent à jeter des bases et plusieurs portent sur la fourniture de produits d'information à l'industrie et sur l'octroi de contributions financières et d'appui non financier (comme des conseils) pour des projets. Les éléments du plan d'action comprennent des activités qui étaient en cours avant la mise en place de la stratégie de 2001, tandis que d'autres sont de nouvelles initiatives. Généralement, les activités supposent une collaboration avec d'autres organisations (comme Ressources naturelles Canada et Environnement Canada).

3.53 Exemples de mesures liées à l'écoefficacité et de réalisations. Depuis le dépôt de sa stratégie en février 2001, le Ministère a créé plusieurs produits d'information, dont des pages Web qui sont liées à l'écoefficacité et à la responsabilité sociale des entreprises. Le Ministère a aussi créé un outil d'autoévaluation de l'écoefficacité pour les entreprises. À court terme, ces produits visent à faire mieux comprendre l'écoefficacité et, à long terme, à la faire adopter au sein des entreprises (voir la pièce 3.8). Industrie Canada a donné, avec des partenaires, deux ateliers sur l'établissement d'entreprises qui appuient le développement durable; ces ateliers ont porté sur des outils d'écoefficacité comme le design pour l'environnement, la gestion de la chaîne d'approvisionnement, les éco-indicateurs, les rapports environnementaux, la gestion selon le cycle de vie et les systèmes de gestion environnementale. Le Ministère a également participé à une étude sur divers sujets, notamment l'écoétiquetage. À l'automne 2002, il a ajouté un nouvel élément à sa stratégie : contribuer à la mise sur pied d'un programme national de recyclage de produits tels que les ordinateurs et les téléviseurs.

3.54 Exemples de mesures liées aux technologies environnementales et de réalisations. Le programme Partenariat technologique Canada investit dans des entreprises canadiennes travaillant au développement, entre autres, de technologies environnementales et habilitantes. À titre d'exemples de technologies habilitantes, citons les techniques de fabrication et les matières de pointe qui permettent aux entreprises de créer des produits plus durables et de plus haute qualité. Le Ministère participe aussi au développement de stratégies établies par l'industrie, appelées cartes routières technologiques, qui précisent les nouvelles technologies, les aptitudes et les compétences nécessaires pour répondre aux nouvelles demandes du marché. D'ici la fin de 2004, des cartes routières technologiques doivent être établies dans des domaines comme les carburants renouvelables et les produits chimiques de la biomasse, les piles à combustible et le charbon épuré. De plus, le Ministère a mis en oeuvre l'Initiative sur les villes durables. Cette initiative, qui vise les villes de pays en développement et émergents, a pour but d'améliorer l'accès aux marchés étrangers pour les entreprises canadiennes qui offrent des technologies et des services dans des secteurs tels que la gestion des déchets, l'énergie et le transport.

3.55 Meilleure intégration du développement durable. Le développement durable fait maintenant partie des priorités du Ministère. Tout comme le commerce, l'investissement et l'innovation, le développement durable est une des principales priorités. Dans le but d'améliorer l'innovation au Canada, le développement et l'utilisation plus poussés de pratiques et de technologies écoefficaces font partie des engagements du Ministère.

Il faut améliorer la mesure des résultats et les rapports

3.56 Mesure des conséquences. Les éléments du plan d'action et les réalisations d'Industrie Canada jettent les bases pour la concrétisation des conséquences recherchées. Il est possible d'améliorer l'information sur les résultats liés aux conséquences, à deux niveaux. Le premier niveau a trait à la mesure des conséquences à court terme, en particulier aux produits d'information du Ministère. Ainsi, combien d'entreprises utilisent les produits du Ministère? Quels secteurs de l'économie représentent-elles? Les clients sont-ils satisfaits? Les produits du Ministère répondent-ils à leurs besoins? Les entreprises comprennent-elles mieux les pratiques écoefficaces et les possibilités offertes par les technologies environnementales? Les consommateurs sont-ils mieux informés grâce aux activités du Ministère? En bref, quels sont les effets des éléments du plan d'action d'Industrie Canada? Le Ministère peut répondre à certaines de ces questions, mais il doit faire davantage pour améliorer l'information sur les résultats. En plus d'indiquer l'incidence des produits offerts par le Ministère, ce type d'information serait également utile pour déterminer comment les produits peuvent être améliorés et vérifier si de nouvelles mesures devraient être considérées dans son plan d'action.

3.57 Le second niveau, le plus important, a trait aux conséquences intermédiaires et à long terme, ainsi qu'à la question de savoir si les pratiques de l'industrie et des consommateurs deviennent plus axées sur le développement durable. Par exemple, dans quelle mesure les entreprises canadiennes adoptent-elles des pratiques écoefficaces et des technologies environnementales? Comment l'adoption de ces pratiques et de ces technologies a-t-elle évolué au fil du temps par secteur industriel? Dans quelle mesure les entreprises canadiennes

• retirent-elles des avantages économiques, par exemple une productivité accrue, en ayant recours à des pratiques écoefficaces?
• utilisent-elles moins de ressources et de matières et polluent-elles moins?
• produisent-elles plus de matériaux recyclables?
• maximisent-elles l'utilisation des ressources renouvelables?

Les comportements et les pratiques des consommateurs deviennent-ils davantage axés sur le développement durable?

3.58 Des réponses incomplètes. Industrie Canada a contribué à des enquêtes et à des études de cas dont l'objectif était d'examiner l'utilisation des pratiques écoefficaces et des technologies environnementales. Des améliorations ont été apportées à la collecte d'information sur les conséquences à moyen et à long terme, mais il reste des lacunes. Il faut que la communication de l'information sur ces genres des questions soit plus poussée.

3.59 Un défi important pour Industrie Canada est d'aller plus loin que l'achèvement des éléments du plan d'action et de mesurer les conséquences à long terme auxquelles ces éléments contribuent. Évaluer la contribution du Ministère pose un défi particulier, car plusieurs facteurs influent sur la réalisation des conséquences intermédiaires et à long terme. Industrie Canada a conclu qu'il lui fallait évaluer son apport aux avantages à long terme possibles et aux progrès réalisés relativement aux résultats à moyen et à long terme (par exemple sur une période de cinq à dix ans, et au-delà). Pour s'occuper de ces questions, le Ministère prévoit mener, pour 2006, une évaluation qui portera sur les incidences à long terme de ses stratégies de développement durable.

3.60 L'information communiquée doit aller au-delà de l'état des éléments du plan d'action. Les rapports actuels sur les progrès indiquent l'état des éléments du plan d'action du Ministère et donnent des exemples de certaines réalisations auxquelles le Ministère a participé. De l'information allant au-delà de l'état de ces éléments du plan d'action, qui comprendrait des renseignements sur les conséquences à court terme — par exemple sur les utilisateurs des produits et services du Ministère et sur la mesure dans laquelle ces produits et services répondent à leurs besoins — ainsi que sur l'apport aux résultats à plus long terme, permettrait à la haute direction et au public de mieux comprendre les résultats obtenus par le Ministère. La stratégie contient des mesures du rendement, comme le nombre de projets financés, de rapports produits, d'ateliers et d'outils mis au point. Cependant, les rapports actuels ne présentent pas d'information sommaire sur ces mesures du rendement.

3.61 Mise en commun. Industrie Canada a élaboré récemment un projet de chaîne de résultats pour sa stratégie de développement durable de 2001 et une ébauche de modèle pour décrire les éléments du plan d'action que le Ministère envisage pour sa stratégie de développement durable de 2003. Le modèle vise à élaborer des objectifs et des cibles qui soient davantage axés sur les résultats, tout en servant de guide pour mesurer les résultats et en rendre compte. Par exemple, pour un sujet comme les rapports sur le développement durable des entreprises, le modèle indiquerait les résultats souhaités (augmentation de la quantité de rapports sur le développement durable des entreprises de l'industrie canadienne), les extrants (trousses de rapport, sites Web et ateliers), les indicateurs de rendement et les échéances. Nous nous attendons à ce que le Ministère se serve de ces outils pour élaborer sa prochaine stratégie.

Conclusion de l'étude de cas

3.62 Industrie Canada fait des progrès pour ce qui est d'atteindre les objectifs qu'il s'est fixés. Il respecte les engagements qu'il a pris dans sa stratégie de développement durable et a instauré un bon système pour faire le suivi de ses engagements. Les mesures prises par le Ministère et la façon dont il intègre l'écoefficacité et les technologies environnementales à ses priorités et à ses documents de planification sont encourageantes. Le défi que le Ministère doit relever sera d'évaluer l'incidence des mesures qu'il a prises sur les Canadiens, les entreprises et les industries et d'en rendre compte. Le Ministère serait ainsi en mesure de fournir un portrait plus complet des avantages procurés aux Canadiens.

3.63 Recommandation. Dans son rapport ministériel sur le rendement de 2003-2004 et ses futurs rapports internes sur les progrès réalisés, Industrie Canada devrait élargir l'information communiquée pour inclure des renseignements sur les résultats tels que l'utilisation et les effets de ses produits et services ainsi que sur le niveau de satisfaction à leur égard.

Réponse d'Industrie Canada. Industrie Canada accepte cette recommandation. Le Ministère reste déterminé à l'égard des initiatives de modernisation de la fonction de contrôleur, notamment accroître et améliorer la présentation des résultats dans le rapport ministériel sur le rendement. En ce qui concerne plus précisément le développement durable, le rapport de 2002-2003 et les futurs rapports suivront les lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor relatives aux rapports sur le développement durable. Le rapport ministériel sur le rendement contiendra aussi un lien vers le site Web du Ministère sur le développement durable pour faciliter l'accès à des résultats plus détaillés sur le déroulement des éléments du plan d'action liés au développement durable.

Industrie Canada est en train de concevoir un nouveau modèle pour élaborer des mesures s'inscrivant dans sa stratégie de développement durable de 2003, afin de faciliter la présentation accrue et améliorée des résultats obtenus en matière de développement durable. Une des premières étapes consistera à modifier le système de présentation en ligne des rapports sur le développement durable afin de mieux faire état des résultats obtenus dans le cas de chaque mesure. On cherchera à atteindre cet objectif en 2004-2005 de façon à améliorer les données sur le rendement en matière de développement durable dans les futurs rapports ministériels sur le rendement et dans les rapports internes s'adressant à la haute direction, ainsi que sur le site Web du Ministère.

3.64 Le Ministère prévoit évaluer en 2006 dans quelle mesure il a atteint ses objectifs pour les éléments écoefficacité et technologies environnementales. Parallèlement, il importe aussi que le Ministère donne une image globale des progrès réalisés relativement à l'adoption d'outils écoefficaces et de technologies environnementales, des avantages économiques et environnementaux à long terme, des tendances et des lacunes d'information.

3.65 Recommandation. Dans le cadre de l'évaluation qu'il réalisera en 2006, Industrie Canada devrait produire un rapport consolidé sur l'adoption de l'écoefficacité et des technologies environnementales au Canada et les avantages économiques et environnementaux qui s'y rattachent. Il devrait y inclure une section sur les lacunes en matière d'information et la façon dont elles pourraient être comblées.

Réponse d'Industrie Canada. Industrie Canada accepte cette recommandation. Le Ministère a l'intention d'effectuer une évaluation en 2006-2007 pour mesurer les effets cumulatifs de ses trois stratégies — SDD I, SDD II et SDD III. Il s'agira d'évaluer les progrès réalisés en termes de résultats à court et à long terme relativement à l'adoption de l'écoefficacité et des technologies environnementales et d'avantages obtenus.

Dans le cadre de la préparation d'un rapport consolidé sur les progrès réalisés relativement à l'écoefficacité et aux technologies environnementales à inclure dans l'évaluation, le Ministère s'efforcera aussi de mentionner les lacunes en matière d'information et d'indiquer comment les combler. Pour appuyer ce processus, Industrie Canada consultera les principaux ministères et organismes intervenant dans la collecte et la publication de données sur les indicateurs de rendement des technologies environnementales et de l'écoefficacité.

Emploi vert

Développement des ressources humaines Canada : l'emploi dans le futur

3.66 Qu'est-ce que le Protocole de Kyoto et la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques veulent dire pour le marché du travail au Canada? Qu'est-ce que l'« emploi vert » et comment peut-on en promouvoir la croissance à long terme? Quels sont les besoins de l'économie canadienne en connaissances et en compétences dans le domaine du développement durable? Ce sont d'importantes questions qui intègrent des enjeux sociaux, économiques et environnementaux; en trouvant des réponses à ces questions, le Ministère pourrait aider le Canada à se préparer à prendre le virage vers une société davantage axée sur le développement durable.

3.67 Engagement de Développement des ressources humaines Canada. Dans sa stratégie de développement durable de 2001, Développement des ressources humaines Canada (DRHC) s'est fixé un objectif et a pris des engagements qui portent sur les questions présentées ci-dessus. Cet objectif vise à jeter les bases d'une intégration permanente du développement durable dans les activités de DRHC. Les progrès réalisés par DRHC par rapport à cet objectif font l'objet de cette étude de cas (voir la pièce 3.9).

Des résultats décevants

3.68 Les résultats obtenus par DRHC par rapport aux engagements qu'il a pris sont décevants (voir la pièce 3.10).

3.69 Un rapport préliminaire sur le Protocole de Kyoto a été préparé. L'engagement pris par DRHC d'effectuer de la recherche sur le marché du travail et les questions d'adaptation sociales liées au Protocole de Kyoto viennent à point nommé, car le Canada a ratifié récemment ce protocole. Au moment de la vérification, DRHC n'avait préparé qu'un rapport qualitatif sur ce sujet, rapport qu'il n'a pas rendu public. Ce rapport recense les secteurs de l'économie qui pourraient être touchés par la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto. Il examine aussi les pressions possibles sur les compétences et les besoins de formation. Le rapport indique qu'une étude plus approfondie sur les effets du Protocole de Kyoto devait être effectuée, mais cela n'a pas été fait. Selon DRHC, le Ministère utilisera maintenant les données sur les répercussions financières contenues dans le Plan du Canada sur les changements climatiques de novembre 2002, au lieu de mener cette étude plus poussée, et il considère que sa cible a été atteinte. Le Ministère n'a pas indiqué comment il donnera suite à l'information contenue soit dans l'étude préliminaire qu'il a entreprise, soit dans le Plan du Canada sur les changements climatiques.

3.70 Les engagements relatifs au concept de l'emploi vert et aux connaissances et compétences liées au développement durable dont a besoin l'économie n'ont pas encore été remplis. DRHC a reporté les échéances pour ces travaux jusqu'à novembre 2003. Les représentants du Ministère ont expliqué que tant que DRHC n'aura pas exploré davantage et mieux défini le concept de l'emploi vert, les progrès dans ce domaine seront limités.

3.71 Rythme des progrès insatisfaisant. Nous ne sommes pas satisfaits du rythme des progrès réalisés par le Ministère à l'égard de cet objectif, surtout que les engagements devaient jeter des bases et qu'il s'agissait de la deuxième stratégie du Ministère. Les retards veulent dire que la population canadienne n'obtient pas de réponses à des questions importantes au sujet du développement durable et de l'emploi. DRHC n'a pas cerné les possibilités de modifier ou d'adapter ses politiques et programmes actuels afin de favoriser le développement durable.

Absence de pratiques de gestion fondamentales

3.72 DRHC s'est engagé à établir un cadre de mesure du rendement pour sa stratégie afin de comprendre et d'améliorer son rendement par rapport à ses objectifs de développement durable. Le cadre devait décrire les rôles et les responsabilités relativement à l'exécution des engagements, les attentes de rendement et les façons de faire rapport et d'étudier le rendement. Les représentants du Ministère nous ont informés que même si certains éléments ont été mis en oeuvre, le cadre n'est pas encore terminé.

3.73 En raison du manque de progrès relativement à l'objectif du Ministère et à ses cibles connexes, il y a peu de conséquences à court ou à long terme à communiquer. Le dernier Rapport sur le rendement et le dernier Rapport sur les plans et les priorités du Ministère sont assez transparents, au sens où le Ministère informe le Parlement et le public de sa décision de reporter ses échéances. Cependant, ces documents n'indiquent pas clairement l'état de l'étude de recherche concernant les répercussions du Protocole de Kyoto sur le marché du travail. Une information limitée est communiquée à la haute direction sur les progrès internes. Le Ministère doit améliorer cette communication afin que les gestionnaires puissent suivre les progrès réalisés par rapport aux objectifs de développement durable.

3.74 En 2001, nous avons indiqué que DRHC comptait parmi plusieurs ministères et organismes qui avaient plus d'une faiblesse relativement à leur capacité de mesurer leur rendement et d'en rendre compte, d'examiner leurs pratiques actuelles et d'orienter les mesures d'amélioration. Nous sommes préoccupés par le manque de progrès sur la façon dont le Ministère gère son objectif.

3.75 Établir un lien entre les activités du Ministère et sa stratégie de développement durable. DRHC a indiqué qu'en plus de sa stratégie de développement durable, il contribue aussi au développement durable du Canada. Nous ne mettons pas en doute (mais nous ne l'avons pas vérifiée) la déclaration de DRHC voulant qu'il participe à des programmes et à des initiatives qui contribuent au développement durable au Canada. Cependant, les objectifs de ces programmes et initiatives ne sont pas inclus dans la stratégie de développement durable du Ministère. Cela soulève une préoccupation : Dans quelle mesure la stratégie est-elle complète et quels sont les liens entre la stratégie et les activités du Ministère?

Conclusion de l'étude de cas

3.76 DRHC a pris des engagements importants en temps opportun, mais il a fait peu de progrès pour les respecter. Il n'a pas non plus mis en place un cadre de mesure du rendement efficace pour faire le suivi de ses propres progrès. Nous y voyons une indication que le Ministère attache peu de priorité à cet objectif. DRHC doit respecter ses engagements, mesurer ses résultats et rendre compte de ses progrès.

3.77 Recommandation. D'ici la fin de l'exercice 2003-2004, Développement des ressources humaines Canada devrait élaborer et mettre en oeuvre son cadre de mesure du rendement pour appuyer ses objectifs en matière de développement durable, tout particulièrement ceux qui ont trait aux politiques et aux programmes sociaux. Ce cadre devrait inclure une chaîne de résultats faisant le lien entre les activités et extrants à court terme et les conséquences à long terme. De plus, dans sa prochaine stratégie de développement durable, Développement des ressources humaines Canada devrait :

• indiquer comment il prévoit utiliser l'information recueillie sur des sujets comme le marché du travail et les questions d'ajustement social ayant trait au Protocole de Kyoto et à l'emploi vert;
• mieux intégrer sa stratégie et les autres activités de développement durable qu'il entreprend.

Réponse de Développement des ressources humaines Canada. DRHC a fixé des cibles et mesuré l'efficacité et les répercussions des programmes dans le contexte du développement durable de l'environnement, de la qualité de vie et de l'écologisation des activités du Ministère pendant plusieurs années. DRHC est d'accord que des mesures supplémentaires pour établir un cadre de mesure du rendement plus officiel seront prises et supervisées par un groupe de travail interne orienté sur la stratégie de développement durable. Le groupe déterminera dans quels secteurs améliorer le suivi, la mesure et l'établissement de rapports sur les progrès réalisés par le Ministère par rapport à ses engagements relatifs au développement durable, particulièrement dans les secteurs liés aux politiques et aux programmes sociaux.

Pour ce qui est de l'utilisation de l'information sur des sujets comme le Protocole de Kyoto et l'emploi vert, DRHC utilise les résultats de ses recherches pour interpréter les changements sociaux et ceux du marché du travail et y réagir au moyen de ses politiques et de ses programmes. Quant au Protocole de Kyoto, le Plan du Canada sur les changements climatiques qui a été mis en place constitue la réponse du gouvernement du Canada à cet égard.

DRHC est d'accord avec la recommandation de la commissaire de clarifier les liens entre les activités clés du Ministère et le développement durable, et il s'engage à préparer et à continuer de réaliser la troisième Stratégie de développement durable.

Rendre les collectivités davantage axées sur le développement durable

Environnement Canada : maximiser les impacts des programmes fédéraux au niveau des collectivités

3.78 Plusieurs ministères et organismes du gouvernement fédéral assurent simultanément des programmes et des services dans des collectivités. Le manque de coordination des programmes fédéraux a été mentionné par plusieurs parties intéressées comme étant un obstacle à ce que les collectivités soient davantage axées sur le développement durable. Comment peut-on supprimer cet obstacle? Améliore-t-on le mode de prestation des programmes fédéraux? Les citoyens canadiens obtiennent-ils des services plus coordonnés, efficients et efficaces?

3.79 Engagement d'Environnement Canada. Dans sa stratégie de développement durable de 2001, Environnement Canada s'est fixé comme objectif de mieux intégrer, d'ici la fin de 2003, la prestation des programmes fédéraux individuels au niveau des collectivités (voir la pièce 3.11). Le Ministère visait à maximiser les impacts environnementaux, sociaux et économiques des programmes. Plusieurs cibles appuient cet objectif, notamment l'élaboration et la mise en oeuvre d'un cadre fédéral sur les collectivités durables. Notre étude de cas a porté sur cet objectif; c'est l'un des nombreux objectifs de la stratégie d'Environnement Canada qui sont liés à son but plus vaste consistant à aider les collectivités canadiennes dans leur transition vers le développement durable.

Des résultats mitigés

3.80 Des activités visant à assurer une meilleure coordination sont en cours. Plusieurs cibles sont visées afin de coordonner les programmes fédéraux au niveau des collectivités (voir la pièce 3.12).

3.81 Report de la mise en oeuvre du cadre fédéral sur les collectivités durables. De nombreux ministères et organismes fédéraux participent à l'atteinte de ce but, soit favoriser davantage le développement durable au sein des collectivités. Une des cibles qu'Environnement Canada cherche à atteindre avec d'autres ministères fédéraux est l'élaboration et la mise en oeuvre d'un cadre fédéral sur les collectivités durables. Ce cadre, qui servira d'assise, vise à décrire la vision du gouvernement fédéral, les principes directeurs et l'orientation stratégique concernant les collectivités durables. Le cadre sert aussi à présenter les outils qui peuvent être utilisés pour rendre les collectivités davantage axées sur le développement durable et à établir un processus d'évaluation et de reddition de comptes.

3.82 Les travaux concernant le cadre fédéral sur les collectivités durables sont interrompus. Les représentants du Ministère nous ont informés que cela est attribuable en partie au transfert de ressources au profit d'autres projets liés aux collectivités durables. L'échéance pour la mise en oeuvre du cadre, d'abord fixée à la fin de 2003, a été reportée à la fin de mars 2004. Le Ministère sait maintenant qu'il ne respectera pas cette échéance et n'a pas encore fixé de nouvelle date d'échéance pour la mise en oeuvre du cadre. Sans ce cadre, on ne sait pas très bien comment le gouvernement veut favoriser le développement durable des collectivités.

Les attentes de rendement doivent être précisées

3.83 Les résultats et conséquences qu'Environnement Canada essaie d'obtenir grâce à une meilleure intégration ne sont pas évidents. L'étendue de l'objectif et la portée des progrès que le Ministère tente de réaliser ne sont pas claires. Par exemple, même si l'objectif est une meilleure intégration des programmes, Environnement Canada ne possède pas de liste des programmes gouvernementaux fédéraux qui pourraient faire l'objet d'une telle intégration. Il n'existe aucune indication du nombre de projets pilotes liés à l'application de l'approche des collectivités durables que le Ministère espère mener. Il n'existe pas non plus d'indication du nombre et du type de projets du gouvernement en direct (une initiative visant à donner accès à l'information et aux services gouvernementaux par Internet) que le Ministère compte élaborer et mettre en oeuvre. Pour mesurer les progrès et déterminer la mesure dans laquelle les activités réalisées et les progrès connexes sont raisonnables, il est important de fixer des attentes de rendement claires.

Les résultats ne sont pas mesurés

3.84 La stratégie de développement durable d'Environnement Canada mentionne deux indicateurs du rendement liés à la meilleure intégration des programmes fédéraux : le niveau de satisfaction des utilisateurs à l'égard des différents produits et services axés sur les collectivités, ainsi que le degré et le nombre de partenariats avec les collectivités pour le développement durable dans lesquels Environnement Canada s'est activement engagé. Il s'agit là d'un nombre restreint d'indicateurs. Cependant, si le Ministère mesurait ces indicateurs, il disposerait d'information sur les résultats à court terme liés à l'atteinte de son objectif; le Ministère nous a informés qu'à l'heure actuelle, il ne faisait pas le suivi de ces mesures. Environnement Canada a besoin d'indicateurs qui tiennent mieux compte des conséquences à long terme recherchées.

Les rapports doivent être davantage axés sur les résultats

3.85 Les rapports actuels sur la stratégie de développement durable préparés par Environnement Canada contiennent de l'information anecdotique sur les mesures prises pour l'intégration des programmes fédéraux. Il y a peu d'information sur la mesure dans laquelle les cibles sont atteintes, sur les progrès réalisés par rapport à l'objectif dans son ensemble et sur les conséquences obtenues. Le Ministère nous a informés qu'il s'efforcerait peut-être de présenter de l'information au niveau des objectifs dans son prochain rapport sur le rendement.

La reddition de comptes est-elle assurée?

3.86 Les cibles que s'est fixées le Ministère visent plusieurs directions générales, tant à l'Administration centrale que dans ses bureaux régionaux. La gestion efficace de l'objectif exige que les responsabilités soient clairement énoncées de sorte que des mesures puissent être prises et que les résultats obtenus grâce à celles-ci puissent être compilés pour l'ensemble du Ministère. Dans le cas des engagements précis liés aux projets pilotes faisant intervenir des conseils fédéraux et du projet de gouvernement en direct que nous avons examinés, nous n'avons pu établir clairement qui, au sein d'Environnement Canada, était responsable des progrès, de leur mesure et de leur communication. De plus, personne n'était chargé de recueillir de l'information sur les engagements individuels pour aider à déterminer l'ensemble des progrès réalisés.

Conclusion de l'étude de cas

3.87 Le Ministère a commencé à prendre des mesures pour donner suite à ses engagements. Environnement Canada doit établir plus clairement les résultats et les conséquences qu'il souhaite réaliser grâce à une meilleure intégration. Le Ministère ne gère pas son objectif de manière efficace. Le principal défi pour Environnement Canada sera d'adopter un mode de gestion axé sur les résultats pour son objectif en établissant de meilleures attentes de rendement, en mesurant mieux les résultats qu'il obtient grâce à ses efforts d'intégration et en rendant mieux compte.

3.88 Recommandation. Dans sa prochaine stratégie de développement durable, Environnement Canada devrait établir des attentes de rendement et des responsabilités claires pour ce qui est de l'objectif d'intégrer les programmes fédéraux au niveau des collectivités. Le Ministère devrait utiliser une chaîne de résultats pour faire le lien entre les activités qu'il entreprend et les conséquences à long terme qu'il recherche. À compter de son rapport sur le rendement de 2003-2004, il devrait également mesurer les progrès réalisés dans l'atteinte de l'objectif dans son ensemble ainsi que les conséquences qui en découlent, et en rendre compte.

Réponse d'Environnement Canada. Environnement Canada accepte cette recommandation. Le Ministère reconnaît que sa prochaine stratégie de développement durable devrait établir plus clairement les attentes en matière de rendement et les obligations de rendre compte, et que les rapports d'étape devraient porter essentiellement sur les résultats significatifs. Ces domaines à améliorer feront l'objet de la mise à jour de notre stratégie de développement durable pour la période 2004-2006. L'évaluation des engagements reliés à la présente stratégie, y compris les objectifs liés au développement durable des collectivités, constituera un aspect important de ce processus de mise à jour.

Conclusion générale

3.89 Nous avons observé que les progrès réalisés relativement aux objectifs de développement durable visés par les études de cas présentées dans le chapitre varient. Pour ce qui est de la gestion des objectifs par les ministères, nos constatations reflètent en majeure partie les conclusions faites par le passé par la commissaire à l'environnement et au développement durable :

• les objectifs et les attentes de rendement connexes doivent être plus clairs, plus concrets et davantage axés sur les résultats;
• les résultats — et particulièrement les conséquences — doivent être mesurés plus systématiquement;
• les rapports sur le rendement doivent être améliorés.

3.90 Le contexte entourant chaque objectif que nous avons examiné diffère et, pour cette raison, nous n'avons pas tenté de faire des comparaisons entre chaque étude de cas. Cependant, les études de cas sont assez révélatrices de la façon dont les ministères traitent les questions liées à l'environnement et au développement durable, et des progrès réalisés. Ainsi, nous nous sommes penchés sur la façon dont les objectifs et les attentes de rendement sont établis, sur le rythme de mise en oeuvre des engagements, et sur la mesure du rendement et les rapports à cet égard.

3.91 Ces études de cas montrent bien que le développement durable n'est pas qu'une question d'environnement. Il touche également à des questions sociales et économiques. Les études de cas montrent aussi que le développement durable ne relève pas uniquement d'Environnement Canada, mais qu'il touche tous les ministères fédéraux, y compris ceux à vocation sociale ou économique.

3.92 Les objectifs de développement durable ont généralement une perspective à long terme et de nombreuses années peuvent être nécessaires pour les atteindre. Pour connaître les progrès réalisés, il faut exercer une surveillance et effectuer une évaluation durant plusieurs années. Nous avons l'intention de faire un suivi des observations et des recommandations importantes faites dans le chapitre de cette année. Nous pensons que cette approche pour surveiller les progrès réalisés et en faire rapport obligera les ministères à rendre davantage compte de leurs engagements et donnera un tableau plus complet des progrès réalisés dans la voie du développement durable.

À propos de la vérification

Objectif

L'objectif de la présente vérification était de déterminer si certains ministères et organismes du gouvernement fédéral font des progrès dans l'atteinte des objectifs de développement durable particuliers.

Étendue et méthode

Pour le chapitre de cette année, notre examen a porté sur quatre ministères et cinq objectifs :

• Infrastructure Canada — Améliorer la qualité de l'environnement en investissant dans l'infrastructure par l'entremise du Programme infrastructures Canada.
• Industrie Canada
• améliorer la capacité des Canadiens, des industries et des entreprises à mettre au point et à utiliser des pratiques, outils, technologies et produits dont l'écoefficacité contribue à accroître la productivité et la performance environnementale;
• favoriser la mise au point et la diffusion de technologies environnementales et habilitantes qui produisent des avantages économiques et environnementaux à long terme.
• Développement des ressources humaines Canada (DRHC) — favoriser une meilleure compréhension des questions liées au développement durable qui présentent un intérêt particulier pour DRHC ainsi que de leurs incidences sociopolitiques et de leurs répercussions sur les politiques et les programmes de DRHC.
• Environnement Canada — mieux intégrer la prestation des programmes fédéraux individuels au niveau des collectivités afin de maximiser leur impact face à l'atteinte des objectifs environnementaux, sociaux et économiques.

Nous avons analysé les stratégies de développement durable ainsi que les dossiers et documents pertinents, comme les rapports sur le rendement, les cadres de gestion du rendement, les cadres de responsabilité et de gestion axés sur les résultats et les rapports d'évaluation de programme et de vérification interne. Nous avons également interviewé les représentants des ministères et des organismes et certains intervenants externes.

Certaines données quantitatives du chapitre sont fondées sur des données extraites de diverses sources indiquées dans le texte. Nous sommes satisfaits du caractère raisonnable des données au vu de l'utilisation que nous en avons faite. Cependant, à moins d'indication contraire dans le chapitre, elles n'ont pas été vérifiées.

Critères de vérification

Nous nous attendions à ce que les ministères visés par notre suivi :

• aient établi des objectifs de développement durable qui présentent un énoncé clair des résultats à obtenir;
• aient établi des attentes et des indicateurs de rendement clairs pour leurs objectifs de développement durable;
• aient réalisé leurs attentes de rendement;
• aient mesuré leurs résultats (y compris l'atteinte de cibles et de conséquences à court terme, intermédiaires et à long terme);
• aient rendu compte efficacement de la mesure dans laquelle ils ont atteint leurs objectifs de développement durable.

Nous avons effectué un examen plus détaillé du Programme infrastructures Canada. Au cours de cet examen, nous nous attendions à constater que :

• les objectifs et la conception du Programme infrastructures Canada étaient conformes à l'objectif initial de la stratégie de développement durable du Secrétariat du Conseil du Trésor;
• le Programme infrastructures Canada était coordonné et géré afin d'assurer l'atteinte de son objectif d'améliorer la qualité de l'environnement.

Dans le cas du Programme infrastructures Canada, nous n'avons pas vérifié le volet des contributions et des subventions. Par exemple, nous n'avons pas examiné certains aspects du Programme, à savoir s'il respectait la Loi sur la gestion des finances publiques et la politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert, ni le suivi des résultats de projets.

Équipe de vérification

Directeur principal : John Reed
Directeur : Jim McKenzie

Richard Arseneault
Chris Callaghan
Hélène Charest
Robert D'Aoust
Marie Duchaîne
Sébastien Fournier
François Lachapelle
Vivien Lo
Erin Windatt

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre le service des Communications, en composant le (613) 995-3708 ou le 1 888 761-5953 (sans frais).

Définitions :

Par écoefficace, on entend une conception et une production améliorées des produits et des services, en utilisant moins de ressources naturelles et en polluant moins. (Retourner)

Biomasse — Une matière organique non fossilisée, qui peut servir de combustible, notamment les copeaux de bois et le maïs. (Retourner)