1997 - Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable

• Point de vue du commissaire
  • Mon premier rapport
  • Rendement et reddition de comptes
  • Environnement et développement durable
  • Nous avons tous un rôle à jouer
• Une préoccupation de longue date qui prend de l'importance
  • Le contexte international
  • Atouts du Canada
  • Quelques réalisations
  • Il reste des défis importants à relever
  • Les Canadiens attendent davantage
  • Le rôle du gouvernement fédéral
  • Le rendement du gouvernement fédéral
• Le mandat du commissaire à l'environnement et au développement durable
  • La nécessité d'améliorer la reddition de comptes
  • Le mandat d'aider les parlementaires
• Plan de travail du Bureau du commissaire
  • Objectifs
  • Le plan de travail
  • Examen des stratégies de développement durable
  • L'intégration du quatrième « E » aux travaux du Bureau
  • Études d'intérêt particulier pour le Parlement
  • Pétitions
• Faire une différence

Point de vue du commissaire

Mon premier rapport

Rendement et reddition de comptes

10. Mon travail consiste à aider les parlementaires dans cette tâche. Je fournirai des analyses et des recommandations objectives et indépendantes aux députés pour les aider à examiner le rendement du gouvernement fédéral et à l'en tenir responsable. Je compte également travailler directement avec les ministères et les organismes fédéraux pour promouvoir la reddition de comptes et l'application des meilleures pratiques dans la gestion des questions liées à l'environnement et au développement durable.

Environnement et développement durable

12. J'ai travaillé à des questions liées à ces deux domaines pendant la majeure partie de ma carrière. Cette expérience - et ma formation professionnelle - me donnent la conviction que le gouvernement a un rôle essentiel à jouer pour protéger l'environnement et favoriser le développement durable.

13. Pour obtenir les résultats que les Canadiens attendent, les gouvernements doivent assurer un leadership vigoureux et communiquer une vision claire. De plus, si nous voulons que la société en général modifie son comportement, le gouvernement fédéral doit donner l'exemple en favorisant une culture propice à la protection de l'environnement et à la promotion du développement durable dans ses propres ministères et organismes.

14. Qui plus est, je crois qu'un environnement sain est essentiel pour assurer la prospérité de notre économie et notre bien-être social en général. L'environnement que nous partageons fournit bon nombre des ressources que nous consommons et que nous utilisons pour produire des biens et des services. Et sans air et eau pures, ou sans la protection fournie par l'atmosphère terrestre, aucune vie ne serait possible.

15. À mon avis, c'est un cadre de développement durable qui peut le mieux assurer la protection de l'environnement. La Commission mondiale sur l'environnement et le développement a défini le développement durable comme étant le développement qui permet de « répondre aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs ». Cette définition, qui a été utilisée dans les modifications apportées à la Loi sur le vérificateur général en vue de créer le poste de commissaire, sert de point de départ important pour mon travail.

16. Le développement durable me semble logique, et je pense que c'est le cas pour la plupart des Canadiens. Le développement durable reflète l'importance que nous attachons à un environnement sain, à une économie prospère, de même qu'à l'équité et à la justice. Il fait ressortir la nécessité d'intégrer ces facteurs à la prise de décision, afin de pouvoir progresser sur tous ces fronts. L'objectif est de prendre soin tant des gens que de l'environnement dont ils dépendent.

17. Le développement durable pose des défis uniques. Pouvons-nous intégrer nos préoccupations sociales, économiques et environnementales? Pouvons-nous favoriser la croissance économique et le développement social sans compromettre gravement l'environnement naturel dont nous dépendons tous? Je pense que nous le pouvons.

18. L'objectif est d'en arriver à un équilibre raisonnable entre les nombreux éléments du développement durable qui sont importants aux yeux des Canadiens. Cependant, mon plan de travail immédiat porte particulièrement sur l'environnement. Les priorités économiques et sociales ont toujours bénéficié d'une importance plus grande et plus explicite dans les mandats des ministères. Une partie de mon travail est de redresser ce déséquilibre en favorisant l'environnement de façon plus systématique.

19. Il y a 25 ans, les fondements du développement durable étaient énoncés pour la première fois lors de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement à Stockholm. Il y a dix ans, la Commission Brundtland publiait le document historique Notre avenir à tous . Et il y a cinq ans, des représentants de 178 nations se réunissaient à Rio de Janeiro pour jeter les bases du développement durable à l'échelle mondiale. Il est temps de prendre le développement durable au sérieux, de se mettre au travail et de mettre le concept en pratique.

20. Il n'existe que peu de solutions rapides aux problèmes environnementaux, et le développement durable exigera de la persévérance, des efforts soutenus et ciblés et de la patience. Ce sera un travail long, qui exigera des changements systémiques afin de faire une différence véritable pour les générations présentes et futures.

Nous avons tous un rôle à jouer

22. Chaque Canadien a également un rôle important à jouer. Les ministères consulteront leurs clients et les parties intéressées au cours de la préparation de leur stratégie. De plus, le processus de pétition donne aux Canadiens un instrument officiel pour faire des observations sur les questions environnementales qui relèvent des ministères fédéraux, et obtenir une réponse.

23. Je suis convaincu que le gouvernement peut être une force positive pour favoriser le développement durable. Même à l'heure des compressions budgétaires et de la réduction du déficit, le gouvernement fédéral peut assurer un leadership vigoureux, établir une vision claire, et s'engager à améliorer son rendement.

24. Le défi peut être relevé. Ce dont nous avons besoin, c'est la volonté, la discipline et l'engagement de la part de la direction de passer aux actes.

Une préoccupation de longue date qui prend de l'importance

Le contexte international

• Le 25e anniversaire de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement. La « Conférence de Stockholm » reconnaissait l'interdépendance des personnes et de l'environnement, et les liens entre le développement économique et social et la protection de l'environnement.
• Le dixième anniversaire du rapport de la Commission mondiale sur l'environnement et le développement. Notre avenir à tous présentait une vision mondiale du développement durable, liant le bien-être social à la prospérité de l'économie et à la santé de l'environnement.
• Le cinquième anniversaire de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement. La « Conférence de Rio » portait essentiellement sur la mondialisation des questions environnementales et la nécessité d'une coopération internationale pour garantir un développement durable.

Atouts du Canada

28. Mais ce qui compte peut-être encore plus, c'est le talent, l'énergie et l'ingéniosité des Canadiens. La majeure partie du développement économique et du bien-être du Canada vient de l'application de technologies plus sophistiquées que jamais, d'une main-d'oeuvre de plus en plus instruite et de notre formidable base de ressources renouvelables et non renouvelables. Le Canada a atteint un niveau de développement humain qui fait l'envie d'une grande partie du monde.

Quelques réalisations

30. L'état de l'environnement au Canada - 1996 documente les progrès que nous avons réalisés dans un certain nombre de domaines pour promouvoir un environnement plus sain. Par exemple, comparativement à la plupart des autres pays, le Canada jouit d'une eau de qualité relativement bonne. Les principales industries ont réduit sensiblement leur niveau de pollution. La qualité de l'air s'est améliorée et nous protégeons mieux notre patrimoine naturel et réduisons les déchets.

Il reste des défis importants à relever

32. En résumé, nous avons fort à faire pour réduire le fardeau de la pollution, gérer nos ressources naturelles, intégrer la prise de décision en matières environnementale, sociale et économique et respecter nos engagements sur la scène internationale.

Les Canadiens attendent davantage

• Les Canadiens demeurent très inquiets de la qualité de l'environnement. Une majorité de Canadiens sont « très inquiets » de problèmes comme le danger que posent les produits chimiques toxiques et la mauvaise qualité de l'air et de l'eau. Cette inquiétude a marqué toute la dernière décennie.
• Il reste beaucoup à faire. Les Canadiens sont conscients que certains progrès ont été réalisés au cours des dix dernières années pour réduire la pollution et la ramener à des niveaux sécuritaires, mais qu'il reste encore beaucoup à faire. Ils estiment en moyenne que nous avons parcouru seulement le tiers du chemin vers l'atteinte d'un environnement « sécuritaire ».
• Les Canadiens s'interrogent sur la capacité du gouvernement de faire une différence. Une faible majorité de Canadiens croient que le gouvernement fédéral ne semble plus en mesure de jouer un rôle important dans l'atteinte d'un environnement durable au Canada à plus long terme.

Le rôle du gouvernement fédéral

• En qualité d'employeur, de propriétaire et d'acheteur , le gouvernement fédéral est la plus grande entreprise au Canada. La façon dont il gère ses activités quotidiennes a d'importantes répercussions sur l'environnement et le développement durable.
• En tant que responsable de l'élaboration et de l'observation des règles , le gouvernement fédéral exerce une influence importante, par ses politiques, sur les décisions prises par chaque producteur et consommateur. Plus particulièrement, le gouvernement est responsable avec d'autres parties d'établir le cadre des lois et des règlements qui régissent l'utilisation que nous faisons de l'environnement.
• En qualité de fournisseur de services et de programmes , le gouvernement fédéral contribue au bien-être économique et social de la société. Par exemple, il fournit la majeure partie de l'expertise scientifique nécessaire pour protéger l'environnement et favoriser le développement durable, et il assure des services essentiels comme les prévisions météorologiques et l'inspection des aliments.

Le rendement du gouvernement fédéral

37. La portée mondiale des questions environnementales augmente d'autant la complexité des problèmes à régler. Il ne suffit plus de tenter de résoudre nos propres problèmes environnementaux, même si cela demeure important. Par exemple, l'appauvrissement de la couche d'ozone est un problème mondial. Nous souffrons non seulement des conséquences de notre propre action et de notre inaction, mais également de celles de tous les habitants de la terre.

38. Au cours de la dernière décennie, le Bureau du vérificateur général a été de plus en plus actif dans le domaine environnemental et a fait oeuvre de pionnier en appliquant les principes de la vérification à l'environnement. Le Bureau a réalisé quelque 42 vérifications de questions ayant une composante importante liée à l'environnement ou au développement durable. (La liste de ces vérifications se trouve à l' annexe B ).

39. Ces vérifications fournissent un point de vue valable sur le rendement du gouvernement fédéral dans la gestion de questions liées à ces deux domaines particuliers. Trois thèmes clés ressortent de notre examen de ces questions.

• Écart entre les objectifs et la réalité. Dans de nombreux domaines, le rendement du gouvernement fédéral est inférieur aux objectifs qu'il a énoncés. Cet écart reflète l'incapacité de traduire l'orientation politique en mesures efficaces. Il peut s'agir de non-conformité au processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement jusqu'à l'incapacité d'atteindre des objectifs pour des programmes clés.
• Manque de coordination et d'intégration. La plupart des questions les plus pressantes auxquelles fait face le gouvernement aujourd'hui ressortissent au mandat de plusieurs ministères et aux compétences de plusieurs administrations. La gestion de ces soi-disant questions horizontales a posé un défi tout particulier pour les gouvernements. Reconnaissant le partage des responsabilités en matière d'environnement et de développement durable, le vérificateur général, dans son rapport de 1990 au Parlement, posait la question suivante : « Qui mène la boutique? » La question est encore d'actualité.
• Lacunes de l'examen du rendement et de l'information communiquée au Parlement. L'examen du rendement est un important outil de gestion et la communication de l'information au Parlement est essentielle à la reddition de comptes. Le vérificateur général a constaté des lacunes dans les deux activités. Tant la haute direction des ministères que les parlementaires manquent d'information sur les avantages que les Canadiens tirent des programmes environnementaux du gouvernement. Par exemple, le vérificateur général a indiqué que l'information communiquée sur les efforts déployés par le gouvernement fédéral pour « écologiser » ses activités n'était ni complète ni objective.

Le mandat du commissaire à l'environnement et au développement durable

La nécessité d'améliorer la reddition de comptes

41. Un thème commun du débat ultérieur sur le VGE était la nécessité pour le gouvernement fédéral d'améliorer son rendement en matière de protection de l'environnement et de promotion du développement durable et d'en être tenu responsable. On a fait des parallèles avec le rôle du vérificateur général qui consiste à aider le Parlement à tenir le gouvernement responsable de la perception des recettes et de la dépense des fonds publics.

42. Les parlementaires ont discuté d'un certain nombre de variantes du concept de VGE. La majeure partie du débat était centrée sur la nécessité d'éviter le chevauchement des rôles et des responsabilités avec ceux d'autres participants au processus de gestion des politiques gouvernementales, comme les groupes environnementaux, Environnement Canada et le vérificateur général.

43. Le gouvernement fédéral a choisi un ensemble d'initiatives visant à améliorer la reddition de comptes au public et la participation de celui-ci. Les modifications à la Loi sur le vérificateur général , qui ont permis la création du poste de commissaire à l'environnement et au développement durable (voir l' annexe A ), en font partie. Le commissaire aide le vérificateur général à exécuter les fonctions prévues dans la Loi en ce qui a trait à l'environnement et au développement durable.

Le mandat d'aider les parlementaires

45. Plus précisément, le commissaire a des responsabilités dans quatre domaines principaux :

• Surveillance des stratégies de développement durable . Vingt-quatre ministères et organismes fédéraux sont tenus de préparer des stratégies de développement durable et de les déposer à la Chambre des communes au plus tard le 15 décembre 1997 (voir l' annexe C ). Le commissaire est chargé de surveiller la mesure dans laquelle les ministères ont mis en oeuvre les plans d'action et atteint les objectifs associés à leurs stratégies.
• Vérifications et études spéciales de questions liées à l'environnement et au développement durable. L'environnement et le développement durable font dorénavant partie des aspects considérés officiellement par le vérificateur général lorsqu'il détermine les questions à examiner et à communiquer à la Chambre des communes.
• Pétitions. Le commissaire reçoit les pétitions sur des questions environnementales qui sont la responsabilité des ministères et des organismes fédéraux, et fait le suivi des réponses données par le gouvernement à celles-ci.
• Rapport. Le commissaire rend compte tous les ans à la Chambre des communes de ces questions et des autres questions liées à l'environnement et au développement durable qui, à son avis, doivent être portées à l'attention de la Chambre.

Plan de travail du Bureau du commissaire

Objectifs

• Fournir des analyses et des recommandations objectives et indépendantes aux députés pour les aider à examiner les activités liées à l'environnement et au développement durable du gouvernement et à l'en tenir responsable.
• Travailler avec les ministères et les organismes fédéraux pour les aider à renforcer leur capacité de gérer les questions liées aux deux domaines en encourageant l'adoption des meilleures pratiques de gestion.
• S'occuper à la fois de protection de l'environnement et de développement durable, en insistant sur la prise de meilleures décisions au gouvernement fédéral. À court terme, nous surveillerons particulièrement les efforts déployés par le gouvernement fédéral pour protéger l'environnement.
• Continuer de mettre l'accent sur les principales faiblesses de la gestion par le gouvernement fédéral des questions liées au développement durable que le Bureau du vérificateur général a décelées au cours des travaux précédents, et sur la mesure dans laquelle les ministères réussissent à les corriger. Ces faiblesses comprennent : l'écart entre les objectifs et la réalité, le manque de coordination et d'intégration des activités des ministères et d'autres administrations; et les lacunes de l'examen du rendement et de l'information communiquée au Parlement.

Le plan de travail

Examen des stratégies de développement durable

49. Le cadre énoncé dans le Guide de l'écogouvernement servira de point de départ. Le Guide indique que chacune des stratégies devrait être :

• globale , car celles-ci devront traiter des politiques et des programmes du ministère et de la façon dont il gère ses opérations internes;
• orientée vers les résultats , car celles-ci préciseront les principaux résultats que le ministère compte obtenir en matière de développement durable et de la façon dont il mesurera son rendement à cet égard;
• établie en consultation avec les clients, les partenaires et les intervenants du ministère.

51. Les stratégies porteront aussi sur la gestion des questions liées à l'environnement et au développement durable qui ressortissent au mandat de plusieurs ministères et aux compétences de plusieurs administrations. Un certain nombre de mécanismes ont été créés pour que les ministères partagent l'information et l'expérience qu'ils auront acquises lors de la préparation des stratégies de développement durable. Nous évaluerons la mesure dans laquelle ils fonctionnent bien.

52. En décembre 1996, les sous-ministres et les administrateurs généraux d'organismes ont eu à répondre à un bref questionnaire sur l'état de préparation de leur stratégie de développement durable. La plupart des répondants en sont aux premières étapes de la préparation, bien que certains ministères aient déjà mené des consultations internes et externes. Trois ou quatre ministères sont suffisamment avancés et prévoient déposer leur stratégie bien avant l'échéance de décembre 1997.

53. Selon les réponses des ministères, la mesure du rendement, les questions qui ressortissent au mandat de plusieurs ministères, et la connaissance et la compréhension des exigences au sein du ministère sont les trois principales difficultés que pose la préparation des stratégies.

L'intégration du quatrième « E » aux travaux du Bureau

55. Traditionnellement, ces vérifications sont réalisées selon les principes de l'économie, de l'efficience et de l'efficacité - connus comme les trois « E ». Comme suite aux modifications apportées à la Loi sur le vérificateur général , « l'environnement » s'ajoute aux trois « E » dont le vérificateur général tient compte lorsqu'il détermine les questions à communiquer à la Chambre des communes. Une explication du quatrième « E » est présentée à la pièce 5 .

56. Trois priorités ont été établies pour l'examen des questions liées à l'environnement et au développement durable. Par ordre d'importance, ce sont :

• L'amélioration de la prise de décision . Les problèmes environnementaux et le développement non durable découlent en définitive de mauvaises décisions. Un certain nombre d'activités du gouvernement fédéral influent sur la prise de décision, au gouvernement fédéral et dans la société en général. Au cours des deux prochaines années, trois activités fédérales seront vérifiées : l'évaluation environnementale, l'information communiquée sur l'environnement, et la conformité aux lois et règlements environnementaux et leur application.
• Principales sources d'inquiétude pour les Canadiens . Un certain nombre de questions principales liées à l'environnement et au développement durable seront également examinées; par exemple, le mouvement transfrontalier des déchets dangereux, l'appauvrissement de la couche d'ozone, les changements climatiques et le développement durable des pêches. Pour ces questions clés, la reddition de comptes et les meilleures pratiques revêtent une importance particulière.
• Les programmes . Enfin, d'autres questions plus précises liées aux programmes ayant une composante importante en matière d'environnement ou de développement durable seront vérifiées, notamment l'efficacité énergétique et les immobilisations dans nos parcs nationaux.

Études d'intérêt particulier pour le Parlement

58. L'objet de ces études est triple :

• aider à asseoir la capacité des ministères fédéraux à préparer et à mettre en oeuvre les stratégies de développement durable;
• examiner les éléments essentiels du rendement du gouvernement en matière de protection de l'environnement et de promotion du développement durable qui pourraient ne pas se prêter à un cadre strict de vérification;
• élaborer des critères de vérification ainsi que des critères pour l'examen des stratégies de développement durable.

• Respect de nos obligations internationales. Le Canada est signataire d'un large éventail d'ententes internationales visant à protéger et à améliorer l'environnement. Cette étude fournira un inventaire de ces ententes ainsi qu'une évaluation initiale et un aperçu de la mesure dans laquelle le Canada respecte ses engagements en vertu de celles-ci.
• Rendement du secteur public et du secteur privé. Une vérification effectuée en 1995 révélait que les entreprises privées interviewées étaient généralement plus avancées que les ministères et les organismes fédéraux dans la mise en oeuvre de systèmes complets de gestion de l'environnement. Néanmoins, très peu d'éléments des systèmes avaient été intégralement développés dans le secteur public ou dans le secteur privé. Nous réaliserons d'autres études des différences entre le rendement du secteur public et celui du secteur privé, afin de cerner les meilleures pratiques et de déterminer la possibilité de les appliquer aux deux secteurs.
• Mesure du rendement. Dans leur stratégie de développement durable, les ministères sont tenus d'exposer leurs buts et objectifs, y compris les points de repère dont ils se serviront pour mesurer leur rendement. Cette étude vise à faire avancer l'élaboration de mesures du rendement et leur application à la gestion des questions liées à l'environnement et au développement durable.
• Comptabilité du développement durable. Pour prendre de sages décisions au sujet de l'environnement et du développement durable, il faut comprendre les coûts et les avantages relatifs de l'action et de l'inaction. Dans certains domaines, ces coûts et avantages peuvent être mesurés et ils peuvent être considérés dans la prise de décision. Dans d'autres, la capacité de les mesurer est actuellement assez limitée. Nous évaluerons l'état des connaissances afin de cerner les meilleures pratiques.

Pétitions

61. La pièce 6 expose les étapes du processus de pétition. À ce jour, nous avons reçu une pétition concernant l'évaluation environnementale d'un projet parrainé par l'Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA). La pétition a été transmise au ministre responsable de l'Agence. Le Ministre a répondu officiellement à la pétition, et le commissaire a reçu une copie de sa réponse.

Faire une différence