Rapport du vérificateur général du Canada
Avril 1998
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Ottawa, le 28 avril 1998 - Le Rapport du vérificateur général du Canada d'avril 1998 a été déposé aujourd'hui à la Chambre des communes. Le vérificateur général donnera une conférence de presse cet après-midi, à 16 h, heure normale de l'Est, à l'Amphithéâtre national de la presse à Ottawa. Il existe des communiqués pour chacun des neuf chapitres du Rapport :
Chapitre 1 Les réductions des dépenses et des effectifs au sein de la fonction publique
Chapitre 2 Les réductions des dépenses et des effectifs ans certains ministères
Chapitre 3 Défense nationale - Équiper et moderniser les Forces canadiennes
Chapitre 4 Défense nationale - Grands projets d'acquisition de biens d'équipement
Chapitre 5 Revenu Canada, ministère des Finances et ministère de la Justice - L'administration interministérielle du régime d'impôt sur le revenu
Chapitre 6 Le vieillissement de la population et l'information destinée au Parlement : pour comprendre les choix
Chapitre 7 Le projet de construction d'un complexe de laboratoires fédéraux de santé humaine et animale
Chapitre 8 Ministère des Finances - Mesurer l'efficacité et en rendre compte
Chapitre 9 La présentation des résultats financiers du gouvernement : l'importance de respecter des normes comptables objectives
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« Les réductions des dépenses ont été sélectives plutôt que générales; les ministres et les cadres supérieurs ont joué un rôle déterminant en veillant à ce que les ministères atteignent leurs objectifs de réduction. Les frais de personnel ont baissé pour la première fois en dix ans, et il n'y a pas eu d'arrêts de travail importants. Nos travaux indiquent, cependant, que le coût des réductions a été élevé aussi bien sur le plan financier qu'humain », a commenté M. Desautels.
Entre mars 1995 et mars 1997 seulement, quelque 30 000 personnes ont quitté la fonction publique, ce qui représente un coût d'environ 1,8 milliard de dollars pour les contribuables. Le gouvernement estime que le coût des divers programmes d'encouragement au départ pourrait atteindre 3,2 milliards de dollars d'ici mars 1999, alors que les économies nettes au titre des salaires et des avantages sociaux sont évaluées à 2,5 milliards de dollars pour cette période de quatre ans.
Le Bureau a constaté des améliorations depuis sa vérification de 1992. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a mis au point un cadre plus rigoureux et a conçu une mesure de surveillance visant à s'assurer que les coûts ne seraient pas plus élevés que les économies réalisées. Toutefois, cette mesure a été appliquée des mois après que les ministères avaient approuvé le départ d'un grand nombre d'employés.
De grands défis doivent encore être relevés : « Nous devons pouvoir compter sur la direction et la ferme volonté dont ont fait preuve les pouvoirs publics pour réduire la fonction publique, afin d'offrir aux Canadiens les meilleurs services professionnels », a ajouté le vérificateur général.
Le rapport d'une vérification connexe intitulé « Les réductions des dépenses et des effectifs dans certains ministères » est présenté au chapitre 2.
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Il y conclut que la plupart des objectifs de réduction ont été atteints en grande partie en raison de la participation des ministres et des hauts fonctionnaires. Cependant, la vérification a cerné certains problèmes. « Les ministères se sont efforcés avant tout d'atteindre leurs objectifs en temps voulu, en faisant preuve de compassion, mais ils se sont moins souciés de la gestion des coûts », a déclaré le vérificateur général.
Parmi les constatations énoncées dans le Rapport, citons les suivantes.
Le rapport d'une vérification connexe intitulé « Les réductions des dépenses et des effectifs au sein de la fonction publique » est présenté au chapitre 1.
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« La Défense nationale assure les Canadiens qu'elle ne prendrait jamais d'engagement militaire qu'elle ne serait pas en mesure de respecter, a déclaré Denis Desautels. Je crains toutefois que les Forces n'arrivent pas à suivre le rythme des changements technologiques qui les aideraient à remplir leur mandat. »
La vérification attribue, en partie, les difficultés d'adaptation du Ministère au fait que l'équipement coûte de plus en plus cher en période de restrictions budgétaires. La Défense nationale doit être en mesure de jouer le même rôle qu'en 1994, mais avec moins d'argent. Cela signifie qu'elle doit consacrer une part plus petite de son budget à la modernisation de l'équipement.
Le Rapport mentionne également que l'équipement des Forces canadiennes pourrait devenir vétuste, à moins que le Ministère puisse renverser la tendance actuelle et consacrer une plus grande part de son budget à sa modernisation. Par exemple, les chars de l'armée canadienne ont 21 ans et ils ne seront pas suffisamment modernisés pour répondre aux besoins minimaux établis par les experts de l'armée.
Selon le Rapport, la Défense nationale doit mettre l'accent sur le développement des Forces et sur les ressources dont elles auront besoin pour accomplir leurs missions. Le Ministère devra déterminer ce qu'elles peuvent faire et ce qu'elles ne sont plus en mesure de faire.
« Certains pays réussissent mieux que le Canada à faire correspondre leurs ressources de défense à leurs objectifs. La Défense nationale doit commencer à fournir de l'information fiable sur les liens entre les budgets et le rendement. Je pense que le Parlement doit savoir ce que le Ministère peut réaliser avec les ressources qui lui sont confiées », a ajouté le vérificateur général.
Le rapport d'une vérification connexe intitulé « Défense nationale - Grands projets d'acquisition de biens d'équipement » est présenté au chapitre 4.
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« En définitive, on achète du matériel de défense afin d'établir une capacité de défense. Acheter de l'équipement qui n'est pas utilisable au combat ne représente pas une bonne optimisation des ressources », a déclaré M. Desautels.
La vérification a porté sur six grands projets d'acquisition de biens d'équipement d'une valeur totale de 3,3 milliards de dollars. Elle a révélé que pour la moitié des projets examinés, l'équipement choisi ne répond pas aux besoins militaires établis au départ.
Par exemple, l'hélicoptère Griffon, dont le rôle consiste essentiellement à transporter des troupes et de l'équipement, possède une capacité d'emport insuffisante par rapport aux besoins énoncés et une capacité limitée de reconnaissance. De plus, il n'est pas doté de postes de retransmission automatique. Dans ce cas précis, la Défense nationale a décidé d'acheter un hélicoptère de modèle commercial plutôt qu'un hélicoptère militaire plus coûteux, car elle n'était pas en mesure de se procurer le nombre d'appareils nécessaire.
Selon la vérification, ces résultats sont parfois attribuables à une mauvaise évaluation des besoins militaires et à une analyse insuffisante des options par le Ministère. Ce dernier n'a pas toujours mis à l'essai l'équipement commercial avant de l'acheter, afin de s'assurer qu'il pouvait effectuer les tâches militaires exigées. Dans certains cas, il faudra faire des modifications et des ajouts coûteux afin que l'équipement puisse être utilisé pour remplir des rôles militaires.
La Défense nationale compte dépenser près de 6,5 milliards de dollars au cours des cinq prochaines années pour acheter de l'équipement pour les Forces armées. « Le Ministère a amélioré son processus d'acquisition au cours des deux dernières années, mais il doit maintenant établir des normes de rendement minimal au début du processus, et ces normes doivent être fondées sur des études fiables », a souligné le vérificateur général.
Le rapport d'une vérification connexe intitulé « Défense nationale - Équiper et moderniser les Forces canadiennes » est présenté au chapitre 3.
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Les trois ministères ont cerné plus de 400 ambiguïtés et anomalies à corriger dans la Loi de l'impôt sur le revenu. Ces lacunes peuvent semer la confusion chez les contribuables, entraîner l'inobservation de la Loi et donner lieu à des différends entre le gouvernement et les contribuables. « Les ambiguïtés peuvent mener au traitement inégal des contribuables. Par conséquent, il est important que les trois ministères qui administrent la Loi travaillent ensemble à corriger la situation », a indiqué le vérificateur général.
Revenu Canada traite directement avec les contribuables tandis que le ministère des Finances présente les projets de loi et que le ministère de la Justice donne des avis juridiques en matière d'interprétation de la loi et représente la Couronne lors de contestations.
Le Rapport indique que les trois ministères devraient décider ensemble quelles lacunes législatives méritent une attention immédiate et quelles mesures correctives doivent être apportées.
Le vérificateur général recommande vivement à Revenu Canada et au ministère de la Justice de renforcer leur partenariat dans la planification des ressources nécessaires dans le domaine des litiges fiscaux. « Pour que les différends soient réglés de façon efficiente, je crois fermement que Revenu Canada et le ministère de la Justice devraient décider ensemble du moment où le gouvernement du Canada doit se présenter devant les tribunaux », a commenté Denis Desautels.
Le vérificateur général ajoute qu'il est heureux de constater qu'à la suite de la vérification que son bureau avait effectuée en 1993 et des recommandations du Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes, les ministères ont pris de nombreuses mesures importantes pour améliorer leurs relations. Il conclut qu'il faut agir sans tarder pour assurer le bon fonctionnement de la nouvelle Agence canadienne des douanes et du revenu.
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Le Rapport souligne que la mesure dans laquelle la prochaine génération pourra faire face à de telles pressions financières dépendra largement des décisions budgétaires prises annuellement au cours des années à venir. Pourtant, les plans financiers présentés avec les budgets ne portent actuellement que sur un horizon de deux ans, ce qui n'est pas suffisant pour tenir compte des répercussions financières des tendances démographiques actuelles.
« En se fixant des objectifs à court terme, le gouvernement a réussi à réduire le déficit et à gagner la confiance des marchés, a déclaré Denis Desautels. Mais je continue de croire que de l'information qui ne porte que sur une courte période n'est pas suffisante pour aider les Canadiens à comprendre les répercussions financières à long terme des politiques actuelles », a-t-il poursuivi.
Le vérificateur général recommande vivement au gouvernement de produire des projections financières à long terme afin de permettre au Parlement et au public de mieux évaluer les répercussions des tendances démographiques sur les décisions qu'il faut prendre dès aujourd'hui pour demain.
« C'est mon rôle en qualité de vérificateur au service du gouvernement, a souligné M. Desautels. J'ai la responsabilité de faire des commentaires sur l'utilité de l'information financière communiquée par le gouvernement. À ce chapitre, je crois que le gouvernement ne fournit pas aux Canadiens l'information dont ils ont besoin pour faire des choix financiers qui non seulement les concernent aujourd'hui, mais qui engagent aussi les générations futures ».
S'il admet que le gouvernement ne doit pas être tenu responsable de l'information financière à long terme, le vérificateur général insiste encore une fois sur le fait que fournir ce genre d'information « n'a rien à voir avec celui d'être tenu comptable de ce qui se produira à long terme. Il s'agit tout simplement de rendre public le fait que le gouvernement en tient compte. »
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Ce complexe de classe mondiale est le premier au Canada qui permette la manipulation des virus les plus dangereux que l'on connaisse. C'est également le premier dans le monde à réunir des laboratoires qui s'occupent à la fois des maladies de l'homme et de l'animal. Santé Canada et l'Agence canadienne d'inspection des aliments utiliseront les nouveaux laboratoires.
Le Rapport indique que les experts internationaux qui ont examiné les critères de conception et de construction du complexe ont jugé celui-ci extrêmement sécuritaire pour ce qui est du confinement des virus dangereux. « Je suis convaincu que les ministères ont pris les mesures appropriées pour que ces laboratoires soient sécuritaires tant pour les employés que pour la collectivité », a commenté Denis Desautels.
Mais la planification et la construction de ce complexe n'ont pas été sans problème. « La planification, la gestion et le contrôle financiers, de même que la surveillance exercée par la haute direction des ministères et par le Secrétariat du Conseil du Trésor ont laissé à désirer », a expliqué le vérificateur général.
La vérification a révélé que le projet accuse un retard d'environ un an sur l'échéancier et qu'il aurait pu coûter au moins cinq à dix millions de dollars de moins. En outre, le budget approuvé de 142 millions de dollars ne reflète pas exactement le coût total du projet pour le contribuable, estimé aujourd'hui à 176 millions de dollars. La différence est surtout attribuable aux coûts de relocalisation des employés et d'administration du projet, ainsi qu'aux achats d'équipement financés à même des budgets distincts.
Le Rapport indique également que le complexe de Winnipeg peut loger beaucoup plus de scientifiques et de personnel de soutien qu'il n'est prévu et qu'il n'y a aucune stratégie pour optimiser l'utilisation de la superficie excédentaire.
Le Rapport conclut en faisant ressortir le défi que représentent ces laboratoires : « Les ministères doivent maintenant chercher à tirer pleinement parti de ces installations dispendieuses de classe internationale », a déclaré Denis Desautels.
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Le vérificateur général y examine la mesure dans laquelle le ministère des Finances évalue l'efficacité et rend compte publiquement de l'atteinte de ses objectifs pour les politiques et les programmes dont il est directement responsable. Ceux-ci comprennent, par exemple, la gestion de la dette publique, les paiements de transfert aux provinces et les politiques fiscales fédérales. Les dépenses prévues du Ministère pour 1997-1998 s'élèvent à 66 milliards de dollars, ce qui représente 43 p. 100 des dépenses fédérales prévues.
« Le Parlement demande plus de transparence de la part du ministère des Finances et ne l'obtient pas, a souligné Denis Desautels. Étant donné l'importance de ses responsabilités, il est essentiel que le Ministère donne l'exemple et informe mieux le Parlement au sujet de l'efficacité de ses politiques et de ses programmes. »
Le Rapport recommande, entre autres, que le Ministère fournisse au Parlement des énoncés clairs et cohérents de ses objectifs et qu'il revoie la priorité qu'il accorde à la communication, au Parlement, de l'information sur les résultats obtenus.
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« La nouvelle pratique qui consiste à comptabiliser des paiements de transfert avant qu'un bénéficiaire ne signe une entente ou avant même que le Parlement n'ait créé l'organisme bénéficiaire est contraire aux normes comptables objectives et même aux propres règles du gouvernement, a affirmé M. Desautels. Ces normes ont été élaborées par des représentants des gouvernements canadiens précisément pour renforcer la crédibilité de leurs états financiers. »
Or, pour certaines de ses opérations au cours des trois derniers exercices, le gouvernement n'a pas tenu compte des normes établies pour les paiements de transfert.
« Le fait de déroger aux normes de l'ICCA pourrait être désastreux pour les entreprises privées car les résultats communiqués ne seraient pas crédibles. C'est pourquoi les entreprises privées appliquent ces normes. Les Canadiens devraient s'attendre à autant de leur gouvernement », a soutenu M. Desautels.
Le Rapport indique que c'est bien plus qu'un désaccord d'ordre technique entre un comptable et un vérificateur; ce désaccord met en question la crédibilité des résultats financiers présentés par le gouvernement du Canada. « Les dérogations aux normes comptables objectives ne doivent pas être tolérées », a déclaré le vérificateur général.