2.9 Toutes ces initiatives ont permis de réduire considérablement les coûts de l'appareil gouvernemental et la taille de la fonction publique fédérale. Ces changements ont touché, de différentes manières, les nombreuses entités qui constituent le secteur public fédéral. Certains organismes ont été abolis, plusieurs ministères ont été fusionnés et presque tous les ministères et les organismes actuels ont dû composer avec un budget réduit parfois de façon considérable.
2.11 Notre examen s'est penché principalement sur les sept ministères précités. Au besoin, nous nous sommes appuyés sur les examens et les vérifications qui avaient été menés au nom des organismes centraux ou par les sept ministères mêmes. Nous avons aussi examiné des études et des rapports pour relever les meilleures pratiques pertinentes qui ont cours dans les secteurs public et privé, tant au Canada que dans d'autres pays tels que les États-Unis, l'Australie et la Nouvelle-Zélande. Ces meilleures pratiques nous ont aidés à faire ressortir les leçons à tirer pour l'avenir. Nous avons vérifié la mesure dans laquelle chaque ministère avait eu recours à ces pratiques (voir la pièce 2.1 ).
2.12 Notre vérification a porté principalement sur les réductions des dépenses et des effectifs opérées entre avril 1995 et mars 1997. Toutefois, dans le cas de la DN la période s'étendait de 1991 à 1997, car nous voulions examiner les importantes compressions de personnel militaire que nous n'avions pas évaluées dans le chapitre du Rapport de 1992 intitulé « Paiements versés aux employés en vertu de la Politique sur le réaménagement des effectifs ». La période sur laquelle porte la vérification de la GRC va d'avril 1994 à mars 1997.
2.13 Les membres des Forces canadiennes ont des obligations et des conditions d'emploi différentes de celles de leurs homologues de la fonction publique. Par exemple, ils ne bénéficient pas de la protection offerte par la Directive sur le réaménagement des effectifs et ils peuvent être réinstallés à tout moment, ce qui est l'une de leurs conditions de service. La Directive ne protège pas non plus le personnel en uniforme et le personnel civil de la GRC. La section intitulée À propos de la vérification , à la fin du présent chapitre, contient des précisions sur l'objet de la vérification.
2.15 Bon nombre des ministères que nous avons sélectionnés avaient déjà des défis à relever avant l'Examen des programmes. Les changements qui s'y opéraient variaient selon divers facteurs, tels que la taille et la répartition géographique des effectifs, le niveau de réduction requis et les options ou instruments disponibles pour apporter les changements nécessaires. Voici un aperçu des activités de renouvellement et de restructuration qui se déroulaient dans chaque ministère en question.
2.17 Les ministères examinés ont utilisé des stratégies et des moyens très différents pour atteindre leurs objectifs de réduction des dépenses. Certains ont élagué considérablement leurs effectifs pour y parvenir, tandis que d'autres (l'ACDI et SC) n'ont pas eu autant recours à cette méthode. Certains ministères ont cherché à augmenter les fonds à leur disposition par des moyens tels que les frais d'utilisation, des ententes de partenariat avec des intervenants ou des accords de partage des coûts. Toutefois, la possibilité de recourir à de tels moyens pour accroître les recettes dépendait principalement de la nature des programmes et des activités du ministère et de sa capacité d'identifier d'éventuels partenaires.
2.20 Dans les sept ministères, les sous-ministres ont joué, au début, un rôle de chef de file en préparant, en planifiant et en exécutant les décisions relatives aux réductions des dépenses. Dans la plupart des cas, ils ont établi des groupes de travail spéciaux - qui relevaient du comité de direction du ministère et étaient dirigés par des cadres supérieurs - pour coordonner la planification et la mise en oeuvre.
2.21 Voici quelques exemples de leadership observés dans les ministères que nous avons examinés.
2.23 Comme nous l'avons mentionné au paragraphe 2.15, la plupart des ministères que nous avons examinés avaient déjà commencé, à différents niveaux, à repenser leur mission et leurs fonctions avant l'Examen des programmes. Certains ont conservé les structures de planification spéciales qui étaient en place afin de mener à bien l'Examen des programmes. Ces ministères ont pu s'appuyer sur leurs initiatives et leurs analyses stratégiques pour relever le défi des réductions des dépenses et des effectifs.
2.25 Les ministères ont eu trois ans pour mettre en oeuvre l'Examen des programmes, ce qui leur a permis de planifier et d'appliquer les réductions de façon stratégique.
2.26 Lorsque l'Examen des programmes a commencé, certains ministères ont su, mieux que d'autres, mettre à profit leur expérience d'analyse et de planification stratégiques. Leur réussite dépendait de facteurs tels que l'envergure des réductions de dépenses requises, le délai accordé pour planifier les réductions et le degré de certitude quant à l'étendue des réductions. Par exemple, une courte période de planification était utile pour effectuer rapidement les réductions, mais elle a restreint la capacité de planifier stratégiquement.
2.27 Les ministères dont les objectifs de réduction étaient moins élevés - comme la GRC, l'ACDI et SC - ont été en mesure, plus que les autres, de tirer parti de leur expérience du changement. Par exemple, la GRC s'est servie des lignes directrices visant l'ensemble de la Force qui avaient été approuvées précédemment pour déterminer les secteurs dans lesquels seraient appliquées les premières réductions. L'ACDI a utilisé son plan de réduction des effectifs pour adapter le profil de ses effectifs à la nouvelle orientation de ses politiques et de ses programmes. À la suite d'initiatives de réduction antérieures, SC a choisi de ne pas recourir à des mesures d'encouragement au départ pour atteindre les objectifs de réduction qui lui avaient été fixés dans le cadre de l'Examen des programmes.
2.28 Pour DRHC, le facteur principal a été le temps. Contrairement aux autres ministères, il n'a eu que quatre mois pour planifier les compressions de 2,8 milliards de dollars annoncées dans le Budget de février 1995. Ces compressions se sont traduites par une réduction de 5 000 équivalents temps plein. Cette contrainte de temps a eu pour effet de limiter les options stratégiques du Ministère. Dès le départ, la réduction des dépenses est devenue essentiellement un exercice reposant sur le Budget, les principaux secteurs touchés par les réductions ayant été déterminés par le Cabinet.
2.29 Au début, le Ministère ne semblait pas connaître sa structure organisationnelle à l'avenir ni avoir une idée précise des compétences dont il aurait besoin. Il était difficile de planifier, étant donné l'incertitude qui régnait au sujet de la nature des futurs secteurs de responsabilité et des répercussions d'initiatives, telles que la nouvelle législation sur l'assurance-emploi et le nouveau réseau de prestation des services qui a entraîné la fermeture d'environ 150 bureaux dans tout le pays. Certains autres changements, comme le recours accru aux technologies de l'information, la réduction des frais généraux dans les administrations centrale et régionales et les nouveaux accords de main-d'oeuvre conclus avec les provinces, ont fait de la planification stratégique un défi encore plus difficile à relever.
2.30 Certains ministères, dont RNCan et la DN, ne savaient pas exactement quels seraient leurs objectifs de réduction définitifs. Bien que RNCan ait pu mettre à profit son expérience des initiatives de changement, il a eu plus de difficulté, au cours des mois qui ont précédé le discours du Budget de 1995, à planifier les réductions parce qu'il n'était pas certain des niveaux de compression exigés pendant la phase I de l'Examen des programmes. À la DN, la gestion des initiatives de réduction a été visiblement compliquée par des objectifs de compression sans cesse croissants qui permettaient difficilement de préciser la structure définitive des Forces canadiennes. Quatre objectifs différents ont été fixés à la Défense nationale en ce qui concerne la réduction du personnel militaire pendant les quatre premières années de son programme de réduction, c'est-à-dire de 1991 à 1994. L'obligation de modifier aussi fréquemment ses plans a nui à sa capacité d'envisager les compressions des effectifs de façon stratégique.
2.32 Nous avons examiné trois questions qui se rattachent à la sélection de la meilleure approche pour réduire les effectifs : une analyse coûts-avantages servant à justifier le besoin et la nature des mesures d'encouragement au départ; l'obligation de rendre compte de l'évaluation des répercussions, sur les coûts, des mesures d'encouragement au départ; le choix de la meilleure façon d'identifier les employés qui devraient bénéficier des mesures d'encouragement au départ.
2.34 Bien que la DN se soit fondée sur un cadre analytique solide pour justifier le programme d'encouragement au départ du personnel civil qu'elle a lancé en 1994, son initiative de réduction du personnel militaire n'a pas été suffisamment bien planifiée aux étapes initiales de l'analyse, de l'établissement des coûts et de la définition. En 1991, l'objectif de la DN était de réduire les effectifs des Forces canadiennes, qui comptaient alors 84 000 membres, à 76 000 membres, en mars 1995 au plus tard. À l'origine, le Ministère comptait réaliser ces réductions par des moyens tels que l'attrition naturelle, la diminution du recrutement et l'application des politiques de gestion du personnel qui étaient en vigueur, comme la mise en disponibilité du personnel à la fin de la période d'emploi. Les mesures d'encouragement au départ ne devaient être utilisées qu'en dernier ressort et que si les autres mécanismes étaient insuffisants. Toutefois, à la fin de 1991, le Ministère a décidé de recourir davantage aux mesures d'encouragement pour effectuer ses réductions.
2.35 La décision de mettre l'accent sur les paiements liés aux mesures d'encouragement au départ s'appuyait, en partie, sur la nécessité de réduire les effectifs de certains groupes professionnels militaires et sur le fait que la DN croyait qu'elle avait une obligation morale d'accorder au personnel militaire les mêmes avantages qu'au personnel civil; celui-ci venait d'obtenir la sécurité d'emploi en raison des modifications apportées, en 1991, à la Directive sur le réaménagement des effectifs.
2.36 Nous n'avons trouvé aucun élément probant nous permettant de croire que les coûts associés aux mesures d'encouragement ont été suffisamment bien établis et qu'ils ont été comparés aux coûts des autres stratégies de réduction. D'après notre analyse et selon celle qui a été effectuée par la Direction de la vérification interne de la DN, même si le taux d'attrition naturelle avait été moins élevé que prévu, le Ministère aurait pu atteindre ses objectifs de réduction au cours des trois premières années du programme de réduction du personnel militaire, sans avoir à appliquer des mesures d'encouragement dans le cas de 3 600 employés. Toutefois, la DN a indiqué que, sans ces mesures, les Forces n'auraient pas été composées des métiers et des groupes professionnels militaires jugés nécessaires du point de vue opérationnel. Les décisions, prises ultérieurement par le gouvernement dans les Budgets de 1994 et de 1995, de réduire les effectifs des Forces canadiennes à 60 000 membres d'ici mars 1999 ont donné lieu à des compressions beaucoup plus importantes qui n'auraient pu être réalisées par des moyens traditionnels, tels que l'attrition naturelle.
2.37 La GRC estimait qu'il lui faudrait appliquer des mesures d'encouragement au départ destinées aux membres en uniforme et aux membres civils qui seraient mis en disponibilité involontairement par suite des réductions des dépenses. Pendant l'élaboration des mesures d'encouragement, la GRC a consulté le Secrétariat du Conseil du Trésor, qui lui a recommandé d'utiliser comme modèle les autres régimes d'encouragement offerts dans l'administration fédérale.
2.38 Bien que la GRC ait pris cette décision parce qu'elle croyait que les réductions allaient entraîner des départs involontaires, elle n'a pas effectué toutes les analyses nécessaires pour déterminer la mesure dans laquelle elle aurait à appliquer des mesures d'encouragement au départ. La GRC a analysé les outils traditionnels qu'elle pouvait utiliser pour effectuer les réductions, mais elle n'a pas préparé l'analyse approfondie des besoins qui lui aurait permis de savoir dans quelle mesure elle aurait pu utiliser chacun de ces outils - attrition naturelle, recrutement, mutations, et les dispositions de la Loi sur la pension de retraite de la GRC qui ont trait à l'exonération de la réduction de la pension en cas de retraite anticipée - pour effectuer les réductions exigées.
2.40 Le problème n'est pas nouveau. Comme nous l'avons mentionné dans le chapitre du Rapport de 1992 intitulé « Paiements versés aux employés en vertu de la Politique sur le réaménagement des effectifs », les gestionnaires ont pris leurs décisions concernant la « rémunération en remplacement » sans se préoccuper de la rentabilité. Nous nous demandions si les gestionnaires auraient agi différemment s'ils avaient été conscients de la totalité des coûts associés à leurs décisions et si leurs budgets avaient eu à les absorber. Bien que nous ayons noté que les ministères étaient plus soucieux des coûts qu'en 1992, la question se pose toujours. Au début de l'Examen des programmes, les ministères se sont appliqués : à examiner leurs programmes; à déterminer les secteurs dans lesquels ils auraient à effectuer les réductions; à réduire les dépenses; à atteindre leurs objectifs de réduction dans les délais fixés; et à désigner de façon juste et équitable les employés qui bénéficieraient des mesures d'encouragement au départ, sans trop se préoccuper des coûts associés à ces dernières.
2.42 L'introduction tardive du critère de récupération, en décembre 1995, et les modifications apportées ultérieurement à la formule initiale de récupération n'ont rien fait pour inciter les ministères à rendre compte davantage de la rentabilité. Par exemple, en décembre 1995, le Secrétariat du Conseil du Trésor avait estimé à 100 000 $ le coût engendré par l'exonération de la réduction de la pension d'un employé. À cette date, pourtant, 64 p. 100 des employés touchés voulant bénéficier des mesures d'encouragement, qui comportaient cette exonération, avaient déjà obtenu l'autorisation de le faire. Un an plus tard, l'estimation actuarielle était portée à 125 000 $.
2.43 En conséquence, certains ministères n'ont pas agencé avec rigueur les diverses mesures d'encouragement au départ avec le taux d'attrition naturelle. Par ailleurs, comme les ministères n'avaient qu'à indiquer les raisons pour lesquelles ils n'arrivaient pas à atteindre leur objectif de récupération, ils étaient peu portés à se préoccuper de leur obligation de rendre des comptes à cet égard. Les gestionnaires ministériels que nous avons interviewés ont indiqué qu'ils éprouvaient toujours de la difficulté à saisir la notion de récupération et leur obligation d'en rendre compte.
2.46 Les ministères ont fait appel à des volontaires pour diverses raisons. La réduction des effectifs était principalement un programme involontaire, c'est-à-dire que son objectif fondamental était d'inciter les fonctionnaires touchés par les compressions à quitter la fonction publique. À notre avis, les ministères qui avaient décidé de supprimer des postes ou de réduire leurs effectifs auraient dû normalement désigner les postes excédentaires, appliquer une mesure d'encouragement au départ destinée aux titulaires et, par la suite, abolir ces postes. Dans les situations où plusieurs postes semblables étaient touchés, les ministères adopteraient une formule mixte en faisant concorder les postes excédentaires avec les employés qui se portent volontaires.
2.47 Certains des ministères que nous avons examinés (la DN, DRHC et RNCan) ont appliqué des mesures d'encouragement à l'intention des volontaires. Cette méthode était parfois adoptée officiellement par l'organisation, parfois utilisée avec d'autres méthodes. Dans d'autres ministères, nous avons relevé des exemples individuels de cette pratique, notamment dans le cas des réductions dans le groupe de la direction. Plusieurs facteurs ont favorisé l'utilisation de cette méthode :
2.49 DRHC a approuvé le départ de la majorité des employés qui s'étaient portés volontaires pour quitter la fonction publique. Au début, il a mis l'accent sur les employés plutôt que sur les postes. La tâche la plus difficile qui revenait aux gestionnaires était de refuser des demandes de départ anticipé. Les visites que nous avons effectuées dans les bureaux régionaux et locaux ont révélé qu'il régnait une certaine confusion au sujet des objectifs de réduction des effectifs, lesquels étaient considérés par les gestionnaires comme des « cibles mobiles ». En fin de compte, 600 employés se sont prévalus des mesures d'encouragement au départ de plus que ce qui était nécessaire au Ministère pour atteindre ses objectifs de réduction.
2.50 Nous estimons que ces quelque 600 indemnités additionnelles ont coûté environ 50 millions de dollars au Ministère. Normalement, les économies réalisées au chapitre des dépenses salariales par suite des réductions des effectifs sont utilisées pour recouvrer les coûts associés aux mesures d'encouragement au départ. Dans ce cas-ci, DRHC s'est servi des économies engendrées par les réductions supplémentaires (estimées à 23 millions de dollars) pour financer d'autres besoins opérationnels, comme l'embauche d'employés pour une période déterminée. Pendant la période d'avril 1995 à décembre 1997, le nombre d'employés nommés pour une période déterminée a augmenté de 625.
2.51 Certains ministères se sont aperçus après coup qu'ils avaient besoin de l'expérience et des compétences des volontaires qu'ils avaient laissé partir. À la DN, par exemple, les réductions effectuées en 1992 et en 1993 ont entraîné une pénurie de personnel dans six métiers reliés au combat ainsi qu'une pénurie de techniciens de véhicules. Un plus grand nombre d'engagements en matière de maintien de la paix et un contrôle inadéquat sur le nombre de demandes approuvées ont occasionné ces pénuries. La décision prise en 1995 d'approuver 1 500 demandes de plus que ce qui était nécessaire a aidé le Ministère à atteindre son objectif global de réduction, mais elle a aussi entraîné une pénurie de pilotes, de signaleurs navals, d'opérateurs de radio navale et de policiers militaires.
2.53 Dans la plupart des ministères que nous avons examinés, l'administration centrale a fixé les priorités et les critères généraux. Guidées par ces critères, les organisations sectorielles ou locales ont rédigé des propositions qu'ont étudiées les principaux intéressés, à l'administration centrale, et qu'ont ensuite revues et approuvées les cadres supérieurs. Les gestionnaires de la direction générale ou ceux du niveau local ont mis en application les propositions. Plusieurs ministères ont conservé des équipes centrales de mise en oeuvre pour faciliter et coordonner les progrès à l'échelle du Ministère.
2.54 Nous avons constaté que les ministères ont eu généralement recours aux fonctions courantes du personnel, dans des secteurs tels que les finances et le personnel, pour coordonner et contrôler chacune des opérations et pour assurer le respect des objectifs et de la Directive sur le réaménagement des effectifs du Conseil du Trésor. Dans de nombreuses organisations, des groupes de travail patronaux-syndicaux ont été formés pour régler les problèmes découlant des initiatives de réduction des effectifs.
2.55 Pour compléter le travail de leurs équipes centrales, les organisations décentralisées ont fait appel à des réseaux de comités régionaux. De nombreuses organisations ont éprouvé initialement certaines difficultés à obtenir et à coordonner l'information nécessaire, en matière de finances et de ressources humaines, pour étayer la réduction d'effectifs. Toutefois, à mesure que progressaient les réductions, les ministères rendaient compte d'une amélioration des systèmes d'information et des rapports.
2.57 Les employés doivent savoir : quels sont les objectifs poursuivis et les stratégies de la direction; combien de personnes seront touchées et de quelle façon elles le seront; quelles dispositions ont été prévues pour consulter les employés et leurs syndicats; quelles lignes directrices et procédures seront suivies; et quel sera le calendrier général des activités. Les employés doivent aussi avoir l'occasion de poser des questions, de communiquer leurs idées et de formuler des commentaires francs.
2.59 Les ministères ont eu recours à des vidéos, à des bulletins spéciaux, aux bulletins d'information et aux magazines existants pour s'assurer qu'un message uniforme était communiqué à tous les employés, le plus rapidement possible. Souvent, lorsque des employés avaient été désignés comme candidats potentiels à un départ, ils recevaient une trousse d'information individualisée et rencontraient personnellement les gestionnaires et autres spécialistes.
2.60 Dans la plupart des organisations, les cadres supérieurs se sont rendus dans les grands centres pour transmettre le message et répondre aux questions et aux préoccupations, parfois accompagnés d'un représentant syndical. Certains ministères ont organisé des ateliers, des groupes de discussion et des séances d'information à la fois pour diffuser et pour recevoir de l'information.
2.62 Les gestionnaires et les employés qui restent en poste doivent très bien comprendre quelles seront les répercussions des réductions des effectifs sur l'organisation, comment l'organisation fonctionnera désormais et de quelle façon leur travail sera modifié. Une attention particulière doit être accordée à la façon dont l'organisation s'adaptera : aux réductions des effectifs; aux changements qui seront apportés aux méthodes opérationnelles ou à la conception du travail; aux conséquences de ces changements sur la charge de travail des employés; et à la capacité de ceux-ci d'exercer leurs responsabilités.
2.64 Nous avons constaté que, compte tenu de l'ampleur du changement à apporter et des courts délais fixés, les ministères ont consacré généralement moins d'efforts aux besoins des employés qui restaient en poste, surtout pendant la période de réduction des effectifs. Les gestionnaires et les employés que nous avons interviewés à la DN ont expliqué qu'un soutien plus important avait été offert aux employés qui partaient plutôt qu'à ceux qui restaient. L'augmentation de la charge de travail s'est révélée une préoccupation commune chez nombre d'employés maintenus en fonction à la DN et dans d'autres ministères que nous avons examinés.
2.65 Toutefois, certains ministères ont mis l'accent sur les employés qui restaient. Par exemple, Environnement Canada et Statistique Canada ont eu recours à des sondages sur le climat de travail et à des analyses du contexte pour connaître les préoccupations des employés et obtenir leurs commentaires et leurs idées. DRHC a organisé des salons des carrières à la fois pour les employés qui partaient et pour ceux qui restaient. En outre, il a réalisé un certain nombre d'études et de sondages. RNCan a tenu des colloques spéciaux à l'intention des employés maintenus en poste.
2.67 Le Secrétariat du Conseil du Trésor a diffusé des lignes directrices à l'intention des ministères, de même qu'un cadre de gestion et de responsabilisation à l'égard des programmes d'encouragement au départ. On s'attendait à ce que tous les ministères rendent compte de l'exercice de leurs responsabilités. Toute une série de mesures et d'outils ont été élaborés pour favoriser et assurer une saine gestion des programmes d'encouragement.
2.68 Nous avons cherché à déterminer dans quelle mesure les sept ministères sélectionnés ont respecté à la fois l'esprit et l'intention des politiques et des procédures applicables du Conseil du Trésor. Nous avons examiné les rapports de vérification de mi-parcours des ministères, les vérifications internes de la DN et les vérifications touchant l'ensemble des programmes d'encouragement au départ commandées par le Conseil du Trésor. Nous avons passé en revue le travail de conformité de la vérification interne et, après avoir appliqué nos normes de fiabilité, nous en sommes venus à la conclusion que nous pouvions utiliser les résultats.
2.69 L'une des principales attentes était que, à mi-parcours, les ministères fassent une vérification de leurs programmes d'encouragement au départ. Nous avons constaté que six des sept ministères que nous avons examinés l'avaient fait. Statistique Canada n'a pas effectué de vérification de mi-parcours en raison du nombre peu considérable de mesures d'encouragement appliquées.
2.70 D'après notre examen, les ministères sélectionnés ont respecté généralement les politiques et les lignes directrices du Conseil du Trésor concernant les programmes d'encouragement au départ. Toutefois, nous avons relevé certaines lacunes et certains points à améliorer en ce qui a trait, notamment, à l'observation des règles des programmes de paiements forfaitaires pour les cadres de direction et aux contrôles du retour des employés.
2.71 Depuis 1992, la Direction de la vérification interne de la DN a entrepris des vérifications intégrées de la gestion des ressources humaines du Ministère. Entre autres, les vérifications ont porté sur les attributions de marchés de services personnels, les systèmes d'information de gestion, la rémunération des militaires et les heures supplémentaires effectuées par les civils. En outre, la Direction de la vérification interne a procédé à un examen approfondi des programmes de réduction des effectifs militaires et civils.
2.72 Ces vérifications ont été au coeur des améliorations que nous avons observées à la DN. La direction a reconnu l'impartialité et l'exactitude des vérifications et a réagi aux recommandations. Entre autres mesures correctives adoptées, la DN : a établi et diffusé un rapport sur les leçons apprises; a publié des lignes directrices sur les marchés de services personnels conclus pendant la période d'après-mandat et a exercé une surveillance à cet égard; a précisé les critères d'admissibilité aux programmes d'encouragement au départ; et a communiqué régulièrement des rapports d'étape aux organismes centraux et aux cadres supérieurs du Ministère.
2.75 Des bénéficiaires de mesures d'encouragement au départ sont réengagés comme employés. Comme il est indiqué au chapitre 1, les employés peuvent être réembauchés ou renommés à des postes dans la fonction publique, à la DN et à la GRC. Depuis juillet 1995, les employés de toutes les organisations, qui sont de retour à l'intérieur de la période visée par la mesure d'encouragement au départ, doivent rembourser au prorata l'indemnité touchée. Avant juillet 1995, tous les ministères, à l'exception de la DN (secteur militaire), étaient assujettis aux règles exigeant que les personnes réembauchées ou renommées rendent leur indemnité d'encouragement au départ. Avant décembre 1995, les membres de la GRC n'étaient tenus de rembourser la valeur résiduelle de leur indemnité que s'ils étaient engagés en tant que membres portant l'uniforme. En règle générale, le gouvernement ne s'attend pas à ce qu'un grand nombre d'anciens fonctionnaires, qui ont bénéficié de mesures d'encouragement au départ, reviennent à la fonction publique.
2.76 Nous avons observé que, entre février 1992 et mars 1997, environ 600 employés qui avaient touché une indemnité avaient été réembauchés dans l'ensemble des ministères, à la DN et à la GRC. Dans la majorité des cas (486), il s'agissait de la DN. Ce nombre comprend 274 militaires réengagés à la DN comme civils, et 73 comme militaires.
2.77 Environ 130 des 600 employés sont revenus, et ce, pendant la période visée par l'obligation de rembourser au prorata l'indemnité touchée. La plupart des réembauchages (110) concernaient d'anciens employés de la DN. De ce nombre, 75 étaient revenus avant que le Secrétariat du Conseil du Trésor établisse, en juillet 1995, les conditions de remboursement des indemnités. La Défense nationale a indiqué qu'aucune obligation légale imposait aux employés le remboursement de leur indemnité d'encouragement au départ. Voilà qui montre l'importance d'avoir des lignes directrices pour les situations de ce genre.
2.78 Parmi les autres personnes revenues après 1995, quatre à la DN ont remboursé la portion exigée de leur indemnité. Dans tous les cas que nous avons examinés, les règles ont été suivies. Toutefois, nous ne savons pas si les 25 autres personnes qui ont été réembauchées dans d'autres ministères ont remis, comme il se devait, une portion de leur indemnité.
2.79 Des bénéficiaires de mesures d'encouragement au départ sont réengagés comme contractuels. Nous avions également quelques inquiétudes au sujet du non-respect des règles concernant la passation de marchés avec des bénéficiaires de mesures d'encouragement au départ. En vertu des règles du Régime concernant l'après-emploi dans la fonction publique, les anciens fonctionnaires ne peuvent toucher plus de 5 000 $, dans le cadre de marchés de services personnels, pendant la « période de référence » - c'est-à-dire le nombre de semaines visées par le paiement forfaitaire qu'ils ont reçu - qui suit immédiatement leur emploi.
2.80 Nous n'avons pas pu déterminer dans quelle mesure des bénéficiaires de mesures d'encouragement au départ étaient réengagés comme contractuels pendant la « période de référence ». En l'absence de contrôles pour surveiller le retour d'employés, il a été difficile d'assurer un suivi puisqu'une personne peut revenir, au même ministère ou dans un autre ministère fédéral, comme associée ou employée d'une société d'experts-conseils sans que l'on s'en aperçoive.
2.81 À titre d'exemple, la Défense nationale se préoccupait du fait que des militaires ayant bénéficié de mesures d'encouragement au départ aient été réengagés comme contractuel. Le Ministère a donc effectué une vérification interne. Même s'il n'y avait aucun système de suivi particulier à cette fin, une analyse de vérification interne a été faite pour identifier les bénéficiaires de mesures d'encouragement au départ qui sont revenus travailler à titre d'experts-conseils. Il a été établi qu'au cours de la période de deux ans visée par l'analyse, 150 bénéficiaires étaient réengagés comme experts-conseils. Toutefois, en se fondant sur un examen limité d'un échantillon de ces dossiers de contractuels, la Direction de la vérification interne de la DN a indiqué qu'il n'y avait aucune raison de croire que les règles concernant l'après-mandat ou les conflits d'intérêts avaient été enfreintes.
2.82 Certaines lacunes des systèmes et des méthodes de passation de marchés dans le cadre du Régime concernant l'après-emploi dans la fonction publique ont été également relevées dans les rapports de vérification interne de mi-parcours des ministères. Parmi ces lacunes, on citera : un manque de coordination entre les divisions des marchés et des ressources humaines et entre l'administration centrale et les bureaux régionaux pour établir si des employés bénéficiaires d'un paiement forfaitaire avaient par la suite été réembauchés à contrat (dans le secteur militaire de la DN et à la GRC); et le peu d'examens et de surveillance périodiques des marchés conclus avec d'anciens fonctionnaires (dans le secteur civil de la DN et à la GRC).
2.85 Les dépenses ministérielles nettes ont diminué dans trois des ministères que nous avons examinés (EC, la DN et RNCan). Dans les autres ministères, elles ont soit augmenté (SC), soit à la fois augmenté et diminué (la GRC, l'ACDI et DRHC).
2.86 Au cours de cette même période, les dépenses salariales ont suivi une courbe différente. Dans cinq ministères, les niveaux de dépenses ont augmenté au début, puis diminué. Les dépenses nettes et les dépenses salariales du gouvernement du Canada ont eu tendance à chuter après 1994-1995.
2.88 Nous avons constaté que dans cinq des sept ministères, le nombre d'employés nommés pour une période indéterminée a diminué au cours de la période visée par les réductions. Seuls l'ACDI et Statistique Canada ont enregistré une hausse du nombre d'employés nommés pour une période indéterminée. Dans la plupart des ministères, le nombre d'employés ayant bénéficié de mesures d'encouragement au départ est plus élevé que le nombre d'employés nommés pour une période indéterminée qui ont été mis en disponibilité, pour les raisons suivantes :
2.90 Vous trouverez à la pièce 2.6 un résumé de certains coûts additionnels associés aux mesures d'encouragement au départ, au 31 mars 1997. Ces coûts variaient considérablement parmi les ministères sélectionnés. Ces différences peuvent s'expliquer par certains facteurs, notamment le nombre et le type de mesures d'encouragement au départ appliquées par les ministères, le taux d'attrition naturelle utilisé pendant les réductions et le profil des employés qui ont quitté (par exemple, les employés moins bien rémunérés comparativement aux employés mieux rémunérés).
2.92 Comme nous l'avons indiqué au chapitre 1, cela s'explique surtout du fait que la réduction des dépenses qui découle de l'Examen des programmes est soustraite des budgets ministériels au début de chaque exercice. En outre, nous avons examiné dans quelle mesure les ministères ont respecté les niveaux budgétaires recommandés par le Conseil du Trésor pour la période de l'Examen.
2.93 Nous avons passé en revue l'ensemble des fonds disponibles pour l'utilisation (pouvoir de dépenser) de chacun des sept ministères ainsi que leurs dépenses réelles nettes pour 1995-1996 et 1996-1997. Les fonds disponibles comprennent tous les changements touchant les fonds des ministères, notamment les réductions budgétaires et les sommes accordées pour de nouvelles initiatives. Nous avons constaté que, du point de vue de la réduction des dépenses, tous les ministères ont respecté leurs plafonds de financement au cours de cette période de deux ans.
2.95 Nos constatations ont été basées sur des études ministérielles, sur les rapports de vérification de mi-parcours des ministères et sur des entrevues avec des gestionnaires, des employés et des représentants syndicaux. L'Examen des programmes et les autres initiatives ministérielles de changement n'étant pas terminés, toute évaluation des répercussions des réductions des effectifs doit être considérée comme préliminaire. Toutefois, nos travaux de vérification nous permettent d'obtenir un aperçu immédiat.
2.97 En date de mars 1997, la majorité des réductions des effectifs à la GRC, dans le cadre de la phase I de l'Examen des programmes, touchaient des fonctions administratives. Des réductions ont aussi été faites dans les services de police aux aéroports et dans d'autres activités annexes, mais les activités policières de base ont été protégées. De plus, la GRC a eu recours à d'autres techniques pour réaliser des économies dans les dépenses de fonctionnement, par exemple en confiant à des civils des postes occupés auparavant par des membres en uniforme de la GRC. Pour ce qui est des réductions découlant de la phase II de l'Examen des programmes, la GRC entend les effectuer en supprimant le financement fédéral destiné aux services de police aux neufs aéroports internationaux du Canada. Elle n'offrira plus de services dans quatre de ces aéroports et elle recouvrera les coûts de ses services dans les cinq autres. Les autres réductions seront opérées au moyen de diverses initiatives, y compris des mesures de recouvrement des coûts.
2.98 Statistique Canada a adopté une politique de non-licenciement; il a plutôt effectué les réductions des dépenses nécessaires en réduisant ou en éliminant certaines activités d'enquête et en réaffectant les employés touchés ou encore en restructurant ses méthodes d'enquête automatisées. L'ACDI a fait des coupures dans le montant d'aide à l'étranger et dans ses budgets de fonctionnement et de dépenses salariales, les coupures étant moins importantes dans ce dernier cas.
2.99 Avant l'Examen des programmes, l'ACDI et la GRC avaient tous deux apporté des changements fondamentaux à leur structure et à leur mode de fonctionnement. Ces initiatives à long terme sont demeurées une priorité, même lorsqu'ont été annoncées les compressions découlant de l'Examen des programmes. En fait, les exigences de l'Examen ont accéléré la mise en oeuvre des initiatives de changement ministérielles qui étaient en cours.
2.101 Certains scientifiques de RNCan ont indiqué que, en raison des réductions, ils n'ont désormais ni les fonds ni le personnel technique nécessaires. D'autres ont signalé que le départ de certains scientifiques chevronnés pourrait avoir une incidence négative sur la réputation de leur organisation et, par conséquent, sur sa capacité d'obtenir le financement nécessaire.
2.102 Bien que DRHC ait rapporté une certaine amélioration de son niveau de productivité global, certains indices de problèmes opérationnels attribuables aux réductions des effectifs ont été relevés. Le départ d'employés expérimentés et la fermeture de plusieurs bureaux ont eu, dans une certaine mesure, des répercussions sur le niveau de service personnalisé offert aux clients. Certains gestionnaires nous ont confié que les fermetures de bureaux ont allongé, dans certains cas, le temps que doivent attendre les clients avant d'obtenir un service personnalisé.
2.103 À la Défense nationale également, les Forces canadiennes n'étaient plus en mesure de fonctionner normalement à la suite des importantes réductions des effectifs et des missions imprévues de maintien de la paix, qui ont provoqué un manque de personnel à l'intérieur de principaux groupes professionnels militaires. D'après les rapports de vérification interne, les deux premières années des réductions à la DN ont causé des pénuries d'employés dans six métiers reliés au combat et chez les techniciens de véhicules. Des problèmes semblables ont fait surface en 1995, concernant cette fois des pilotes, des signaleurs navals, des opérateurs de radio navale et des policiers militaires. Il a donc fallu faire du recrutement supplémentaire.
2.104 Avec les réductions des dépenses, nombre de ministères disposent de moins de fonds et d'effectifs pour respecter des priorités nouvelles ou changeantes. La marge de manoeuvre financière dont ils disposaient dans le passé pour relever ces défis a considérablement diminué. Plus que jamais, les ministères sont forcés de faire des choix entre des programmes et des projets qu'ils ne peuvent plus financer, des pratiques et des méthodes qu'ils ne peuvent plus suivre et des services qu'ils devront fournir différemment ou abandonner.
2.105 RNCan fournit une bonne illustration des conséquences d'une absence de marge de manoeuvre financière. Au cours de 1997, le Ministère a reporté ses allocations budgétaires pour répondre aux exigences de la restructuration et d'autres initiatives, ce qui a donné lieu à de nouvelles réductions des effectifs. Les syndicats s'y sont farouchement opposés et la réaction des employés a été négative, bien qu'il ait été encore possible de profiter des mesures d'encouragement au départ.
2.109 Toutefois, nous avons reçu également des commentaires favorables sur les répercussions qu'avaient eues, sur les ressources humaines, les réductions des effectifs. Les employés et les représentants syndicaux de certains ministères ont louangé la façon dont les gestionnaires ont géré les réductions. Très peu de griefs ont été déposés dans les sept organisations. Les gestionnaires ont aussi noté que les réductions des effectifs et les mesures financières d'encouragement au départ avaient suscité une occasion de renouvellement et de restructuration des effectifs, en permettant la mise en disponibilité des employés considérés comme peu aptes à assumer des responsabilités futures dans la nouvelle structure ministérielle.
2.115 La planification stratégique a été un important facteur de gestion efficace des réductions ministérielles. Les ministères qui étaient déjà en voie de repenser leurs fonctions et leurs structures opérationnelles ont mieux réussi à exploiter efficacement le peu de temps dont ils disposaient pour planifier les réductions des dépenses. Ils ont pu également intégrer leurs initiatives de réduction à leurs efforts de restructuration.
2.116 Certains des ministères faisant partie de l'échantillon avaient amorcé déjà un exercice de planification et de préparation avancées au moment du déclenchement de l'Examen des programmes. Statistique Canada constitue un bon exemple d'adaptation structurelle continue face au changement; il a apporté des changements à son infrastructure de planification, de fonctionnement et de surveillance pour faire face à l'ampleur du changement continu anticipé.
2.117 À notre avis, l'Examen des programmes a accordé suffisamment de temps (trois ans) à la plupart des ministères pour qu'ils puissent mener à bien chaque étape des réductions nécessaires. Ainsi, ils ont pu élaborer un grand nombre d'options, adopter une approche à plus long terme et effectuer une transition plus ordonnée.
2.119 Selon nous, le Secrétariat du Conseil du Trésor aurait pu faire davantage pour que les ministères rendent compte pleinement du recours aux coûteuses mesures d'encouragement au départ. Même si la « récupération » était un bon concept, plusieurs préoccupations ont été soulevées quant à la façon dont elle a été pensée, appliquée et calculée au niveau des ministères. Nous avons noté quelques améliorations depuis notre vérification de 1992, mais les ministères continuent d'accorder peu d'importance aux coûts des réductions des effectifs.
2.120 À l'avenir, le Secrétariat du Conseil du Trésor aura besoin de joindre ses efforts à ceux des ministères pour qu'ils réalisent un juste équilibre entre le respect des objectifs de réduction, atteints avec compassion et en temps utile, et la gestion des coûts des programmes de réduction.
2.121 Au terme de l'Examen des programmes, le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait déterminer, de concert avec les ministères, les coûts finals des réductions des effectifs et les réductions définitives des dépenses salariales. Il devrait veiller à ce que le Parlement en soit dûment informé.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Les ministères nous communiquent régulièrement les coûts des réductions des effectifs et les réductions des dépenses. Nous acceptons de présenter un rapport détaillé à la fin de l'Examen des programmes, qui est prévue pour mars 1999.
2.122 Une bonne gestion repose sur l'existence de données opportunes et exactes. Il n'y a pas que les initiatives de réduction qui doivent être appuyées par des données. Tout processus complexe de prise de décisions doit comporter un accès à des données valables. Nous avons constaté que les ministères avaient éprouvé, au départ, certaines difficultés à obtenir et à fournir les données sur les finances et les ressources humaines dont ils avaient besoin. Les ministères qui étaient déjà en voie de réduire ou de modifier leurs organisations au moment du déclenchement de l'Examen des programmes avaient rapidement accès à l'information de gestion nécessaire pour les aider à répondre aux exigences de réduction. D'autres y sont arrivés au fil du temps.
2.123 En tout premier lieu, dans le contexte d'un futur changement de cette ampleur, les ministères devraient s'assurer qu'ils disposent en permanence des données sur les finances et les ressources humaines dont ils ont besoin.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Le Secrétariat du Conseil du Trésor continuera de veiller à ce que les systèmes d'information financière et d'information sur les ressources humaines répondent adéquatement aux exigences en matière de gestion et de communication de l'information. Nous apporterons les améliorations souhaitées, en collaboration avec les ministères, et nous leur faciliterons davantage l'accès aux bases de données intégrées du Secrétariat du Conseil du Trésor.
2.125 En 1997, le Bureau du Conseil privé a lancé un programme visant l'ensemble de la fonction publique, qu'il a baptisé La Relève. Son objectif consiste non seulement à régler des problèmes de ressources humaines de longue date, mais encore à faire face aux conséquences des réductions des effectifs opérées dans le cadre de l'Examen des programmes. L'objectif ultime est de revitaliser la fonction publique en tant qu'institution.
2.126 Les ministères devraient continuer à examiner les répercussions des réductions des dépenses sur la composition et le profil de compétences de leurs effectifs actuels et établir des plans pour relever les prochains défis.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : La Relève a fait ressortir l'urgence de la planification des ressources humaines et la nécessité de soutenir les employés, de sorte qu'ils continuent de fournir des services de haute qualité aux contribuables canadiens.
2.128 La direction et les employés se soucient de la perte d'une expérience précieuse et d'employés compétents, de la charge de travail par employé visiblement élevée et de l'incertitude quant à l'orientation future des ministères. Cela exprime bien le climat actuel qui prévaut dans ces ministères.
2.129 La direction doit maintenant concentrer ses efforts sur les employés qui restent en fonction, une fois les réductions effectuées. Pour y arriver, il faudra mettre l'accent sur les effectifs ministériels qui demeurent en poste dans la perspective de changements aux méthodes de travail, du recyclage des employés et des exigences futures en matière de charge de travail et de productivité.
Nous avons analysé l'évolution des réductions des dépenses et des effectifs au fil des années, en accordant une attention particulière à la gestion et aux résultats des réductions annoncées depuis 1995, dans le contexte de l'Examen des programmes. Notre vérification a porté sur les programmes d'encouragement au départ décrits dans le sommaire de l'annexe A du chapitre 1, soit la Directive sur le réaménagement des effectifs, le Programme de réduction des forces, le Programme de réduction du personnel civil, le Programme d'encouragement à la retraite anticipée, la Prime de départ anticipé, la Directive sur le réaménagement des effectifs de la GRC et la Politique de transition dans la carrière pour les cadres de direction. Nous avons également examiné les résultats des réductions des effectifs découlant de projets de privatisation et de cession.
Au chapitre 1, nous faisons état des activités des organismes centraux, dont le ministère des Finances, le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Bureau du Conseil privé, liées aux réductions des dépenses et des effectifs. Nous nous sommes penchés sur des questions telles que la planification, la direction et l'orientation centrales, ainsi que sur le cadre de gestion et de responsabilisation et l'obtention des résultats globaux. Notre vérification n'a pas porté sur le fondement des décisions prises relativement aux réductions des dépenses, ni sur l'évaluation des répercussions des réductions des effectifs sur les personnes qui avaient déjà quitté la fonction publique.
Au chapitre 2, nous examinons la gestion et la mise en oeuvre des réductions des dépenses et des effectifs dans les sept ministères que nous avons choisis pour effectuer une vérification détaillée, à savoir l'Agence canadienne de développement international, Environnement Canada, Développement des ressources humaines Canada, la Défense nationale (militaires et civils), Ressources naturelles Canada, la Gendarmerie royale du Canada (membres en uniforme et civils) et Statistique Canada.
Nous nous attendions à ce que :
Nous nous sommes penchés sur les compressions des dépenses et des effectifs depuis les premières
réductions effectuées dans les années 60, pour comprendre l'évolution de la question et les antécédents
connexes. Nous avons passé en revue les meilleures pratiques relatives aux initiatives de réduction dans
les secteurs tant public que privé, au Canada ainsi qu'aux États-Unis, en Australie et en
Nouvelle-Zélande.
Aux fins de notre vérification, nous avons mené des entrevues, examiné des documents et analysé l'information consignée dans de nombreux systèmes d'information gérés par le Secrétariat du Conseil du Trésor, la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Le cas échéant, nous avons eu recours aux vérifications et aux activités de suivi pertinentes menées par le Bureau du vérificateur général du Canada.
Louis Bisson
Claude Brunette
Janique Caron
Sophie Chen
Denise Coudry-Batalla
Martin Dompierre
Judith Farley
Catherine Gendron
Ernie Glaude
Lilian Goh
John Holmes
Manfred Kühnapfel
Annie Lavoie
Jacques Leduc
Gerald Rosinski
Yvon Roy
Don J. Smith
Alain Soublière
Chantal Thibaudeau
Dan Thompson
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Jacques Goyer (chapitre 1) ou M. Ron Wolchuk (chapitre 2).