4.11 Les décisions relatives à l'acquisition de biens d'équipement militaire ont une incidence sur l'efficacité avec laquelle les Forces canadiennes mettent en oeuvre la politique de défense. La quantité et le type d'équipement acheté influencent directement la capacité des Forces canadiennes à remplir leurs rôles, et c'est cette capacité qui détermine où et comment le gouvernement peut déployer ces Forces.
4.12 Plusieurs ministères sont mis à contribution pour l'acquisition de biens d'équipement de la Défense (voir la pièce 4.2 ). La Défense nationale a charge de vérifier si l'équipement dont l'achat est envisagé répond à un besoin. Elle fournit les spécifications opérationnelles et techniques, et elle établit les priorités en ce qui à trait au financement et à l'établissement du calendrier. Le Secrétariat du Conseil du Trésor fournit les politiques générales et les lignes directrices sur tous les aspects de la gestion du projet. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada appuie la stratégie d'achat, est responsable du processus contractuel et, par un contrôle de l'exécution en bonne et due forme des contrats, veille à ce que la Défense reçoive effectivement les produits et les services demandés. Industrie Canada, en consultation avec les agences de développement économique régional, a charge de repérer les initiatives de développement industriel et régional pouvant être rattachées à ces grands projets. Ensemble, les trois ministères évaluent les options et font des recommandations aux ministres.
4.13 Le ministère de la Défense nationale (MDN) confie à une équipe de gestion de projet le soin, notamment, de surveiller le déroulement du projet et d'informer la haute direction du Ministère de toute difficulté majeure qui risque de compromettre l'exécution du contrat. Cette équipe est également chargée de planifier et de coordonner la mise en service du nouvel équipement, ce qui inclut l'essai et l'évaluation du matériel, les essais par les utilisateurs et l'établissement des besoins en pièces de rechange.
4.17 En 1992, nous avons signalé que le MDN avait reconnu la nécessité de simplifier et de rationaliser son processus d'acquisition de biens d'équipement, qui était devenu un système inutilement complexe, axé sur les processus, coûteux et inapproprié pour la gestion du programme d'immobilisations de la Défense. Nos chapitres de 1994 sur la technologie de l'information et la gestion de l'infrastructure font état de problèmes persistants dans les systèmes de gestion des projets et des programmes du Ministère, en dépit des efforts faits pour les améliorer. Dans notre suivi de 1994, nous signalons que le Ministère, bien qu'il soit généralement d'accord avec nos recommandations, est lent à apporter des améliorations. Nous y exprimons également des doutes au sujet de l'efficacité des mesures adoptées par le Ministère pour résoudre les problèmes dont souffrent les systèmes de gestion des projets et des programmes.
4.18 Plusieurs des problèmes associés à l'acquisition de biens d'équipement, problèmes détectés au cours de nos vérifications de 1984, de 1987 et de 1992, continuent d'affecter les grands projets d'acquisitions de biens d'équipement de la Défense. Récemment, le Ministère a confirmé la persistance de ces problèmes dans une étude de restructuration qui a porté sur l'ensemble du processus de gestion de ces projets. Il s'agit des problèmes suivants :
4.21 Le ministère de la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) avaient établi un groupe de travail, en juin 1993, pour étudier et évaluer la façon dont sont menés les grands projets d'acquisition de biens d'équipement. Le groupe de travail avait cerné les points importants à améliorer, lesquels ont servi de points de départ pour la restructuration des principaux processus régissant l'approbation des grands projets d'acquisition de biens d'équipement et les démarches s'y rattachant. À partir de ces recommandations, le Ministère a entrepris ses études de restructuration. Son but était de renouveler tous les aspects de la fonction Acquisition et soutien du matériel (ASM), et d'élaborer un plan complet pour la restructuration du processus d'acquisition susmentionné.
4.22 En février 1996, l'Équipe de restructuration a terminé son examen du processus d'acquisition de biens d'équipement et elle a fait des recommandations sur les processus propres au Ministère ainsi que sur ceux des autres ministères mis à contribution pour les démarches d'acquisition.
4.23 Jusqu'ici, le Ministère a mis en oeuvre les recommandations de l'Équipe de restructuration portant sur ses processus internes d'approbation des projets. Cependant, les rôles et les responsabilités des autres intervenants dans le processus d'acquisition de biens d'équipement, comme le Secrétariat du Conseil du Trésor, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, et Industrie Canada, sont présentement réévalués dans le cadre de la réforme générale, au gouvernement, de ce processus.
4.24 Les représentants du Ministère ont indiqué que, jusqu'ici, leurs efforts de restructuration ont porté principalement sur les services de soutien et sur l'achat de fournitures, de pièces de rechange et de services. Ils ont choisi de commencer par ce secteur parce qu'ils croyaient que c'était celui qui permettrait de générer les économies les plus importantes compte tenu de l'effort investi. Parmi les progrès qui ont été réalisés jusqu'ici, il y a l'adoption de contrats de type nouveau pour certaines catégories de pièces de rechange et l'établissement de plusieurs projets pilotes.
4.25 Récemment, le Ministère a décidé qu'il mettrait désormais l'accent sur la réforme du processus d'acquisition de biens d'équipement. À cette fin, un comité de surveillance composé de représentants du MDN, de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, du Secrétariat du Conseil du Trésor et d'Industrie Canada a été mis sur pied pour harmoniser et mettre en oeuvre diverses initiatives de réforme du processus d'acquisition à l'échelle du gouvernement. Les représentants du MDN nous ont confié que le comité a également consulté des représentants de l'industrie afin d'en arriver à un consensus sur le nouveau processus d'acquisition de biens d'équipement. Le MDN espère ainsi faire accepter et adopter par l'ensemble du gouvernement certaines de ses initiatives de renouveau comme l'usage de contrats préétablis, la privatisation des activités secondaires, ainsi que les accords et contrats de partenariat à long terme. C'est le comité de surveillance qui déterminera dans quelle mesure les politiques et les méthodes d'approvisionnement actuelles du gouvernement ont besoin d'être modifiées pour que ce dernier puisse tirer pleinement profit des nouvelles méthodes de travail.
4.27 Le Ministère a élaboré un plan de restructuration du processus d'acquisition de biens d'équipement, mais il n'a pas encore de plan définitif pour la mise en oeuvre des changements proposés. Le plan de restructuration prévoyait l'élaboration d'un plan de mise en oeuvre complet avant la fin de septembre 1997. Cette échéance a été reportée à mars 1998.
4.28 Nos constatations, présentées plus loin dans le présent chapitre, montrent bien qu'il est nécessaire de poursuivre la réforme du processus d'acquisition de biens d'équipement. À moins que le Ministère ne prenne des mesures pour combler les lacunes décrites dans le présent chapitre, les problèmes que nous avons signalés continueront d'affecter les projets d'acquisition de biens d'équipement.
4.30 Comme nous l'avons déjà mentionné, le Ministère n'a pas encore déterminé comment il s'y prendra pour restructurer le processus d'acquisition de biens d'équipement. Bien qu'il n'y ait aucune garantie que le processus de restructuration lui laissera suffisamment d'employés capables de gérer des projets complexes, le Ministère a adopté des stratégies qui feront en sorte que les employés possédant les compétences requises pour répondre aux besoins futurs anticipés ne seront pas visés par les réductions de personnel. De plus, dans le cadre de la restructuration du processus d'acquisition et de soutien du matériel (ASM), le Ministère tente d'établir quelles sont les compétences, les connaissances et les aptitudes qui seront requises lorsque les nouveaux processus auront été adoptés.
4.31 Le manque de planification pose un risque sérieux, mais le Ministère est conscient du problème. En effet, il a intégré la planification des ressources humaines à son processus de planification opérationnelle et, pour combler les lacunes qui se manifestent, il a pris des initiatives comme le programme de perfectionnement des agents d'approvisionnement civils. Cependant, les résultats de ces initiatives n'apparaîtront qu'à long terme. Les efforts à ce chapitre devront se poursuivre.
4.32 Le Ministère devrait s'assurer qu'il a bien évalué les compétences requises pour gérer les grands projets d'acquisition de biens d'équipement, qu'il dispose d'un plan de gestion des ressources humaines, que ses nouveaux programmes de recrutement et de perfectionnement fonctionnent bien, et qu'il a les systèmes d'information requis pour appuyer la gestion des ressources humaines.
Réponse du Ministère : Le Ministère a amorcé un certain nombre d'initiatives en vue de mettre en oeuvre cette recommandation. En particulier, le remaniement des processus d'acquisition et de soutien des matériels a permis au MDN d'identifier clairement les compétences, les connaissances et les capacités requises pour la gestion de projet. Le Ministère peut maintenant mieux déterminer les domaines où doivent être mis en place de nouveaux programmes de recrutement et de perfectionnement et améliorer les programmes de formation et de perfectionnement internes à l'intention du personnel déjà en poste. Le Système d'information sur le personnel militaire/civil du Groupe des matériels du MDN répondant actuellement aux besoins du Ministère au chapitre de la planification des ressources humaines et de la base de données sera remplacé par PeopleSoft, qui permettra de mieux répondre aux besoins ministériels en matière de gestion des ressources humaines.
4.34 Les représentants du Ministère nous ont signalé qu'ils ont rencontré des représentants de l'industrie à trois reprises depuis juin 1997, et qu'ils les ont entendus exprimer à peu près les mêmes réserves. Ils croient que leurs efforts de restructuration permettront d'éliminer bon nombre de ces réserves, mais ils signalent qu'il faudra peut-être modifier les règlements et les pratiques en vigueur dans l'ensemble du gouvernement.
4.35 Le ministère de la Défense nationale, en collaboration avec les autres ministères et organismes participant au processus d'acquisition de biens d'équipement - en particulier Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Industrie Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor - devrait poursuivre ses efforts afin de pouvoir :
Les responsables du Ministère croient également que la mesure du rendement est essentielle. Elle fait maintenant partie intégrante de la planification ministérielle. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a réalisé des progrès considérables dans l'élaboration de méthodes de mesure du rendement dans le domaine de la gestion des projets d'acquisition. Ces progrès viennent s'ajouter aux efforts faits par le MDN en vue d'établir des mesures de rendement dans le domaine de l'acquisition du matériel. En matière de plan de ressources humaines, comme nous l'avons mentionné plus haut, le MDN mène actuellement plusieurs activités en vue de présenter un relevé officiel des compétences requises en gestion de projet et de former les gestionnaires de projet.
4.37 L'établissement des besoins et l'analyse des options sont des aspects importants du processus d'acquisition de biens d'équipement, car ils rendent possible l'acquisition des équipements à un prix abordable. C'est à cette étape que se font les choix relatifs à divers facteurs comme la qualité, le service, le coût et les aspects socio-économiques. Dans les projets d'acquisition de biens d'équipement complexes, une analyse coûts-avantages peut exiger de trouver un compromis entre la qualité technique et des facteurs comme les coûts initiaux et de fonctionnement, la durée de vie, le service, l'entretien et la réparation.
4.38 Les besoins en matériel du MDN sont variables : il peut être nécessaire de moderniser des équipements existants en remplaçant certaines pièces, de remplacer des équipements désuets par de nouveaux équipements qui remplissent la même fonction, ou d'introduire de nouvelles familles d'équipements conçues pour faire des choses qui n'avaient jamais été faites auparavant.
4.39 Nous nous attendions à ce que les besoins en biens d'équipement soient fondés sur une évaluation continue des capacités militaires actuelles et futures, compte tenu de la politique de défense du Canada et de l'évolution de la menace. Nous nous attendions également à ce qu'une analyse tactique adéquate soit menée pour définir le type, la qualité et la quantité de matériel requis. Enfin, nous nous attendions à ce que diverses options susceptibles de répondre à ces besoins soient précisées et à ce que leur rapport coût-efficacité soit analysé avant qu'une solution soit retenue.
4.40 Nous avons constaté que le Livre blanc de 1994 laisse une grande latitude au Ministère lorsqu'il s'agit de déterminer « quelle quantité de matériel est suffisante ». Le Livre blanc ne donne que des lignes directrices générales en recommandant le maintien de forces polyvalentes capables de se battre « aux côtés des meilleurs, contre les meilleurs ». Cela signifie, de l'avis des représentants du Ministère, que le Canada doit avoir les moyens d'accomplir toutes sortes de missions, depuis le maintien de la paix jusqu'à la participation à des guerres (par exemple, comme ce fut le cas en Corée, etc.).
4.41 Nous avons découvert de graves lacunes dans l'analyse des besoins et des options, analyse effectuée avant que les décisions d'achat soient prises. Aucun des projets que nous avons examinés ne répond à tous nos critères, et la plupart ne répondent qu'à certains d'entre eux.
4.43 Politique. Pour la plupart, les projets que nous avons examinés répondaient aux exigences de la politique nationale.
4.44 Évaluations de la menace. Nous nous attendions à trouver une évaluation de la menace indiquant contre quel adversaire un système donné était susceptible d'être utilisé, et les armes que nos adversaires risquaient d'avoir en leur possession. Nous nous attendions à ce que toute une gamme de menaces plausibles soient examinées, de manière à tenir compte des probabilités quant à l'endroit où les Forces canadiennes pourraient être appelées à intervenir.
4.45 Plusieurs évaluations de la menace, effectuées pour des projets amorcés pendant la guerre froide, n'ont pas été mises à jour, ce qui aurait dû être fait afin de tenir compte du passage à une autre période historique, celle de l'après-guerre froide. Pour deux des six projets que nous avons vérifiés, il n'y a pas eu de réévaluation en bonne et due forme de la menace.
4.46 Le projet des Systèmes de soutien de la guerre électronique et d'instruction (SSGEI) (également connu au ministère de la Défense sous le nom de Projet - Instruction et soutien de guerre électronique (EST)) comportait une évaluation de la menace dans l'énoncé des besoins de 1988. Cette évaluation décrivait en détail les tactiques et les équipements ennemis qui constituaient une menace au moment de la rédaction du document. Il y avait une liste complète des systèmes radars et de communication « ciblés » (victim systems) que le nouveau système devait tenter de neutraliser. Cependant, il faudra une décennie avant que le projet aboutisse, et la menace continue d'évoluer. Le Ministère est conscient de l'évolution de la menace, mais il soutient que les préoccupations liées aux risques et à la question des coûts ont empêché le projet de produire un système d'instruction plus adapté à la situation actuelle. Les représentants du Ministère affirment que les systèmes du SSGEI sont surtout articulés autour de logiciels et que, par conséquent, ils peuvent facilement être modifiés pour répondre aux besoins futurs.
4.47 Analyse tactique. La plus grave lacune que nous avons découverte dans l'établissement des besoins militaires se situe au niveau de l'analyse tactique. Une analyse tactique est requise pour déterminer les caractéristiques optimales de l'équipement et pour voir si les améliorations techniques apportent vraiment quelque chose en situation de combat.
4.48 L'achat d'hélicoptères Griffon, un projet de 1,2 milliard de dollars, permettra de remplacer trois ensembles d'aéronefs : deux flottes d'hélicoptères utilitaires et une flotte d'hélicoptères d'observation légers. Le Ministère aurait fait une étude de la manière dont un seul type d'appareil pourrait remplacer deux types d'aéronefs distincts - les hélicoptères utilitaires et les hélicoptères d'observation légers - dont les caractéristiques et les capacités sont très différentes. Les représentants de la Défense ont toutefois été incapables de produire le rapport de cet examen. D'après l'énoncé d'insuffisance en capacité qui a été préparé pour justifier le projet, les nouveaux hélicoptères devront pouvoir effectuer, en l'espace de 24 heures, trois transports de troupes simultanés, à partir de trois endroits différents, vers une position avancée distante de 500 km. Nous avons trouvé de la correspondance qui met en doute le réalisme de ces exigences. Nous n'avons trouvé aucune justification des objectifs de distance et de temps.
4.49 Une étude menée en août 1992 - après que le Ministère eut choisi l'aéronef qu'il souhaitait acquérir, mais avant que le Conseil du Trésor approuve cette décision (8 septembre 1992) - indiquait que l'hélicoptère choisi n'aurait pas la capacité d'emport requise pour remplir son rôle avec le nombre d'appareils spécifié. De plus, les analystes ont découvert que deux caches de carburant, et non une, seraient requises pour que l'hélicoptère puisse remplir son rôle, ce qui permet de douter du réalisme des données présentées. L'étude a également révélé que la capacité d'emport de 3 100 livres du nouvel hélicoptère, capacité précisée dans l'énoncé des besoins annexé au contrat, était inférieure à la capacité minimale de 5 000 livres et à la capacité optimale de 10 000 livres qui seraient requises pour transporter une pièce d'artillerie ou de l'équipement du génie. Cependant, le Ministère dit accorder la priorité au transport tactique. Par ailleurs, à cause de sa capacité d'emport limitée, il faudrait 460 sorties effectuées par 24 hélicoptères Griffon pour évacuer les blessés prévus dans un conflit de moyenne intensité et pour fournir le soutien logistique approprié. Les auteurs de l'étude estiment qu'il s'agit là d'une « proposition irréaliste ». Les représentants du Ministère nous ont affirmé que la capacité d'emport manquante pourrait être fournie par nos alliés. Ils nous ont dit également qu'en ce qui concerne la capacité d'évacuation des blessés et la capacité de soutien logistique, les exigences étaient fondées sur des estimations datant de la guerre froide et qu'il se pourrait qu'elles soient devenues excessives, mais ils ne nous ont fourni aucune mise à jour des données. Nous avons conclu que les études tactiques ne justifiaient pas adéquatement le remplacement de deux types d'aéronefs différents par un seul et qu'elles avaient été effectuées trop tard pour influencer la décision. De plus, ces études mettaient en doute la pertinence du choix de cet aéronef.
4.50 Le projet visant à doter le Leopard d'un viseur thermique a pour but d'accroître la capacité de combat du char Leopard C1 en permettant à l'équipage de mieux voir dans la noirceur et à travers la fumée. Les résultats des analyses tactiques effectuées pour définir la modernisation du Leopard ne justifient pas la décision de n'améliorer que le seul système de vision nocturne. Un important jeu de guerre par simulation mené en 1993 a imposé la conclusion que même un Leopard C1 modernisé ne constituerait pas une amélioration importante pour l'armée de terre dans un conflit de moyenne intensité. L'étude a montré que l'utilisation du char M1A1 Abrams accroîtrait considérablement l'efficacité d'un groupement tactique, mais que ce ne serait pas le cas avec l'utilisation d'un char Leopard C1 modernisé. Selon l'étude, il n'y a pas eu de grande différence dans les résultats d'ensemble obtenus par le groupement tactique, lequel n'a pu résister à une attaque ni en monter une avec succès. La seule autre étude du Ministère a été faite par le fabricant et ne peut donc pas être considérée comme étant indépendante. Cette étude avait pour but de préciser les améliorations devant être apportées au Leopard C1 pour qu'il puisse engager le combat et s'en tirer avec succès contre le type de char ennemi auquel il aurait le plus de chances d'être confronté. L'étude a montré qu'un Leopard C1 entièrement modernisé pourrait vaincre ce char à un contre un, mais que c'était là un scénario restreint et peu réaliste. D'autres études, prévoyant l'utilisation de missiles antichars et d'hélicoptères de combat, auraient été nécessaires. À notre avis, les études effectuées n'ont pas justifié la décision de moderniser le système de vision nocturne du Leopard C1.
4.51 Les représentants du Ministère ont fait remarquer que la première étude - examen portant sur l'intervention d'un groupement tactique des Forces canadiennes au « plus fort » d'un conflit de moyenne intensité - ne constituait d'aucune façon une description de la manière dont les unités de combat de la Force terrestre seraient employées. Ils ont maintenu qu'avec un Leopard C1 muni d'un viseur thermique, les forces terrestres disposeraient d'un moyen indispensable pour accomplir des tâches utiles dans le cadre d'un vaste éventail d'opérations autres que des opérations de guerre et de combat. Ils ont fait savoir aussi qu'ils se tenaient en rapport avec nos alliés de l'OTAN et que d'autres études officielles n'étaient pas nécessaires. Ils ont également fait remarquer que la Belgique, le Danemark et la Grèce ont modernisé leurs chars Leopard 1 de façon semblable.
4.52 Le concept tactique adopté pour le véhicule blindé de reconnaissance Coyote était fondé sur diverses études, dont l'étude de simulation utilisée pour le Leopard C1. Cette étude a montré que, sans l'appui de forces puissantes, les véhicules au blindage semblable à celui du Coyote ne peuvent pas résister au feu ennemi auquel ils feraient face au plus fort d'un combat de moyenne intensité. Elle a également révélé que l'utilisation de ce type de véhicule ne pourrait pas être envisagée pour une force de combat polyvalente; les forces utilisant un tel véhicule devraient être considérées comme des unités légères aux moyens limités et n'être chargées que de tâches restreintes. Un groupement tactique équipé de véhicules comme le Coyote était considéré comme pouvant probablement convenir à des opérations de maintien de la paix, mais non pas nécessairement à des opérations de rétablissement de la paix.
4.53 Encore une fois, les représentants du Ministère ont mis en doute la validité de certains aspects de l'étude. Ils ont indiqué que le scénario de l'étude prévoyait l'utilisation de troupes canadiennes équipées de véhicules blindés légers, qu'il leur était confiée une mission plus exigeante qu'il n'était nécessaire, et que l'utilisation tactique du Coyote imposait la réalisation de tâches pour lesquelles ce véhicule n'a pas été conçu. De plus, l'utilisation d'armes plus lourdes, par exemple des hélicoptères d'attaque, des lance-roquettes multiples et un appui aérien rapproché, que pourrait offrir l'intervention de formations plus importantes, ne figurait pas parmi les hypothèses de l'étude. Des représentants du Ministère nous ont dit qu'ils n'avaient pas eu le temps de procéder à d'autres études après que la décision d'acheter les véhicules eut été prise. Ils ont également fait remarquer que le Coyote remplit bien son rôle et qu'il est bien coté par certains alliés du Canada.
4.54 Le Ministère a déterminé le nombre de véhicules nécessaires en se reportant à la doctrine en vigueur, qui est fondée sur la reconnaissance faite par des soldats avec des jumelles plutôt qu'avec des détecteurs perfectionnés qui permettent de déceler des objets à une distance d'une dizaine de kilomètres. Le nombre de véhicules a ensuite été réduit à mesure que les coûts estimatifs augmentaient. Le nombre de véhicules nécessaire n'a pas été déterminé à l'aide d'études tactiques. Au moment de notre vérification, les Forces canadiennes faisaient toujours des essais pour décider comment utiliser au mieux le Coyote.
4.55 Les principales considérations d'ordre tactique en ce qui concerne le missile antichar à courte portée Eryx sont qu'il doit pouvoir, de toutes les directions, pénétrer le blindage des chars, avoir une portée efficace pouvant atteindre 600 mètres, et pouvoir être lancé depuis un espace protégé. Ces exigences faisaient partie de la doctrine, mais nous n'avons pu trouver aucune justification valable de la doctrine elle-même. Dans sa documentation interne sur le projet, le Ministère affirme qu'il a mené une étude montrant sans équivoque que seul un système guidé possède la précision requise. Toutefois, dans l'avant-propos de l'étude, il était reconnu qu'un examen approfondi du sujet n'était pas possible, que les données sur divers points étaient insuffisantes et que divers points n'étaient pas étudiés en détail. L'étude ne renferme aucune conclusion sur le type de missiles requis, guidés ou non guidés, ni aucune précision sur la portée de tir exigée. L'étude s'interroge sur le rapport coût-efficacité de toutes les armes antichars portables. Nous n'avons trouvé aucune justification des critères utilisés pour limiter le choix à un seul missile, choix présenté aux cadres supérieurs du Ministère. Cependant, les représentants du Ministère nous ont fait savoir que des analyses avaient été effectuées à ce sujet, mais que la documentation n'était plus disponible. Les résultats de tests récents indiquent que la performance de l'Eryx dépasse les attentes du Ministère et répond à ses exigences.
4.56 Dans la doctrine et d'autres études, ainsi que dans la plupart des autres documents ayant trait au projet, il était présumé qu'un missile à moyenne portée serait également mis en service. Toutefois, le Ministère ne possède pas de missile à moyenne portée, qu'il juge trop coûteux. Des représentants du Ministère nous ont dit qu'au lieu d'acheter une nouvelle arme à moyenne portée, l'on avait transformé le missile à longue portée en missile à moyenne portée. Nous avons trouvé des études adéquates sur le nombre de postes de tir nécessaire et la charge de munitions optimale de base. Mais le Ministère n'a pas effectué d'étude pour déterminer si la charge optimale de base de six missiles par section peut être transportée en campagne. À l'heure actuelle, une section ne peut transporter que trois missiles.
4.59 Dans trois cas - le véhicule Coyote, le missile Eryx et l'aéronef Challenger acquis pour recevoir le matériel électronique de soutien et de formation - une seule option a été prise en considération. Dans le cas du Coyote, le sous-ministre adjoint (Matériels) et le Sous-chef d'état-major de la Défense ont ordonné que le véhicule blindé léger (VBL 25) soit acheté à titre « d'élément de première nécessité ». Aucune étude n'a été faite d'autres types de véhicule. Comme le nombre de véhicules à acheter avait été précisé, la possibilité de combler une partie des besoins en faisant l'acquisition d'aéronefs n'a pas été envisagée, même si c'est ce qu'exigeait et ce qu'exige toujours la doctrine des Forces canadiennes. Les représentants du Ministère nous ont dit que certains éléments importants du Coyote ont été acquis par voie d'un appel d'offres. Ils ont, en outre, ajouté que répondre aux besoins opérationnels est sans doute de la plus haute importance, mais que le processus d'approvisionnement du gouvernement vise également la réalisation d'objectifs plus généraux et d'objectifs économiques que s'est fixés le gouvernement.
4.60 Comme nous l'avons déjà souligné, l'énoncé des besoins, dans le cas du missile antichar à courte portée, a restreint les choix à faire à une seule option. Dans ses documents internes sur le projet, le Ministère a indiqué, en août 1987, qu'une étude avait montré que seul un missile guidé répondait aux besoins énoncés. Il a également fait savoir qu'une enquête menée par le personnel de la Défense auprès de soumissionnaires éventuels avait confirmé que, dans tout l'Occident, un seul missile pouvait répondre aux exigences précisées. Nous avons constaté que l'étude ne corroborait pas l'assertion du Ministère, et nous n'avons pas trouvé le rapport de l'enquête sur lequel le Ministère s'était fondé pour commander l'achat des missiles.
4.61 Un élément important des SSGEI est l'aéronef utilisé pour transporter les simulateurs, les brouilleurs électroniques et l'équipement de contre-mesures. Le Challenger a été choisi sans appel d'offres. Son acquisition a été traitée en détail dans notre rapport de 1987. Dans cet aéronef seront installés les simulateurs, les brouilleurs et l'équipement de contre-mesures que l'on retrouve dans le système électronique de soutien et de formation. L'aéronef n'est pas en soi un élément du projet.
4.62 Pour ce qui est des trois autres projets que nous avons examinés, des analyses des options ont été effectuées, mais nous les avons trouvées inadéquates. Le bureau du projet de l'hélicoptère Griffon n'a pas bien considéré toutes les options. En 1992, après avoir fait une analyse coûts-avantages, le Ministère a conclu qu'acquérir une flotte d'un seul type d'hélicoptère utilitaire de transport tactique coûterait moins cher que de moderniser et d'entretenir une flotte composée de plusieurs types d'appareils. Un graphique, élaboré dans le cadre de cette étude, corroborait cette conclusion, mais le personnel du projet n'a pu nous présenter les données de base utilisées pour créer le graphique. Nous n'avons donc pu vérifier la validité des données de base et, de ce fait, nous n'avons pu valider les conclusions de l'étude, même si elles étaient généralement corroborées par des analyses fournies par le personnel du projet. Toutefois, bien que nous n'ayons pas effectué en bonne et due forme une analyse coûts-avantages, notre propre examen des frais de fonctionnement et d'entretien, pour lequel nous nous sommes fondés sur le Manuel des coûts standard du MDN et les données disponibles sur la nouvelle flotte, montre que le coût de fonctionnement du nouvel hélicoptère pourrait être de 20 à 40 p. 100 plus élevé que celui de l'appareil qu'il remplace. Nous n'avons retrouvé aucune information prouvant que le Ministère a consulté plus d'un fournisseur lorsqu'il a voulu explorer la possibilité de louer des hélicoptères. Il a fini par acheter l'aéronef au seul fournisseur consulté. Avant la passation du marché, le Ministère a demandé au fabricant de vérifier s'il pouvait obtenir des hélicoptères usagés. Le fabricant a fait savoir qu'il était peu probable qu'il puisse en trouver un nombre suffisant. D'autres nouveaux hélicoptères ont été rejetés parce que les coûts en capital étaient plus élevés, quoiqu'il aurait fallu en acheter moins parce qu'ils étaient plus gros. Les coûts du cycle de vie des autres appareils, qui auraient pu être moins élevés, n'ont pas été pris en compte. En bref, les analyses des options étaient trop restreintes et reposaient en grande partie sur les seuls travaux du fournisseur éventuel.
4.63 Les représentants du Ministère ont fait remarquer qu'une analyse détaillée des options n'a pas été effectuée dans le cas du viseur thermique du Leopard pour des raisons de coût. Les diverses options initialement envisagées étaient le statu quo, l'achat d'un nouveau char, l'acquisition d'un char usagé, l'achat d'un véhicule blindé usagé et la modernisation du Leopard C1. Le Ministère a décidé que l'achat du viseur thermique était la seule option abordable. Nous n'avons toutefois trouvé aucune étude montrant que cette option constituait une optimisation des ressources financières de l'armée de terre. Le Ministère maintient que l'achat du viseur thermique comblait la plus importante lacune au plan capacité et qu'il constituait la plus grande amélioration possible, compte tenu des fonds disponibles.
4.64 Suite à l'analyse des options faite en 1986 en ce qui concerne le système électronique de soutien et de formation, le Ministère a décidé de ne pas louer d'équipement, même si aucune invitation à soumissionner n'avait été lancée au secteur privé. En 1992, la United States Air Force, la United States Navy ainsi que la Royal Navy et la Royal Air Force britanniques avaient toutes opté pour la sous-traitance du service ou avaient installé l'équipement sur des navires plutôt que dans de petits aéronefs, évitant ainsi d'importants travaux techniques et des modifications majeures. Dans le cadre d'un examen effectué par les Forces canadiennes en 1992, il a été envisagé de recourir à la sous-traitance, mais il a été conclu qu'aucune entreprise canadienne n'était en mesure de fournir le service et qu'il était préférable d'acheter l'équipement. Cependant, le Ministère n'a pas calculé ce que coûterait la sous-traitance du service. Enfin, après avoir étudié diverses options pour ce qui est de l'équipement requis, le Ministère a fait une estimation du pourcentage des besoins en formation auxquels chacune répondrait. Il a jugé que l'option préférée pourrait répondre à 75 p. 100 du besoin total. Nous n'avons pu déterminer comment le Ministère en est arrivé à ces pourcentages. Le coût du cycle de vie a été calculé, mais il n'y avait aucun document à l'appui que nous aurions pu examiner.
4.65 Le caractère inadéquat de presque toutes les études des options et des besoins que nous avons examinées nous préoccupe. Nous avons trouvé particulièrement troublants le nombre d'achats imposés, la tendance à passer outre aux résultats d'études tactiques qui mettent en doute le bien-fondé de l'option retenue, et le fait que des études tactiques ont été menées après que les décisions eurent été prises.
4.67 Le chapitre 3 a montré que le budget de la défense continuera d'être insuffisant si des mesures ne sont pas prises et, qu'aux niveaux de soutien actuels, le Ministère n'aura peut-être pas les moyens de mettre en place la structure dont il voudrait doter les Forces canadiennes. Ce facteur semble avoir contribué grandement à l'achat de systèmes peu performants. Il semble que les besoins dépassent de beaucoup les moyens financiers utilisables et que, de ce fait, les agents du Ministère n'effectuent pas d'analyses rigoureuses des besoins et des options. Ils cherchent plutôt, avec les fonds dont ils disposent, à combler le plus de besoins possible, espérant pouvoir, peut-être, équiper un jour les vecteurs qu'ils achètent. Pendant ce temps, les Forces canadiennes ont dans leur arsenal de nombreux vecteurs inutilisables dans des conflits de moyenne intensité.
4.68 Les cas suivants illustrent les problèmes que nous avons constatés.
4.69 Hélicoptère utilitaire de transport tactique. L'hélicoptère Griffon est peut-être le meilleur exemple des conséquences d'un budget insuffisant et d'analyses inadéquates. Selon la doctrine des Forces canadiennes, l'aviation tactique a pour rôle d'appuyer les forces terrestres en leur fournissant un appui-feu aérien, en leur procurant de la mobilité et en accomplissant des missions de reconnaissance. Pour accomplir ces tâches, il existe quatre types d'hélicoptère - l'hélicoptère d'attaque, l'hélicoptère léger, l'hélicoptère utilitaire et l'hélicoptère de transport. Le Canada n'a jamais possédé d'hélicoptères d'attaque, mais il avait autrefois une flotte composée des trois autres types d'appareil. Le Ministère a éliminé les hélicoptères légers et les hélicoptères de transport entre le début et la moitié des années 90 pour épargner de l'argent, ne conservant que deux types d'hélicoptère utilitaire. Le Ministère comptait, avec un seul type appareil, combler tous les besoins auxquels répondaient jadis les hélicoptères légers, les hélicoptères utilitaires et les hélicoptères de transport parce qu'il estimait qu'il n'aurait pas les moyens d'assurer la maintenance de trois types d'appareil différents. Nous n'avons rien trouvé qui prouve hors de tout doute que des économies seraient réalisées de cette manière.
4.70 Le Ministère a en outre décidé d'acheter un hélicoptère de modèle commercial adapté plutôt qu'un appareil militaire, donnant comme raison que s'il avait opté pour l'hélicoptère militaire plus coûteux, il n'aurait pas eu les moyens d'acheter le nombre d'appareils nécessaire.
4.71 Notre vérification devait nous permettre de savoir comment le Ministère s'y prenait pour préciser les besoins opérationnels et les exigences de rendement dans le cas des hélicoptères. Nous n'avons pas vérifié le respect du cahier des charges. L'hélicoptère que le Ministère a acheté présente certaines insuffisances au plan militaire, notamment :
4.73 Navire de défense côtière. La stratégie d'acquisition du navire de défense côtière (NDC) est semblable à celle qui a été adoptée pour l'hélicoptère Griffon - acquisition d'un vecteur construit selon des normes civiles et aménagé pour recevoir un équipement de détection de mines à distance, équipement qui n'a pas été encore reçu. Lorsqu'il a présenté sa demande d'approbation du projet, le Ministère a informé le Conseil du Trésor que le coût du projet était fixe et qu'il ne possédait pas les moyens d'acquérir tout ce qui était nécessaire, notamment l'équipement de détection de mines à distance. Le projet a été approuvé avec ces conditions.
4.74 Pour sa flotte de 12 bâtiments, le Ministère achètera quatre unités de recherche hydrographique qui serviront à faire des levés des fonds marins, deux unités d'un dispositif de dragage mécanique efficace seulement contre les mines ancrées au fond de l'océan, et un véhicule d'inspection d'objets repérés sur le fond qui servira à l'instruction. Il se pourrait que l'on ait à utiliser ce matériel à Halifax et à Esquimalt, et il ne servirait qu'à l'enlèvement de mines ancrées. Les bâtiments ne possèdent ni propulseurs d'étraves, dispositifs servant à les mettre en position pendant les opérations de chasse aux mines et de déminage, ni corps remorqués de rechange nécessaires pour la recherche hydrographique. Les propulseurs d'étrave seront indispensables si le Ministère fait un jour l'acquisition d'un système de détection de mines à distance. Seulement trois bâtiments seront dotés de systèmes de démagnétisation entièrement opérationnels capables de réduire la signature magnétique de leurs coques d'acier. Les représentants du Ministère nous ont informés que l'achat des propulseurs d'étrave et des systèmes de démagnétisation n'était pas prévu à l'origine en raison de compromis techniques liés aux coûts; il se peut que le Ministère obtienne plus tard certains de ces équipements s'il reste suffisamment de fonds dans le budget du projet une fois que celui-ci sera terminé.
4.75 À l'heure actuelle, un port ne peut pas être déminé dans les 48 heures, bien qu'il s'agisse là d'une norme établie par le Ministère. Les représentants du Ministère nous ont dit qu'il s'agissait là initialement d'une exigence prioritaire dans la lutte contre les mines. Ils ont précisé que c'est un but à long terme et que ce projet contribue à sa réalisation. Un système de détection de mines à distance est en cours de développement dans le cadre d'un autre projet, mais il ne sera prêt que bien après l'an 2000, et une partie importante de la durée de vie utile des navires se sera alors écoulée. Les représentants nous ont dit croire qu'en dépit de ces lacunes, le but du projet, soit l'acquisition d'une capacité « crédible » de lutte contre les mines, a été atteint. Ces mêmes personnes nous ont dit que le terme « crédible » devrait être interprété comme signifiant que les moyens limités acquis, quels qu'ils soient, doivent être efficaces, c'est à dire crédibles, compte tenu de leurs limites.
4.76 Le navire de défense côtière sert aussi à faire des patrouilles et à accomplir des tâches de surveillance. Nous avons constaté que, dans l'ensemble, le bâtiment est en mesure de s'acquitter de ces missions. Nous avons appris que le Ministère, par manque de moyens financiers, avait renoncé au système de liaison de données, partie intégrante du système de commandement et de contrôle des navires, système de liaison qui avait d'abord été considéré comme indispensable . Les représentants du Ministère disent maintenant que les liaisons de données tactiques ne sont pas indispensables pour le genre d'opérations prévues pour ces navires. De plus, ces derniers ne sont pas munis d'équipement de surveillance électronique passive, équipement qui avait d'abord été jugé indispensable pour faire de la surveillance. Il s'agit de matériel de vision électro-optique qui permettrait aux navires de fonctionner efficacement dans la noirceur et par mauvaise visibilité, mais qui n'a jamais été acheté. Le matériel de radiogoniométrie VHF remplit en partie la fonction de surveillance électronique passive.
4.77 Viseur thermique du char Leopard C1. Le Ministère a d'abord envisagé de moderniser complètement ou de remplacer le char Leopard C1. Toutefois, cela aurait coûté au-delà de 300 millions de dollars. La modernisation complète du char était considérée comme nécessaire pour répondre au besoin opérationnel minimal. Faute de fonds, le Ministère a dû limiter le projet à l'acquisition du viseur thermique. Dans sa présentation à la Commission de contrôle du programme du Ministère, le bureau responsable du projet a signalé que cette option réduite a été retenue uniquement pour des raisons financières. Les représentants du Ministère maintiennent que le char, avec le viseur thermique, pourra accomplir des tâches utiles dans le cadre des opérations de moyenne intensité les moins exigeantes.
4.78 Le système d'arme Eryx. Le Ministère croyait qu'en dotant d'un système d'arme Eryx toutes les forces de combat rapproché de campagne, ainsi que les forces de soutien et l'infrastructure connexes, il obtiendrait une capacité opérationnelle optimale. Cette option aurait nécessité l'achat de 1 050 unités Eryx au coût total de 436 millions de dollars. Cette option a toutefois été jugée trop coûteuse. Le Ministère a donc opté pour un compromis et a décidé de n'acheter que 425 unités Eryx au coût de 179 millions de dollars et d'en équiper les forces de combat rapproché de manoeuvre afin qu'elles puissent remplir des rôles d'infanterie, leur fournissant aussi l`infrastructure d'instruction connexe.
4.80 Le personnel de la recherche opérationnelle du Ministère constitue une ressource précieuse, mais sous-utilisée, qui pourrait servir à améliorer la prise de décisions portant sur l'acquisition de biens d'équipement.
4.81 Le Ministère devrait établir des normes de rendement minimales dès le début du processus de définition des besoins en se fondant sur les résultats d'études tactiques et de travaux de recherche opérationnelle. Il faudrait procéder immédiatement à une réévaluation de la viabilité du projet, s'il est constaté, à l'une ou l'autre des étapes du processus, que l'on n'arrive pas à respecter les normes susmentionnées.
Réponse du Ministère : Le processus remanié d'approbation des acquisitions du Ministère exige l'élaboration d'un Énoncé des besoins (EB) du projet. L'analyse de recherche opérationnelle et l'essai au moyen de scénarios joueront un plus grand rôle dans l'établissement de ces besoins. Dès qu'un projet est amorcé, le processus visant à faire correspondre les besoins opérationnels à la capacité réelle offerte démarre et se poursuit, de manière itérative, dans toutes les phases du projet au cours desquelles la viabilité de celui-ci est évaluée et, le cas échéant, peut être mise en doute. Tout au long d'un projet, les hauts fonctionnaires du Ministère ont de nombreuses occasions de l'examiner et de prendre les décisions qui s'imposent, dans le cadre, par exemple, des travaux du Comité supérieur de révision et du Conseil de gestion de programme du Ministère. L'amélioration continue des mesures de rendement permettra également d'assurer une surveillance plus soutenue du déroulement du projet.
4.83 La mise en place d'un système bien au point de gestion des risques permet de cerner les risques que peut présenter un projet et d'établir, pour les contrer, un plan d'intervention. Une gestion des risques inadéquate ou inefficace peut entraîner une augmentation des coûts et des retards dans les programmes, et permettre l'acquisition de produits ou de systèmes moins performants que ce qui était désiré et qu'il serait impossible d'utiliser efficacement pour mener à bien des missions militaires.
4.84 Nous nous attendions à ce que le personnel des projets se conforme aux lignes directrices du Ministère et du Conseil du Trésor au chapitre de la gestion des risques afférents aux grands projets d'acquisition de biens d'équipement. Ces lignes directrices exigent une connaissance détaillée de tous les risques que comporte un projet, y compris ceux liés à sa portée et à sa complexité, aux compétences et à l'expérience que possède l'équipe du projet, aux nouvelles technologies utilisées et au nombre d'organisations collaborant au projet. Nous nous attendions à trouver des évaluations où les risques présentés par les projets auraient été cernés et quantifiés afin que des stratégies puissent être élaborées pour les contrôler. Comme les facteurs de risque peuvent changer pendant la durée d'un projet, nous nous attendions à ce que des évaluations des risques aient été faites chaque fois qu'un projet connaissait un changement important, et à intervalles réguliers dans le cas des projets de longue durée.
4.86 Pour ce qui est des cinq autres projets, la documentation sur la gestion des risques était incomplète ou n'a pas pu être obtenue.
4.87 Par exemple, le personnel de gestion du projet du NDC et celui du projet du viseur thermique du Leopard nous ont fait savoir que des évaluations des risques avaient été effectuées au début des projets, mais le seul document qu'ils ont pu nous fournir a été le sommaire exigé pour la présentation au Conseil du Trésor. La documentation sur la première évaluation des risques était incomplète dans le cas du projet des SSGEI et du projet du Griffon. Comme cette première évaluation est une étape essentielle à une bonne gestion des risques, nous estimons qu'une documentation insuffisante, dans ce cas, rend moins efficace la gestion des risques par la suite.
4.88 Les représentants du Ministère nous ont dit que toute gestion de projet est gestion des risques. À leur avis, il y a eu gestion appropriée des risques liés aux projets que nous avons examinés, et cela grâce aux mesures suivantes : des activités régulières de contrôle, notamment les réunions tenues chaque semaine, ou toutes les deux semaines, par les bureaux de gestion des projets; les rapports mensuels sur l'avancement des travaux produits par les entrepreneurs et remis à la haute direction du Ministère; les rencontres mensuelles, trimestrielles ou semestrielles servant à évaluer l'avancement des travaux; des rencontres tenues à intervalles réguliers portant sur la conception des systèmes et le soutien logistique intégré; les rencontres d'autres groupes de travail; et d'autres mécanismes de contrôle propres à chaque projet. Les équipes de gestion de projet estiment que ces mécanismes sont des éléments du processus de gestion des risques.
4.89 Nous convenons que la question des risques est un élément qu'il faut avoir en tête dans le cadre des réunions et des activités de gestion. Néanmoins, de saines pratiques de gestion des projets exigent de cerner et d'évaluer à l'avance les problèmes prévisibles et de planifier la manière de les atténuer. Sans cela, il y a danger que la gestion de projet ne devienne qu'une continuelle gestion de crise au coup par coup. Réaliser des évaluations de risques et planifier les mesures d'atténuation pertinentes sans utiliser de normes uniformes de travail compliquent également la communication interne et externe des données sur l'état de la situation au chapitre des risques et des mesures prises pour les réduire.
4.91 Si une évaluation fiable des risques et si la communication en temps opportun de ses résultats avaient eu lieu, il aurait été évident qu'il était préférable de verser au fonds pour éventualités, en conformité avec les propres directives du Ministère, de 10 à 15 p. 100 du budget (de 19,1 à 28,7 millions de dollars). Des dépassement des coûts s'élevant jusqu'à 22 millions de dollars dans le cas de certains éléments du projet ont amené le personnel du projet à repenser l'approche du soutien. L'approche initiale aurait probablement été possible sans changement au budget approuvé si le personnel du projet avait effectué une évaluation plus réaliste des risques avant de calculer la somme devant être consacrée aux éventualités.
4.92 Une gestion rationnelle des risques aurait peut-être aussi permis de régler un problème qu'on a eu avec les hangars dans le cas du Griffon. Lorsque le financement du projet a été approuvé à la fin de 1992, on supposait que le tiers au moins des aéronefs seraient garés à l'extérieur à longueur d'année et que les pales des rotors pourraient être repliées régulièrement sans problème. Les documents initiaux que nous avons examinés concernant l'évaluation des risques étaient incomplets et ne faisaient pas état de ces suppositions et de leurs conséquences. Presque immédiatement après l'approbation du projet, l'unité à laquelle l'hélicoptère était destiné, soit le 10e Groupement aérien tactique, a indiqué qu'elle désirait voir tous les appareils garés à l'intérieur et qu'elle doutait que les pales puissent être repliées. Parce que le problème du remisage de l'hélicoptère n'avait pas été étudié et que l'approche à retenir pour le régler n'avait pas été précisée, les hangars supplémentaires à construire ne devaient être terminés qu'en février 1998. Certains hélicoptères auront donc été garés à l'extérieur pendant plus d'un an. La section du budget du projet consacrée aux infrastructures a été augmentée de 9,9 millions de dollars afin de permettre la construction des hangars. Les fonds virés à ce budget provenaient de fonds auparavant affectés à d'autres éléments du projet. Ce virement, toutefois, n'a pas influé sur les résultats du projet.
4.93 Un autre exemple est le soutien logistique intégré. Au moment de la mise en service du matériel, le personnel qui doit s'en servir doit être formé, il faut avoir en main les pièces détachées et les munitions requises, et les unités doivent déjà avoir reçu les guides d'utilisation et les publications techniques, ainsi que les outils et le matériel d'essai nécessaires. C'est ce qu'on veut dire par soutien logistique intégré. Cela nécessite une planification et une coordination complexes qui, comme nous l'avons déjà signalé lors de vérifications antérieures, ont été un problème pour le Ministère. Le soutien logistique intégré est un secteur qui présente des risques dans tous les grands projets d'acquisition de biens d'équipement. Il faut lui prêter une attention particulière.
4.94 Nous avons constaté que le Ministère avait désigné le soutien logistique intégré comme secteur à risques dans quatre des six projets examinés (ceux du NDC, du viseur thermique du Leopard, de l'Eryx et du Griffon). Des difficultés, à ce chapitre, ont surgi par la suite dans le cas des projets du Griffon et du NDC.
4.95 Il y a également eu des difficultés sur le plan du soutien logistique dans le cas de deux projets (Coyote et SSGEI) qui, d'après le Ministère, ne présentaient pas de risques à cet égard.
4.96 Les retards dans la prestation du soutien logistique peuvent avoir des conséquences importantes. Dans le cas du Coyote, le retard a obligé à prolonger de deux ans le mandat du bureau du projet, au coût d'environ 2,6 millions de dollars. Le bureau du projet a pris des mesures pour contourner les difficultés. Toutefois, les unités ont signalé qu'il leur a fallu plus de temps pour devenir opérationnelles à cause de carences de soutien.
4.98 Le Ministère prévoit que le coût de deux des projets sera inférieur au coût budgété et que celui des autres projets sera égal au budget approuvé par le Conseil du Trésor (voir la pièce 4.3 ).
4.99 Dans le cas de plusieurs projets, les niveaux de financement approuvés n'ont pas été dépassés, mais certains coûts auraient pu être évités si les projets s'étaient déroulés comme prévu.
4.100 Dans le cas du projet du Griffon, certains coûts supplémentaires attribuables aux retards dans la livraison du simulateur ont été assumés par les unités opérationnelles. Le simulateur a été livré avec 17 mois de retard, et, pour cette raison, le 403e Escadron a dû passer 600 heures à s'entraîner sur les hélicoptères eux-mêmes. Une heure de vol coûte au moins 1 588 dollars. Les frais supplémentaires se chiffrent donc à 952 800 dollars.
4.101 Par suite des retards connus dans la mise au point des radios destinées au Système tactique de commandement, de contrôle et de communication, le Griffon et le Coyote ont été adaptés pour recevoir d'anciens modèles de radios avant d'être livrés. Le Ministère a dépensé 2 218 000 dollars pour installer temporairement de vieux postes de radio dans les Griffon, et 838 261 dollars pour en installer dans les Coyote. Il faudra engager d'autres dépenses pour installer les nouveaux postes lorsque le Ministère les obtiendra.
4.102 Lorsque le calendrier d'un projet est prolongé, il faut engager des dépenses supplémentaires parce que les bureaux de gestion du projet doivent être maintenus plus longtemps. Nous avons relevé des frais supplémentaires de ce genre se chiffrant à quelque 5 millions de dollars dans le cas des projets des SSGEI, du Coyote et de l'Eryx. Le bureau du premier projet a également fait remarquer que les retards dans la livraison des aéronefs entraîneront des frais additionnels aux chapitres du personnel supplémentaire et de la formation anticipée et permanente du personnel, et une réduction du temps pouvant être consacré à l'entraînement à la guerre électronique. Toutefois, ces frais n'ont pas été quantifiés.
4.104 Dans plusieurs cas, des éléments-clés de projets risquent d'être encore plus en retard que ne le laissent supposer les dates officielles de livraison définitive de l'équipement.
4.105 Dans le cas du Projet des SSGEI, l'appareil Challenger doit être livré en dernier. Cette livraison accusait un retard de 22 mois au moment de notre vérification. On avait prévu que les appareils CT-133 modifiés et les nacelles d'entraînement à la guerre électronique seraient livrés avant le dernier Challenger, mais ces livraisons étaient en retard de 23 et 34 mois respectivement par rapport au calendrier approuvé par le Conseil du Trésor.
4.106 La conclusion tardive des marchés au titre de l'imageur thermique, attribuable à des difficultés techniques pour ce qui est du respect des spécifications de rendement, a eu pour effet de repousser les échéances définitives du projet Eryx. Il était prévu à l'origine que les imageurs thermiques seraient livrés avant les derniers postes de tir et missiles. Cependant, la livraison de l'imageur thermique accuse 53 mois de retard par rapport au calendrier approuvé par le Conseil du Trésor, ce qui a reporté l'échéance de livraison de l'ensemble du projet. Un manque de temps d'instruction au niveau des unités a engendré un report de la mise en service du système, report qui pourrait atteindre 31 mois.
4.107 Dans le cas du projet Coyote, la livraison du dernier véhicule devait se faire dix mois plus tard que prévu. L'achèvement du projet a toutefois été reporté de 24 mois afin d'achever la livraison des pièces de rechange et des manuels d'entretien. Ces difficultés et d'autres problèmes en matière de soutien logistique intégré ont posé des défis et causé des inconvénients aux unités qui doivent utiliser le véhicule.
4.109 Par contre, il nous faut également signaler le cas du projet SSGEI pour lequel il n'y a pas eu de travaux, explicites et dûment consignés, de gestion des risques. En dépit de plusieurs signes laissant présager des défis techniques importants, aucune des propositions de mise en oeuvre de l'entrepreneur n'a été étayée d'une évaluation formelle des risques, même si le plan d'évaluation des propositions exigeait une évaluation de ce genre. La première évaluation des risques avait été réalisée avant que l'entrepreneur ne soumette une proposition adaptée, et le dossier établi était très sommaire. Les documents relatifs au projet qui ont été rédigés après l'évaluation des risques indiquent qu'il s'agissait du projet de modification complète le plus ambitieux du point de vue technologique jamais entrepris par le Ministère. Malgré cela, l'évaluation des risques n'a pas été mise à jour. On a éprouvé par la suite beaucoup de difficulté à respecter les exigences de rendement techniques et à respecter les budgets. Les échéances prévues au calendrier officiel ont connu des reports importants.
4.110 Nous reconnaissons qu'il est impossible de cerner à l'avance toutes les difficultés. L'identification et l'atténuation des risques ne garantissent pas non plus qu'on les évitera tous. Cependant, nous nous attendrions à ce que les gestionnaires adoptent une approche plus rigoureuse à l'égard de la gestion des risques. Les techniques d'atténuation et de gestion pourraient ensuite être axées sur les sources de difficultés. Nous signalons que depuis 1993, le Ministère a beaucoup resserré ses exigences en matière d'évaluation et de gestion des risques, conformément aux politiques plus rigoureuses du Conseil du Trésor.
4.111 Le Ministère devrait veiller à adopter un processus clair et cohérent d'évaluation des risques pour tous les grands projets d'acquisition de biens d'équipement.
Réponse du Ministère : Depuis 1993, il faut intégrer dans chaque projet un Plan de gestion des risques et suivre une méthodologie et un système standard pour l'établissement des rapports dans le cadre du processus de gestion des risques du Ministère. Il est obligatoire de présenter un rapport d'analyse des risques en vue d'obtenir l'approbation de tous les projets de plus de 30 millions de dollars, et le personnel affecté au projet doit présenter des rapports régulièrement, pendant toute la durée du projet. La gestion des risques est fondamentale pour assurer une gestion efficace du projet et elle est essentielle à l'atteinte des objectifs du projet.
4.113 Lorsque nous avons comparé les évaluations dûment consignées du projet Eryx et les évaluations sommaires des risques figurant dans la présentation au Conseil du Trésor, nous avons constaté que la présentation situait les risques globaux à un niveau moins élevé que celui indiqué dans les documents d'évaluation des risques établis pour le Ministère.
4.114 Nous n'avons trouvé aucun document expliquant la modification de l'évaluation des risques. Nous avons constaté que le Ministère, une fois reçue l'approbation du Conseil du Trésor, a continué de gérer le projet en fonction du niveau de risque le plus élevé.
4.115 Nous craignons que des évaluations des risques incohérentes aient pour résultat de détourner les efforts et les ressources en matière de gestion des risques vers des secteurs sans risque. Lorsque le niveau de perception des risques change au cours du processus d'approbation, il faut noter ce fait et les évaluations ultérieures doivent présenter la nouvelle situation.
4.117 Ces mesures sont particulièrement importantes lorsque l'utilisation que l'on prévoit faire de l'équipement diffère sensiblement de celle pour lequel il a été conçu. Par exemple, le choix d'un aéronef dont la fabrication et la certification sont commerciales, comme ce fut le cas du Griffon, aide à réduire les frais de transformation pour le MDN ainsi que les délais d'acquisition. Ce sont là des objectifs louables. Cependant, il faut en même temps s'efforcer de garantir que le rendement de l'équipement sera adéquat dans des conditions réelles. Dans cette même optique, l'installation de nouveaux systèmes à bord d'un modèle commercial de navire, ce fut le cas, par exemple, du navire de défense côtière (NDC), peut occasionner des problèmes imprévus qui ne seront découverts que durant les essais opérationnels effectués dans des conditions réalistes. Il est possible de vérifier la qualité du produit et de réduire la charge de travail du MDN en confiant la certification ou les essais, après réception du modèle de base d'un véhicule ou d'un navire, à des organismes externes (par exemple, la Federal Aviation Administration des États-Unis pour le Griffon, et le Lloyds Register of Ships pour le NDC).
4.118 Les essais et évaluations sont reconnus comme des outils éprouvés et efficaces de gestion des risques dans le cas des grands projets d'acquisition de biens d'équipement. Ces analyses rigoureuses permettent d'accumuler des données fiables à l'appui de la gestion des risques. Il s'agit d'une activité importante du fait qu'elle permet aux administrateurs de projets de vérifier si les entrepreneurs fournissent du matériel qui est conforme aux exigences prescrites dans le contrat et qui répond aux besoins des utilisateurs. Si l'on restreint la qualité ou l'exhaustivité des essais et évaluations, on peut affaiblir ou retarder la détection de difficultés en ce qui concerne la capacité opérationnelle. Notre vérification nous a permis de constater que plusieurs graves lacunes qui sont ressorties pendant l'utilisation de l'équipement n'avaient pas été relevées au moment des essais et évaluations.
4.119 Nous nous attendions à ce que tous les grands projets d'acquisition de biens d'équipement soient dotés d'un plan d'essai et d'évaluation adéquat, structuré de manière à fournir des renseignements essentiels aux décideurs, à évaluer la réalisation des objectifs de rendement technique et à déterminer dans quelle mesure l'équipement et les systèmes sont efficaces et utiles du point de vue opérationnel. Si l'équipement ou son application doivent être modifiés de quelque façon, ou s'ils diffèrent du modèle original, nous nous attendrions à ce que le matériel fasse l'objet d'essais opérationnels, idéalement avant son acquisition, ou à tout le moins avant sa mise en service actif. Les récentes compressions de ressources au MDN, notamment la fermeture du Centre d'essais techniques (Terre) (CETT) et la lourde charge de travail revenant au Centre d'essais techniques (Aérospatiale) (CETA), ont eu une incidence, pour les bureaux de gestion des projets, sur les travaux d'essai et d'évaluation.
4.121 Au Département de la Défense des États-Unis, qui entreprend généralement des projets centrés davantage sur la transformation et la mise au point, les essais et évaluations en tant qu'outils de gestion des risques font partie intégrante de chaque stade du cycle d'acquisition. Par contraste, les pratiques d'essai et d'évaluation du MDN ne sont nullement liées aux étapes d'un projet, ni au degré de risque qu'il comporte. Les risques peuvent être accrus lorsqu'on utilise le matériel d'une manière encore inconnue des autres utilisateurs, lorsque les activités opérationnelles sont prolongées, ou lorsque des sous-systèmes même éprouvés sont réunis pour former des ensembles nouveaux afin de répondre à des exigences militaires ou canadiennes uniques.
4.122 Pour trois des projets que nous avons examinés, soit le NDC, le Griffon et le Coyote, les essais opérationnels n'ont pas été effectués suffisamment à l'avance pour relever des problèmes qui touchent maintenant l'ensemble de la flotte. En conséquence, chaque unité de la flotte devra faire corriger ses problèmes après coup. Comme le navire de défense côtière a été construit sur commande, il n'était pas possible d'en faire l'essai avant de l'acheter. Le contrat original du NDC prévoyait toutefois un délai de plusieurs mois entre la livraison des premier et deuxième navires, ce qui aurait donné l'occasion de soumettre le « premier navire de la classe » à des essais opérationnels plus poussés avant la construction des autres bâtiments. Des retards imprévus ont cependant réduit le délai entre la livraison du premier navire et celle du deuxième navire. En dépit des programmes d'essai d'acceptation en usine et des essais réalisés en mer avant l'acceptation du navire, le Ministère n'a pu découvrir certains problèmes majeurs, entre autres l'arrêt, en cours de route, des principaux systèmes de propulsion (ce qui réduit la vitesse du navire jusqu'à ce que la situation soit corrigée) et la défaillance des purificateurs d'eau qui servent à approvisionner le navire en eau douce (ce qui réduit l'étendue des opérations possibles avant que l'on doive se ravitailler). Les difficultés que connaissait le système de propulsion ont été résolues depuis lors, en exécution de la garantie.
4.123 Les essais opérationnels qui auraient pu être effectués sur le Griffon afin d'évaluer dans quelle mesure l'aéronef convenait aux usages militaires prévus n'ont pas été réalisés avant l'acquisition. De ce fait, le Ministère découvre maintenant que l'aéronef est utilisé à la limite de ses capacités, en particulier lorsqu'on affecte le Griffon à des fonctions exigeantes comme des missions de recherche et de sauvetage. Les problèmes qui n'ont pas encore été résolus sont notamment des serrages exagérés affectant le couple moteur et les chocs électrostatiques que peuvent subir les passagers de l'hélicoptère. En effet, les personnes qui descendant de l'hélicoptère et touchent au sol, alors que tournent toujours les pales de l'appareil, créent une mise à la terre. Somme toute, ils servent de couloir pour la décharge de l'électricité statique vers la terre.
4.124 Les documents d'orientation du Ministère ne définissent pas clairement les types d'acquisition et les pratiques les plus appropriées d'essai et d'évaluation à utiliser. Pour certains types de projets qui sont réalisés rapidement ou à fournisseur unique, comme ceux de l'hélicoptère Griffon et du véhicule Coyote, il arrive souvent que des étapes importantes des essais et des évaluations ne soient pas terminées avant que la décision d'acquisition ne soit prise et que l'équipement ne soit mis en service actif. Par exemple, le Ministère n'a pas mis à l'essai avant son acquisition l'aptitude de l'hélicoptère Griffon à accomplir des missions militaires. Après sa mise en service, on s'est aperçu que sa capacité d'accomplir certaines des tâches militaires requises était limitée. Un des problèmes qui se pose actuellement est que le personnel de recherche et de sauvetage, et d'autres personnes, peuvent subir des chocs électriques graves s'ils touchent le sol pendant qu'ils descendent de l'hélicoptère ou qu'ils y sont reliés. Ces chocs sont attribuables à l'accumulation de l'électricité statique que produisent les pales de l'hélicoptère. Si l'on avait effectué des essais appropriés, on aurait pu relever ce problème et peut-être même le régler plus tôt.
4.125 Le Ministère devrait réévaluer sa stratégie qui consiste à acheter de l'équipement de modèle commercial sans avoir au préalable vérifié la capacité de ce matériel à remplir les missions militaires qu'on prévoit lui confier.
Réponse du Ministère : Les stratégies d'acquisition du matériel de défense se fonderont sur les achats de matériel standard disponible sur le marché (COTS) (ou de matériel militaire disponible sur le marché (MOTS)), si ces méthodes permettent de répondre aux besoins opérationnels des Forces canadiennes. La stratégie d'achat de matériel standard disponible sur le marché doit être appliquée uniformément et le Guide de réforme de l'acquisition du MDN présente des directives claires à ce sujet. Celles-ci constituent même un élément clé du guide. Il est important de noter cependant qu'il n'est pas toujours possible de faire l'essai de l'équipement avant d'en faire l'achat (par exemple, les navires).
4.126 Le Ministère devrait adopter un système d'essais et d'évaluations à utiliser dans le cadre des grands projets d'acquisition de biens d'équipement dont il veut se doter afin d'obtenir les certitudes suivantes :
4.128 Nous nous attendions à trouver une structure permettant de produire des rapports sur les grands projets d'acquisition, ainsi que des directives claires à l'intention des bureaux de projet sur le type de rapports à réaliser, leur contenu et leur fréquence, de même que des indicateurs de rendement. Nous nous attendions également à trouver un ensemble d'outils informatiques aidant à produire des rapports d'étape efficaces et opportuns.
4.130 À l'exception du projet de navire de défense côtière (NDC), nous n'avons pu trouver aucune information prouvant que des indicateurs de rendement avaient été établis pour aider à la surveillance des projets et à la production des rapports connexes. Nous avons constaté qu'en mars 1996, le Ministère a demandé aux bureaux de projet d'appliquer à tous les grands projets d'acquisition le barème des coûts et la norme de gestion du rendement. Bien que les équipes de certains des projets plus récents avaient commencé à se plier à cette obligation de rendre compte, seule l'équipe du projet de NDC l'avait fait parmi celles gérant les six projets que nous avons examinés.
4.131 Nos constatations nous amènent à conclure qu'il y a un risque que les gestionnaires supérieurs de la chaîne de commandement, au chapitre des acquisitions, ne reçoivent pas régulièrement des renseignements utiles sur l'état d'avancement des projets, du fait qu'il n'existe aucune norme reconnue ni indicateur de rendement prédéfini pouvant servir à la surveillance des projets et à la production des rapports.
4.132 Le Ministère devrait veiller à ce que pour tous ses grands projets d'acquisition il y ait respect de ses directives exigeant l'adoption d'un système uniforme de production des rapports.
Réponse du Ministère : Depuis 1996, tous les grands projets d'immobilisations doivent respecter une même norme en matière de coût, de calendrier d'exécution et de gestion du rendement. Cette norme a été établie conjointement par le secteur privé et le gouvernement. Ce système normalisé de production des rapports fait partie du mode d'établissement des rapports de projets institué par le Ministère sur une plus vaste échelle, tel qu'énoncé dans les documents ministériels sur la gestion des projets.
4.134 Pour ces projets il y aura probablement respect des objectifs contractuels et des objectifs de contrôle des coûts. Plusieurs des pratiques de gestion que nous avons observées appellent les commentaires suivants :
Commentaire du Ministère : L'intendance efficace des ressources est la préoccupation centrale du MDN en matière de gestion. Le Ministère évalue continuellement ses décisions d'acquisition, qu'il s'agisse de l'analyse initiale des besoins et des options ou de toutes les phases subséquentes des projets. De même, le MDN est déterminé à améliorer constamment son processus global d'acquisition.
Bien que le MDN apprécie que l'on ait reconnu et encouragé les initiatives d'acquisition en cours, le rapport ne brosse pas un tableau complet de ces initiatives ou des progrès réalisés, dans le contexte plus général des autres réformes du MDN en gestion du matériel et de sa contribution aux initiatives polyvalentes de réforme entreprises à l'échelle du gouvernement. Vu le coût élevé en cause, le MDN a délibérément décidé de s'attaquer d'abord à la restructuration du soutien opérationnel puis, en second lieu, à la réforme du processus d'acquisition. Nous avons reconnu que nombre des réformes de soutien opérationnel pourraient également s'appliquer à l'acquisition. De plus, une bonne part du travail de réforme des acquisitions était déjà en cours. Par exemple, le MDN a déjà réformé la phase d'approbation, un générateur de coût important dans le cycle d'acquisition, ainsi que la portion gestion de projet du processus. S'appuyant sur les progrès réalisés par le MDN et d'autres ministères au chapitre de la réforme des acquisitions, un plan de mise en oeuvre interministériel est en voie d'élaboration. L'industrie y joue un rôle de partenaire et, ensemble, nous partageons plusieurs des préoccupations auxquelles s'est attaqué l'examen des acquisitions au sein du MDN et à l'échelle du gouvernement.
Les risques des projets sont inclus dans les présentations au Conseil du Trésor, dans lesquelles sont étudiés le coût, le rendement, le calendrier et les retombées industrielles. Le MDN évalue aussi d'autres types de risque, notamment sur les plans de la doctrine, des techniques et de la dotation, pour n'en nommer que quelques-uns. La nouvelle procédure de rapport sur les risques, adoptée par le Conseil du Trésor en 1995, permet une meilleure intégration de ces risques évalués à l'échelle ministérielle. Bien que l'évaluation des risques ainsi que l'essai et l'évaluation soient essentiels à la gestion de projet, l'équipement ne se prête pas toujours à des essais opérationnels avant l'acquisition. Ainsi, il n'était pas possible de tester les navires de défense côtière (NDC) avant de les acheter. Cependant, l'entrepreneur a corrigé toutes les lacunes couvertes par la garantie, ce qui a donné les mêmes résultats qu'un programme complet d'essai et d'évaluation.
Les décisions relatives aux contrats d'acquisition sont fondées sur un énoncé officiel des besoins militaires et sont prises en accord avec les stratégies nationales de nombreux gouvernements. Les administrateurs de projet doivent veiller à ce que le Ministère reçoive exactement ce qui a été convenu. Il est important de faire la distinction entre les capacités « prévues au contrat » et d'autres capacités qui n'étaient pas prévues pour un système d'arme particulier ou qui étaient considérées comme une priorité opérationnelle moindre et pour lesquelles le MDN a trouvé une solution opérationnelle acceptable. Dans son rapport, le vérificateur général reconnaît que cette exigence relativement à ce qui est « prévu au contrat » sera vraisemblablement satisfaite pour les six projets évalués. Par exemple, la capacité de l'hélicoptère Griffon stipulée par le gouvernement dans le contrat a été prouvée lors du déploiement de maintien de la paix de l'ONU en Haïti ainsi que dans le soutien fourni pour les opérations domestiques de secours aux sinistrés.
Quant aux rapports de rendement, le MDN ne partage pas la conclusion du vérificateur général, selon laquelle cet aspect est laissé à la discrétion de chaque administrateur de projet. Les cadres supérieurs sont parfaitement tenus au courant de l'état des projets grâce aux divers mécanismes de gestion des projets, y compris des rapports mensuels d'avancement présentés par les entrepreneurs, des réunions officielles d'examen de la conception et des mises à jour faites à intervalles réguliers aux comités ministériels supérieurs.
Nous avons choisi six grands projets sur un total de 24 grands projets actifs de l'État (dont la valeur dépassait 100 millions de dollars). Nous avons utilisé la méthode d'échantillonnage raisonné pour prélever les éléments à vérifier, lesquels étaient constitués de projets relevant de chacun des trois éléments des Forces canadiennes - les Forces maritimes, les Forces terrestres et les Forces aériennes. La valeur globale des grands projets de l'État que nous avons examinés s'élève à 3,3 milliards de dollars. Nos critères de sélection visaient à permettre le prélèvement d'un échantillon représentatif de projets des trois Forces, dont les dépenses cumulatives dans une proportion d'au plus 80 p. 100 étaient typiques du genre d'équipement important dont le MDN fait l'acquisition à l'heure actuelle. Nous avons choisi les projets suivants : l'hélicoptère utilitaire de transport tactique (Griffon), les systèmes de soutien de la guerre électronique et d'instruction (également connu au ministère de la Défense sous le nom de Projet - Instruction et soutien de guerre électronique (EST)), le véhicule blindé léger de reconnaissance (Coyote), l'arme antichar de courte portée (lourde) (missile Eryx), le viseur thermique du Leopard et le navire de défense côtière (NDC). Nous admettons que ces six projets ne sont peut-être pas statistiquement représentatifs de tous les grands projets d'acquisition de biens d'équipement du MDN. Ils sont significatifs en eux-mêmes car leur valeur globale de 3,3 milliards de dollars équivaut à environ 14 p. 100 de la valeur globale des projets d'acquisition de biens d'équipement approuvés dépassant 100 millions de dollars, inclus dans le plan d'acquisition à long terme du Ministère pour 1996-1997. Les conclusions découlant de notre vérification devraient présenter un intérêt pour les agents du Ministère qui travaillent à d'autres importants projets d'acquisition de biens d'équipement.
Pour chacun des six projets mentionnés, nous avons communiqué avec le bureau de projet et discuté des questions pertinentes d'acquisition. Nous avons obtenu et consulté les documents disponibles concernant l'analyse des besoins et des options, la gestion des risques, les essais et évaluations, la gestion de projet et la production des rapports connexes. Enfin, nous avons visité certains bureaux et rencontré les utilisateurs et opérateurs d'équipement afin de déterminer si le matériel répondait à leurs besoins opérationnels.
Nous avons aussi rencontré des représentants du Département de la Défense des États-Unis, ainsi que des représentants de l'industrie canadienne.
Notre démarche était fondée sur les résultats et visait principalement à déterminer si le Ministère avait fait preuve de diligence raisonnable en ce qui concerne la sélection, l'acquisition et l'essai du matériel avant sa mise en service et si les utilisateurs de l'équipement pouvaient dûment accomplir les tâches et les missions aux fins desquelles le matériel avait été acquis. Somme toute, nous voulions évaluer la mesure dans laquelle le processus d'acquisition de biens d'équipement permettait au MDN d'obtenir le type d'équipement dont les forces armées ont besoin, au moment où elles en ont besoin, et de manière à optimiser son utilisation des fonds publics.
Sylvie Blais
William Johnson
Chantal Michaud
Darlene Mulligan
David Saunders
Shaila Singh
Nicholas Swales
Kari Swarbrick
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Peter Kasurak.