8.8 Comme le montre la pièce 8.1 , l'une des fonctions fondamentales du Ministère consiste à appuyer le ministre des Finances dans son rôle de principal ministre responsable de la politique économique et des questions fiscales. Le Ministère fournit cet appui dans le cadre de ses responsabilités au sein du Cabinet et de son obligation de rendre compte au Parlement.
8.9 Le Ministère joue un rôle central et stratégique au sein du gouvernement fédéral. Ses fonctions comprennent la préparation du budget et la prestation de conseils au gouvernement en matière de politique économique. Le Ministère exerce les fonctions d'un organisme central en supervisant et en coordonnant les activités des autres ministères et organismes qui touchent l'économie. En plus de ses rôles d'organisme central et de conseiller en matière de politiques, le Ministère exerce un certain nombre de responsabilités directes liées à des politiques et à des programmes. Ces responsabilités supposent l'obligation concomitante de rendre compte au Parlement des résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés. Les dépenses prévues du Ministère pour 1997-1998, d'un montant de 66 milliards de dollars, représentent 43 p. 100 du total des dépenses fédérales prévues, soit 152 milliards de dollars.
8.11 La pièce 8.2 montre les domaines où le Ministère assume des responsabilités directes en matière de politiques et de programmes. Les cas où ces responsabilités sont partagées avec d'autres ministères y sont indiqués. Les secteurs de politiques et de programmes mentionnés à la pièce 8.2 comprennent une gamme étendue d'activités qui représentent des dépenses très élevées, la plupart prévues par la loi. Ces dépenses législatives sont autorisées par la loi du Parlement qui établit le programme en cause, mais ne sont pas soumises à un examen annuel dans le cadre du processus d'attribution des crédits par le Parlement.
8.12 Les programmes de dépenses les plus coûteux sont le Programme du service de la dette publique, dont le budget estimatif s'élève à 46 milliards de dollars en 1997-1998, et le Programme fédéral de paiements de transfert aux provinces, dont le budget estimatif s'élève à 19,4 milliards de dollars, auxquels s'ajoutent 12,6 milliards de dollars de transferts fiscaux. Parmi les transferts prévus en vertu de la loi, il y a les paiements de péréquation, le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux et divers autres transferts aux gouvernements provinciaux et territoriaux.
8.13 Parmi les autres responsabilités du Ministère en matière de politiques et de programmes, il faut citer celles qui ont trait au cadre de réglementation du secteur des services financiers canadien et à la représentation des intérêts du Canada dans diverses organisations internationales dont le Fonds monétaire international, la Banque mondiale et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement. En outre, le Ministère joue un rôle central dans l'élaboration, la gestion et la mise en oeuvre de la politique canadienne en matière de commerce et de placements internationaux. Entre autres choses, le Ministère mène ou dirige la politique d'importation du gouvernement, en particulier en ce qui a trait aux recours commerciaux et tarifaires, et est responsable de la législation et de la réglementation intérieures y afférentes.
8.14 Le Ministère est responsable de l'élaboration et de l'évaluation des politiques et des législations fiscales fédérales, y compris les diverses dispositions de traitement fiscal préférentiel. Beaucoup de ces dispositions ont pour effet de réduire l'obligation fiscale des entreprises et des particuliers. Ces dispositions, en offrant une aide ou des encouragements à des groupes ciblés de particuliers ou d'entreprises, visent à conduire à la réalisation d'objectifs précis (y compris dans des domaines tels que ceux des politiques sociales, culturelles, économiques et régionales). Au nombre de ce qu'on appelle les « dépenses fiscales », il y a des dispositions telles que les exonérations, les déductions, les reports et les crédits d'impôt.
8.15 Enfin, le Ministère assume certaines responsabilités dans le cadre du Régime de pensions du Canada (RPC). Le Régime relève conjointement des gouvernements fédéral et provinciaux et est financé au moyen de cotisations directes. Pour modifier les prestations, le taux de cotisation ou les dispositions relatives aux placements, il faut une loi du Parlement et des décrets favorables d'au moins les deux tiers des provinces visées, représentant au moins les deux tiers de la population de toutes les provinces concernées. Le Ministère a la responsabilité de la conduite des négociations avec les provinces, ainsi que de tous les autres aspects des examens législatifs qui aboutissent à des recommandations de changements qu'il serait souhaitable d'apporter au RPC. Dans le passé, le Ministère a également assumé la responsabilité de l'administration du Fonds de placement du RPC. À compter d'avril 1998, l'Office d'investissement du RPC sera chargé de l'investissement des nouveaux fonds du RPC dans un portefeuille de valeurs diversifié, quoique le Ministère garde la responsabilité de l'administration de l'actuel portefeuille de prêts aux provinces, et, de concert avec celles-ci, du cadre législatif de la politique de placement du RPC.
8.16 Compte tenu de l'étendue et des conséquences des responsabilités du Ministère en matière de politiques et de programmes (y compris divers instruments tels que les transferts, la législation, la réglementation et les mesures fiscales sélectives), la mesure de l'efficacité et la communication de l'information sur ce sujet sont d'une importance cruciale. L'information sur les résultats est indispensable pour rendre compte au Parlement et aux Canadiens de ce qui a été réalisé par rapport aux objectifs et pour permettre d'améliorer le rendement futur.
8.18 Le gouvernement a enchâssé dans sa politique la nécessité de fournir de l'information sur les résultats pour appuyer la prise de décisions, améliorer le fonctionnement de l'État et permettre la reddition de comptes. La Politique d'examen , qui est insérée dans le Manuel du Conseil du Trésor, Examen, vérification interne et évaluation , publié en 1994, vise à faire en sorte que le gouvernement dispose en temps opportun de renseignements pertinents, avec preuves à l'appui, sur le rendement de ses politiques, programmes et opérations, et qu'il utilise cette information à la fois pour améliorer la gestion et la rentabilité de ses politiques, programmes et opérations, et pour rendre compte des résultats obtenus.
8.19 Selon la Politique d'examen , les administrateurs généraux des ministères sont responsables, entre autres choses, de s'assurer que les programmes et les politiques ministériels fonctionnent comme prévu, que les mécanismes d'examen appropriés sont utilisés, et que l'information découlant des examens est également utilisée pour prendre des décisions et pour rendre des comptes.
8.20 L'amélioration de l'information sur le rendement pour faciliter la prise de décisions et la reddition de comptes est un élément clé du Système de gestion des dépenses remanié du gouvernement. En outre, dans son rapport annuel de 1996 au Parlement, Repenser le rôle de l'État : Améliorer la mesure des résultats et de la responsabilisation , le président du Conseil du Trésor soulignait avec force l'importance d'évaluer les actions du gouvernement et de rendre publics les résultats (voir la pièce 8.3 ).
8.22 La communication de renseignements sur l'efficacité du gouvernement aide également le Parlement dans l'exercice de ses fonctions d'examen et de législation. Le gouvernement élabore ses projets et engage des dépenses sous réserve de l'autorisation du Parlement. La publication de l'information sur les résultats obtenus par suite de dépenses approuvées et d'autorisations reçues est une étape essentielle du contrôle parlementaire. Il faut pour cela que les objectifs des politiques et des programmes, ainsi que les résultats obtenus par rapport à ces objectifs, soient portés à la connaissance du Parlement et du public en temps utile et de façon explicite. Il faut que l'information communiquée soit claire, concrète et compréhensible, et accessible à tous les parlementaires. Bien que chaque document déposé dans le cadre de la reddition de comptes ne puisse comprendre la totalité de l'information qui pourrait s'avérer adéquate, il peut fournir des références claires à d'autres sources.
8.23 Le Parlement est toujours aussi intéressé à être informé des résultats. Comme nous l'avons noté dans le chapitre 3 de notre rapport de 1996, le Comité permanent des comptes publics a réaffirmé son intérêt pour l'évaluation des programmes dans son sixième rapport, en novembre 1994. De surcroît, un rapport récent du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre ( L'étude des crédits : Boucler la boucle du contrôle , avril 1997) souligne que l'information sur l'efficacité est au coeur de bon nombre des principaux débats publics du jour (voir la pièce 8.3 ).
8.26 En 1993, à la demande du Comité permanent des comptes publics, nous avons effectué une vérification spéciale des modifications apportées à la structure organisationnelle pour ce qui a trait à la mesure de l'efficacité à la Direction de la politique de l'impôt du Ministère ( Le nouveau régime d'évaluation des mesures fiscales au ministère des Finances , mars 1993). Notre vérification a conclu que les évaluations produites par la Direction dans le cadre de la nouvelle structure organisationnelle répondaient aux normes établies, en matière de mesure et d'analyse, pour les questions alors examinées; par contre, concluait-on, les études d'évaluation menées dans le cadre de l'ancienne organisation ne répondaient pas toujours aux normes. Nous avons également constaté que d'importantes questions étaient examinées dans les études produites dans le cadre de la nouvelle structure.
8.27 Nous avons toutefois exprimé des préoccupations quant à la méthode adoptée par la Direction de la politique de l'impôt pour établir les priorités en matière de mesure de l'efficacité. Nous avons également constaté que moins de ressources étaient consacrées aux évaluations et nous avons demandé instamment qu'une capacité adéquate de mesure de l'efficacité soit conservée à la Direction. Nos constatations de 1993 étaient provisoires car les changements d'organisation étaient récents. La présente vérification a donc été conçue de façon à faire suite aux observations rapportées en 1993.
8.28 D'autres détails sur la méthode et l'étendue de la vérification sont présentés à la fin du chapitre dans la section À propos de la vérification .
8.31 Nous avons constaté que l'énoncé fait par le Ministère de ses propres responsabilités n'était pas clair dans deux des secteurs que nous avons examinés. En outre, lorsque les responsabilités sont partagées avec d'autres ministères et organismes, nous avons constaté une absence générale de précision quant aux organisations visées et quant à la façon dont les responsabilités sont partagées.
8.32 Le Ministère partage des responsabilités avec d'autres ministères et organismes dans bon nombre de secteurs de politiques et de programmes que nous avons inclus dans l'étendue de cette vérification. Cependant, les documents que nous avons examinés dans chacun de ces domaines ne désignaient jamais de façon suivie les autres organisations concernées et le lien entre leurs responsabilités et celles du ministère des Finances. En conséquence, le Parlement n'est pas toujours bien informé sur les cadres redditionnels de ces secteurs de politiques et de programmes.
8.33 L'absence d'une claire exposition des cadres redditionnels pour les politiques et les programmes que nous avons examinés était particulièrement évidente dans le cas du Budget des dépenses . Par exemple, quoique le Ministère partage certaines responsabilités avec Affaires étrangères et Commerce international Canada ainsi qu'avec Revenu Canada dans le domaine de l'élaboration, de la gestion et de la mise en oeuvre de la politique canadienne du commerce et de l'investissement internationaux, le Budget des dépenses pour l'exercice 1997-1998 ne mentionne pas la chose. Nous admettons qu'il y a des limites à la quantité d'information qui peut être incluse dans un document. Toutefois, nous estimons que la mention des ministères et des organismes en cause, avec des renvois à d'autres sources de renseignements connexes, constitue le minimum essentiel pour donner au Parlement une idée claire de la reddition de comptes.
8.34 L'un des deux cas où nous avons remarqué que les énoncés du rôle propre du Ministère n'étaient pas clairs a trait à ses responsabilités relativement au Régime de pensions du Canada (RPC). Nous avons constaté que le Budget des dépenses ne fournit que des renseignements limités sur les responsabilités du Ministère. En outre, il n'y est pas fait mention du fait que des renseignements sur la nature et l'étendue des responsabilités du Ministère peuvent être trouvés dans le rapport annuel du RPC.
8.35 L'autre cas où nous avons constaté que le Parlement ne recevait pas d'information claire sur les responsabilités du Ministère est celui du cadre de réglementation du secteur des services financiers. Le Budget des dépenses pour l'exercice 1997-1998 indique que le Ministère est responsable « du fonctionnement des institutions et des marchés financiers canadiens et de leur cadre réglementaire ». Bien que le Ministère reconnaisse sa responsabilité dans l'élaboration de la politique de fonctionnement des institutions financières canadiennes, ainsi que pour ce qui est du cadre de réglementation qui s'applique à celles-ci, il n'est pas, en fait, responsable du fonctionnement global des marchés financiers. Le Ministère nous a dit qu'il avait l'intention, à l'avenir, de clarifier l'énoncé de sa responsabilité en ce domaine dans le Budget des dépenses .
8.36 Le ministère des Finances devrait veiller à ce que l'information qu'il fournit régulièrement au Parlement désigne, de manière claire et cohérente, ses propres responsabilités, les ministères et organismes avec lesquels il partage des responsabilités, et la façon dont ces responsabilités sont partagées.
Réponse du Ministère : Le Ministère se conforme d'ores et déjà à cette recommandation. Le Budget principal des dépenses de 1998-1999 fournit même des renseignements plus fouillés sur le RPC que ce que demande le vérificateur général. Également, la vérification donne à penser que le rôle du Ministère à l'égard du RPC n'est pas parfaitement délimité. Or, ce rôle a été précisé dans des discours, des documents, et il est même exposé sur un site Web spécial. En effet, des énoncés ont été incorporés à chaque budget déposé depuis 1994; un site Web sur le RPC a été créé à l'hiver 1996, et un rapport sur les consultations a été publié en juin 1996. En outre, une entente fédérale-provinciale a été conclue au sujet des mesures requises pour assurer la viabilité du RPC, entente suivie d'un discours au Parlement et du dépôt d'un avant-projet de loi en février 1997. Enfin, la législation a été déposée, de même qu'un nouveau rapport actuariel, et un communiqué résumant les dispositions du projet de loi a été émis en septembre 1997. Ajoutons que l'examen fédéral-provincial qui s'est terminé récemment comportait différentes mesures visant à améliorer considérablement l'information présentée et les modalités de la fonction d'intendance au regard du RPC.
8.38 Il est important de faire ici une distinction entre les objectifs opérationnels et les objectifs des politiques ou des programmes. Les objectifs opérationnels du Ministère peuvent varier d'une année à l'autre, par exemple lorsqu'il s'agit d'objectifs précis dans les domaines de la planification, de la consultation et des négociations se rapportant à un aspect, quel qu'il soit, de l'élaboration d'une politique ou de la mise en oeuvre d'un programme. Quoique ce genre de renseignement soit utile pour déterminer les activités opérationnelles à exécuter et les étapes à franchir, ce sont les objectifs des politiques ou des programmes (ce que les politiques ou les programmes visent à accomplir) qui sont essentiels à l'établissement du cadre de reddition de comptes au Parlement. C'est par rapport à ces objectifs que le Parlement a besoin d'information sur les résultats.
8.39 Nous avons examiné une série de documents publics pour déterminer s'ils offrent au Parlement de bons renseignements sur les objectifs des politiques et des programmes. Il est important que les objectifs soient énoncés non seulement clairement mais aussi de façon cohérente d'une source d'information à l'autre.
8.40 Nous avons constaté que les objectifs étaient à la fois clairs et cohérents pour ce qui est du Programme du service de la dette publique, du Programme fédéral de paiements de transfert aux provinces et du Programme des organismes financiers internationaux.
8.41 Quant à la politique concernant le commerce et les placements internationaux, nous avons examiné le Budget des dépenses , les Perspectives du Ministère, les Projets de réglementation fédérale et la publication intitulée Finances Canada - Structure et rôle . À l'exception du Budget des dépenses qui faisait récemment une mention discrète de l'« amélioration de la compétitivité canadienne » au moyen de diverses mesures précises de réforme et d'intégration des politiques, aucun texte n'incluait un énoncé des objectifs et des responsabilités du Ministère relativement à la politique du commerce et des placements internationaux.
8.42 Nous avons remarqué que le Budget des dépenses ne contient ni renseignements sur les objectifs du programme du Régime de pensions du Canada, ni renvois à d'autres sources qui pourraient présenter ce genre d'information. De plus, le Budget des dépenses ne contient aucun énoncé d'objectifs pour le cadre de réglementation du secteur des services financiers. En outre, nous avons constaté que deux documents publics publiés par le Ministère ( Renforcer et assainir le secteur des services financiers canadien , de février 1995, et L'examen de 1997 de la législation régissant les institutions financières : Propositions de modifications , de juin 1996) ne contiennent pas d'énoncés clairs des objectifs du cadre de réglementation.
8.43 Le Ministère fournit au Parlement un rapport annuel spécial sur les dépenses fiscales. Nos constatations relatives à ce rapport sont présentées aux paragraphes 8.62 à 8.64.
8.44 Le ministère des Finances devrait fournir au Parlement des énoncés d'objectifs clairs et cohérents pour toute la gamme de ses responsabilités liées à des politiques et à des programmes.
Réponse du Ministère : Le Ministère procède déjà ainsi. Néanmoins, lorsque cela sera possible, il examinera ses procédures et communiquera plus d'information sur les grands objectifs stratégiques et sur la mesure dans laquelle ils sont atteints.
8.46 Nous avons constaté des lacunes importantes dans la communication de l'information sur les résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés dans tous les secteurs inclus dans l'étendue de notre vérification. Dans la plupart des cas, l'information était centrée sur des secteurs précis d'activités opérationnelles ou sur des progrès accomplis, mais ne fournissait pas de renseignements sur l'atteinte des objectifs.
8.47 Dans le rapport sur le rendement de 1997 du Ministère, l'information fournie sur le Programme du service de la dette publique était celle qui était la plus riche d'enseignement quant à l'efficacité du Programme. Mais, dans ce cas aussi, quelques renseignements supplémentaires auraient amélioré le rapport. Par exemple, ce dernier décrit les indicateurs de l'efficacité des marchés financiers canadiens et déclare que le rendement du Canada, selon ces indicateurs, se compare avantageusement à celui d'autres pays dotés de marchés financiers hautement développés. Nous croyons que le rapport aurait été plus utile s'il avait inclus les mesures réelles, y compris la comparaison avec les autres pays et l'évolution de ces mesures avec le temps.
8.48 Le Ministère nous a dit qu'il n'avait pas fourni de détails dans le rapport sur le rendement parce qu'il ne s'agissait que d'un aperçu sommaire. Il a fait observer, toutefois, que davantage de détails avaient été fournis dans les récentes parutions du Rapport sur les opérations d'emprunt . Dans ces conditions, un renvoi aux détails supplémentaires contenus dans ces rapports serait essentiel pour aider les lecteurs du rapport sur le rendement.
8.49 Lorsque les programmes font l'objet d'un examen législatif, nous avons constaté que certains renseignements sur les résultats sont produits dans ce contexte. Cependant, après avoir pris connaissance de trois examens de ce genre, nous avons conclu que ceux-ci ne suppriment pas le besoin, pour le Ministère, de prendre une mesure systématique et méthodique de son efficacité et d'en rendre compte. De fait, nous croyons que la communication opportune de renseignements sur l'efficacité contribuerait à nourrir le débat public et parlementaire et à renforcer le processus d'examen législatif (voir les paragraphes 8.76 à 8.96).
8.50 Les constatations de la présente vérification sur les lacunes en matière de mesure de l'efficacité et de reddition de comptes rejoignent celles d'un certain nombre de vérifications antérieures effectuées par notre bureau de 1992 à 1997. Les secteurs de politiques et de programmes examinés lors de ces vérifications antérieures englobent une gamme étendue de responsabilités du Ministère.
8.51 Un résumé des constatations faites lors de ces vérifications antérieures relativement à la mesure de l'efficacité et à la communication de l'information recueillie est présenté à la pièce 8.4 . Au moment où les vérifications ont été entreprises, il n'y avait qu'un cas - la gestion du service de la dette publique - où nous étions en mesure de rapporter qu'une évaluation était en cours.
8.52 La situation concernant la mesure de l'efficacité des dispositions relatives aux dépenses fiscales est plus positive. Bien qu'un certain nombre de vérifications antérieures, mentionnées à la pièce 8.4, aient permis de cerner des lacunes dans la mesure de l'efficacité des dépenses fiscales, la gamme d'initiatives qu'a citées le Ministère pendant la présente vérification auraient trait, selon lui, en tout ou en partie, à la mesure de l'efficacité. Cependant, compte tenu de l'importance financière des objectifs de nombreuses dépenses fiscales, nous avons conclu que, dans ce cas aussi, l'information redditionnelle au Parlement sur la mesure dans laquelle les objectifs ont été atteints mérite davantage d'attention. Une discussion plus détaillée de la méthode adoptée par le Ministère pour mesurer l'efficacité des dépenses fiscales et pour communiquer l'information qui en découle est présentée aux paragraphes 8.59 à 8.75.
8.53 Pour évaluer la détermination du Ministère à mesurer l'efficacité et à en rendre compte, nous avons également examiné la présentation faite par le Ministère dans le rapport annuel de 1997, remis en octobre de la même année au Parlement par le président du Conseil du Trésor et intitulé Rendre compte des résultats . Entre autres choses, ce rapport vise à déterminer les résultats que les ministères se sont engagés à obtenir en faveur des Canadiens, ainsi que les méthodes qu'ils entendent utiliser pour faire la preuve des résultats obtenus.
8.54 Nous avons noté dans le chapitre 5 de notre rapport de 1997, intitulé « La communication de l'information sur le rendement dans le Système de gestion des dépenses », que le document du président du Conseil du Trésor est une étape importante en matière de reddition de comptes au Parlement. La valeur de l'information fournie, cependant, dépend de la nature des résultats que les ministères s'engagent à obtenir et des indicateurs proposés. Nous avons constaté que les résultats visés par le ministère des Finances dans le rapport du président du Conseil du Trésor en 1997 sont de nature très générale (on y mentionne, par exemple, « des programmes sociaux sûrs »). Qui plus est, les moyens pour faire état des résultats ne concernent pas, clairement et sans ambiguïté, les réalisations liées aux objectifs des politiques ou des programmes. Par exemple, la volonté du Ministère de fournir « des programmes sociaux sûrs » est illustrée par « la mise en oeuvre de nouveaux programmes » et par « des améliorations aux programmes sociaux actuels ».
8.55 Le ministère des Finances devrait revoir la priorité qu'il accorde à la reddition de comptes au Parlement à l'égard de l'efficacité de ses politiques et de ses programmes, et prendre des mesures pour combler les lacunes que nous avons cernées.
Réponse du Ministère : Le Ministère s'efforce déjà de réaliser cet objectif. Comme il l'indique clairement dans la réponse de portée générale qu'il présente à la fin du présent chapitre, les conclusions présentées dans ce rapport au sujet de ses efforts ne reflètent pas la réalité. Le Ministère procède à des examens, à des analyses et à des mesures de surveillance périodiques, et il publie un large éventail d'évaluations de toutes sortes - budgets, documents de consultation, communiqués, rapports de routine, etc. Il n'en est pas tenu compte dans la vérification, qui ne s'étend qu'à une brochette étroite de publications, d'où la conclusion qu'il existe des lacunes sur le plan des rapports sur l'efficacité. En fait, les rapports sur l'efficacité, tout comme la mesure de l'efficacité, constituent une des grandes priorités du Ministère et, qui plus est, un élément central de son mandat. Si toutes les publications du Ministère étaient examinées à des fins de mesure de l'efficacité, il deviendrait manifeste que ce dernier accorde une importance prépondérante à sa responsabilité de rendre compte au Parlement au sujet de l'efficacité de ses programmes et de ses politiques.
Il n'est pas tenu compte non plus dans la vérification que les décisions doivent constamment être prises dans un contexte de rationalisation des ressources et que, même avec la meilleure volonté du monde, il n'est pas possible de procéder à des évaluations formelles à n'en plus finir de la totalité des politiques, puis de rendre publique cette information sur l'efficacité. La vérification n'aborde pas la question de savoir si, compte tenu des contraintes applicables, une intensification des études d'évaluation formelles représente la meilleure solution dans une perspective d'optimisation des deniers des Canadiens.
8.56 L'information sur l'efficacité peut renforcer la reddition de comptes et le changement. Un examen législatif du Régime de pensions du Canada, en 1996, a montré qu'un certain nombre de lacunes importantes étaient apparues avec le temps. Comme le montre la pièce 8.5 , il a été proposé, entre autres changements, de raffermir l'administration du programme ainsi que la reddition de comptes au Parlement et au public.
8.57 Nous avons examiné deux cas supplémentaires (l'un à l'intérieur du ministère des Finances et l'autre à Développement des ressources humaines Canada) où il existait des raisons de penser que la mesure de l'efficacité et la reddition de comptes avaient porté fruit. Les résultats, comme on peut le voir à la pièce 8.6 , laissent penser que l'information sur l'efficacité est un facteur qui a contribué à l'apport de changements aux niveaux de la conception des programmes et de l'élaboration ultérieure des politiques.
8.58 Dans le cas de ces deux exemples - le crédit d'impôt à l'investissement au Cap-Breton (évalué par la Direction de la politique de l'impôt du ministère des Finances), et l'ancien Programme d'assurance-chômage (évalué par Développement des ressources humaines Canada) - la mesure de l'efficacité et l'information sur les résultats ont été accompagnées d'importants changements touchant les programmes. Ces changements sont inspirés dans une large mesure par les orientations fournies par l'information sur l'efficacité déjà produite, ou sont compatibles avec celles-ci. Il est intéressant de noter que dans les deux cas l'information a été diffusée et a donné lieu à un examen approfondi et à un débat publics considérables.
8.60 Le recours au système fiscal pour fournir les programmes gouvernementaux, plutôt qu'aux dépenses gouvernementales directes, réduit la possibilité de contrôler les programmes et l'utilisation des ressources. Les procédures de gestion, y compris la mesure de l'efficacité, doivent tenir compte de ce fait et y répondre. En outre, le besoin de communiquer les résultats au Parlement mérite une attention particulière puisque le processus de contrôle parlementaire des mesures fiscales et de reddition de comptes est différent de celui des autres programmes gouvernementaux.
8.61 Les dispositions relatives aux dépenses fiscales ne sont pas soumises à un examen approfondi et à un débat annuel réguliers, comme celles visant les programmes qui passent par le processus des crédits parlementaires. Elles ne font pas non plus l'objet d'examens législatifs périodiques et automatiques. La législation habilitante relative aux mesures fiscales ne contient normalement pas de dispositions de temporisation. Les dispositions précises relatives aux dépenses fiscales sont généralement adoptées dans le cadre du budget et conduisent à des modifications ultérieures de la Loi de l'impôt sur le revenu .
8.62 Rapports annuels sur les dépenses fiscales. Compte tenu de ces caractéristiques, le ministère des Finances publie tous les ans une liste des dépenses fiscales, de pair avec une estimation des recettes fiscales auxquelles on a renoncé pour chacune d'elles. Nous avons observé que ce rapport n'a pas été publié de façon régulière. Des cinq derniers rapports, deux ont été publiés en août, deux en décembre et un en février. Nous croyons qu'une publication régulière, coordonnée avec le cycle du système de gestion des dépenses, améliorerait l'influence du rapport en tant qu'instrument de reddition de comptes au Parlement.
8.63 Les rapports sur les dépenses fiscales annuelles du Ministère contiennent des estimations historiques, fondées sur un échantillon de déclarations de contribuables et d'autres données statistiques, d'une série de mesures fiscales individuelles qui, selon le Ministère, peuvent être considérées comme des dépenses fiscales. Le rapport de 1997 contient des données historiques pour diverses périodes, la périodisation étant déterminée par le système fiscal et par la dernière année pour laquelle des données sont disponibles. Dans le cas du régime de l'impôt sur le revenu des particuliers, les données sont fournies pour 1992, 1993 et 1994; dans celui de l'impôt sur le revenu des sociétés, pour 1992 et 1993; dans celui de la taxe sur les produits et services, de 1992 à 1995. En outre, dépassant les données historiques analysées, le rapport contient des projections jusqu'en 1999.
8.64 Le rapport sur les dépenses fiscales décrit de nombreuses dispositions et, dans le cas du régime de l'impôt sur le revenu des particuliers, il classe ces dispositions de façon à donner une indication générale du secteur dans lequel elles auront des répercussions (par exemple, l'emploi, l'éducation, le maintien du revenu et la retraite). Cependant, le rapport ne contient pas d'information sur les objectifs précis de chaque disposition. Qui plus est, il ne comporte aucun renseignement sur l'efficacité avec laquelle les mesures fiscales atteignent leurs objectifs. Le Ministère nous a dit qu'il prévoit modifier la nature des rapports sur les dépenses fiscales de façon à y inclure l'information provenant des évaluations et des analyses des mesures fiscales. Il envisage également d'inclure les objectifs précis de chaque dépense fiscale dans le rapport de 1998.
8.65 Objectifs des dépenses fiscales. Nous avons constaté que les objectifs de certaines des dispositions relatives aux dépenses fiscales que nous avons examinées plus en détail n'étaient pas clairs. Le Ministère déclare que les dépenses fiscales sont créées pour atteindre divers objectifs économiques, sociaux et autres. Nous nous attendions donc à constater que le Ministère ait défini leurs objectifs selon ces termes et qu'il ait déterminé la façon dont on peut s'attendre à ce qu'elles contribuent à l'atteinte des objectifs des politiques visées. Parmi les 15 dispositions précises que nous avons examinées, nous avons constaté des cas où les objectifs n'étaient pas clairement énoncés.
8.66 Par exemple, le Ministère nous a dit qu'il n'y a pas d'énoncé formel sur les objectifs officiels de la non-imposition des prestations de santé et de soins dentaires privées payées par l'employeur. Dans le cas des remboursements de la taxe sur les produits et services accordés aux organismes municipaux ainsi qu'aux conseils et aux commissions apparentés, le Ministère a déclaré que le but de la mesure est d'assurer la continuité des exonérations de la taxe de vente prévues par l'ancien système fiscal fédéral. À notre avis, cela n'indique en rien les résultats concrets que doivent donner ces remboursements d'impôt ni leurs liens avec les objectifs de politique plus généraux du gouvernement.
8.67 Le ministère des Finances devrait :
Au sujet de l'information sommaire sur l'efficacité, il est prévu que le rapport sur les dépenses fiscales comportera une évaluation et des analyses plus approfondies des différentes dépenses fiscales ainsi que des données sommaires sur l'efficacité. Il faut bien comprendre que ces analyses et la présentation de l'information n'ont pas à être effectuées chaque année, étant donné que la plupart des dépenses fiscales ne sont pas modifiées d'une année à l'autre.
Quant à la nécessité d'une publication périodique du rapport sur les dépenses fiscales, publication qui correspondrait au cycle du système de gestion des dépenses, le Ministère juge qu'il s'agit d'une recommandation judicieuse et prévoit publier le rapport sur les dépenses fiscales à l'automne de chaque année.
8.68 Mesurer l'efficacité des dépenses fiscales. Le rapport des dépenses fiscales de 1997 du Ministère indique qu'il y a plus de 150 dispositions qui pourraient être raisonnablement considérées comme des dépenses fiscales. Le coût annuel en revenus de ces dispositions varie considérablement de l'une à l'autre, de quelques millions de dollars à de nombreux milliards de dollars. Compte tenu de cet écart, et de la diversité des objectifs visés par ces mesures, nous reconnaissons que toutes les dispositions relatives aux dépenses fiscales ne justifient pas le même degré d'attention en matière de mesure de l'efficacité et de reddition de comptes.
8.69 La Direction de la politique de l'impôt nous a déclaré qu'elle utilise diverses techniques pour mesurer l'efficacité. En plus d'effectuer quelques évaluations en profondeur de dispositions précises, la Direction surveille le fonctionnement de chacune d'entre elles de façon régulière et fait des analyses et des évaluations internes des questions portées à son attention par divers intéressés tels que les contribuables eux-mêmes, les comités parlementaires, Revenu Canada et le ministère de la Justice. Ces analyses donnent lieu à de nombreuses modifications du système fiscal chaque année.
8.70 Parmi les autres moyens disponibles, citons les examens externes. Ainsi, en 1996, le Ministère a établi un Comité technique de la fiscalité des entreprises. Le mandat du Comité est étendu et comprend l'évaluation de l'équité de l'imposition des entreprises et l'étude de moyens par lesquels elle pourrait le mieux contribuer à la création d'emplois et à la croissance économique. Le Comité n'ayant pas fini ses travaux au moment de la conclusion de la présente vérification, nous n'avons pu déterminer sa contribution à la mesure de l'efficacité des dépenses fiscales.
8.71 Rendre compte au Parlement de l'atteinte des objectifs. Nous sommes conscients de l'importance des examens externes ainsi que du suivi et du rajustement continus des mesures fiscales pour répondre aux problèmes opérationnels au fur et à mesure qu'ils se posent. Nous ne croyons pas, cependant, que ces activités suffisent à l'acquittement de l'obligation qu'a le Ministère de rendre compte régulièrement au Parlement et aux Canadiens des résultats obtenus par rapport aux objectifs de politiques établis pour des dépenses fiscales précises. À notre avis, la déclaration des résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés est au coeur de la reddition de comptes au Parlement et ne doit pas être limitée aux cas où le gouvernement a conclu que certaines dispositions doivent être modifiées.
8.72 Dans ces conditions, nous avons évalué l'étendue de l'information mise à la disposition du Parlement au cours de la période de huit ans s'étendant de 1990 à 1997 et portant sur l'atteinte des objectifs des diverses dispositions relatives aux dépenses fiscales. Nous avons constaté que l'information dont le Parlement disposait provenait dans une grande mesure des évaluations des dépenses fiscales et que le produit de ces évaluations était modeste. Pendant la période 1990-1997, seules cinq évaluations de dépenses fiscales ont été menées à bien et, lorsque nous avons terminé notre vérification, deux étaient en cours. À titre de comparaison, nous remarquons qu'il existe environ 150 dispositions relatives aux dépenses fiscales, dont 14 coûtent plus d'un milliard de dollars par an en recettes fiscales auxquelles on a renoncé. Bien que la valeur de ces recettes fiscales auxquelles on a renoncé ne soit pas ici le seul critère pertinent, il demeure souvent un critère important.
8.73 Le Ministère est d'avis que des études ou évaluations importantes ne s'imposent généralement que dans les cas où l'efficacité peut être en cause. Il note que, soucieux de l'optimisation des ressources, il adopte un éventail de méthodes selon les problèmes décelés par la surveillance des dépenses fiscales. Ces approches vont de l'intervention corrective immédiate à des évaluations approfondies. Le Ministère a pour position de publier de l'information sur la mesure et l'analyse de l'efficacité dans des documents comme le plan budgétaire, des textes de consultation et des communiqués. Ces documents donnent lieu à des propositions de changement. Le Ministère note cependant qu'il n'est pas possible de fournir des analyses contextuelles dans tous les cas.
8.74 Méthode de la mesure de l'efficacité. Comme nous l'avons vu au paragraphe 8.27, notre vérification de 1993 de la mesure de l'efficacité à la Direction de la politique de l'impôt a soulevé des préoccupations quant à la quantité des ressources consacrées à cette fonction. Nous avons constaté que la Direction a récemment pris des mesures pour accroître les efforts consacrés à la mesure de l'efficacité. La Direction a commencé l'exercice 1997-1998 avec 6,6 équivalents temps plein et un budget de sous-traitance de 250 000 $ pour cette fonction. Au cours de l'année, quatre analystes supplémentaires ont été embauchés. En outre, le Ministère nous a dit que la méthode de l'évaluation a été modifiée de façon à produire un plus grand nombre d'évaluations à court terme (y compris, mais non exclusivement, des évaluations des dépenses fiscales) qui permettront de fournir les résultats en temps opportun et d'enrichir, grâce à une meilleure information, le débat public sur les enjeux de la politique fiscale. Ces nouveautés sont les bienvenues.
8.75 Dans notre vérification de 1993 de la mesure de l'efficacité à la Direction de la politique de l'impôt, nous nous disions également préoccupés de savoir si le processus de planification de la Direction pour établir les secteurs prioritaires en matière de mesure de l'efficacité était adéquat. Nous avons rapporté à cette occasion que la Direction avait établi une série de critères pour sélectionner des domaines précis pour les besoins de la mesure de l'efficacité, mais qu'elle n'avait pas appliqué ces critères uniformément et clairement. La présente vérification a confirmé que les critères ont été maintenus et qu'ils ont été appliqués à l'élaboration des plans d'évaluation de la Direction pour la période 1995-1997. Nous avons cependant constaté que la mise en oeuvre de ces plans accusait un retard important par rapport au calendrier prévu.
8.77 Beaucoup de secteurs où le Ministère exerce des responsabilités en matière de politiques et de programmes ont fait l'objet d'examens législatifs. Nous avons étudié trois d'entre eux. Notre but était de déterminer la mesure dans laquelle, au cours de ces examens, le ministère des Finances a informé le Parlement des objectifs des politiques et des programmes, et la mesure dans laquelle ces objectifs ont été atteints au moyen des méthodes existantes.
8.78 Nous avons choisi les examens législatifs se rapportant à l'élément de péréquation du Programme fédéral de paiements de transfert aux provinces, au régime de réglementation du secteur financier canadien, et à la Loi sur les mesures spéciales d'importation. Dans tous les cas, le processus d'examen comportait l'étude, par le Parlement, des propositions de changements; nous avons étudié l'information relative à l'efficacité présentée pour appuyer cet examen parlementaire.
8.79 Péréquation. Le chapitre 8 de notre rapport de 1997, intitulé « Ministère des Finances - Programme de péréquation », signale que peu d'information est régulièrement communiquée au Parlement sur le fonctionnement du Programme. En particulier, le rapport signale que le Budget des dépenses du Ministère n'indique pas le rendement du programme et ne précise nullement où les parlementaires peuvent s'adresser pour obtenir ce genre d'information.
8.80 Ainsi que le chapitre 8 de 1997 le précise également, l'examen de la législation relative à la péréquation est rendu complexe parce qu'elle revêt une dimension provinciale. Le processus fait actuellement intervenir des responsables fédéraux et provinciaux qui discutent à huis clos et l'on craint que le Parlement soit souvent exclu des délibérations le moment venu. Le chapitre préconise l'ouverture du processus d'examen des changements à apporter à un programme aussi complexe et fondamental, en faisant participer le Parlement de façon significative.
8.81 L'absence, constatée dans notre vérification de 1997, d'une reddition de comptes périodique sur le rendement des programmes souligne le besoin, pour le Parlement, de recevoir de l'information sur les résultats des programmes dans le contexte du cycle quinquennal d'examen et de renouveau législatif. Nous avons donc examiné l'information que le Ministère a communiquée au Parlement pour appuyer le processus d'examen législatif qui a conduit au renouvellement de la législation sur la péréquation en 1994. Nous avons constaté que l'information fournie traitait de certains aspects de la façon dont le programme était parvenu à donner aux provinces une capacité suffisante de perception de recettes pour fournir des services publics de niveaux raisonnablement comparables, à des niveaux d'imposition qui soient aussi raisonnablement comparables. Nous croyons que le fait de compléter cette information par l'examen d'une gamme plus large d'effets (par exemple, les conséquences éventuelles pour les liens avec les autres programmes de transferts entre le fédéral et les provinces) permettrait de renforcer la participation du Parlement au processus d'examen législatif.
8.82 Le cadre de réglementation du secteur financier. Nous avons examiné une série de documents pour évaluer le rôle de l'information sur l'efficacité dans le contexte de l'examen législatif du cadre de réglementation du secteur financier. La documentation comprenait le travail récent de vérification du Bureau (le chapitre 5 du Rapport de 1995 intitulé « Bureau du surintendant des institutions financières - Secteur des institutions de dépôt »), de même que le rapport du Comité des comptes publics sur ce chapitre et la réponse du Ministère. Nous avons également examiné le vingt et unième rapport du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce (1995), le rapport du Ministère intitulé L'examen de 1997 de la législation régissant les institutions financières : Propositions de modifications , ainsi que des témoignages pertinents et des documents d'appui.
8.83 Notre rapport de 1995 a montré que, bien que le gouvernement ait produit plusieurs documents de politiques et des rapports concernant divers aspects du cadre de réglementation, il n'y avait pas eu d'évaluation de l'efficacité du cadre réglementaire pour déterminer la mesure dans laquelle ces objectifs avaient été atteints. Dans ce rapport, nous avions noté que nous n'étions pas parvenus à trouver une réponse satisfaisante à la question : le gouvernement atteint-il ses objectifs dans le secteur financier?
8.84 Par suite d'une audience tenue sur notre rapport de 1995, le Comité permanent des comptes publics, dans son dix-septième rapport daté du 20 novembre 1995, a recommandé que le gouvernement effectue immédiatement une évaluation globale du système de supervision et de réglementation des institutions financières de régime fédéral. La chose devait être accomplie en préparation de l'examen législatif de 1997.
8.85 Dans sa réponse au Comité des comptes publics, le Ministère a convenu qu'il était important d'évaluer la pertinence et l'efficacité des systèmes et programmes existants. Cependant, le Ministère plaidait en faveur d'un examen consultatif de la législation plutôt que d'une évaluation de programme. Il faisait remarquer, entre autres choses, qu'un examen de ce genre permettrait de scruter en termes plus généraux et plus critiques que le ferait une évaluation de programme l'efficacité du cadre complexe de politiques du secteur des services financiers. En outre, le Ministère a déclaré que la complexité et la rapidité de l'évolution du secteur financier rendaient difficile l'établissement de mesures empiriques fiables de l'efficacité du cadre de réglementation. Le Ministère exprimait également l'opinion que de telles mesures de l'efficacité ajouteraient peu au processus d'examen.
8.86 L'une des conclusions de notre vérification est que, en matière de reddition de comptes au Parlement et aux Canadiens en général, il y a lieu d'étayer les processus d'examen législatif au moyen de toute information qui peut être obtenue sur l'atteinte des objectifs de programme. Et ce, même si la mesure de l'efficacité ne conduit pas toujours à des constatations concluantes. Dans ce cas, nous avons fondé notre conclusion en grande partie sur l'examen du rapport clé du Ministère intitulé L'étude de 1997 de la législation régissant les institutions financières : Propositions de modifications . Il s'agit d'un important document de consultation, rédigé dans le contexte de l'examen législatif, qui représente le point culminant de travaux approfondis menés jusque-là.
8.87 Selon ce rapport, il ressort du processus d'examen législatif que la législation du secteur financier fonctionne généralement bien. Cependant, le rapport ne fournit aucun élément probant à l'appui de cette conclusion. Plus précisément, il ne détermine pas explicitement les objectifs du cadre de réglementation et ne fournit pas de renseignements directs sur la mesure dans laquelle les objectifs sont atteints. Comme nous l'avons noté, le Ministère a déclaré dans sa réponse au Comité des comptes publics que la rapidité de l'évolution du secteur financier, conjuguée au fait que la législation n'est en place que depuis peu de temps, rend difficile la mesure du degré de réalisation des objectifs précis du programme.
8.88 À notre avis, il est difficile de conclure d'une manière aussi certaine que le Ministère l'a fait quant à la réussite de la législation sans avoir au préalable recueilli et communiqué le plus d'information possible sur l'efficacité. Nous croyons qu'il serait difficile pour le Parlement d'évaluer la fiabilité d'une telle conclusion sans éléments probants et clairs de la mesure dans laquelle les objectifs du cadre de réglementation établis par la loi ont été atteints, ou sans indication de la raison pour laquelle ces renseignements ne peuvent être fournis.
8.89 Le Ministère a en fait fourni une évaluation préliminaire de la mesure dans laquelle le cadre de réglementation atteint ses objectifs dans un document d'appui rédigé pour les besoins des délibérations du Comité sénatorial permanent des banques et du commerce. Cependant, le Comité sénatorial a conclu dans son rapport de 1995 qu'il était alors impossible d'être certain de la mesure dans laquelle le cadre de réglementation atteignait ses objectifs. Le Ministère nous a dit que sa documentation d'appui avait pu faciliter dans une grande mesure les délibérations du Comité et étayer les travaux nécessaires à l'examen de la législation de 1997. Nous estimons que le rapport du Ministère sur l'examen de 1997 aurait été plus utile, tant comme document de consultation que comme instrument de reddition de comptes au Parlement, s'il avait comporté une définition explicite des objectifs du cadre de réglementation et s'il avait traité directement de la mesure dans laquelle ses objectifs sont atteints.
8.90 Le Ministère continue d'être d'avis que, étant donné l'éventail des facteurs concurrentiels propres au contexte dans lequel les institutions financières et les marchés financiers évoluent quotidiennement, l'efficience et l'efficacité du cadre de réglementation du secteur financier ne peuvent être mesurées par l'évaluation de politiques réglementaires distinctes. Il a la ferme conviction que les mesures de temporisation des règlements administratifs des institutions financières, qui assurent l'examen des lois tous les cinq ans, constituent le meilleur mécanisme pour tenir le Parlement informé du rendement du secteur financier en regard des grands objectifs stratégiques. Le Ministère fait remarquer que ces examens supposent de vastes consultations avec les parties intéressées qui fournissent énormément d'information sur la mesure dans laquelle les grands objectifs stratégiques sont atteints et sur les secteurs qui doivent être examinés.
8.91 En décembre 1996, le ministre des Finances a annoncé la création d'un Groupe de travail sur l'avenir du secteur des services financiers canadien. Cette initiative fait partie de l'effort du gouvernement visant à garantir que le cadre de la réglementation de ce secteur suit l'évolution du contexte dans lequel il opère. Le Groupe de travail, qui étend son examen à toutes les politiques publiques touchant le secteur, doit faire rapport au ministre des Finances d'ici septembre 1998. À l'heure actuelle, par conséquent, l'étendue de son étude de la mesure et de la communication de l'efficacité du cadre de réglementation actuel est inconnue.
8.92 La Loi sur les mesures spéciales d'importation . La Loi sur les mesures spéciales d'importation prévoit l'imposition de droits antidumping et de droits compensateurs sur les importations sous-évaluées ou subventionnées dont on a jugé qu'elles causent un préjudice important aux producteurs nationaux. La Loi a fait l'objet en 1996 d'un examen législatif de la part des Comités permanents des finances ainsi que des affaires étrangères et du commerce international de la Chambre des communes.
8.93 La décision de procéder à un examen législatif a été déclenchée, en partie, par les constatations du chapitre 19 de notre rapport de 1992 intitulé « Ministère du Revenu national - Douanes et Accise - Loi sur les mesures spéciales d'importation ». Dans cette vérification, nous avons noté que le ministère des Finances, qui est le ministère responsable de la politique et de la législation, n'avait pas fait d'évaluation du programme depuis l'entrée en vigueur en 1984 de la Loi sur les mesures spéciales d'importation (LMSI) . Nous avons souligné le besoin de mesurer les répercussions et les effets du programme de la LMSI, qu'ils soient positifs ou même négatifs. Il peut s'agir, par exemple, de la mesure dans laquelle la protection pourrait nuire aux consommateurs et accroître possiblement les frais de production et, ultimement, les prix de vente. Nous avons recommandé, entre autres choses, que le Ministère fasse une évaluation officielle du cadre de la politique d'importation. Dans sa réponse, publiée dans notre rapport, le Ministère a accepté la recommandation.
8.94 Le ministère des Finances ayant pris cet engagement, nous avons examiné, dans la présente vérification, la documentation d'appui préparée par le ministère pour aider les comités parlementaires pendant l'examen législatif de 1996. Nous avons constaté que le Ministère avait fourni une gamme étendue de documents, dont certains ont trait à la situation dans les autres pays, sur l'incidence, la conception et la mise en oeuvre des mesures spéciales d'importation. Dans ces documents, le Ministère traitait des répercussions générales de ces recours commerciaux, mais ne fournissait aucune mesure des répercussions concrètes sur les consommateurs canadiens ou sur l'économie canadienne dans son ensemble.
8.95 Notre examen du rapport conjoint des comités parlementaires qui ont effectué l'examen législatif de 1996 a montré que le processus a conduit à des évaluations importantes de la pertinence actuelle du programme de la LMSI et des façons dont son concept opérationnel pourrait être amélioré. Pour ce qui est des recommandations que nous avons faites en 1992, cependant, nous croyons que l'examen de la Loi sur les mesures spéciales d'importation aurait été plus productif si le Ministère s'était occupé directement de la question de la mesure de l'efficacité que nous avions soulevée à l'époque. Cela aurait donné au Parlement une idée plus claire des répercussions du programme de la LMSI. Le Ministère a indiqué que le Ministre avait décidé de confier l'examen de cette loi à un comité parlementaire.
8.96 Notre évaluation des trois cas décrits ci-dessus a confirmé que les examens législatifs avaient beaucoup de points forts, y compris leur présentation en temps opportun et leur transparence. Nous avons conclu, toutefois, qu'ils doivent être complétés par des processus précis de mesure de l'efficacité et de reddition de comptes. Des processus distincts sont requis pour fournir au Parlement des renseignements actuels sur les résultats des politiques et des programmes par rapport à leurs objectifs. Nous croyons que ce genre d'information, en plus de soutenir la reddition de comptes, renforce la qualité des examens législatifs en conduisant à un débat public et parlementaire mieux étayé sur les questions touchant le rendement, tout en aidant à mieux évaluer les besoins de changement.
8.99 Dans les secteurs de politiques et de programmes que nous avons examinés, la mesure de l'efficacité n'est pas clairement désignée comme un élément de la planification institutionnelle globale du Ministère.
8.100 Nous avons constaté que seule la Direction de la politique de l'impôt avait fait des efforts pour planifier systématiquement ses activités de mesure de l'efficacité, en tenant compte des priorités institutionnelles à venir du Ministère et du besoin conséquent d'information sur les résultats de programme.
8.101 Le ministère des Finances devrait veiller à ce qu'il existe des liens clairs entre son processus de planification institutionnelle globale et sa fonction de mesure de l'efficacité.
Réponse du Ministère : La mesure de l'efficacité fait déjà partie intégrante du processus de planification du Ministère. La mesure de l'efficacité est intrinsèque des activités ministérielles. Le rapport entre la mesure de l'efficacité et le processus de planification est ainsi fermement établi, comme en fait foi, entre autres, le document sur l'équité fiscale publié dans le cadre du budget de 1996.
8.103 À titre de comparaison, nous avons constaté que Développement des ressources humaines Canada, dont les programmes comportent des dépenses d'environ 55 milliards de dollars par an, consacre actuellement à la mesure de l'efficacité plus de 30 équivalents temps plein et environ sept millions de dollars pour des travaux exécutés en sous-traitance. Nous admettons que les comparaisons doivent être reçues avec beaucoup de prudence en raison des différences dans la nature des politiques et des programmes en cause. Cependant, nous croyons que la différence frappante entre ces niveaux de ressources soulève des questions quant à la capacité du ministère des Finances à mesurer l'atteinte de ses objectifs et à communiquer les résultats obtenus, dans les secteurs où il exerce des responsabilités directes en matière de politiques ou de programmes.
8.104 Les ressources consacrées à la mesure de l'efficacité, et dont l'existence a été clairement constatée, sont actuellement localisées dans deux des directions du Ministère : la Direction de la politique de l'impôt et la Direction de la politique du secteur financier. Dans la première, les équivalents temps plein consacrés à cette fonction sont clairement désignés; dans la seconde, les activités de mesure de l'efficacité sont dans une grande mesure confiées à la sous-traitance. Aucune ressource n'est spécifiquement destinée aux activités de mesure de l'efficacité dans les trois autres directions de politiques et de programmes. Deux d'entre elles, la Direction des relations fédérales-provinciales et de la politique sociale, et la Direction des finances et du commerce internationaux, ont des responsabilités clairement déterminées en matière de politiques et de programmes. La Direction des relations fédérales-provinciales et de la politique sociale a fait remarquer, cependant, qu'elle consacre des ressources importantes à l'examen du Régime de pensions du Canada et à l'évaluation de la mesure dans laquelle la formule du programme de péréquation évalue les capacités fiscales des provinces - ce que la Direction considère comme un indicateur clé de l'efficacité du programme.
8.105 Quelle que soit la capacité ministérielle de planifier et d'effectuer la mesure de l'efficacité, il se pose la question tout aussi importante de savoir si cette capacité est organisée au sein du Ministère de façon à donner le meilleur rendement qui soit.
8.106 Nous nous attendions à ce que l'organisation de la fonction de mesure de l'efficacité soit conforme à son importance en tant qu'outil clé de gestion et de reddition de comptes au Parlement. À ce titre, la fonction aurait dû être conçue de façon à effectuer une analyse objective, indépendante et en temps opportun, et organisée de telle sorte qu'elle soit compatible avec son rôle et son importance dans la structure d'ensemble du Ministère.
8.107 Nous avons constaté que la méthode actuelle du Ministère en matière de mesure de l'efficacité est telle que la fonction a une portée partielle et qu'elle n'est pas convenablement intégrée dans la structure d'ensemble de la gestion institutionnelle. La fonction est clairement discernable dans seulement un nombre limité des directions de politiques et de programmes du Ministère, lesquelles sont responsables de la mise en oeuvre de ces activités.
8.108 Les méthodes de la mesure de l'efficacité dans les autres organisations. À des fins de comparaison, nous nous sommes penchés sur une série de caractéristiques en vigueur dans quelques organisations dont on nous a dit que la mesure et la communication de l'efficacité y jouent un rôle éminent et positif. Nous avons choisi les organisations suivantes : la Banque mondiale, le Fonds monétaire international et Développement des ressources humaines Canada.
8.109 Nous avons choisi les deux premières organisations en raison du rôle clé que l'information, l'analyse et la communication relatives aux résultats jouent dans leurs activités opérationnelles. Nous avons ajouté Développement des ressources humaines Canada parce que le Ministère a annoncé qu'il est en train d'élaborer un système de reddition de comptes axé sur les résultats.
8.110 En comparant les fonctions de mesure de l'efficacité de ces organisations et du ministère des Finances, nous nous sommes concentrés sur trois domaines : la structure organisationnelle de la fonction de mesure de l'efficacité, l'attention portée à la mesure de l'efficacité dans la planification institutionnelle, et la communication des résultats.
8.111 Les résultats de notre analyse sont exposés à la pièce 8.8 . Toutes les organisations choisies comme points de comparaison, tout en étant de nature diverse, ont beaucoup en commun en ce qui a trait à la fonction en cause.
8.112 Dans ces trois organisations, la fonction de mesure de l'efficacité a une portée globale et une perspective stratégique. De plus, dans chacune d'elles, la fonction relève, hiérarchiquement ou fonctionnellement, du niveau le plus élevé au sein de l'organisation. Par contre, nous avons jugé que la mesure de l'efficacité au ministère des Finances a une portée limitée en termes de programmes puisqu'elle exclut des secteurs de programme importants, et qu'elle n'est pas étroitement connectée aux paliers les plus élevés de l'organisation.
8.113 Face aux besoins de mesure de l'efficacité et de reddition de comptes, la réponse du Ministère est réactive plutôt que stratégique. Celui-ci a parfois réagi aux constatations de la vérification concernant les lacunes de son processus de mesure de l'efficacité et de reddition de comptes en faisant part de sa volonté d'effectuer des évaluations dans des domaines précis si le Parlement le lui demande directement. Cela suppose que le Parlement peut évaluer préalablement, et sans information adéquate, le degré d'importance qui doit être accordé aux résultats des politiques et programmes. À notre avis, cela n'est pas réaliste.
8.114 De surcroît, comme nous l'avons déjà fait observer, la fonction de mesure n'est pas clairement désignée comme un élément des plans institutionnels d'ensemble du Ministère. Par contre, la mesure de l'efficacité figure visiblement dans les processus de planification institutionnelle des trois organisations choisies comme points de comparaison où cette fonction constitue un facteur important de leurs cadres de gestion et de reddition de comptes. Ces organisations mettent de plus en plus l'accent sur la communication des résultats obtenus par rapport aux objectifs des programmes.
8.115 Le ministère des Finances devrait veiller à ce que sa méthode de la mesure de l'efficacité lui permette de satisfaire pleinement à son obligation de rendre compte des résultats obtenus au Parlement.
Réponse du Ministère : La mesure de l'efficacité et les rapports en la matière font partie des activités quotidiennes du ministère des Finances et sont un élément fondamental de son mandat. Il n'est pas tenu compte dans la vérification de nombre de travaux effectués au Ministère - analyses, examens et suivi périodique (par exemple l'examen de la Loi sur l'accise et celui du RPC) -, bien que l'on reconnaisse qu'il s'agit là de mécanismes de mesure de l'efficacité valables. Le Ministère publie les données d'évaluation sous diverses formes : budgets, documents de consultation, communiqués, etc. Pourtant, le présent chapitre n'en fait quasiment pas mention.
8.117 Nous avons constaté que la mesure systématique de l'efficacité en regard des objectifs de politique et de programme, d'une part, et que l'information sur l'atteinte des objectifs qui sont liés aux fonds approuvés et aux autorisations données par le Parlement, d'autre part, sont limitées.
8.118 Les priorités et les plans portant sur la mesure de l'efficacité ne sont pas établis dans le contexte du processus de planification institutionnelle du Ministère, et les ressources allouées spécifiquement à la fonction sont limitées. Dans l'ensemble, nous avons constaté que la fonction avait une portée partielle et qu'elle n'était pas clairement intégrée dans la structure de gestion institutionnelle globale.
8.119 Compte tenu de la politique du gouvernement et des attentes du Parlement en matière d'amélioration de l'information sur les résultats obtenus, nous croyons que le Ministère doit revoir les options qui s'offrent à lui pour renforcer la mesure de l'efficacité et la reddition de comptes, puis choisir et mettre en oeuvre l'option la plus appropriée.
Réponse du Ministère : Deux commentaires de portée générale sont formulés relativement aux conclusions de la vérification.
- D'abord, le Ministère procède à un grand nombre d'évaluations, mais celles-ci ne sont pas prises en compte parce que l'approche adoptée dans le cadre de la vérification est beaucoup trop étroite et mécaniste quant à la nature de la mesure de l'efficacité et des rapports en la matière. Cela est dû au fait que la vérification se concentre sur les « évaluations formelles » - études d'envergure, détaillées et de longue haleine - et ne tient à peu près pas compte des autres formes de mesure de l'efficacité, qui peuvent avoir une portée plus restreinte et viser une période plus limitée, mais être tout aussi valables. Pensons notamment aux analyses présentées dans les chapitres du budget à l'appui des modifications proposées des politiques.
- Ensuite, la vérification soulève la question de savoir si le Ministère devrait procéder à un plus grand nombre d'évaluations formelles. Il faut être conscient que le fait de multiplier les évaluations de ce genre entraînera une ponction dans des ressources qui, autrement, seraient consacrées à d'autres mesures d'analyse et d'élaboration de politiques ainsi qu'à des évaluations de nature plus informelle. Afin de trouver le juste équilibre entre les évaluations formelles et les autres formes d'études critiques, le Ministère doit observer le principe de l'utilisation optimale des deniers des Canadiens. Toute rupture de l'équilibre irait à l'encontre de ce principe fondamental.
Comme le montrent bien les exemples fournis dans la réponse ministérielle aux différentes recommandations
formulées dans le chapitre, il semble que les vérificateurs n'aient pas parfaitement appréhendé toute la gamme
des évaluations qui sont effectuées par le Ministère.
Les objectifs de notre vérification étaient les suivants :
L'étendue de notre vérification couvrait les composantes de tous les grands secteurs de politiques et de programmes du Ministère, à l'exception des politiques et programmes qui ont trait à la privatisation de certaines sociétés d'État, du Programme spécial (le financement de la participation du Canada au Projet d'exploitation pétrolière Hibernia) et de la Monnaie canadienne (la production et la livraison des pièces). Les dépenses estimatives, en 1997-1998, des programmes que nous avons exclus représentent moins d'un pour cent du total des dépenses du Ministère.
À l'exception de la Direction de la politique de l'impôt, notre vérification a couvert la période allant de 1992 à 1997. Dans le cas de la Direction de la politique de l'impôt, notre vérification a fait suite à une vérification spéciale, effectuée en 1993, des changements qui avaient été apportés à la structure organisationnelle en matière de mesure de l'efficacité dans cette Direction.
Critères
Le ministère des Finances aurait dû avoir mis en place des procédures et des pratiques permettant :
La vérification s'est concentrée sur la mesure de l'efficacité et sur la reddition de comptes dans les secteurs où le Ministère assume des responsabilités liées directement à des politiques et à des programmes. Nous avons accordé une attention particulière à la reddition de comptes en raison du besoin qu'ont le Parlement et la population d'être informés clairement et régulièrement des résultats des politiques et des programmes, ainsi qu'à la nature et à l'étendue des obligations redditionnelles du Ministère en la matière.
Nous avons envoyé un questionnaire aux directions du Ministère ayant des responsabilités directement liées à des politiques et à des programmes. Le questionnaire a été conçu de façon à recueillir des renseignements sur ces responsabilités, sur la planification et l'organisation de la mesure de l'efficacité, et sur l'activité de mesure de l'efficacité telle qu'elle est menée puis divulguée. Nous avons interrogé des responsables du Ministère pour obtenir un surcroît d'information et plus de précision. En outre, nous avons examiné les présentations faites par le Ministère au Parlement dans le cadre de la Partie III du Budget principal des dépenses pour la période s'étendant de 1991-1992 à 1997-1998, les documents budgétaires du gouvernement produits pendant la même période, les présentations du Ministère aux comités permanents, les livres blancs et les rapports d'examens législatifs.
Enfin, nous avons examiné divers documents sur les activités de mesure de l'efficacité d'autres organisations et nous avons interrogé certains responsables de ces organisations.
Équipe de vérification
Vérificatrice générale adjointe : Maria Barrados
Directeur principal : Henno Moenting
Directeur : Jim Blain
Sophie Chen
Glenn Wheeler
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Henno Moenting.