11.8 Le programme des avances en espèces d'Agriculture et Agroalimentaire Canada est l'un des outils que le gouvernement met à la disposition des producteurs de cultures entreposables pour leur donner plus de latitude lorsqu'ils prennent leurs décisions de mise en marché.
11.10 Le gouvernement fédéral assume les frais d'intérêt sur la première tranche de 50 000 $ d'une avance. Le plafond des avances est fixé à 250 000 $, mais dans la réalité, peu de producteurs empruntent plus de 50 000 $. Par exemple, seulement 1 300 des 26 700 avances en espèces consenties en 1997-1998 aux producteurs de grains des Prairies dépassaient 50 000 $.
11.11 La pièce 11.1 décrit la situation d'un producteur type de pommes de terre de l'Île-du-Prince-Édouard au cours d'une campagne agricole.
11.12 C'est auprès des banques locales ou d'autres établissements financiers que les associations de producteurs négocient les emprunts qu'elles contractent pour payer les avances en espèces. La plus importante de ces associations, la Commission canadienne du blé, est habilitée à trouver elle-même son financement. Étant donné que le remboursement de ces prêts est garanti par le gouvernement du Canada, les associations de producteurs peuvent emprunter à un taux d'intérêt moindre (qui est habituellement inférieur au taux préférentiel) qu'elles ne pourraient autrement obtenir si elles ne bénéficiaient pas de cette garantie. Il est important de réduire au minimum les frais d'intérêt à la fois pour le gouvernement fédéral, qui les assume sur la première tranche de 50 000 $ d'une avance, et pour les producteurs qui touchent des avances supérieures à 50 000 $.
11.16 La pièce 11.3 montre que la variation annuelle des montants avancés peut être très marquée, surtout en ce qui a trait aux prêts consentis aux producteurs de grains associés à la Commission canadienne du blé. Selon les agents de la Commission, ces variations tiennent aux facteurs suivants : les conditions météorologiques au moment de la récolte, la quantité et la qualité des grains récoltés, les possibilités de livraison hâtive, le coût des moyens de production agricole, les tendances des prix des grains et d'autres impératifs d'ordre financier.
11.17 La façon dont on commercialise les grains des Prairies au Canada a une forte incidence sur les producteurs. Bon an mal an, il se produit environ 28 millions de tonnes de grains qui sont commercialisées par l'entremise de la Commission canadienne du blé. Toutefois, le réseau de transport des grains a une capacité maximale ponctuelle de cinq à six millions de tonnes de produits. Il s'ensuit que les agriculteurs ne peuvent livrer la totalité de leurs grains lors de la récolte, même s'ils le veulent. Ils doivent stocker sur place leurs produits jusqu'à ce que la Commission canadienne du blé soit en mesure de les vendre et de prendre les dispositions nécessaires pour les expédier aux acheteurs.
11.18 Le gouvernement assume trois types de coûts pour dispenser ce programme : les frais d'intérêt sur la première tranche de 50 000 $ avancée, les frais de remboursement du capital et de l'intérêt sur tout défaut de paiement et les frais d'administration du programme. Le Ministère s'est engagé envers le Cabinet à limiter les dépenses moyennes en frais d'intérêt et d'administration à 40 millions de dollars par année au cours des trois prochains exercices. Les fonds pour assumer ces coûts sont tirés de l'enveloppe de la « sécurité du revenu » du Ministère, qui constitue la source de financement des programmes ministériels de stabilisation du revenu.
11.19 La pièce 11.4 donne de l'information générale sur l'importance des avances en espèces et sur les avantages financiers qu'elles procurent à deux groupes caractéristiques de producteurs qui participent actuellement au programme. Comme on peut s'y attendre, l'avantage en matière d'intérêt est fonction des taux négociés par l'association de producteurs, du montant des avances et de la période moyenne de leur remboursement.
11.21 Ces dernières années, on a encouragé les producteurs à axer davantage leurs activités sur le marché et à devenir plus autonomes. La plupart des généreuses subventions du passé (notamment la subvention du Nid-de-Corbeau, l'aide au transport des céréales fourragères et d'autres paiements importants spéciaux) ont été abolies ou sont en voie d'être éliminées progressivement. Pourtant, le programme des avances en espèces a survécu en cette période mouvementée, et de nombreux producteurs considèrent qu'il s'agit là d'un signe important du soutien du gouvernement au secteur des cultures entreposables.
11.22 Le programme est actuellement mis en application en vertu de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole (LPCA) , qui a été adoptée en 1997. Dans la Loi , on dit qu'il s'agit d'un programme de « paiements anticipés », mais dans le présent rapport, on utilise l'expression « programme des avances en espèces » qui est la plus courante chez les producteurs.
11.23 Auparavant, deux programmes d'avances en espèces avaient des fondements législatifs distincts, soit la Loi sur le paiement anticipé des récoltes (LPAR) et la Loi sur les paiements anticipés pour le grain des Prairies (LPAGP) . Par ailleurs, un troisième fondement, le Programme d'accroissement des liquidités (PAL ) , prévoyait le versement de paiements dans le cadre de son volet de l'exemption d'intérêt. En 1997, ces fondements ont été regroupés dans la LPCA et actualisés afin :
11.25 Bien que les énoncés qui suivent soient quelque peu différents, les éléments clés de l'objectif semblent s'en dégager assez clairement :
11.28 Nous avons passé en revue l'évaluation en utilisant les procédés résumés à la pièce 11.6 .
11.29 Nous avons conclu que les constatations de l'évaluation étaient étayées de façon appropriée et que la méthode utilisée pour y parvenir était bonne. Rien nous porte à croire que les constatations de l'évaluation n'étaient pas raisonnables ou avaient perdu de leur pertinence.
11.30 L'évaluation a généré de l'information importante sur l'efficacité du programme mais, comme c'est le cas dans toute étude, des questions demeurent sans réponse. Ces questions font l'objet d'une analyse détaillée, plus loin dans le présent chapitre.
11.32 Dans une série d'études de cas qui portaient sur des produits particuliers, les producteurs et leurs associations ont déclaré que grâce au programme, les producteurs évitaient le dumping au moment de la récolte, une période où les prix pourraient être bas, et bénéficiaient ainsi de prix plus élevés et plus stables pour leurs produits. Les producteurs ont aussi signalé le fait que le programme leur avait permis d'obtenir des taux d'intérêt moins élevés et d'améliorer leurs relations avec leurs banquiers. Par ailleurs, les associations de producteurs croyaient aussi avoir tiré parti du programme en étant en mesure de dispenser un service supplémentaire à valeur ajoutée à leurs membres. Ce programme leur permet de connaître davantage les besoins de leurs membres et d'accroître leur visibilité aux yeux de ces derniers.
11.33 L'évaluation a également suscité des questions importantes sur certains aspects de l'efficacité du programme, notamment les suivantes :
11.35 La pièce 11.7 donne de plus amples détails sur ces constatations à l'aide d'extraits du rapport d'évaluation.
11.37 Au milieu des années 1980, le Groupe de travail Nielsen s'est penché sur les deux programmes des avances en espèces d'alors. Il a conclu que la Commission canadienne du blé pouvait se doter de son propre programme, si elle en avait besoin. Dans le cas de la Loi sur le paiement anticipé des récoltes , sa conclusion était que l'on pouvait annuler la subvention au titre des intérêts et qu'un programme de paiements anticipés assorti de taux d'intérêt commerciaux permettrait d'atteindre les mêmes objectifs en matière de commercialisation.
11.38 En 1989, le gouvernement d'alors décidait de mettre fin au paiement des frais d'intérêt sur la première tranche de 50 000 $ avancée aux producteurs. L'élimination de cette disposition a entraîné une baisse importante de la participation aux programmes des avances en espèces pour la campagne agricole de 1989, mais ce ne fut pas le seul facteur qui y a contribué. Les producteurs se sont opposés à l'abolition de cette disposition et, un an plus tard, elle a été rétablie par la création du Programme d'accroissement des liquidités.
11.39 Plusieurs cadres supérieurs actuels et anciens du Ministère, qui ont une connaissance approfondie du programme des avances en espèces, s'interrogent sur l'efficacité de ce dernier. Nous avons également trouvé des documents ministériels qui semblent indiquer que le programme ne répond pas de façon satisfaisante aux six critères énoncés dans le récent Examen des programmes du gouvernement : servir l'intérêt public, nécessité de l'intervention de l'État, rôle approprié du fédéral, possibilité de partenariat secteur public-secteur privé, possibilité d'accroissement de l'efficience et capacité de payer.
11.40 Étant donné que le Ministère détenait des renseignements importants sur l'efficacité du programme et que celui-ci n'a pas beaucoup été modifié lors de la refonte de la législation, nous avons examiné les mesures qu'il a prises pour :
11.42 Comme on l'a mentionné plus haut, l'objectif général du programme, tel qu'il est énoncé dans la Loi sur les programmes de commercialisation agricole , est relativement clair. Toutefois, le gouvernement n'a pas précisé pourquoi on octroie des avances sans intérêt. Les évaluateurs avaient pourtant jugé nécessaire que soient clairement définis les motifs stratégiques sous-jacents à cette partie du programme, conclusion qui a été reprise en 1993 dans le cadre d'une vérification interne que le Ministère a effectuée sur le Programme d'accroissement des liquidités. C'est là un aspect important étant donné que l'enchâssement dans la Loi de ce volet du programme a été l'une des forces d'impulsion de cette dernière.
11.43 Seule la plate-forme électorale de 1993 du gouvernement renfermait une explication publique de la raison d'être possible du volet de l'exemption d'intérêt. Elle laissait entendre que l'objectif visé du programme est de réduire les frais d'intérêt de façon à faire contrepoids à la hausse des coûts des moyens de production agricole. Cette opinion est analogue à la conclusion de l'évaluation de 1993, selon laquelle le volet de l'exemption d'intérêt était une forme de soutien du revenu. Certains fonctionnaires du Ministère nous ont affirmé qu'ils ne considèrent pas cette disposition comme une façon de soutenir le revenu. Toutefois, ils n'ont pas été en mesure de présenter un énoncé public ou interne sur l'objectif de cette disposition.
11.44 Il importe que le Ministère précise les objectifs de ce volet du programme des avances en espèces parce qu'il s'agit là d'une condition préalable à l'évaluation de l'efficacité du programme. On peut être pour ou contre ce volet du programme, mais si l'on n'a pas une idée claire de sa raison d'être, il est difficile de tenir un débat valable sur ses mérites.
11.45 Même si le Ministère n'a pas tout à fait donné suite à la recommandation des évaluateurs concernant un énoncé clair des motifs qui justifient le programme, nous avons constaté qu'en refondant la législation, il a mis en oeuvre d'autres recommandations clés de l'évaluation.
11.47 Le cas du programme des avances en espèces illustre pourquoi ces résumés, bien qu'utiles, devraient être étoffés par d'autres façons d'attirer l'attention des parties intéressées de l'extérieur sur l'existence et les constatations des évaluations :
11.49 Mieux diffuser l'information lors des examens par les parlementaires et des consultations des parties intéressées. Tout d'abord, lorsque le Parlement mène des examens législatifs (par exemple lors de la refonte d'une loi comme celle qui régit le programme des avances en espèces, ou lorsque les parlementaires se penchent sur les résultats des examens quinquennaux des programmes agricoles), nous croyons que le Ministère devrait renseigner les parlementaires sur la nature de l'information qu'il a obtenue au sujet de l'efficacité du programme en question. Cette information peut provenir d'évaluations, d'autres études ou de la mesure continue du rendement. Le Ministère se doit d'offrir aux parlementaires et à leur personnel des séances d'information et des documents à l'appui de cette information. Les parlementaires ont dit à maintes reprises qu'ils étaient intéressés à recevoir de l'information sur les évaluations, opinion qui a été citée dans le Soixante-quatrième rapport (avril 1997) du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (rapport « Catterall »).
11.50 En outre, nous croyons que si on dispensait aux personnes consultées de l'information sur l'efficacité des programmes, on rehausserait la valeur des consultations ministérielles. Le Ministère consulte souvent les parties intéressées sur l'orientation de ses programmes agricoles. Il l'a fait de façon approfondie dans le cas du programme des avances en espèces, avant la refonte de la loi. On a transmis aux personnes consultées une abondante documentation sur les diverses options de programmes. Nous croyons que, lors des consultations à venir, il conviendrait d'enrichir cette information des renseignements dont on dispose sur l'efficacité du programme. La valeur du processus de consultation s'en trouverait rehaussée.
11.51 Lors des prochains examens parlementaires et consultations des parties intéressées sur les programmes agricoles, le Ministère devrait tenir des séances d'information et fournir des documents à l'appui sur la justification et les objectifs du programme, ainsi que sur l'efficacité du programme.
Réponse du Ministère : Le Ministère tient des séances d'information et procure d'autres genres d'information sur une base régulière aux intervenants et au Comité permanent sur l'agriculture et l'agroalimentaire pour exposer et expliquer la justification, les objectifs et l'efficacité des programmes. Par exemple, dans le cadre des récentes consultations nationales sur la protection du revenu, les membres du Comité consultatif de l'industrie disposaient d'un accès exclusif par Internet à toute l'analyse qui était disponible au Ministère sur les programmes de protection du revenu. Dans toutes ses communications et consultations externes, le Ministère s'applique à satisfaire les besoins d'information des parlementaires et des intervenants de l'industrie tout en respectant les dispositions légitimes de commerce international, les relations fédérales-provinciales et les directives du Cabinet.
Pour ce qui est des paiements anticipés, l'évaluation de 1993 a servi de catalyseur et a amené le Ministère à préparer des options de réforme selon un processus national de consultation globale que plusieurs chefs de fil de l'industrie ont qualifié d'efficace. Bien que les résultats de l'évaluation elle-même n'aient pas été diffusés, ses conclusions et recommandations, tout autant qu'un certain nombre d'autres sources d'information et d'autres facteurs légitimes, ont inspiré les discussions qu'a tenues le Ministère avec les intervenants. L'un de ces facteurs était d'ailleurs l'énoncé budgétaire de 1995, qui réitérait une promesse faite en 1993 au peuple canadien, par laquelle le gouvernement s'engageait à intégrer dans la loi l'exemption d'intérêt pour les paiements anticipés.
Le Ministère s'est engagé à améliorer ses pratiques officielles de rapports au Parlement, notamment en ce qui touche l'examen quinquennal exigé par la Loi sur les programmes de commercialisation agricole. C'est ainsi que le Ministère participe sur une base volontaire au Projet d'amélioration des rapports au Parlement et s'applique à mettre en oeuvre une démarche de gestion et de présentation de rapports axée sur les résultats et les secteurs d'activité.
11.52 Améliorer la diffusion de l'information sur l'efficacité. Deuxièmement, nous avons conclu que le Ministère se doit d'être plus proactif dans la diffusion des rapports d'évaluation et des autres études sur les répercussions des programmes agricoles, à mesure qu'il les termine. Un certain nombre de parties intéressées concernées nous ont fait savoir que, depuis quelques années, le Ministère n'a pas été très actif dans la diffusion publique de ces études.
11.53 Comme nous le mentionnons dans la pièce 11.9 , nous avons constaté que deux directions ministérielles, qui n'avaient pas diffusé systématiquement leurs études, ont pris dernièrement les mesures nécessaires pour transmettre aux parties intéressées de l'extérieur du Ministère les rapports d'analyses et d'études sur l'efficacité. Ces initiatives constituent une nouvelle orientation prometteuse qui favorisera la transparence.
11.54 Les initiatives des deux directions en cause ne sont qu'un début; par conséquent, il est trop tôt pour tirer des conclusions définitives sur leur incidence ou pour déterminer si elles permettront de combler efficacement les besoins des parties intéressées. En outre, elles ont été limitées à ces deux directions. Des études sur les répercussions et l'efficacité des programmes du Ministère sont menées ailleurs à la Direction générale des politiques, à la Direction générale de l'examen des programmes et par les gestionnaires des programmes visés.
11.55 Des groupes d'examen, dans un certain nombre d'autres ministères, ont pris des mesures proactives pour attirer l'attention des gens de l'extérieur sur l'existence et les constatations des études relatives à l'efficacité; par exemple, certains groupes ont versé le texte intégral de rapports d'évaluation ou de leurs résumés dans les sites Web de leur ministère ou dans la base de données Internet du Conseil du Trésor sur les évaluations et les examens. Comme il l'a fait pour l'évaluation du programme des avances en espèces, le Ministère fait état des études sur l'efficacité dans un résumé d'un ou deux paragraphes qui paraît dans les Rapports sur le rendement du Ministère ( Budget des dépenses ), sans toutefois dire comment les intéressés peuvent obtenir des renseignements plus détaillés à leur sujet. L'information que le Ministère diffuse dans la base de données Internet du Conseil du Trésor se limite au même résumé. S'il imitait les autres ministères, les parties de l'extérieur pourraient avoir accès plus facilement aux constatations des études ministérielles sur l'efficacité des programmes.
11.56 Il existe d'autres façons peu coûteuses d'informer les parties intéressées des résultats des études sur l'efficacité et de faciliter, pour celles qui désirent avoir de plus amples renseignements, l'accès à ces études. Par exemple, il serait relativement simple de dresser une liste des parties intéressées (comme l'a fait la Direction de l'analyse économique et stratégique) et de les aviser par courrier, par télécopieur ou par courrier électronique de l'achèvement d'études particulières sur l'efficacité. Une autre façon consisterait à inclure ces études dans le catalogue des publications pour diffusion publique, que l'on peut se procurer au Service des publications du Ministère.
11.57 Encore une fois, les pratiques actuelles du Ministère satisfont aux exigences spécifiques de la politique du Conseil du Trésor. Toutefois, les mesures supplémentaires précitées vont dans le sens de la politique du Conseil qui vise à améliorer l'accès du public aux rapports. Cette démarche est d'ailleurs déjà entreprise dans deux directions du Ministère.
11.58 Le Ministère devrait mettre en oeuvre des pratiques qui permettraient de mieux attirer l'attention des parties intéressées sur l'existence et les constatations des évaluations, sur les mesures continues du rendement et sur les autres études qui traitent des répercussions des programmes. Ces pratiques devraient consister à :
Au cours des prochains mois, il consultera ses intervenants pour mieux saisir leurs besoins, leurs attentes et leurs préférences en matière de diffusion de l'information. Les suggestions d'amélioration exposées ci-dessus seront mises en oeuvre dans la mesure où les intervenants manifestent un intérêt à recevoir les évaluations, les rapports de vérification et les études sur les répercussions des programmes, réalisés par le Ministère.
11.60 Bien que l'évaluation de 1993 ait fourni une information importante sur l'efficacité du programme, comme le fait toute étude de cette nature, certaines questions demeurent sans réponse. Nous croyons que le Ministère doit commencer à élaborer un cadre d'examen approprié et recenser les types de données dont il aura besoin pour mener à bien cet examen. Il pourrait ainsi s'assurer de disposer de l'information nécessaire au besoin. Au moment où nous terminions notre vérification, les fonctionnaires du Ministère nous ont avisés qu'on amorçait, à la Direction générale de l'examen des programmes, l'élaboration d'un cadre d'évaluation pour le programme des avances en espèces en prévision de l'examen quinquennal.
11.61 En plus de clarifier la justification du programme, comme nous l'avons mentionné précédemment, il y a un certain nombre de questions dont le Ministère doit traiter de façon explicite dans l'examen quinquennal, ou même avant.
11.63 L'évaluation de 1993 n'a pas permis d'analyser cet aspect en profondeur. On a toutefois soulevé d'importantes questions à ce sujet. Conscients que l'abolition du volet de l'exemption d'intérêt risquait de « faire chuter radicalement » la participation au programme, les évaluateurs ont laissé supposer que les producteurs disposent déjà de fonds suffisants ou que les revenus supplémentaires réalisés grâce au report de la mise en marché de leurs récoltes ne leur permettent pas d'éponger les frais d'intérêt. Le Ministère n'a pas été en mesure de nous fournir d'autres études ou analyses qui auraient permis de savoir s'il y a réellement un « problème d'accès au crédit » au moment de la récolte.
11.64 Nous croyons qu'il est nécessaire d'examiner cette question plus en détail lors de l'examen quinquennal, autant à cause des questions que l'évaluation a soulevées qu'en raison de ce que nous ont déclaré les producteurs et les représentants des banques pendant notre travail.
11.65 L'un des aspects de cette question est de savoir si ceux qui ont déjà accès à du crédit à partir des sources actuelles peuvent obtenir un montant supplémentaire grâce à ce programme. De nombreux producteurs se servent d'une marge de crédit d'exploitation pour financer leurs coûts de production jusqu'à la vente de leurs récoltes. C'est la valeur des récoltes du producteur qui sert de cautionnement partiel ou intégral à leur marge de crédit d'exploitation. Lors de l'octroi d'une avance en espèces, l'établissement financier est tenu de donner préséance au gouvernement fédéral pour honorer, le cas échéant, cette garantie. Il s'ensuit que ce cautionnement ne peut plus servir à garantir la marge de crédit d'exploitation. Les producteurs et les représentants des banques nous ont indiqué que si un producteur utilise en totalité sa marge disponible, puis obtient une avance en espèces, la banque exige en général qu'il réduise cette marge à l'aide d'une partie de son avance en espèces. Si, dans cette situation, la banque n'abaissait pas cette marge, cela indiquerait qu'elle aurait été disposée à l'accroître d'un montant au moins égal à celui de l'avance, si le producteur l'avait demandé.
11.66 En d'autres mots, si ces déclarations sont exactes, il se peut que le programme n'accroisse pas le crédit à la disposition des producteurs qui détiennent des marges de crédit d'exploitation. Certaines observations des producteurs à cet égard se trouvent à la pièce 11.10 .
11.67 Il est également important de noter que ce programme ne vise pas à financer les producteurs qui ont une mauvaise fiche de crédit. En réalité, le Ministère s'attend que les associations de producteurs soumettent tous leurs membres à des vérifications de crédit avant l'octroi des avances. Le programme exige également de ces associations qu'elles assument une partie des défauts de remboursement; on désire ainsi s'assurer qu'elles ne courront pas de risques excessifs au chapitre du crédit.
11.68 Il serait inapproprié de conclure à la lumière de ces preuves limitées que le programme ne constitue pas une source de financement supplémentaire pour les producteurs. Les déclarations de ces derniers nous incitent toutefois à nous demander s'il n'y aurait pas lieu d'effectuer une analyse systématique de l'expérience de financement réelle des participants afin d'établir s'il y a véritablement un important problème d'accès au crédit au moment de la récolte et si le programme constitue une source importante de financement supplémentaire pour les producteurs. On pourrait recueillir les données nécessaires à une telle étude lors de la préparation des demandes d'avances par les producteurs. Dans le cadre de l'étude, on pourrait également examiner la façon dont la disponibilité de crédit varie dans le temps. Au cours des dernières années, l'économie a été relativement animée et on estime en général que la disponibilité de crédit diminue lorsque la conjoncture économique est difficile. En outre, les taux d'intérêt sont peu élevés depuis quelque temps. S'ils grimpaient un jour, les producteurs pourraient disposer de crédit, mais celui-ci serait moins abordable pour eux.
11.70 Étant donné que l'objectif énoncé du programme des avances en espèces est d'améliorer les possibilités commerciales, nous croyons que le Ministère se doit de recueillir les données appropriées pour prouver que tel est le cas, et ce à temps pour l'examen quinquennal à venir. Nous croyons également que le Ministère pourrait obtenir de l'information qui jettera de la lumière sur cette question, et ce à un coût raisonnable. Il faudra peut-être des efforts concertés pendant plusieurs années pour s'assurer que l'on dispose des renseignements sur les chiffres de vente et des données connexes nécessaires à l'étude de cette question.
11.71 Déterminer si, en plus des bienfaits qu'en tire chaque producteur, le programme comporte des avantages plus larges qui rejaillissent en général sur les prix de vente constitue un autre aspect important de cette question. Certains producteurs prétendent que le dumping pratiqué au moment de la récolte, même s'il se limite à un petit groupe de producteurs, peut nuire aux prix pour la saison entière. Si cela est vrai, le fait d'offrir une forme quelconque de stimulant financier pour favoriser la participation au programme pourrait bien se révéler un motif clair qui justifierait l'existence du programme.
11.73 Pour la même raison, il faut évaluer le programme en le comparant à d'autres programmes agricoles. Depuis quelques années, le Ministère et d'autres instances prétendent, études à l'appui, que les dépenses publiques suscitent fortement des investissements dans des mesures qui stimulent la productivité et la croissance, y compris dans la recherche sur les productions végétales et la mise au point de produits et de procédés. Les rapports coûts-avantages à ce chapitre dépassent plusieurs fois ceux des programmes de soutien du revenu.
11.74 Il se peut aussi qu'il faille concevoir un programme plus rentable. Une fois que l'on ajoute à ceux du gouvernement fédéral les coûts d'administration qu'assument les associations de producteurs, la Commission canadienne du blé et les entreprises de silos-élévateurs, le coût annuel global de l'administration du programme est de l'ordre de cinq millions de dollars et plus. Il serait possible de réduire ces coûts administratifs ou de mieux utiliser cet argent dans le cadre d'autres mécanismes de prestation du programme. Par exemple, si l'on détermine que le programme ne permet pas d'accroître de beaucoup la disponibilité du crédit, d'autres options de mise en oeuvre du programme (par exemple, le versement d'un montant directement aux producteurs admissibles) pourraient éviter à ceux-ci d'avoir à payer des intérêts pendant l'entreposage de leurs récoltes. On n'aurait pas ainsi à assumer les coûts administratifs inhérents à un mécanisme de financement qu'offrent déjà les établissements financiers, et on n'aurait pas à éponger les coûts liés aux défauts de remboursement. Il faudrait se pencher sur ces solutions de rechange dans le cadre de l'examen quinquennal.
11.76 La nouvelle LPCA accroît la responsabilité des associations de producteurs en ce qui a trait à l'octroi des avances en espèces seulement aux producteurs admissibles. La garantie du gouvernement ne s'applique que si les avances sont bien administrées. Les associations sont maintenant chargées d'assumer de un à 15 p. 100 des coûts de tout défaut de remboursement des avances, le pourcentage réel étant fonction des antécédents de pertes de l'association visée. Dès qu'il a réglé un défaut de remboursement, le gouvernement poursuit ses efforts de recouvrement auprès du producteur fautif.
11.77 Même si la pièce 11.11 indique qu'il y a eu amélioration ces dernières années en ce qui concerne les défauts de remboursement et que le Ministère croit que sa fiche récente à ce chapitre est acceptable, il n'a pas de base réelle pour appuyer une telle conclusion parce qu'il lui manque des points de repère objectifs. Pour cette même raison, nous n'étions pas en mesure de déterminer si le Ministère a suffisamment bien géré ces défauts de remboursement. Celui-ci ne dispose pas des renseignements appropriés dans les deux secteurs importants suivants; par conséquent, il n'est pas en mesure de tirer des conclusions sur l'efficacité de sa gestion des défauts de remboursement.
11.79 S'il met au point le genre d'information et d'indicateurs de rendement dont nous avons parlé précédemment, le Ministère pourrait évaluer la mesure dans laquelle il gère les pertes et en faire état à temps pour l'examen quinquennal.
11.80 En prévision de l'examen quinquennal du programme des avances en espèces aux termes de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole , le Ministère devrait :
11.81 Le Ministère devrait définir un ensemble de mesures appropriées du rendement pour le programme des avances en espèces, y compris des façons de mesurer la gestion des pertes sur les prêts consentis.
Réponse du Ministère : Le Ministère fait déjà ce travail par l'élaboration du cadre d'évaluation mentionné ci-dessus et par la mise au point de mesures de rendement.
11.83 L'évaluation qu'Agriculture et Agroalimentaire Canada a effectuée en 1993 sur l'efficacité du programme a permis de tirer quelques conclusions favorables sur ce dernier, mais elle a également suscité quelques préoccupations importantes, surtout pour ce qui est du volet de l'exemption d'intérêt du programme.
11.84 Aux termes de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole adoptée en 1997, il faudra mener à bien un examen des dispositions et de l'application de la Loi , au plus tard la cinquième année d'existence de celle-ci, qui débutera en 2001. L'évaluation de 1993 a fourni une information importante sur l'efficacité du programme. Toutefois, comme c'est le cas de toute étude, certaines questions demeurent sans réponse. Il faut cependant y répondre pour que le Ministère puisse disposer d'une information suffisante sur l'efficacité du programme.
11.85 Le Ministère se doit encore de préciser les motifs qui justifient l'octroi des avances sans intérêt. Il lui faut aussi établir des points de repère, car, sans eux, les cadres et les vérificateurs ne pourront déterminer si l'on gère bien les pertes sur les prêts consentis.
11.86 Il importe de faire preuve de réalisme lorsqu'il s'agit de déterminer le rôle que peuvent jouer les évaluations et les autres formes d'information sur l'efficacité. Celles-ci ont leur utilité dans la gestion interne des affaires du gouvernement, car on peut en tirer des conseils sur la façon d'améliorer la politique et les programmes qui en découlent. Elles peuvent également informer les parlementaires, les parties intéressées et la population sur l'efficacité des programmes du gouvernement. Comme nous l'avons signalé dans le chapitre intitulé Questions d'une importance particulière, du Rapport de 1996 du vérificateur général , l'information sur l'efficacité ne vient pas se substituer aux jugements sur la valeur des programmes, mais elle permet de fonder ces jugements sur de meilleurs faits et arguments. Elle éclaire le débat plutôt que de le clore.
11.87 Nous avons relevé des lacunes dans la façon dont on a rendu publiques les constatations de l'évaluation sur les avances en espèces. Nous avons constaté des lacunes semblables dans la diffusion d'autres études que les directions générales du Ministère ont produites sur l'incidence et sur l'efficacité des programmes. À notre avis, un certain nombre de caractéristiques du Ministère, les lois qu'il doit appliquer et la composition de ses parties intéressées constituent autant de facteurs qui favorisent grandement une diffusion plus active à l'externe de l'information sur l'existence et les constatations des études sur l'efficacité. Certains secteurs du Ministère prennent déjà des mesures dans ce sens.
Nous avons examiné des rapports de vérification et d'évaluation que le Ministère a effectuées, en nous attardant plus particulièrement sur une évaluation réalisée par la Direction générale de l'examen des programmes en 1993. Nous avons procédé à des entrevues, en personne et par téléphone, avec de nombreuses associations de producteurs, y compris la Commission canadienne du blé, avec différents producteurs, des établissements financiers et des fonctionnaires d'Agriculture et Agroalimentaire Canada. Nous apportons des précisions sur notre démarche à la pièce 11.6 .
Nous avons examiné les pratiques de diffusion de l'information que le Ministère a utilisées pour d'autres études sur l'efficacité ainsi que les pratiques d'autres ministères fédéraux.
Enfin, nous avons examiné les pratiques auxquelles le Ministère a recours pour gérer les pertes du programme sur les prêts consentis, ainsi que les défauts de remboursement.
Linda Anglin
John Rossetti
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