15.5 Nous croyons que la façon dont la conduite des employés de Revenu Canada est perçue par les particuliers et les entreprises constitue l'un des facteurs qui fait augmenter la probabilité de l'observation volontaire. L'intégrité au sein de l'organisation est donc un atout dont l'utilité provient en partie du fait qu'elle influe sur le comportement des personnes avec qui Revenu Canada entretient des relations d'affaires. Comme les avoirs matériels et financiers, l'intégrité au sein de l'organisation nécessite investissement ainsi que protection et entretien. La présente vérification a porté sur l'efficacité avec laquelle Revenu Canada gère ce capital que nous appelons « l'intégrité au sein de l'organisation ».
15.7 Lorsqu'elles conçoivent des systèmes de contrôle interne, les organisations cherchent habituellement à éliminer les occasions d'inconduite des employés. En considérant la culture organisationnelle, nous avons examiné essentiellement ce qui retient les employés de mal se conduire même lorsque l'occasion se présente. Les contrôles internes ne peuvent fonctionner sans des mesures officielles et officieuses d'incitation à la probité; une culture d'intégrité bien vivante fournit aux employés des balises pour leur conduite. En considérant les leçons tirées des cas d'inconduite, nous avons examiné surtout un important processus par lequel une organisation fait en sorte que ses politiques, ses procédures et ses systèmes répondent aux menaces qu'elle vient de découvrir dans son environnement.
15.8 Il s'agit, dans ce chapitre, de notre deuxième rapport sur des travaux effectués au sujet de la déontologie dans la fonction publique. Le premier, un rapport d'étude présenté en mai 1995, traitait de la sensibilisation à l'éthique et à la fraude au gouvernement. Nous y proposions un cadre d'éthique pour l'appareil gouvernemental. Des éléments de ce cadre, notamment un énoncé de principes, le leadership et la formation, étaient également abordés dans cette vérification. Le sujet de l'éthique professionnelle dans l'appareil gouvernemental est un thème important, qui continuera d'exiger notre attention.
15.9 Notre vérification a porté principalement sur trois des secteurs d'activité opérationnels du Ministère - les recouvrements, la vérification et les douanes - ainsi que sur certaines fonctions de l'Administration centrale. D'autres précisions sur l'objectif, l'étendue et les critères de la vérification sont données à la fin du chapitre, à la rubrique À propos de la vérification .
15.12 Les genres d'incidents le plus souvent signalés sont indiqués à la pièce 15.2 . Bon nombre de ces incidents impliquent clairement un ou plusieurs employés, mais tel n'est pas le cas de certains autres incidents. Le vol constitue un excellent exemple d'incident qui n'implique pas nécessairement des employés, car le Ministère ne connaît pas toujours l'identité du voleur. À la fin de notre examen des incidents signalés, 69 des 285 incidents avaient été renvoyés à l'extérieur du Ministère. Quant aux autres, l'inconduite avait été confirmée et l'employé contrevenant avait été identifié dans 96 cas; l'inconduite d'un employé ou l'identité de l'employé contrevenant n'avait pas été confirmée dans 115 cas; et l'enquête se poursuivait dans cinq cas.
15.13 Il est difficile de tirer des conclusions concernant le taux d'incidents. Du fait que Revenu Canada compte environ 40 000 employés, 285 incidents en 18 mois ne semble pas un nombre très élevé. Par contre, des études théoriques d'autres secteurs de la société fournissent de fortes raisons de croire que le nombre de cas d'inconduite signalés est de beaucoup inférieur au nombre de cas d'inconduite qui se produisent effectivement.
15.14 Nous croyons que la nature des activités de Revenu Canada le rend plus vulnérable que beaucoup d'autres ministères et organismes à certaines formes d'inconduite des employés. Comme les autres ministères qui emploient des agents de la paix, Revenu Canada est vulnérable dans ses activités douanières. De plus, Revenu Canada est sans rival parmi les ministères pour ce qui est de l'ampleur de ses activités de recouvrement et de vérification, activités qui le rendent très vulnérable à l'inconduite du personnel.
15.15 Le chef du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique du gouvernement fédéral a indiqué deux facteurs qui peuvent exiger d'un fonctionnaire un degré d'intégrité élevé : le fait qu'il doit faire preuve de jugement et exercer un pouvoir discrétionnaire en prenant des décisions et le fait qu'il appartient à un service décentralisé et que des pouvoirs lui sont délégués. Ces deux facteurs sont présents à Revenu Canada. L'agent des recouvrements qui négocie un calendrier de versement avec un débiteur fiscal, le vérificateur qui établit la cotisation d'un contribuable et l'inspecteur des douanes qui fouille un voyageur à son arrivée au Canada ont tous à faire appel à leur jugement et à exercer un pouvoir discrétionnaire.
15.16 Nous avons complété notre analyse des incidents signalés en obtenant des renseignements sur ce que les employés pensent des genres de vulnérabilité auxquels le Ministère est confronté et des précautions qu'il prend pour se protéger à cet égard. Nous avons obtenu ces renseignements en menant des interviews directes auprès de 174 employés sélectionnés dans différents paliers hiérarchiques, différentes fonctions d'exécution et diverses régions géographiques de Revenu Canada, de manière à constituer un échantillon choisi à dessein. Les employés ont mentionné des genres de vulnérabilité très semblables à ceux qu'a révélés notre analyse des incidents signalés. Soixante-deux pour cent des employés interrogés trouvaient excellentes ou très bonnes les précautions prises par le Ministère relativement aux vulnérabilités indiquées. Une autre tranche de 28 p. 100 jugeaient ces précautions suffisantes.
15.17 La gestion des risques fait partie intégrante d'une bonne gestion. Elle suppose que la direction détermine et évalue les risques ou les vulnérabilités auxquels l'organisation est exposée et prend des mesures en conséquence. Les gestionnaires de Revenu Canada appliquent des éléments de gestion des risques, mais le Ministère reconnaît la nécessité de rendre le processus plus officiel. Revenu Canada a maintenant une ébauche de politique de gestion des risques qui englobe les risques de toutes sources, de l'intérieur ou de l'extérieur du Ministère, y compris les risques de manquement à l'éthique de la part des employés. Afin de bien faire comprendre la nécessité de systématiser sa gestion des risques, le Ministère a tenu plusieurs ateliers et il fait actuellement l'essai-pilote d'un cours de formation.
15.20 Les employés de Revenu Canada que nous avons interrogés savaient qu'ils devaient signaler les cas d'inconduite. Quand nous leur avons demandé quelles mesures ils étaient censés prendre lorsqu'ils prenaient connaissance d'un incident, presque 75 p. 100 ont répondu qu'ils devaient en aviser la direction ou un superviseur. La deuxième réponse la plus fréquente (17 p. 100) a été que l'employé devait signaler l'incident à la Direction de la sécurité. Ce sont là les deux lignes de conduite recommandées dans la brochure du Ministère sur la sécurité.
15.21 La mesure dans laquelle une organisation appuie ceux qui signalent les infractions à ses propres règles est un bon indice à la fois de l'engagement de l'organisation relativement à ses règles et de sa crédibilité auprès de ses employés. Soixante-dix pour cent des employés du Ministère interrogés trouvaient que leur milieu de travail les encourageait beaucoup à signaler les infractions, et vingt pour cent l'ont déclaré quelque peu favorable à cet égard.
15.23 La direction du bureau local est censée signaler immédiatement les incidents à la Direction de la sécurité. Celle-ci a besoin de renseignements à jour pour pouvoir, chaque semaine, mettre la haute direction du Ministère au courant de toutes les infractions à la sécurité. Malgré la règle voulant que les incidents soient signalés immédiatement, dans 68 p. 100 des cas que nous avons examinés, la Direction de la sécurité n'avait pas été avisée de l'incident au cours des trois jours suivants. Comme on pouvait s'y attendre, la gravité de l'incident semble influer sur la rapidité avec laquelle l'incident est signalé : pour les incidents les plus graves, la Direction de la sécurité était avertie immédiatement dans un plus grand nombre de cas.
15.24 De fait, ce sont surtout les infractions les plus graves qui ont été signalées à la Direction de la sécurité. Il existe une tendance à régler beaucoup de cas d'infraction au niveau local, ou officieusement, au lieu de les signaler dès le début à la Direction de la sécurité. On relève cette tendance dans d'autres organisations également. Dans la plupart des organisations, il y a beaucoup plus d'infractions légères aux règles que d'infractions graves.
15.25 Quel que soit le palier de Revenu Canada par lequel l'enquête a été menée, nous avons constaté que celle-ci a commencé relativement tôt. Près des deux tiers des enquêtes que nous avons examinées ont débuté dans les sept jours suivant la découverte de l'incident; un tiers des enquêtes ont même été amorcées dans un délai d'un jour. La durée des enquêtes effectuées par Revenu Canada s'échelonnait d'un jour (principalement pour les vols confiés à la police locale) à environ neuf mois. La plupart ont été terminées en 60 jours au plus.
15.27 À Revenu Canada, c'est le gestionnaire délégué du contrevenant, de concert avec un conseiller en relations de travail et, s'il y a lieu, avec d'autres fonctionnaires du Ministère, qui détermine les mesures disciplinaires qu'exige chaque incident. Les directives données aux cadres du Ministère révèlent le principe selon lequel les mesures disciplinaires doivent être d'autant plus sévères que l'infraction commise est plus grave (voir la pièce 15.5 ). Nous avons constaté que la sévérité des mesures disciplinaires tendait à croître avec la gravité de l'incident, mais que la corrélation entre les deux restait faible. La faiblesse de la corrélation s'explique en partie par le fait que le Ministère tient compte de plusieurs facteurs pour déterminer les mesures disciplinaires qui conviennent, par exemple la nature et la gravité de l'inconduite ainsi que les antécédents de l'employé concerné.
15.28 Les employés ont le droit de formuler des griefs relativement aux mesures disciplinaires qui leur sont appliquées. La procédure relative aux griefs compte quatre paliers possibles à l'intérieur du Ministère. Si l'employé n'est pas satisfait de la décision rendue au sujet des mesures disciplinaires - lesquelles peuvent comporter une suspension, un congédiement ou une peine pécuniaire - il peut demander un arbitrage à l'extérieur du Ministère.
15.29 Un grief a été entendu dans 40 p. 100 des cas de mesures disciplinaires que nous avons examinés. Plus de 85 p. 100 des griefs sont parvenus au dernier palier ministériel de la procédure relative aux griefs ou à l'arbitrage.
15.30 Il est intéressant de noter que, parmi les cas que nous avons examinés, ceux qui se rapportaient aux infractions les plus graves avaient tendance à parcourir les étapes du signalement et de l'enquête plus rapidement que les cas se rapportant aux infractions plus légères, mais tendaient à progresser beaucoup plus lentement aux étapes des mesures disciplinaires et des griefs. Il semble y avoir un lien entre la gravité de l'infraction et le temps qu'il faut pour appliquer une mesure disciplinaire finale. Cela est attribuable en partie au fait que les cas graves risquent, plus que les cas légers, d'entraîner la présentation d'un grief.
15.31 Les mesures disciplinaires ne sont pas les dernières mesures que le Ministère doit prendre relativement aux cas d'inconduite. Il lui faut encore combler les lacunes que l'incident a mises en évidence afin de prévenir tout autre incident semblable. Il peut s'agir de faiblesses dans les systèmes et les contrôles prévus par les procédures ou dans les renseignements et la formation donnés aux employés.
15.32 Nous avons étudié les cas d'inconduite comportant des indices de lacunes à combler afin de déterminer quelles mesures la direction avait prises. Dans la plupart des cas examinés, la direction avait pris des mesures afin de combler les lacunes observées. Dans l'ensemble, les mesures prises étaient appropriées.
15.33 Les paragraphes qui précèdent montrent que Revenu Canada réagit de façon résolue et responsable aux cas d'inconduite grave. Nous ne connaissons aucun incident grave pour lequel le Ministère n'aurait pas entrepris une enquête, pris des mesures disciplinaires ou appliqué des correctifs afin de combler toute lacune dans les contrôles, qui aurait permis que l'incident se produise. Il est vrai que nous avons relevé certains secteurs susceptibles d'améliorations (voir les paragraphes 15.54 à 15.87 ), mais nous ne voulons pas sous-estimer les pratiques saines qui sont actuellement en place.
15.34 Si nous avons voulu, dans les premières pages du chapitre, traiter de l'expérience du Ministère en fait de cas d'inconduite, c'est pour deux raisons. Premièrement, en procédant ainsi nous mettons en lumière la nature et l'étendue des incidents auxquels Revenu Canada est vulnérable. Deuxièmement, nous croyons que notre exposé de cette expérience montre bien l'attitude de Revenu Canada envers l'inconduite des employés. Ayant ainsi préparé la voie, nous allons parler de certaines des mesures que le Ministère prend en vue de promouvoir la prévention et la détection de l'inconduite des employés.
15.36 La tendance récente, dans les organisations, est de faire des choix délibérés quant au genre de culture que l'organisation veut entretenir et d'utiliser des énoncés de sa vision, de sa mission et de ses valeurs pour communiquer des renseignements sur cette culture. Nous avons parcouru les énoncés révisés de la vision, de la mission et des valeurs de Revenu Canada pour voir s'ils semblaient promouvoir une culture d'intégrité et nous avons constaté qu'ils le font. L'énoncé de la vision du Ministère commence par la phrase suivante : « Revenu Canada sera reconnu et respecté par ses clients pour l'intégrité, l'équité et l'innovation dont il fera preuve dans l'administration de programmes de grande qualité, mais néanmoins abordables. » De plus, les valeurs que Revenu Canada favorise comprennent l'intégrité, le professionnalisme, le respect et la collaboration (voir la pièce 15.6 ).
15.37 L'énoncé de la mission, de la vision et des valeurs du Ministère se compare favorablement aux énoncés de même nature publiés par les organisations du secteur privé. Ensemble, ils constituent un fondement solide pour inspirer une conduite intègre. Certaines améliorations sont toutefois possibles. Par exemple, l'énoncé de la vision pourrait accorder une plus grande place aux intérêts des employés, comme il le fait pour les intérêts des clients et de l'État.
15.38 Ces énoncés importants figuraient dans des documents de planification du Ministère, dont la version la plus récente a été distribuée aux employés au cours de l'été 1997. Les gestionnaires ont reçu le plan stratégique qui contient les énoncés complets de la mission, de la vision et des valeurs, tandis que les autres employés ont reçu une brochure contenant la mission, les valeurs et un abrégé de la vision.
15.40 Les cadres subalternes que nous avons interrogés dans des bureaux de tous les coins du pays ont souvent indiqué que leurs cadres supérieurs agissaient avec transparence. Toutefois, un récent sondage effectué auprès des vérificateurs par un comité syndical-patronal donne lieu de croire que les gestionnaires et les employés n'ont pas la même opinion du degré de transparence manifesté à l'intérieur du Ministère. Dans leurs réponses au questionnaire utilisé pour ce sondage, moins de 25 p. 100 des vérificateurs ont qualifié de transparente la culture actuelle de Revenu Canada.
15.41 La participation des employés de tous les niveaux du Ministère - tant ceux qui servent directement le public que les décideurs dans les salles de conseil - est indispensable pour constituer une culture d'intégrité. La haute direction de Revenu Canada encourage les gestionnaires à discuter avec leurs employés des problèmes qui se posent. Par exemple, la haute direction a demandé aux gestionnaires locaux de profiter de la Semaine nationale de la fonction publique et de la diffusion de la politique concernant le harcèlement pour discuter des problèmes courants avec les employés. Il y a également eu des activités locales. Nous avons eu connaissance d'assemblées générales tenues pour diffuser de l'information et parler des initiatives ministérielles. Un bureau a mis sur pied une équipe d'employés et de cadres chargée de promouvoir un milieu de travail professionnel.
15.43 Les mesures prises par la direction afin de promouvoir une culture d'intégrité seront plus efficaces si les messages contenus dans les règles de conduite écrites peuvent être repris à d'autres occasions. Plus des trois quarts des employés que nous avons interrogés ont affirmé avoir reçu du Ministère, au moyen de notes de service, de directives et de réunions d'équipe, des renseignements sur la conduite attendue des employés. La proportion d'employés ayant reçu de tels renseignements était plus grande chez les gestionnaires et les superviseurs que chez les employés en contact direct avec le public.
15.45 Plus de 85 p. 100 des employés que nous avons interrogés ont dit avoir reçu, à un moment ou l'autre de leur carrière, une formation en salle de classe au sujet du comportement qu'on attend de leur part.
15.46 L'arrivée de nouveaux employés donne également au Ministère l'occasion de faire connaître ses valeurs et ses normes de conduite au moyen d'une formation. Il n'existe aucun cours d'orientation national à l'intention des nouveaux employés du Ministère, mais deux des trois secteurs d'activité que nous avons examinés ont leurs propres cours. Une orientation fait partie à la fois du programme de formation en résidence pour les nouveaux inspecteurs des douanes et du programme de formation technique donné localement aux nouveaux vérificateurs.
15.47 Une fois la période d'orientation terminée, la formation porte principalement sur ce que les employés doivent savoir pour faire leur travail. La formation technique des employés met l'accent sur la manière d'appliquer les dispositions législatives et de suivre les procédures normales d'exploitation, mais elle traite aussi de certains aspects des normes de conduite et des valeurs. Les règles concernant la confidentialité des renseignements des clients et les normes de professionnalisme à appliquer aux relations avec les clients sont deux sujets souvent traités. De plus, les gestionnaires qui participent à la formation en classe ont ainsi l'occasion de montrer leur attachement aux valeurs du Ministère en racontant ce qu'ils ont vécu.
15.48 Une part importante du travail de gestionnaire consiste à prendre des décisions, et la formation donnée aux gestionnaires est fonction de cette réalité. La formation axée sur les valeurs y occupe une place importante afin que les gestionnaires puissent appliquer instinctivement les valeurs du Ministère dans leurs décisions. À cette fin, le plan stratégique de Revenu Canada est examiné dans le cours à l'intention des gestionnaires de premier niveau et il constitue le point de départ des débats compris dans le programme d'orientation des cadres intermédiaires.
15.49 Environ 65 p. 100 des employés que nous avons interrogés ont attribué à la formation en éthique qu'ils avaient reçue la cote « excellente » ou « très bonne ». D'autres (27 p. 100 du total) ont attribué à la formation reçue la cote « satisfaisante ». Pour les employés, il importe que les cours soient clairs et utiles pour l'exécution de leurs tâches, qu'ils comportent des exemples concrets leur permettant de cerner exactement ce qui constitue de l'inconduite et qu'ils expliquent bien clairement les conséquences auxquelles les contrevenants peuvent s'attendre.
15.50 La formation en classe n'est pas la seule façon dont la direction de Revenu Canada édifie sa culture d'intégrité et communique les normes de conduite qu'elle s'attend à voir respecter. Par leurs communications et leur exemple, les cadres supérieurs de Revenu Canada encouragent les autres employés à agir avec intégrité. Les gestionnaires qui servent de modèles de comportement pendant la formation en milieu de travail sont une illustration vivante de la culture d'intégrité du Ministère. Donner aux nouveaux employés de tels modèles est indispensable à leur intégration au milieu de travail.
15.52 En comparaison des autres ministères fédéraux, Revenu Canada embauche beaucoup de nouveaux employés. Le processus de recrutement lui donne l'occasion d'évaluer la trempe des employés éventuels, au cours des entrevues et en effectuant des vérifications à l'égard des candidats sélectionnés comme employés éventuels. L'étendue des vérifications de la fiabilité dépend du niveau de sécurité attribué au poste. Pour la plupart des postes de Revenu Canada, les vérifications à effectuer comprennent une recherche de tout casier judiciaire.
15.53 Dans ses lettres d'offre d'emploi, Revenu Canada a un alinéa mentionnant que les nouveaux employés doivent certifier qu'ils comprennent le code régissant les conflits d'intérêts exposé dans la brochure qui accompagne la lettre et qu'ils vont s'y conformer. Par contre, les brochures sur les normes de conduite et la sécurité ne sont pas mentionnées dans la lettre d'offre. Le respect des règles relatives aux conflits d'intérêts constitue une exigence à laquelle les employés doivent satisfaire de façon continue, mais tel n'est pas le cas du respect de normes de conduite acceptables.
15.55 Ensemble, tous ces mécanismes constituent un important fondement pour la promotion de l'intégrité à Revenu Canada. Néanmoins, puisqu'un grand nombre d'organisations cherchent à promouvoir chez leurs employés une conduite intègre, il existe un fort volume de renseignements auxquels on pourrait à notre avis faire appel pour améliorer encore ce fondement solide que possède Revenu Canada. Étant donné ses vulnérabilités, d'ailleurs révélées par les cas d'inconduite signalés, Revenu Canada devrait toujours rester ouvert et réceptif aux idées susceptibles de l'aider à renforcer les mécanismes déjà établis. Nous décrivons donc, dans la présente section, certains secteurs à améliorer que nous avons relevés.
15.57 Ce qu'il faut signaler et à qui le faire. Les employés que nous avons interrogés savaient qu'ils devaient signaler les cas d'inconduite à leurs gestionnaires, mais les gestionnaires à qui nous avons parlé ne savaient pas, en général, quel genre d'incidents ils devaient signaler à la Direction de la sécurité. Certains gestionnaires étaient d'avis qu'ils devaient signaler tous les cas, mais d'autres ont déclaré que cela dépendait de la nature et de la gravité de l'incident. Selon la politique du Ministère, les gestionnaires doivent signaler à la Direction de la sécurité les cas d'inconduite. Par contre, bien des gestionnaires considéraient l'inconduite d'un employé comme une question de relations de travail qui devait être réglée par eux et non par la Direction de la sécurité. Étant donné la confusion à cet égard, le Ministère est à clarifier sa politique sur le signalement des cas d'inconduite d'employés à la Direction de la sécurité.
15.58 Les brochures traitant des normes de conduite, des conflits d'intérêts et de la sécurité n'indiquent pas assez clairement à qui les employés peuvent s'adresser pour obtenir des conseils sur la façon d'appliquer les politiques qui s'y trouvent énoncées. Faute d'information, l'employé s'adressera vraisemblablement à son superviseur. Cette solution ne fait absolument pas problème dans la plupart des cas, mais l'employé va y repenser deux fois si les questions à poser concernent le discernement de son superviseur. Pour ces derniers cas, il serait utile aux employés de savoir qui ils peuvent consulter à titre confidentiel. Certaines organisations ont créé le poste de conseiller en matière d'éthique professionnelle, dont le titulaire est, entre autres choses, chargé des demandes de renseignements de ce genre. Ce conseiller peut aussi servir d'intermédiaire entre un employé qui veut signaler un incident anonymement et l'unité de l'organisation qui enquête sur les incidents. La protection ainsi offerte aux employés écarte l'un des obstacles au signalement des incidents en garantissant à l'employé qui signale un incident que cela ne lui attirera pas de représailles. Six des 54 employés interrogés, qui avaient des suggestions pour améliorer le signalement des incidents, ont dit qu'ils voudraient être sûrs qu'il n'y ait aucune répercussion si un employé signale un incident (voir la pièce 15.7 ).
15.59 Un milieu favorable au signalement des incidents. Parmi les gestionnaires que nous avons interrogés, une proportion de 91 p. 100 considéraient le milieu de travail comme très favorable au signalement des infractions; par contre, seulement 59 p. 100 des employés en contact direct avec le public que nous avons interrogés étaient du même avis. Nous sommes préoccupés de constater que les employés en contact direct avec le public, que nous avons interrogés, considéraient leur milieu de travail comme moins favorable au signalement des incidents, car ce sont justement ces employés qui sont le plus en mesure d'observer les infractions pendant qu'elles sont commises. Nous avons relevé deux situations dans lesquelles l'inconduite a continué impunément durant plus de onze mois avant d'être signalée à la direction.
15.60 Plusieurs facteurs peuvent faire qu'un employé hésite à signaler les cas d'inconduite. Un de ces facteurs est le désir naturel de faire confiance à ses collègues. Les employés peuvent hésiter énormément à faire des allégations au sujet d'un collègue de travail à moins d'être raisonnablement certains du bien-fondé de ces allégations. On constate une plus grande hésitation lorsque les superviseurs et les autres collègues de travail sont eux aussi au courant de l'inconduite, mais ne l'ont pas signalée. Si personne ne veut d'un régime dans lequel une allégation non fondée peut entraîner des mesures disciplinaires contre un employé, personne ne veut non plus d'un régime où les employés qui commettent des actes répréhensibles n'ont pas à en rendre compte. Il faut un régime qui encourage les gens à signaler les cas d'inconduite présumée et qui prévoit, après le signalement, une enquête respectueuse des droits des contrevenants présumés.
15.61 L'impression que la direction ne donnera pas suite au signalement de l'inconduite constitue un autre facteur qui peut jouer contre ce signalement. Des employés interrogés dans le cadre d'une vérification interne récente ont dit s'inquiéter de l'effet néfaste sur le moral lorsque des mesures appropriées ne sont pas prises pour sévir contre le comportement inacceptable de collègues et même de superviseurs. Une façon d'assurer les employés en contact direct avec le public que la haute direction s'occupe vraiment des cas d'inconduite signalés consiste à informer ces employés des mesures prises dans ces cas. Le Ministère pourrait diffuser périodiquement un rapport résumant les mesures disciplinaires qu'il a prises.
15.62 Revenu Canada devrait étudier l'opportunité de créer le poste de conseiller en éthique, dont le titulaire pourrait être consulté par tous les employés du Ministère au sujet des questions relatives aux valeurs et à la conduite .
Réponse du Ministère : Dans le contexte de la transition au statut d'agence, Revenu Canada examinera l'opportunité de créer un poste de conseiller en éthique.
15.64 S'occuper des cas particuliers ne constitue qu'un volet de la gestion des programmes du Ministère relatifs aux mesures disciplinaires et aux griefs. Pour la Direction générale des ressources humaines, il y a un autre volet, qui consiste à gérer ces programmes au niveau stratégique. Il existe des écarts entre les mesures disciplinaires imposées à l'intérieur du Ministère pour des cas d'inconduite semblables. Sans base de données sur les mesures disciplinaires, le Ministère ne peut pas analyser les tendances qui se dégagent des décisions prises en la matière. Du fait qu'il n'y a pas d'analyse des tendances et qu'il y a peu de partage des renseignements, les efforts de Revenu Canada pour assurer une application équitable et uniforme des mesures disciplinaires ont moins de succès. Le rapport d'une vérification interne récente recommandait que les conseillers en relations de travail et les gestionnaires soient tenus au courant des mesures disciplinaires prises dans les autres bureaux. C'est pourquoi Revenu Canada se prépare à saisir des données sur toutes les mesures disciplinaires, à les analyser et à en faire rapport à la haute direction. Pour effectuer l'analyse voulue, le Ministère aurait besoin de saisir les données relatives aux facteurs atténuants, afin de comprendre pourquoi des infractions similaires entraînent des mesures disciplinaires différentes.
15.65 Comme il est illustré à la pièce 15.8 , nous avons constaté que, dans 23 des 42 cas sans grief que nous avons examinés, les mesures disciplinaires finales ont été appliquées dans un délai de 30 jours après la fin de l'enquête sur l'inconduite. Dans 16 autres cas, les mesures disciplinaires finales ont été appliquées dans un délai de 31 jours à six mois, et dans trois cas, dans un délai de six mois à deux ans. Les chercheurs dans le domaine de la justice pénale ont découvert que les peines sévères ont un effet dissuasif moindre parce qu'elles ont moins de chances d'être infligées. Par contre, même des peines relativement douces qui sont infligées infailliblement et sans retard exercent un effet dissuasif considérable.
15.66 Il est essentiel de réaliser les effets salutaires des mesures disciplinaires tout en protégeant le droit des employés trouvés coupables d'inconduite à une procédure de recours. C'est la raison d'être de la procédure de grief. Dans les cas de grief, le délai moyen pour la détermination des mesures disciplinaires finales est beaucoup plus long, bien qu'une pénalité initiale ait été infligée dans la plupart des cas. Nous avons examiné 31 cas où la mesure disciplinaire initiale a fait l'objet d'un grief. Les mesures disciplinaires sont souvent réduites à la suite de la formulation d'un grief. Par exemple, les mesures disciplinaires formulées initialement comportaient deux fois plus de suspensions d'une durée de plus de dix jours que les mesures disciplinaires finalement appliquées.
15.67 Revenu Canada devrait étudier la procédure relative aux mesures disciplinaires afin de déterminer s'il est possible d'augmenter la proportion de cas où les mesures disciplinaires finales (ou en cas de grief, les mesures disciplinaires initiales) sont appliquées dans un délai de 30 jours après la fin de l'enquête sur l'inconduite.
Réponse du Ministère : Revenu Canada examinera les occasions de maximiser la proportion de cas où des mesures disciplinaires sont entreprises dans les 30 jours suivants la fin d'une enquête pour inconduite.
15.69 Parmi l'ensemble des incidents que nous avons examinés, une des causes fréquentes des écarts de conduite est le manque de prévention de la part de Revenu Canada - insuffisance des mesures de sécurité, défaut de suivre les procédures établies et formation inadéquate. Le manque de prévention avait déjà été constaté lors d'autres incidents semblables, mais aucune mesure particulière n'avait été prise pour éviter que les incidents ne se reproduisent. Dans un cas, il y a eu trois entrées par effraction en trois mois dans les locaux d'autres locataires d'un immeuble logeant des bureaux de Revenu Canada, mais aucune mesure de prévention n'a été prise tant qu'il n'y a pas eu d'entrée par effraction dans les bureaux mêmes du Ministère.
15.70 Sauf pour des incidents majeurs, Revenu Canada ne concerte pas ses efforts pour tirer des leçons des cas d'inconduite qui ont des conséquences pour l'ensemble du Ministère. Les mesures correctives prises par un bureau ne sont pas communiquées aux autres bureaux afin de prévenir des incidents semblables, même si le bureau où est survenu le problème estime qu'il peut y avoir une incidence à l'échelle nationale. La communication des cas d'inconduite aux autres bureaux pourrait indiquer aux gestionnaires que leurs procédures comportent peut-être des lacunes. Récemment, la Direction de la sécurité a fait une démarche qui pourrait aider le Ministère à combler les lacunes constatées à la suite d'incidents. Dans les lettres accompagnant les rapports d'enquête, la Direction a commencé à formuler des recommandations visant à résoudre des problèmes constatés lors d'incidents particuliers.
15.71 Pour les incidents ayant des conséquences importantes sur l'ensemble du Ministère, Revenu Canada devrait voir à ce que des mesures correctives soient prises par tous les secteurs à risque.
Réponse du Ministère : Revenu Canada accepte cette recommandation et continue de voir à ce que les mesures correctrices qui visent des incidents ayant des conséquences nationales importantes soient prises par tous les secteurs concernés du Ministère. Les cas d'inconduite touchant l'administration financière qui sont signalés à la Direction de la sécurité sont ensuite présentés à la Direction de l'administration financière, où ils font toujours l'objet d'un examen et d'une analyse. Lorsque l'on estime que les cas ont des conséquences nationales ou qu'un rappel ou qu'une mesure d'exécution serait nécessaire, des politiques, des procédures ou des lignes directrices sont produites le plus tôt possible et diffusées sous forme de messages électroniques ou de notes de service à l'intention de tous les conseillers financiers régionaux ou sous forme de bulletins d'administration financière distribués dans tous les bureaux de Revenu Canada.
15.73 Les gestionnaires de Revenu Canada croient que les employés connaissent les règles de conduite. Toutefois, un grand nombre des employés interrogés lors d'une vérification interne ont déclaré ne pas savoir exactement ce que le Ministère attendait d'eux et quelles étaient les conséquences de l'inconduite. À part la vérification interne, le Ministère n'a pas fait beaucoup de démarches pour déterminer dans quelle mesure les employés comprennent ses normes de conduite.
15.74 Les sondages constituent un moyen d'évaluer les connaissances et l'attitude des employés relativement aux normes de conduite. Mais Revenu Canada a fait peu de sondages auprès de ses employés, et aucun ne portait sur les normes de conduite.
15.75 Dans le cadre de notre vérification, nous avons posé à des gestionnaires et à d'autres employés trois questions sur le contenu des brochures concernant les règles de conduite, les conflits d'intérêts et la sécurité. Nous avons d'abord demandé aux employés ce qu'ils devraient faire s'ils avaient connaissance d'une infraction à la sécurité. Près de 92 p. 100 ont répondu qu'ils avertiraient leur gestionnaire ou le service de sécurité - ce qui est la bonne réponse. La deuxième question portait sur la divulgation de renseignements sur les clients. Les employés interrogés avaient tendance à faire preuve de plus de prudence à ce sujet que ne leur impose la loi. Enfin, nous avons demandé aux employés s'ils étaient traités comme les autres particuliers dans leurs échanges avec le Ministère. Plus de 90 p. 100 ont répondu correctement, c'est-à-dire qu'ils étaient traités de la même manière. Même si nos trois questions ne donnaient pas une idée définitive des connaissances des employés, elles indiquent qu'une étude plus approfondie pourrait être source de renseignements utiles. Les réponses à la première et à la troisième questions montrent qu'une minorité notable d'employés ne comprennent pas bien certaines règles fondamentales. Les réponses à la deuxième question indiquent que la plupart des employés peuvent être indûment hésitants à divulguer des renseignements, et cette hésitation pourrait les empêcher de donner aux clients des réponses aussi complètes que le Ministère le souhaiterait.
15.76 Revenu Canada devrait évaluer dans quelle mesure les employés connaissent les attentes en matière de conduite au moyen de sondages ou d'autres moyens appropriés.
Réponse du Ministère : Dans le contexte de la transition au statut d'agence, Revenu Canada envisagera divers moyens pour évaluer dans quelle mesure les employés connaissent la conduite attendue d'eux.
15.78 Chaque employé a la responsabilité de prendre connaissance du contenu de ces documents, ce qui représente beaucoup d'information à assimiler. Selon nous, il serait plus efficace d'avoir un code de déontologie bref, facile à consulter et à comprendre, qui renferme les principaux éléments d'information que les employés doivent connaître. Les renseignements d'un tel document pourraient être tirés des brochures sur les normes de conduite, sur les conflits d'intérêts et sur la sécurité. Nous pensons que le moment est bien choisi pour formuler nos préoccupations, car Revenu Canada est à faire la mise à jour de ses brochures sur les normes de conduite et sur la sécurité et pourrait facilement ajouter au projet la diffusion d'un code de déontologie.
15.79 Notre désir de voir le Ministère diffuser un code de déontologie naît aussi de nos préoccupations concernant la façon dont l'information est présentée dans la brochure actuelle sur les normes de conduite. Le mot d'ouverture du sous-ministre pourrait encourager davantage les employés à faire preuve d'éthique professionnelle, un peu comme dans les communications d'organisations du secteur privé que nous avons étudiées. De plus, le préambule, qui prépare la voie à ce qui suit, pourrait mieux refléter les énoncés de la mission, de la vision et des valeurs de Revenu Canada. Établir un lien qui montre la concordance entre ces énoncés et les normes de conduite sensibiliserait davantage les employés à l'importance de l'éthique professionnelle.
15.80 La terminologie utilisée dans les normes de conduite est parfois juridique à l'excès, ce qui peut rendre le texte plus difficile à saisir. De plus, la brochure explique en détail en quoi consistent les normes sans vraiment donner la raison de leur existence. Un énoncé des règles sans justification n'encourage pas autant les employés à adopter les valeurs et les principes directeurs qui sont à la base des normes. Cela peut être critique parce que, dans les cas où l'application des normes n'est pas clairement établie, une connaissance approfondie des valeurs et des principes directeurs améliorera les chances que l'employé agisse de la façon la plus appropriée.
15.81 Questions de contenu mises à part, nous nous sommes également penchés sur la question de la distribution des brochures actuelles. Les employés affirment avoir pris connaissance de la brochure sur les conflits d'intérêts, mais avoir seulement accusé réception de la brochure sur les normes de conduite. Comme ils n'ont pas besoin d'accuser réception de la brochure sur la sécurité, les employés pourraient conclure que la direction accorde moins d'importance à ce document. En effet, lorsque nous avons posé des questions sur la réception des trois brochures, moins d'employés se souvenaient avoir reçu la brochure sur la sécurité que les autres brochures. Nous pensons que la distribution des trois brochures (et, à l'avenir, du code de déontologie) devrait être contrôlée au moyen de procédures qui confirment l'importance que le Ministère accorde à ces documents.
15.82 Revenu Canada devrait distribuer à ses employés un code de déontologie bref et facile à comprendre, qui leur explique les valeurs et les règles de conduite à adopter.
Réponse du Ministère : Dans le contexte de la transition au statut d'agence, Revenu Canada examinera la possibilité d'élaborer un document d'information plus court et plus facile à comprendre sur le code de déontologie, les valeurs et les règles de conduite.
15.84 Le Ministère n'offre pas de cours portant exclusivement sur ses valeurs et ses normes de conduite. Si ces sujets sont traités, ils le sont dans des cours consacrés surtout à des questions opérationnelles. Parmi les employés que nous avons interrogés, 85 p. 100 avaient reçu une formation officielle quelconque en éthique. Toutefois, cette formation n'était pas la même dans tous les secteurs. Par exemple, le cours d'orientation pour les nouveaux agents de douane traite expressément des valeurs du Ministère. Par contre, le cours pour les vérificateurs n'a pas été mis à jour de manière à inclure ces valeurs, bien qu'on y mentionne des concepts équivalents. Dans ces deux cours, on traite des brochures sur les normes de conduite et sur la sécurité, mais en mettant l'importance sur des aspects différents. Ni l'un ni l'autre des cours ne s'arrête à la brochure sur les conflits d'intérêts, si ce n'est pour demander aux participants de la lire. Quant au troisième secteur d'activité que nous avons examiné, Revenu Canada n'avait pas de cours d'orientation national pour les nouveaux agents des recouvrements, mais certains bureaux locaux avaient élaboré leurs propres cours. Après notre examen, le Ministère a introduit un cours d'orientation à l'intention des nouveaux agents des recouvrements. De plus, il élabore actuellement un cours d'orientation général pour tous les employés.
15.85 Il est logique d'offrir aux employés une formation sur les règles de conduite dès leur arrivée à un ministère. On peut aussi donner la formation lorsque le ministère diffuse de nouvelles normes. Revenu Canada aurait pu faire coïncider la formation pour tous ses employés avec la distribution de ses trois principales brochures sur les règles de conduite. Nous avons appris que quelques gestionnaires locaux ont tenu des séances d'information lorsqu'ils ont distribué ces brochures, mais que leur geste ne s'inscrivait pas dans une initiative générale.
15.86 Les employés que nous avons interrogés veulent avoir régulièrement de la formation afin de bien comprendre tout ce qui touche les règles de conduite. Ils veulent qu'on leur rappelle ce qui est acceptable et ce qui ne l'est pas. Notre analyse des cas d'inconduite montre que ce genre de rappel s'impose. Plus de 40 p. 100 des contrevenants étaient des employés de longue date qui auraient dû savoir comment le Ministère s'attendait à ce qu'ils se conduisent. Mais même si les employés veulent avoir des séances de recyclage, nous avons constaté que le Ministère en offre seulement pour la sensibilisation au harcèlement et à la sécurité.
15.87 Revenu Canada devrait s'assurer que tous les nouveaux employés reçoivent une formation uniforme sur ses valeurs et ses normes de conduite et que les employés de longue date assistent à des séances de recyclage uniformes, données à intervalles appropriés.
Réponse du Ministère : Un cours d'orientation sur les règles de conduite et les valeurs est déjà offert par le Ministère aux nouveaux employés des recouvrements de Revenu Canada. Le Ministère examinera la possibilité d'offrir ce cours à tous les nouveaux employés. Il examinera aussi la possibilité de créer certains mécanismes pour faire le point sur ces questions avec les personnes à son emploi depuis un certain temps.
15.89 Prises dans leur ensemble, ces mesures constituent une base solide pour la promotion de l'intégrité au sein de Revenu Canada. Toutefois, parce qu'il est vulnérable, comme le montrent les incidents qui se sont produits, le Ministère ne doit pas relâcher sa vigilance.
15.90 Des améliorations pourraient être apportées dans certains secteurs afin de renforcer la base solide qui est actuellement en place et de permettre au Ministère de continuer à aller de l'avant. Des mesures disciplinaires sont prises dans les cas d'inconduite. Toutefois, le processus disciplinaire peut être lent, ce qui peut en diminuer l'effet de dissuasion. Bien que la direction s'efforce de combler les lacunes révélées par les incidents, les réponses se font parfois attendre et visent des problèmes d'ordre local plutôt que d'ordre national. De plus, bien que les employés reçoivent de l'information et de la formation sur les valeurs et les règles de conduite du Ministère, l'information n'est pas facile à absorber, et la formation n'est pas uniforme. Le Ministère prend peu de moyens pour contrôler la connaissance que ses employés ont de ses valeurs et de ses règles de conduite, ainsi que l'incidence de cette connaissance sur la vulnérabilité à l'inconduite. Il n'a pas non plus désigné une personne que les employés pourraient consulter en toute confidentialité pour des questions d'intégrité.
La deuxième composante à réduire le risque est le respect des valeurs du Ministère. Le respect des valeurs du Ministère ne s'obtient pas de la même manière que le respect des contrôles internes. Il résulte plutôt des mesures que prend la direction pour convaincre les employés d'adopter ces valeurs et du fonctionnement du Ministère comme « unité sociale ».
L'exposition au risque résiduel signifie que des écarts de conduite peuvent se produire chez les employés. Lorsqu'un cas d'inconduite est décelé, le Ministère fait une enquête et prend des mesures disciplinaires au besoin. Le contrôle et l'analyse des incidents peuvent donner lieu à la prise de mesures correctives visant les contrôles internes et les moyens de favoriser le respect des valeurs du Ministère.
Nous avons examiné la façon dont Revenu Canada cherche à réduire le risque d'écarts de conduite de la part des employés en les encourageant à respecter ses valeurs et en adoptant des processus qui donnent lieu à des mesures correctives. La vérification ne comprenait pas d'examen des contrôles internes, étant donné que notre autre travail de vérification y est largement consacré. Notre examen portait principalement sur trois secteurs d'activité opérationnels (les recouvrements, la vérification et les douanes) et sur certaines fonctions de l'Administration centrale.
Nous avons examiné la documentation concernant les 285 cas d'inconduite possible signalés à la Direction de la sécurité de l'Administration centrale pendant la période allant du 1er janvier 1995 au 30 juin 1996. Nous avons utilisé une méthode de collecte des données normalisée afin de rassembler l'information d'une manière qui en faciliterait ensuite l'analyse. La période visée a été choisie parce qu'elle était suffisamment récente pour garantir que tous les renseignements pertinents soient encore dans les dossiers (conformément à la politique de conservation des documents du Ministère) tout en étant assez reculée pour qu'un nombre suffisant de cas soient définitivement réglés.
Dans le cadre de notre vérification, nous avons comparé le contenu de plusieurs publications et documents clés du Ministère à des publications et documents semblables d'organisations du secteur privé. Il s'agissait des énoncés de la mission, de la vision et des valeurs du Ministère, ainsi que des brochures concernant les normes de conduite, les conflits d'intérêts et la sécurité. Nous avons aussi examiné le matériel de formation de plusieurs cours maison offerts aux employés de la vérification, des recouvrements et des douanes, afin de déterminer dans quelle mesure le contenu de ces documents se rapportait à l'objet de notre vérification.
En plus des principales sources d'information ci-dessus, nous avons examiné le contenu de divers autres documents et bases de données.
La phase de l'examen a été réalisée conjointement par le Bureau du vérificateur général et la Division des services de la vérification interne de Revenu Canada.
Paul Chabot
Anne Hardy
Mimi Hong
Catherine Johns
Paul Reed
Alex Rennie
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. James Ralston.