18.9 En 1995, le président du Conseil du Trésor a annoncé un nouveau Système de gestion des dépenses (SGD) pour faire en sorte que l'examen minutieux des dépenses gouvernementales entrepris dans le cadre de l'Examen des programmes devienne un élément permanent de la gestion du secteur public. Pour fonctionner dans ce nouvel environnement, les gestionnaires de l'administration fédérale et les parlementaires doivent disposer d'une information fiable, qui leur permette d'évaluer et d'examiner minutieusement l'efficience et la rentabilité des activités courantes. Pour ce faire, le ministre des Finances annonçait, dans le Budget de 1995, que « ... le gouvernement se propose d'adopter entièrement la méthode de la comptabilité d'exercice, c'est-à-dire celle qui est appliquée dans le secteur privé. » Il poursuivait en ajoutant que « ... ce changement permettra au gouvernement de mieux calculer le coût véritable des programmes et d'améliorer la reddition de comptes. »
18.10 La Stratégie d'information financière (SIF) du gouvernement est l'un des principaux moyens utilisés pour mettre en oeuvre ces changements. Dans le rapport de 1997 du président du Conseil du Trésor, intitulé Repenser le rôle de l'État , on peut lire que la SIF « ... est censée déboucher sur un modèle de gestion financière et de comptabilité comparable à celui du secteur privé. » La vision, la mission et les tactiques du gouvernement à l'égard de la mise en oeuvre de la SIF figurent à la pièce 18.1 . À notre avis, il y a lieu de noter certaines conséquences d'importance de la SIF, notamment le passage à des pratiques de comptabilité d'exercice intégrale, semblables à celles utilisées dans le secteur privé, la mise en oeuvre de nouveaux systèmes financiers dans l'ensemble de l'administration fédérale et l'intégration de l'information financière établie selon la comptabilité d'exercice intégrale dans les décisions que prennent quotidiennement les gestionnaires des ministères. L'annexe du présent chapitre donne des renseignements sur le contexte historique de la SIF.
18.11 La SIF a été officiellement approuvée il y a près de dix ans, puis relancée en 1995; sa date de mise en oeuvre a maintenant été fixée à 2001. Comme le montre la pièce 18.2 , l'information financière du gouvernement fédéral, aux fins à la fois de la gestion et de la responsabilisation, est toujours d'une qualité nettement inférieure aux normes acceptables dans le secteur privé. Repenser le rôle de l'État dans les années à venir exigera que l'on comble cet écart.
18.12 Dans son rapport de 1997, intitulé Rendre compte des résultats , le président du Conseil du Trésor fait remarquer que, pour pouvoir rendre des comptes aux contribuables, « le gouvernement doit être capable de mesurer ses activités (extrants) et ses résultats... et de les relier à la fois à des engagements de résultat et aux ressources utilisées . » ( pas en caractère gras dans le rapport ) Qui plus est, toujours dans le rapport de 1997, on peut lire que la SIF « ... vise à améliorer la prise de décision et la reddition de comptes du gouvernement, ainsi que le rendement organisationnel, en fournissant des données plus complètes sur les coûts des programmes et des activités . » ( pas en caractère gras dans le rapport )
18.13 Ces déclarations soulignent l'importance que le gouvernement accorde à la SIF et les attentes élevées qui s'y greffent. Nous sommes d'accord avec le gouvernement pour dire que la SIF est une initiative importante pour repenser le rôle de l'État. Le présent chapitre est le premier d'une série de chapitres qui porteront sur la SIF au cours des prochaines années, en vue de rendre compte au Parlement de son élaboration et de sa mise en oeuvre, de façon indépendante.
18.16 Cette vision de la fonction de contrôleur englobe la définition de la gestion financière dans le contexte gouvernemental, que nous avons présentée au chapitre 2 de notre rapport de 1997. La pièce 18.4 est une représentation graphique du rapport entre la SIF et cette vision de la fonction de contrôleur. La mise en oeuvre de la SIF est une condition préalable à la prestation de certains des principaux éléments de la fonction de contrôleur moderne, à savoir la reddition de comptes au public, l'information intégrée sur le rendement financier et non financier aux fins de la prise de décisions, des systèmes de contrôle adaptés et appropriés et un solide environnement de gestion des risques.
18.18 À l'administration centrale, le Secrétariat du Conseil du Trésor a créé un Bureau de la SIF chargé de jouer un rôle de leadership, à l'échelle du gouvernement, c'est-à-dire gérer et coordonner l'élaboration et la mise en oeuvre de la SIF dans les ministères et les organismes centraux.
18.19 Le receveur général a pour tâche d'assurer l'élaboration et la mise au point d'un ensemble modernisé de systèmes centraux, notamment pour remplacer l'actuel Système central de comptabilité, qui appuieront les nouveaux systèmes financiers ministériels et accepteront les données financières abrégées provenant des ministères. Ces données serviront ensuite à produire la Revue financière mensuelle, les états financiers sommaires annuels du gouvernement du Canada et d'autres documents à l'échelle de l'administration fédérale.
18.20 Les ministères sont chargés de mettre en oeuvre de nouveaux systèmes financiers au sein de leurs organisations respectives, d'une manière qui favorise les objectifs de la SIF. Ils sont également responsables de la qualité de l'information qu'ils produisent à l'appui de leurs processus décisionnels et qu'ils fournissent à l'administration centrale aux fins de la préparation des états financiers sommaires du gouvernement.
18.22 Dans son rapport de 1997, intitulé Rendre compte des résultats , le président du Conseil du Trésor insiste de nouveau sur la nécessité d'améliorer l'information financière aux fins de la prise de décisions de gestion, en déclarant ce qui suit :
En règle générale, cependant, les sources d'information existantes ne permettent pas de répondre aux questions concernant les coûts reliés à des résultats donnés. Bien qu'il soit souvent difficile d'obtenir des informations concluantes reliant les coûts aux résultats, la situation s'améliore peu à peu grâce à la Stratégie d'information financière du gouvernement. Cette stratégie vise à améliorer la prise de décision et reddition de comptes du gouvernement, ainsi que le rendement organisationnel, en fournissant des données plus complètes sur les coûts des programmes et activités . ( pas en caractère gras dans le rapport )18.23 Le gouvernement a des attentes très élevées à l'égard de la capacité de la SIF de produire une meilleure information financière aux fins de la prise de décisions de gestion. Pour appuyer de ces attentes élevées, il investit beaucoup de ressources dans cette initiative. Jusqu'à maintenant, on s'est essentiellement préoccupé de mettre en oeuvre de nouveaux systèmes financiers ministériels adaptés à l'an 2000 et de faire en sorte que ces systèmes et les systèmes centraux connexes parviennent à produire les données comptables qu'il faut pour satisfaire aux nouvelles exigences en matière de communication externe de l'information financière dans le contexte de la SIF (par exemple, pour la préparation des états financiers sommaires du gouvernement suivant la comptabilité d'exercice intégrale).
18.24 Pour concrétiser la vision globale de la SIF, le gouvernement admet qu'il faut renforcer un autre aspect, soit l'utilisation que font les ministères et les organismes de l'information financière sur le coût des secteurs d'activité et des composantes connexes à des fins de comparaison avec les résultats obtenus. Les nouveaux systèmes financiers doivent être mis en place en insistant sur la nécessité de fournir une information améliorée aux fins de la prise de décisions de gestion, à la fois directement et par l'intégration des systèmes avec des systèmes spécialisés d'établissement des coûts. Si cela n'est pas fait dans le cadre de la conception initiale du système, il faudra peut-être alors un autre investissement pour en modifier la capacité, initialement limitée à la comptabilité financière, pour faire en sorte que les objectifs de la SIF soient pleinement atteints.
18.25 À l'occasion de vérifications ultérieures, nous évaluerons les progrès réalisés par certains ministères dans la mise en oeuvre de systèmes financiers capables de saisir tous les coûts pertinents aux fins de la prise d'importantes décisions de gestion et dans l'intégration de ces systèmes avec des systèmes spécialisés d'établissement des coûts qui puissent analyser les données saisies.
18.26 Que faut-il faire pour s'assurer que les nouveaux systèmes ministériels soient mis en oeuvre d'une manière qui, en fin de compte, réponde à la nécessité d'améliorer l'information financière aux fins de la prise de décisions de gestion? Nous pensons qu'une grande partie de la réponse réside dans la nécessité de stimuler le changement en adoptant un mode d'octroi des crédits selon la comptabilité d'exercice et en obtenant l'appui des ministères.
18.28 Le Parlement contrôle les deniers publics par le processus d'octroi des crédits, en limitant le montant des fonds mis à la disposition des gestionnaires pour acquérir des ressources. Pour ce faire, il approuve la Loi de crédits qui précise, par pouvoir de dépenser (crédit), le montant d'argent mis à la disposition du gouvernement. En conséquence, les fonctions ministérielles de planification, de gestion et de communication de l'information visent principalement l'engagement de dépenses pour acquérir des ressources. Mais les gouvernements n'existent pas pour acquérir des ressources; ils existent pour offrir des programmes et des services et, ce faisant, ils consomment ou utilisent des ressources. Par exemple, un gouvernement peut acquérir un immeuble, une année donnée, pour faciliter l'exécution d'un programme sur une période de plusieurs années. En agissant ainsi, une partie du coût de l'immeuble est consommée chaque année.
18.29 En conséquence, il est nettement préférable de planifier, de gérer et de communiquer les opérations ministérielles en mettant l'accent sur le coût des ressources consommées , d'où la nécessité d'adopter la comptabilité d'exercice intégrale, comme prévu par la SIF. La pièce 18.5 donne un exemple des répercussions de la comptabilité d'exercice intégrale sur les gestionnaires ministériels. Comme nous l'avons indiqué, le ministre des Finances a annoncé, en 1995, l'intention du gouvernement d'adopter la comptabilité d'exercice intégrale aux fins de la préparation du budget annuel et de la communication de l'information au Parlement sur les résultats financiers dans les Comptes publics du Canada . De plus, le gouvernement nous a informés qu'il avait l'intention de demander aux ministères de préparer leurs Rapports sur les plans et les priorités et leurs Rapports ministériels sur le rendement selon la comptabilité d'exercice intégrale. Ces documents annuels contiennent de l'information financière et non financière sur les plans et les priorités ministériels pour l'année à venir et sur le rendement, mesuré au regard de ces plans après la fin de l'exercice.
18.30 Bien que quatre documents redditionnels importants auxquels nous avons fait allusion précédemment - le Budget, les Comptes publics du Canada , les Rapports sur les plans et les priorités et les Rapports ministériels sur le rendement - soient tous voués à être établis selon la comptabilité d'exercice intégrale, le gouvernement n'a pas annoncé son intention de demander au Parlement d'affecter les ressources suivant cette même méthode comptable; cela exclut le cinquième document important - le Budget principal des dépenses et les crédits qui y sont prévus. Selon nous, les ministères seront beaucoup plus enclins à planifier, à gérer et à communiquer l'information en mettant l'accent sur les ressources utilisées pour obtenir les résultats si le processus d'octroi des crédits est lui aussi fondé sur la comptabilité d'exercice intégrale et si les ministres, les sous-ministres et les gestionnaires ministériels sont tenus de rendres des comptes selon cette nouvelle méthode comptable. Comme le montre la pièce 18.6 , l'affectation des fonds selon la comptabilité d'exercice intégrale fait actuellement défaut dans les plans du gouvernement visant l'adoption de la comptabilité d'exercice intégrale.
18.31 Les avantages inhérents à la comptabilité d'exercice intégrale ont été mis en relief dès 1962. En effet, la Commission Glassco pensait alors que l'adoption d'une telle méthode :
18.33 Un mécanisme d'octroi des crédits selon la comptabilité d'exercice serait également avantageux pour la fonction de surveillance du Parlement, car les parlementaires bénéficieraient d'une information préparée de façon uniforme, qui facilite l'établissement de liens entre les plans, l'octroi des crédits et les résultats obtenus. Fonder le processus d'octroi de crédits sur la même méthode comptable que celle qui sous-tendra la planification, la gestion et la communication de l'information faciliterait la fonction de surveillance du Parlement.
18.34 Les fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor nous ont informés qu'ils examinaient, en vue de les soumettre au Parlement, diverses solutions visant à modifier le processus d'octroi des crédits. Pour que tous les avantages de la SIF se concrétisent, nous pensons qu'en effectuant cet examen, le Secrétariat doit envisager sérieusement d'axer le processus d'octroi des crédits sur le coût de la consommation des ressources (comptabilité d'exercice intégrale) et non sur le coût de l'acquisition des ressources.
18.35 Pour s'assurer que l'adoption de la comptabilité d'exercice intégrale pour l'octroi des crédits ne nuise pas au contrôle et au pouvoir parlementaires, nous pensons qu'il est important de tenir compte des principes de base qui suivent :
18.37 L'appui des sous-ministres à l'égard de la mise en oeuvre intégrale de la SIF est primordial. À ce propos, le Cadre de formation relative à la SIF du Secrétariat fait état de réunions avec des gestionnaires ministériels, en 1997-1998; il se dégagerait de ces réunions que « l'engagement des ministères envers les mesures de la SIF n'est pas entier... » Cette situation nous préoccupe beaucoup et nous l'examinerons dans le cadre de nos prochaines vérifications.
18.38 Les organismes centraux ont un rôle important à jouer pour rallier les sous-ministres à la vision et à la mission de la SIF. Des récompenses, des marques de reconnaissance et, s'il le faut, des sanctions, pourraient s'imposer. Le Bureau du Conseil privé est, pour sa part, chargé d'assurer la gestion stratégique du personnel de direction à l'appui des activités de gestion du gouvernement fédéral. Il a donc un rôle particulièrement important à jouer pour assurer le succès de toute initiative marquante du gouvernement, en particulier si elle exige l'appui des sous-ministres.
18.39 Nous nous réjouissons de constater que le Secrétariat a l'intention d'exiger de la part des ministères, d'ici 2001, qu'ils préparent l'information financière qui figure dans leurs Rapports sur les plans et les priorités et leurs Rapports ministériels sur le rendement selon la comptabilité d'exercice intégrale. Cette façon de procéder encouragera les ministères à mettre au point et à intégrer dans leur gestion quotidienne des systèmes complets d'établissement du prix de revient, qui puissent indiquer le coût des divers secteurs d'activité et des composantes connexes afin de permettre aux gestionnaires de lier cette information aux résultats obtenus.
18.40 Nous sommes en faveur de cette intention. Nous pensons qu'une telle démarche, alliée à l'adoption d'un système d'octroi des crédits selon la comptabilité d'exercice intégrale et au soutien actif du Bureau du Conseil privé, incitera les ministères et tout particulièrement les sous-ministres à intégrer la SIF à leurs activités de gestion quotidiennes.
18.41 Les ministères doivent mettre en place l'infrastructure nécessaire, notamment les ressources humaines et les systèmes requis, afin que la vision globale de la SIF se concrétise.
18.44 Nous nous attendions à ce que le Secrétariat assume la gestion globale du projet de la SIF, et :
18.46 Aux fins de l'élaboration et de la mise en oeuvre des systèmes centraux, le receveur général et le Secrétariat ont lancé un processus conjoint de gestion continue des risques en janvier 1997. Il en a résulté une évaluation des risques, qui s'est terminée en avril 1997 et qui a porté essentiellement sur le Système central de gestion et de rapports financiers, qui fait partie des systèmes centraux. De plus, le processus a mené à des ateliers conjoints sur la gestion des risques, tenus à intervalles réguliers, afin de définir, de contrôler et d'atténuer les risques. L'atelier le plus récent, qui a eu lieu en juin 1998, avait pour objectif de faire valoir les évaluations des risques précédentes et de repérer tous les risques additionnels liés à la période de transition et à la mise en oeuvre de la SIF à l'échelle de l'administration fédérale. Ce processus conjoint de gestion des risques a permis de cerner un certain nombre de risques liés à la transition vers l'adoption d'un système central et devant être atténués par le Secrétariat, comme la nécessité de dresser un plan directeur de mise en oeuvre de la SIF pour 2000 et 2001, la nécessité d'évaluer l'état de préparation des ministères sous l'angle des risques et d'établir le coût des systèmes ministériels. La transition s'étalera sur trois ans, à compter de 1999, et pendant cette période les ministères adopteront les nouveaux systèmes centraux, une étape clé pour le succès de la SIF.
18.47 Pour aider les ministères à s'adapter au nouvel environnement de la SIF, le Secrétariat du Conseil du Trésor a, jusqu'à maintenant, fourni aux ministères un plan comptable commun, une liste de contrôle sur l'état de préparation des ministères et quelques conventions comptables dans une forme préliminaire. En outre, le receveur général a donné des conseils sur les exigences en matière d'intrants/d'extrants. Pour mettre au point les caractéristiques de leurs systèmes, les ministères s'adressent au Secrétariat et au receveur général en vue d'obtenir la version finale de ces documents et politiques ainsi que des conseils sur les secteurs de la politique comptable qui n'ont pas encore été abordés.
18.48 Plans et coûts de la mise en oeuvre de la SIF. La mise en oeuvre de la SIF devrait se dérouler sur trois ans et débuter en avril 1999. Nous convenons que le Secrétariat du Conseil du Trésor reconnaît que la préparation à l'an 2000 constitue actuellement la priorité des ministères. Toutefois, nous pensons qu'il doit s'informer pleinement des plans et des démarches des ministères pour la mise en oeuvre de la SIF pour faciliter et suivre les progrès globaux. À ce propos, nous avons eu le plaisir de constater que le Secrétariat accepte la responsabilité de suivre de près les plans ministériels de mise en oeuvre et d'élargir le processus connexe d'évaluation continue des risques. À cette fin, il a demandé aux ministères de lui fournir des renseignements préliminaires dans une partie distincte de leurs plans d'activités déposés en juin 1998. Dans le cadre de vérifications ultérieures, nous examinerons cette information pour en déterminer la pertinence et l'utilisation. De fait que peu de ministères se sont engagés à respecter la date de mise en oeuvre de 1999 et que quelques autres pourraient s'engager à respecter la date de mise en oeuvre de l'an 2000, la dernière année de mise en oeuvre (2001) sera extrêmement chargée. Cela se traduira par des pressions importantes sur la mise en oeuvre de la SIF à ce moment-là.
18.49 Bien que l'amélioration de l'information sur les coûts aux fins de la prise de décisions constitue l'un des avantages prévus de la SIF, nous constatons que, ni les différents ministères, ni le gouvernement dans son ensemble ne connaissent les coûts totaux de la mise en oeuvre de la SIF, qui pourraient être élevés. Nous admettons que de nombreux travaux de la SIF favorisent aussi d'autres objectifs, notamment la mise à niveau des systèmes financiers qui vieillissent et l'adaptation des systèmes à l'an 2000. Toutefois, le fait que personne ne suit de près le coût global de la mise en oeuvre de la SIF nous préoccupe. La présentation au Conseil du Trésor de 1995 exigeait que le Secrétariat rende compte au Conseil du Trésor des coûts prévus de la SIF, compte tenu de la mise en oeuvre dans les ministères. Cela n'a pas encore été fait.
18.50 Le Secrétariat reconnaît que la gestion du changement est un aspect important, qui l'a amené à établir un Cadre officiel de formation relative à la SIF. Certes, le délai est court, mais nous estimons que ce cadre est bien pensé et complet, et reflète clairement l'importance et la nature générale de la formation qui s'impose pour assurer le succès de la vision globale de la SIF. Nous évaluerons le déroulement de la mise en oeuvre du plan de formation dans le cours de vérifications futures.
18.51 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait mettre en oeuvre ses plans en vue d'élargir son processus d'évaluation continue des risques et de suivre de près et de faciliter la mise en oeuvre de la SIF à l'échelle de l'administration fédérale pour faire en sorte que tous les avantages de la SIF se concrétisent.
18.52 À l'occasion de vérifications ultérieures, nous continuerons d'examiner les mesures prises actuellement et prévues par le Secrétariat pour :
18.54 Nous avons constaté que le Secrétariat avait établi des lignes directrices, qu'il appelle le « cadre de contrôle de la SIF », pour décrire la façon dont le système de comptabilité financière et les contrôles fonctionneront selon la SIF, en expliquant en général les liens existant entre les systèmes centraux et les systèmes ministériels. Le cadre global tient lieu de guide pour l'élaboration de plans plus détaillés essentiels à la conception et à la mise en oeuvre des systèmes centraux et des systèmes financiers des ministères. Néanmoins, le cadre porte principalement sur la comptabilité financière et les contrôles connexes, et il ne fournit aucun conseil sur la façon de renforcer la capacité de gestion financière, comme l'intégration de la SIF dans le processus ministériel de prise de décisions de gestion, dont il est question aux paragraphes 18.21 à 18.24 .
18.55 Le receveur général a préparé un « cadre de contrôle du receveur général » plus détaillé, aux fins de l'élaboration et de la mise en oeuvre des systèmes centraux. Toutefois, les ministères visés par notre vérification n'ont pas encore établi de plan détaillé (cadre de contrôle), soit pour l'après-mise en oeuvre de la SIF, soit pour la période de transition de la méthode comptable actuelle à la comptabilité d'exercice intégrale.
18.56 Les cadres de contrôle de la SIF et du receveur général décrivent assez bien le système de comptabilité financière et les contrôles qui seront en place après la pleine mise en oeuvre de la SIF, mais uniquement pour ce qui est de la communication de l'information financière dans les Comptes publics du Canada . Les types d'opérations importants, par exemple les biens matériels et les stocks, dont on aura besoin dans les années à venir pour instaurer la comptabilité d'exercice intégrale dans les ministères, aux fins de la gestion quotidienne des secteurs d'activité et des composantes connexes, n'y figurent pas.
18.57 Les ministères adopteront le nouveau modèle de la SIF sur une période de trois ans qui débutera en 1999. Pendant cette période de transition, certains ministères se seront conformés à la SIF et d'autres ne l'auront pas fait - c'est-à-dire que certains produiront une information financière selon la comptabilité d'exercice intégrale alors que d'autres continueront de fonctionner selon la méthode comptable actuelle. Toute l'information produite devra être colligée, à l'organisme central, selon l'une des méthodes, afin d'établir les états financiers sommaires du gouvernement du Canada. Bien que le receveur général soit actuellement en train de préparer un addenda à son cadre de contrôle pour couvrir la période de transition, nous avons constaté que le cadre de contrôle global de la SIF préparé par le Secrétariat du Conseil du Trésor ne décrit pas suffisamment l'environnement qui s'imposera pendant la période de transition pour ce qui est de la comptabilité et du contrôle.
18.58 Le plan directeur de mise en oeuvre de la SIF du Secrétariat du Conseil du Trésor dresse la liste des tâches qui, de l'avis des fonctionnaires du Secrétariat, tiendront compte de chacune des questions décrites ci-dessus. Dans le cours de vérifications ultérieures, nous ferons le suivi des progrès réalisés à cet égard.
18.59 Le Secrétariat du Conseil du Trésor et le receveur général devraient mettre en oeuvre leurs plans en vue de fournir des lignes directrices, comme des cadres de contrôle, qui couvrent tous les types d'opérations requis aux fins de la pleine mise en oeuvre de la SIF.
18.60 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait mettre en oeuvre ses plans afin de :
18.63 Nous nous attendions à ce que le receveur général élabore des systèmes centraux qui répondent aux exigences des utilisateurs, respectent les procédures pertinentes en matière de gestion de projet et soient conformes au cadre de contrôle global de la SIF.
18.64 Dans l'ensemble, l'élaboration des systèmes centraux était compatible avec les cadres de contrôle de la SIF et du receveur général. Pour déterminer les besoins en matière d'information des organismes centraux et des autres utilisateurs de l'information à l'échelle de l'administration fédérale, le Bureau de projet de la SIF a mené un processus consultatif relativement vaste auprès de fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor, du ministère des Finances, du receveur général et de Statistique Canada. Les besoins établis ont été intégrés dans la demande de propositions officiellement préparée aux fins de la conception des nouveaux systèmes centraux.
18.65 Le receveur général dispose d'importants mécanismes de planification et de gestion de projet pour l'élaboration et la mise en oeuvre de nouveaux systèmes centraux. Notre examen a révélé que ces mécanismes, qui sont axés sur la gestion continue des risques, fonctionnaient bien, en général.
18.66 Par exemple, le processus de gestion des risques a révélé un léger retard de certains travaux d'élaboration par rapport au calendrier établi, mais selon les fonctionnaires du receveur général, la mise en oeuvre des systèmes centraux devrait avoir lieu comme prévu en avril 1999. Le plan de réduction des risques attribuables à ce genre de retard prévoit la compression de la période de mise à l'essai et la date de début du projet pilote de préproduction a été rapprochée de plusieurs mois de la date de mise en oeuvre prévue. De plus, certains des systèmes centraux ne seront prêts à être mis à l'essai que vers la fin du projet pilote de préproduction. Les risques d'omission (éléments non testés) s'en trouvent accrus et la période pendant laquelle des mesures de correction pourront être prises, au cas où des problèmes seraient décelés, est raccourcie.
18.67 Une fois les systèmes centraux mis en oeuvre, en avril 1999, il y aura une période de transition de trois ans pendant laquelle les ministères adopteront les nouveaux systèmes centraux et délaisseront l'actuel Système central de comptabilité. Cette transition sera particulièrement importante pour le receveur général car, pendant cette période, il existera deux systèmes centraux en activité (l'ancien et le nouveau). En outre, cette période de transition présentera des risques de conversion, à l'échelle des ministères et pour le receveur général, car les ministères devront fonctionner dans un nouvel environnement. Étant donné que le risque d'erreurs augmente dans un contexte de changements perpétuels, il est absolument primordial d'assurer une gestion continue des risques pendant la période de transition. Bien que le processus de gestion continue des risques du receveur général ait été axé sur les risques liés au système central en cours d'élaboration, nous constatons que des risques liés à la transition ont été officiellement ajoutés au sommaire des questions liées aux risques pendant le dernier atelier tenu conjointement par le receveur général et le Secrétariat du Conseil du Trésor sur la gestion des risques en juin 1998. En outre, le receveur général s'est doté de divers plans d'urgence au cas où les systèmes ne fonctionneraient pas comme prévu.
18.69 Certains ministères ont déjà mis en oeuvre leurs nouveaux systèmes, alors que d'autres en sont encore à l'étape de la planification, de l'élaboration et de la mise en oeuvre. Nous avons examiné les travaux de mise en oeuvre de six systèmes financiers ministériels (voir la partie intitulée À propos de la vérification ) afin d'établir les leçons qui ont été apprises et qui pourraient être utiles aux ministères qui n'ont pas encore mis en oeuvre leurs nouveaux systèmes. La pièce 18.7 donne des exemples des leçons apprises par les réalisateurs des systèmes financiers.
18.70 Nous avons également fait un certain nombre de constatations qui touchent précisément la mise en oeuvre des systèmes financiers ministériels et les défis importants auxquels font face tous les ministères. Les paragraphes qui suivent résument nos constatations à l'égard des risques que la mise en oeuvre de la vision globale de la SIF présente pour le gouvernement.
18.71 Rapports de gestion. Étant donné que l'utilisation de l'information financière aux fins de la prise de décisions de gestion constitue l'un des objectifs clés de la SIF, nous nous attendions à ce que les nouveaux systèmes financiers soient assortis de mécanismes de rapport de gestion. Nous avons remarqué, toutefois, qu'aucun des systèmes examinés ne s'accompagnait d'un mécanisme approprié de rapport de gestion. Nous avons toutefois noté que chaque ministère avait établi des plans visant à satisfaire à cette exigence ultérieurement.
18.72 Changement organisationnel. Les ministères vivront des changements majeurs pour concrétiser la vision globale de la SIF. Les nouveaux systèmes financiers, la comptabilité d'exercice intégrale et la nécessité de fournir une information financière détaillée ajouteront une nouvelle dimension au rôle des ministères. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a déjà reconnu qu'il était important de gérer les changements majeurs qui accompagnent la concrétisation de la vision globale de la SIF.
18.73 Toutefois, comme nous l'avons déjà souligné, les ministères n'ont pas encore intégré à leurs systèmes la fonction requise pour permettre aux gestionnaires hiérarchiques de respecter la vision de la SIF dans la prise de décisions de gestion. Les plans de gestion dressés pour accéder à l'information financière de base variaient beaucoup : certains prévoyaient un accès limité aux gestionnaires financiers alors que d'autres accordaient cet accès à tous les gestionnaires. Étant donné que la SIF en est à ses débuts, nous nous attendions à ce que les ministères préparent des plans dans lesquels ils prévoiraient comment s'y prendre pour atteindre les objectifs de la SIF visant l'amélioration de l'information financière utilisée par les gestionnaires. Nous suivrons de près les progrès accomplis dans ce domaine dans le cadre de nos vérifications ultérieures.
18.74 Coûts. Selon nous, les ministères devraient, pour assurer une bonne gestion de projet, mieux évaluer les ressources nécessaires à la mise en oeuvre des nouveaux systèmes et à la réalisation d'autres grands projets, et ils devraient mieux en suivre l'utilisation. Étant donné que l'un des objectifs de la SIF consiste à améliorer l'information qui sous-tend la prise de décisions de gestion, il serait bon de « donner le ton » en ce qui touche la mise en oeuvre de la SIF dans les ministères. Comme nous l'expliquons au paragraphe 18.49 , nous reconnaissons qu'une bonne partie des travaux relatifs à la SIF favorisent d'autres objectifs ministériels. Toutefois, pour le moment, l'établissement des coûts de la mise en oeuvre de la SIF et la collecte de données se font de façon ponctuelle et désorganisée. Nous avons également remarqué que lorsque des programmes de systèmes financiers avaient été achetés, les ministères n'avaient pas calculé le coût global du cycle de vie, ni les frais d'entretien, d'amélioration et de mise à niveau ultérieurs. D'après nous, ces coûts sont importants car ils constituent habituellement la plus grosse partie de l'investissement fait dans l'élaboration de systèmes majeurs.
18.75 Contrôles et sécurité. Les plans pour la sécurité et le contrôle de gestion prévus dans les systèmes financiers examinés comportaient des lacunes, par exemple pour ce qui est de l'accès et de l'autorisation des documents. Nous craignons que, sans les contrôles opérationnels appropriés, la gestion financière souffre de défaillances. Il faut envisager ce genre de contrôle de gestion et de systèmes avant que la conception soit achevée, car ces contrôles sont plus difficiles à instaurer une fois le système en marche. Nous craignons également que si l'on ne contrôle pas comme il se doit l'accès aux systèmes, en particulier pour les réalisateurs, des changements compromettant l'intégrité des systèmes puissent se produire.
18.76 Ressources. La mise en oeuvre de ces systèmes financiers exige énormément de ressources. Certains ministères ont indiqué que leur plus grande difficulté consiste à obtenir et à garder les ressources compétentes et expérimentées dont ils ont besoin. Étant donné que de nombreux ministères essaient d'obtenir les mêmes ressources au même moment, ils ont tendance à se faire concurrence, ce qui crée une situation de rareté temporaire. Nous nous attendions à ce que le Secrétariat du Conseil du Trésor et les groupes de concertation (dont il est question à l'annexe) se soient penchés sur ce genre de risque. Toutefois, dans la plupart des cas, le gouvernement a choisi de s'adresser à des consultants du secteur privé qui, tout en essayant de satisfaire aux exigences en matière de services, sont eux-mêmes en train d'apprendre à connaître les systèmes. Certains gestionnaires ministériels ont remarqué qu'ils devaient examiner attentivement les travaux des consultants pour veiller à en avoir pour leur argent. Cela est d'autant plus difficile que les membres du personnel des ministères sont encore occupés à se familiariser avec le système. De plus, d'après une leçon apprise par les ministères (voir la pièce 18.7 ), il faut bien veiller à ce que le transfert des connaissances des consultants au personnel ministériel se produise.
18.77 Vérification interne. Nous nous attendions à ce que les groupes de vérification interne ministériels, lorsqu'ils possèdent la compétence pour le faire, jouent un rôle clé dans l'examen des progrès réalisés et des évaluations de risques, dans la conduite des examens portant sur la sécurité et les contrôles de gestion et dans l'établissement des exigences pour ce qui est de la vérifiabilité et de l'intégrité des données. Un tel rôle contribuerait au succès de la mise en oeuvre des nouveaux systèmes financiers ministériels et de l'adoption de la SIF.
18.78 Dans un ministère, nous avons remarqué que le groupe de la vérification interne avait joué un rôle clé, car des vérificateurs avaient fait partie de l'équipe de projet dès le début. Toutefois, nous avons également constaté que, dans la plupart des cas, les vérificateurs ne possèdent pas encore la formation et la compétence requises pour vérifier les exigences complexes qui se greffent aux mesures d'autorisation et de contrôle qui caractérisent les systèmes partagés.
18.79 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait donner des conseils additionnels aux ministères au sujet de l'établissement de leurs plans de mise en oeuvre de la SIF. Pour faire en sorte que ces plans soient complets, il conviendrait que les ministères veillent à y inclure :
18.81 Le principal défi consistera à intégrer la SIF à la prise de décisions quotidienne des ministères. Tous les avantages inhérents à la SIF se concrétiseront uniquement si une information plus complète est fournie sur les coûts des secteurs d'activité et des composantes connexes afin de permettre aux gestionnaires de lier cette information aux résultats obtenus lorsqu'ils prennent des décisions.
18.82 En modifiant la base sur laquelle le Parlement se fonde pour octroyer des fonds, le gouvernement et le Parlement peuvent contribuer au succès de la mise en oeuvre de la SIF. Mais cela ne suffira pas. Les organismes centraux et les ministères doivent également faire leur part pour que le gouvernement puisse réaliser la vision globale de la SIF. Les organismes centraux peuvent aider à contribuer au succès de la mise en oeuvre en demandant aux ministères de préparer leurs Rapports sur les plans et les priorités ainsi que leurs Rapports ministériels sur le rendement selon la comptabilité d'exercice intégrale et en obtenant l'appui inconditionnel des ministères à l'égard de la vision globale de la SIF. Les sous-ministres doivent ensuite veiller à ce que l'infrastructure requise soit en place au sein de leur ministère, y compris les systèmes et les ressources humaines, pour atteindre tous les objectifs de la SIF.
18.83 Le cadre de contrôle de la SIF établit raisonnablement bien la comptabilité et les contrôles financiers requis en vertu de la SIF. Toutefois, aucun conseil n'a encore été fourni sur l'intégration nécessaire de la SIF à la prise de décisions de gestion des ministères, comme on l'envisage selon la SIF. De plus, il faut fournir davantage de conseils sur l'environnement qui devra être instauré en ce qui touche la comptabilité et le contrôle pendant la période de transition de trois ans, au cours de laquelle les ministères remplaceront l'ancien Système central de comptabilité par le nouveau régime de la SIF.
18.84 Les systèmes centraux ont été élaborés en conformité avec les cadres de contrôle de la SIF et du receveur général. Les leçons tirées de la mise en oeuvre des nouveaux systèmes financiers des ministères doivent être regroupées et transmises aux ministères qui n'ont pas encore mis en place leurs nouveaux systèmes.
18.85 Étant donné l'ampleur du renouvellement des systèmes financiers, nous pensons qu'il offre une occasion unique d'instaurer la vision globale de la SIF d'ici la date cible de mise en oeuvre, soit l'an 2001. Pour parvenir à cette vision et disposer ainsi de l'information dont le gouvernement a besoin de nos jours, il faut que les défis auxquels le gouvernement fait face, qui sont résumés dans le présent chapitre, soient relevés. Dans le cadre de nos prochaines vérifications, nous continuerons de mesurer les progrès accomplis par le gouvernement en vue de la concrétisation de tous les avantages que présente la SIF.
Commentaires du Secrétariat du Conseil du Trésor : Le gouvernement convient que la SIF constitue un mécanisme clé d'instauration de changements importants en matière de régie et de gestion. La modernisation de la fonction de contrôleur est un exemple de ces changements. Le chapitre décrit les principaux défis auxquels le gouvernement est confronté dans la mise en oeuvre de la SIF. On y indique également qu'on est en train de relever ces défis ou que des plans ont été établis pour les relever.
Nous aimerions formuler les observations suivantes au sujet des trois difficultés stratégiques mises en relief.
Les systèmes ministériels choisis aux fins de la vérification sont ceux de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, du Secrétariat du Conseil du Trésor et du ministère des Finances, du Service correctionnel du Canada, de Pêches et Océans, de Transports Canada et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international.
Martine Carrier
Peter Taylor
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Eric Anttila ou M. Andrew Lennox.