24.10 Le Ministère a réaménagé ses ressources dans le domaine de l'impôt international en réaction à des changements qui se sont produits sur la scène internationale. Au nombre de ces changements, mentionnons : la suppression des obstacles au commerce à la suite d'accords internationaux (comme les accords de libre-échange et le GATT - Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce ); l'union économique de la Communauté européenne et les bouleversements politiques et sociaux survenus dans diverses parties du globe; la complexité croissante des opérations financières internationales; le recours de plus en plus grand à des paradis fiscaux; le nombre grandissant de conventions bilatérales en matière d'impôt sur le revenu; l'attitude combative de certains des partenaires commerciaux du Canada.
24.11 La Direction élabore et perfectionne des programmes et des systèmes d'administration fiscale pour garantir l'observation des dispositions législatives qui s'appliquent aux non-résidents et aux opérations internationales. Elle offre également des conseils généraux et une aide technique en ce qui touche les questions liées aux règles fiscales internationales.
24.12 Pour 1996-1997, Revenu Canada a indiqué que ses programmes d'impôt international avaient engendré des recouvrements totaux de 630 millions de dollars.
24.13 La Direction se compose de quatre divisions : Vérification internationale; Cotisations et retenues des non-résidents; Prix de cession interne et autorités compétentes; Stratégie internationale de l'impôt. La pièce 24.1 montre le déploiement des employés de la Direction au sein de Revenu Canada et résume les responsabilités des quatre divisions.
24.14 La Direction est chargée de préciser les ressources nécessaires à la réalisation de ses programmes et de déterminer le personnel dont elle a besoin pour remplir ses fonctions à l'Administration centrale de Revenu Canada. Les bureaux des services fiscaux doivent pourvoir à leurs propres postes dans le domaine de la vérification fiscale internationale, en s'appuyant sur les lignes directrices préparées par la Direction à l'Administration centrale. Le personnel du Ministère affecté aux ressources humaines à l'Administration centrale et dans les bureaux des services fiscaux donne suite aux mesures de dotation déterminées.
24.15 La Direction de l'impôt international a entrepris un certain nombre de démarches afin de minimiser le risque d'érosion de l'assiette fiscale, notamment :
24.17 La Direction de l'impôt international fait partie d'une entité beaucoup plus vaste, la Direction générale de la validation, de l'exécution et des recherches sur l'observation, qui s'insère à son tour dans la structure plus large du Ministère. Cet état de chose a un certain retentissement sur la gestion des ressources humaines, et nous en avons tenu compte dans notre vérification.
24.20 Un rapport récent du Comité technique de la fiscalité des entreprises indiquait qu'en 1993, les contribuables ont déclaré à Revenu Canada des opérations transfrontalières entre entités apparentées d'une valeur de 248 milliards de dollars; sur cette somme, 166 milliards de dollars avaient trait à des opérations conclues entre entités apparentées du Canada et des États-Unis. Comme il est souligné plus loin dans le rapport, compte tenu qu'en 1996 le Canada a établi près de 20 milliards de dollars d'impôt fédéral et provincial sur le revenu des entreprises, des variations même relativement faibles du revenu attribué au Canada sur les opérations entre entités apparentées risquent de perturber considérablement l'assiette du revenu intérieur.
24.21 Le rapport précisait en outre que les placements étrangers directs au Canada sont importants; en 1995, ils représentaient environ 170 milliards de dollars ou 20 p. 100 de l'actif des entreprises canadiennes. Les placements directs effectués par des Canadiens à l'étranger sont également importants - en 1995, ils représentaient près de 140 milliards de dollars ou 18 p. 100 de l'actif total des entreprises canadiennes - et ils augmentent plus rapidement que les placements étrangers au pays.
24.22 En conséquence, la complexité et l'importance des questions liées aux règles fiscales internationales exigent que Revenu Canada attire, motive et maintienne en fonction un personnel qualifié, pouvant offrir un bon rendement qui réponde à des normes élevées. Ses employés du secteur de l'impôt international doivent être hautement compétents et bien comprendre les lois fiscales du Canada et celles d'autres administrations.
24.23 Les pièces 24.2 et 24.3 exposent la répartition des ressources humaines de la Direction à l'Administration centrale du Ministère et dans les bureaux des services fiscaux de tout le pays.
24.25 D'autres postes clés ont été dotés au moyen de détachements, de réaffectations et de nominations intérimaires. En octobre 1998, trois des quatre divisions avaient pour directeur des employés occupant leur poste à titre intérimaire, à un niveau supérieur à leur propre niveau de classification, détachés d'un autre lieu de travail. Le directeur de la quatrième division est également détaché d'un autre lieu de travail. Les directeurs par intérim ont, en février 1997, informé leur personnel qu'ils continueraient d'agir à titre intérimaire jusqu'à ce que le nouveau directeur général prenne une décision au sujet des personnes qui occuperaient les postes à titre permanent.
24.26 Nous craignons que, dans un tel climat d'incertitude quant à la question de savoir s'il demeureront à leur poste, les employés aient tendance à se concentrer sur les questions courantes, quotidiennes, et à ne pas apporter à l'importante planification à long terme toute l'attention qu'elle mérite, ou à ne pas prendre de décisions importantes à ce sujet.
24.28 Seulement 52 p. 100 des employés qui composent actuellement la Direction à l'Administration centrale de Revenu Canada occupent leur poste à titre permanent; c'est entre autres le cas pour seulement 20 des 32 vérificateurs principaux. À la Division des prix de cession interne et des autorités compétentes, 60 p. 100 des employés actuels occupent un poste permanent. Cette division prévoit tripler son effectif actuel au cours des sept prochains mois.
24.29 Nous avons constaté de nombreux mouvements de personnel au sein de la Direction, à l'Administration centrale. Au 1er avril 1995, la Direction comptait 58 employés à l'Administration centrale; 31 d'entre eux y sont toujours. À divers moments au cours des 40 mois qui se sont écoulés entre avril 1995 et septembre 1998, 66 personnes ont quitté leur poste et ont dû être remplacées, et 22 autres personnes se sont jointes au personnel de la Direction à l'Administration centrale. La Direction compte maintenant 80 employés à l'Administration centrale. Le Ministère nous a informés que 33 p. 100 des employés qui ont quitté leur poste avaient été précisément amenés à la Direction pour des projets à court terme ou des affectations de perfectionnement.
24.30 Dans les bureaux des services fiscaux, 87 p. 100 des employés dans le domaine des règles fiscales internationales sont titulaires de postes permanents. Toutefois, seulement 68 p. 100 des vérificateurs principaux de l'impôt international occupent leur poste à titre permanent. Les vérificateurs des bureaux des services fiscaux, en général, ont en moyenne moins de trois ans d'expérience dans le domaine des règles fiscales internationales.
24.31 Compte tenu de la complexité et de l'importance des questions soulevées par les règles fiscales internationales, nous craignons que les fréquents mouvements de personnel soient de nature à empêcher la Direction de maintenir les niveaux d'expérience et de compétence requis pour fournir un service adéquat aux contribuables et pour gérer les risques que présentent en elles-mêmes les opérations internationales pour l'assiette fiscale.
24.34 Des énoncés de qualité ou des profils de sélection qui offrent un tableau plus clair de l'expérience, des compétences et des qualités exigées des candidats pourraient être élaborés pour permettre aux candidats éventuels de mieux évaluer leur intérêt et leurs chances de succès.
24.35 À l'heure actuelle, la Direction élabore de nouvelles descriptions de travail et classifie des postes pour certains des nouveaux employés qu'elle compte embaucher au cours des sept prochains mois. Les profils de compétence ne seront pas établis avant que l'augmentation prévue de 60 p. 100 de l'effectif actuel de la Direction à l'Administration centrale n'ait lieu.
24.36 Nous avons constaté que, dans le cadre d'un concours pour des postes de vérificateur principal, dont la date de clôture tombait en juin 1998, le Ministère avait procédé à la présélection des demandes et fait passer les examens écrits au cours du même mois. Les examens ont été notés en juillet 1998, les candidats ont été reçus en entrevue et les listes d'admissibilité ont été établies définitivement en septembre 1998. Voilà qui montre qu'il est possible d'accélérer le processus.
24.38 Le Ministère a reconnu que la nécessité de disposer de systèmes d'information et de bases de données fiables sur les ressources humaines est un sujet de préoccupation pour toutes les directions générales. Il nous a informés qu'il avait entrepris un grand projet visant à mettre au point un nouveau système d'information sur les ressources humaines, capable de fournir des renseignements fiables sur les processus clés, comme la dotation, la classification et les examens du rendement, de même que d'autres données sur les employés.
24.39 La Direction aura besoin de tenir des données sur le lieu de travail, le groupe professionnel et le niveau et les années de service des employés qui quittent leur poste ou prennent leur retraite. Elle doit aussi consigner le nombre d'employés promus à des postes ailleurs au Ministère, de même que leur niveau.
24.40 La Direction peut utiliser les données sur les pertes d'employés pour orienter des stratégies de maintien en fonction, des activités de recrutement et des structures de classification et de rémunération. La surveillance des statistiques sur le maintien en fonction est un élément essentiel de la planification des ressources humaines.
24.45
En septembre et octobre 1998, la Direction a amorcé un certain
nombre de mesures qui, elle l'espère, résoudront certains des problèmes
relevés. Il ne s'agit cependant que d'une solution fragmentaire, qui ne
résout pas le problème fondamental.
24.46
À notre avis, si aucune mesure urgente n'est prise pour régler ces
questions, la capacité de Revenu Canada de gérer les risques que les
opérations internationales présentent pour l'assiette fiscale du Canada s'en
trouvera diminuée.
24.47 Si le Parlement approuve la création projetée de l'Agence des douanes et du revenu du Canada, le Ministère deviendra un employeur distinct et assumera la plupart des responsabilités liées à la gestion des ressources humaines, qui sont actuellement partagées avec les organismes centraux. En l'absence d'un plan et de stratégies d'ensemble en matière de ressources humaines qui soient reliés au plan d'activités de la Direction, la création de l'Agence ne constituera pas comme telle la solution aux problèmes exposés dans le présent chapitre. Il importe que l'analyse, la planification et la mise en oeuvre des initiatives voulues au chapitre des ressources humaines se fassent au plus tôt pour que la Direction puisse assurer la protection de l'assiette fiscale du Canada.
24.48 Revenu Canada devrait veiller à ce que la Direction de l'impôt international :
1. Préparation, pour la gestion des ressources humaines, d'un plan d'ensemble relié au plan d'activités.
Nous sommes d'accord qu'il est important de lier la planification des activités à la planification des ressources humaines. Avec la création de l'Agence des douanes et du revenu du Canada, le lien entre les plans d'activités et ceux des ressources humaines sera renforcé et fera davantage partie intégrante du processus de planification globale du Ministère. Veuillez consulter le Plan d'action du Ministère, à la fin du chapitre, pour obtenir des renseignements supplémentaires à ce sujet.
2. Élaboration et application d'une stratégie d'ensemble en matière de dotation pour s'assurer de disposer d'un effectif complet répondant aux normes de continuité, de compétence, de rendement au travail et de qualité qui sont essentielles pour pouvoir s'acquitter de ses responsabilités.
Comme l'a noté le vérificateur général, la Direction de l'impôt international a reconnu la nécessité de se pencher sur les problèmes particuliers des ressources humaines qui se posent dans le secteur de l'impôt international et a pris des mesures pour régler un certain nombre de questions. Le Plan d'action du Ministère, qui se trouve à la fin du chapitre, décrit les activités clés entreprises pour trouver des solutions à ces problèmes.
À long terme, le Ministère aura, à titre d'Agence, plus de latitude pour adapter les stratégies des ressources humaines aux besoins précis des activités. La possibilité d'établir de nouveaux systèmes de classification et de nouveaux taux de rémunération, de rationaliser les processus de dotation ainsi que de négocier des conventions collectives en fonction des priorités et des besoins de l'Agence et de ses syndicats permettra d'accroître la capacité d'attirer et de retenir le personnel clé.
3. Mise en oeuvre d'un système d'information sur les ressources humaines, qui offre des renseignements fiables sur les processus clés comme la dotation, la classification et le rendement.
Ce besoin important sera satisfait dans le cadre du projet du Système administratif d'entreprise, qui est actuellement en voie de mise en oeuvre au Ministère. Veuillez consulter le Plan d'action du Ministère, à la fin du chapitre, pour obtenir des renseignements supplémentaires à ce sujet.
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Barry Elkin.
Le vérificateur général s'est penché sur la gestion des ressources humaines de la Direction de l'impôt international et a formulé un certain nombre de recommandations pour faire face aux problèmes qu'il a soulevés dans son rapport. Le Ministère prend actuellement, ou se propose de prendre, les mesures énumérées ci-dessous pour donner suite aux recommandations du vérificateur général.
Préparation, pour la gestion des ressources humaines, d'un plan d'ensemble relié au plan d'activités.
Dans le contexte des préparatifs en vue du passage au statut d'Agence, le Ministère s'est engagé sur la voie d'un processus intégré de planification qui rapprochera davantage la gestion des ressources humaines et la planification opérationnelle. Il a pris l'engagement d'adopter un plan d'activités dont une stratégie de gestion des ressources humaines fera partie intégrante. Les directions générales soumettront des plans d'activités à l'appui de ce processus. La Direction de l'impôt international deviendra une composante du plan d'activités de la Direction générale de la validation, de l'exécution et des recherches sur l'observation.
Le Ministère élaborera un plan d'activités, dont une stratégie de gestion des ressources humaines, en se fondant sur le nouveau processus intégré de planification du Ministère d'ici le printemps de 1999.
Élaboration et application d'une stratégie de dotation pour s'assurer de disposer d'un effectif complet répondant aux normes de continuité, de compétence, de rendement au travail et de qualité qui sont essentielles pour pouvoir s'acquitter de ses responsabilités.
La Direction générale de la validation, de l'exécution et des recherches sur l'observation a entrepris un certain nombre d'activités qui sont exposées ci-dessous pour accroître encore plus ses chances d'attirer et de retenir des employés compétents et professionnels, pour s'assurer que les employés ont les compétences et les connaissances nécessaires pour répondre à la demande future et pour accélérer le processus de dotation. Voici les activités.
Mise en oeuvre d'un système d'information sur les ressources humaines, qui offre des renseignements fiables sur les processus clés comme la dotation, la classification et le rendement.
Le Système administratif d'entreprise, un projet à l'échelle du Ministère, qui vise à répondre aux besoins de Revenu Canada en matière d'information financière et sur les ressources humaines, est en cours. La composante des ressources humaines intégrera une qualité supérieure d'information sur les ressources humaines et de bases de données sur les processus clés de gestion des ressources humaines comme la dotation, la classification, l'examen du rendement et de l'information sur les employés. La mise en oeuvre est prévue pour le 1er avril 1999.
La formation sur la première phase des systèmes administratifs ministériels commencera en février 1999.