Les subventions et les contributions : certains programmes d'Industrie Canada et du ministère du Patrimoine canadien

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Introduction

27.5 Le versement de subventions et de contributions aux particuliers, aux entreprises et aux organismes sans but lucratif compte parmi les principaux moyens par lesquels le gouvernement du Canada cherche à atteindre ses objectifs de programme.

27.6 En conséquence, le chapitre présente :

Vue d'ensemble des programmes de subventions et de contributions du gouvernement fédéral
27.7 Les subventions et les contributions font partie de la catégorie de dépenses appelée paiements de transfert. Il s'agit là de transferts d'argent du gouvernement fédéral à des particuliers et à des organismes de divers types, y compris des entreprises ou d'autres gouvernements.

27.8 Les subventions sont des paiements de transfert qui ne sont soumis à aucune condition et pour lesquels l'admissibilité du bénéficiaire peut être vérifiée. Si un particulier ou un organisme a droit à une subvention, le montant approprié peut lui être versé sans qu'il ait par la suite à satisfaire à quelque condition que ce soit. Par contre, le paiement d'une contribution est assujetti à des conditions de rendement qui sont précisées dans un accord de contribution. Le bénéficiaire doit continuer à montrer qu'il satisfait à ces conditions pour obtenir le remboursement de certains coûts pendant la durée de l'accord. L'utilisation faite des contributions peut aussi être l'objet d'une vérification de la part du gouvernement, alors que ce n'est habituellement pas une exigence dans le cas d'une subvention.

27.9 Parce que l'obligation de rendre compte est généralement moins grande dans le cas des subventions, nous soutenons depuis de nombreuses années qu'elles ne devraient être accordées que dans les cas où elles ne sont vraiment soumises à aucune condition ou lorsque leur administration offre un meilleur rapport coût-efficacité que celle des contributions.

Dépenses prévues pour 1998-1999
27.10 Le Budget principal des dépenses et le Budget supplémentaire des dépenses A pour 1998-1999 prévoient des dépenses de 39,5 milliards de dollars au titre des subventions et des contributions accordées par les ministères et les organismes, dont 23,1 milliards de dollars représentent des subventions octroyées par Développement des ressources humaines Canada. (Voir les annexes A et B pour un résumé des dépenses prévues à l'égard des subventions et des contributions pour tous les ministères et organismes). Celles-ci englobent les dépenses législatives et les dépenses votées (ou discrétionnaires). Les dépenses législatives sont celles qui ne nécessitent aucune nouvelle autorisation du Parlement puisqu'elles ont été approuvées de façon permanente par des lois d'un Parlement antérieur ou du Parlement actuel. Les dépenses votées sont celles pour lesquelles l'approbation du Parlement est demandée chaque année au moyen d'une loi de crédits.

27.11 Le présent chapitre porte sur des questions entourant la gestion des subventions et des contributions votées, mais non pas sur celle des dépenses législatives à l'égard desquelles les gestionnaires ont peu de latitude.

Certaines observations tirées de vérifications antérieures
27.12 Nous avons communiqué au Parlement les résultats des nombreuses vérifications de programmes de subventions et de contributions que nous avons effectuées au cours des 21 dernières années. Bon nombre de ces vérifications nous ont amenés à signaler des points similaires. Voici un bref aperçu des principales conclusions formulées par les vérificateurs.

27.13 L'administration fédérale dans son ensemble. En 1977, nous avons présenté un rapport sur les résultats d'un examen qui avait duré deux ans et avait porté sur des programmes de subventions et de contributions de 20 ministères et organismes. Nos observations pouvaient être classées en quatre grandes catégories :

27.14 En 1984, nous avons défini, pour guider le personnel chargé de la vérification, huit procédés essentiels de gestion pour les programmes de subventions et de contributions :

Ces procédés ont servi de fondement aux vérifications de l'optimisation des ressources qui ont été effectuées par la suite dans les années 80.

27.15 Ministère de l'Expansion industrielle régionale. En 1985, lors d'une vérification des programmes d'aide directe du ministère de l'Expansion industrielle régionale, nous avons fait état d'un certain nombre de lacunes dans les procédés de contrôle et les pratiques d'exécution des programmes. Nous avons recommandé la présentation par écrit de lignes directrices et de contrôles pour l'évaluation afin que la procédure d'approbation des projets soit uniforme dans l'ensemble du pays et que les projets financés satisfassent aux exigences d'admissibilité et atteignent les objectifs liés aux programmes. Nous avons également recommandé que les lignes directrices du Ministère sur l'évaluation du besoin de financement soient davantage précises et que les analyses des critères de sélection soient versées au dossier. En 1987, nous avons fait un suivi de ces recommandations. Le Ministère avait certes amélioré un grand nombre de ses procédés, mais certains aspects de l'admissibilité des projets continuaient à poser un problème et il n'existait toujours pas de lignes directrices plus précises pour déterminer l'admissibilité.

27.16 Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada. En 1986, dans le cadre d'une vérification de la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada, nous avons suggéré de limiter l'utilisation des subventions puisqu'elles ne nécessitent pas la surveillance du rendement de leurs bénéficiaires. Nous avons recommandé que les ministères et les organismes ne soient autorisés à utiliser ce mécanisme de financement que lorsqu'il peut être clairement démontré qu'il s'agit d'un moyen plus rentable d'atteindre les objectifs du programme.

27.17 Affaires indiennes et du Nord Canada. En 1988, dans le cadre de notre vérification du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, nous avons fait état de nos préoccupations depuis longtemps formulées au sujet de la mise en oeuvre des accords de contribution avec les bandes et les organisations indiennes. Ces préoccupations de longue date portaient sur deux points principaux : le versement de fonds avant que n'aient été produits tous les documents et renseignements requis et une surveillance inadéquate des opérations des bandes indiennes, surveillance requise pour s'assurer que les fonds servaient aux fins prévues. Nous avons entre autres recommandé l'élaboration d'un cadre stratégique financier incitant à une saine gestion des accords de financement.

27.18 Secrétariat d'État. Lors de notre vérification des programmes de promotion du civisme du Secrétariat d'État en 1990, nous avons constaté la nécessité d'établir des critères pour l'évaluation des demandes et des résultats en fonction des objectifs des programmes. Cette constatation allait de pair avec des observations antérieures portant sur la nécessité pour les ministères de consacrer plus d'efforts à la surveillance et à l'évaluation des résultats des programmes.

27.19 Industrie, Sciences et Technologie. En 1990 également, nous avons fait état de cas où le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie n'avait pas exercé une diligence raisonnable. Nos travaux ont révélé que des projets avaient été approuvés en dépit d'une première analyse ministérielle indiquant qu'ils ne satisfaisaient pas aux critères d'admissibilité. Nous avons aussi relevé des cas où l'aide financière accordée à un projet excédait les besoins précisés dans l'analyse du Ministère. Nous avons trouvé très peu de documents, sinon aucun, pour expliquer ces décisions.

27.20 Pêches et Océans. Notre vérification de 1993 du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord, administré par Pêches et Océans, a révélé quelques lacunes graves. Nous avons signalé l'absence d'une autorisation législative claire pour exécuter le programme, d'énormes difficultés à orienter les paiements vers ceux qui étaient touchés de près par le moratoire sur la pêche de la morue du Nord, le versement de paiements à des personnes qui ne satisfaisaient pas aux exigences relatives à l'admissibilité, et des faiblesses au niveau de la gestion et des contrôles financiers. Nous avons recommandé la clarification de l'autorisation législative régissant le programme et la modification correspondante des modalités d'admissibilité et de la procédure administrative.

27.21 Industrie Canada/organismes de développement régional. En 1994 et 1995, nous avons vérifié un certain nombre de programmes de contributions exécutés par Industrie Canada et par les organismes fédéraux de développement régional (Agence de promotion économique du Canada atlantique, Bureau fédéral de développement régional (Québec) et Diversification de l'économie de l'Ouest Canada). Nous avons cerné des lacunes à l'égard de différents aspects de l'exécution des programmes, y compris l'absence d'une diligence raisonnable dans l'évaluation des projets. Nos recommandations demandaient, entre autres choses :

27.22 En résumé, nos vérifications de la gestion des programmes de subventions et de contributions au cours des 21 dernières années nous ont amenés à formuler à de nombreuses reprises les mêmes observations. Notre vérification de 1977 a fait ressortir des problèmes de conformité aux autorisations de programme, des lacunes dans la conception des programmes, des faiblesses au niveau des contrôles de même qu'une mesure et une communication insuffisantes au chapitre du rendement. Des vérifications subséquentes nous ont amenés à faire des observations analogues. Nous avons certes constaté des améliorations dans certains secteurs lors de nos suivis, mais, dans l'ensemble, nous avons continué à relever les mêmes problèmes chaque fois que nous avons vérifié des programmes de subventions et de contributions.

27.23 La question à se poser est évidemment la suivante : Pourquoi ces problèmes ont-ils persisté ? Il y a, bien sûr, de nombreuses réponses à cette question dont certaines ont à voir avec le fait que les décideurs n'ont tout simplement pas respecté les règles qui régissent les dépenses au titre des subventions et des contributions. Il y a cependant d'autres raisons qui ont à voir avec de piètres pratiques de gestion. L'établissement d'objectifs clairs et réalisables, l'exercice d'une diligence raisonnable et la mesure du rendement, notamment, demeurent des défis pour les gestionnaires de programme. Par conséquent, notre Bureau a décidé d'élaborer un cadre de gestion du rendement pour les programmes de subventions et de contributions, lequel aidera les gestionnaires, du moins nous l'espérons, à mieux gérer.

Un cadre de gestion du rendement : aider les gestionnaires à mieux gérer
27.24 Nous élaborons ce cadre pour plusieurs raisons :

27.25 La pièce 27.1 contient une liste initiale des qualités d'un programme de subventions et de contributions bien géré. Chaque qualité est le produit d'un système de gestion bien conçu et de bonnes pratiques. En fait, ces qualités s'apparentent de près aux contrôles essentiels que nous recherchions dans les vérifications précédentes. Nous espérons, grâce à ce cadre, encourager les gestionnaires à aller au-delà du contrôle comme tel pour adopter une vision plus vaste du rendement. Les qualités consacrent en outre les principes essentiels de la responsabilisation, les critères de présentation de l'information sur le rendement et les éléments du cadre de gestion axée sur les résultats récemment élaboré par notre bureau.

27.26 Le cadre de gestion du rendement sert de complément aux politiques existantes du Conseil du Trésor et aux prises de position antérieures de notre Bureau sur la gestion et le contrôle des subventions et des contributions. Il n'a pas pour objet de les remplacer ni de les reprendre.

27.27 Nous avons l'intention de continuer à travailler à l'élaboration de ce cadre que nous présenterons dans un prochain rapport, lequel offrira également des lignes directrices à l'intention des gestionnaires de programme sur l'évaluation des risques.

Objet de la vérification
27.28 L'objet de notre vérification était de déterminer s'il existait des points importants à améliorer dans la gestion de programmes bien précis d'Industrie Canada et de Patrimoine canadien. La vérification nous a aussi offert l'occasion d'appliquer notre cadre de gestion du rendement pour les programmes de subventions et de contributions.

27.29 Cette vérification nous aura notamment permis d'attirer l'attention sur ce qui constitue une diligence raisonnable dans l'évaluation des demandes de subventions ou de contributions. À notre avis, les évaluations à l'appui des décisions d'octroyer des subventions et des contributions doivent être aussi poussées que les circonstances l'exigent et elles doivent être versées aux dossiers afin qu'il soit possible, par la suite, d'effectuer des examens et des mesures du rendement. L'exercice d'une diligence raisonnable ne sous-entend pas des analyses exhaustives dans tous les cas; il vise simplement à fournir la certitude que les décisions de financement tiennent compte de tous les critères établis par le Conseil du Trésor et le ministère intéressé et sont fondées sur une information fiable.

27.30 Nous avons choisi aux fins de notre vérification des programmes qui sont liés à des questions de développement économique et social - le Programme d'adaptation aux fermetures de bases de l'Ontario et le Programme du multiculturalisme, respectivement. Ces programmes sont exécutés directement par les ministères. Nous avons aussi choisi des exemples d'exécution indirecte - les accords de contribution d'Industrie Canada avec le Réseau canadien pour l'avancement de la recherche, de l'industrie et de l'enseignement (CANARIE) et le Réseau de recherche appliquée préconcurrentielle (PRECARN) étant donné que cette approche est de plus en plus répandue.

27.31 Le lecteur trouvera à la fin du chapitre, à la section À propos de la vérification , plus de précisions sur la vérification.

Observations et recommandations

EXÉCUTION DIRECTE DES PROGRAMMES DE SUBVENTIONS ET DE CONTRIBUTIONS

Industrie Canada : contributions en vertu du Programme d'adaptation aux fermetures de bases de l'Ontario (PAFBO)

27.32 En 1994, le gouvernement a annoncé la fermeture d'un certain nombre de bases militaires au Canada. Une stratégie fédérale a été élaborée et plusieurs ministères se sont vu confier la responsabilité d'aider les collectivités touchées par les fermetures.

27.33 En Ontario, les bases de North York, d'Ottawa et de London devaient fermer tandis que la taille de celles de North Bay et de Kingston devait être réduite. Selon la stratégie du gouvernement, Industrie Canada est chargé de conseiller les collectivités touchées et de gérer le Programme d'adaptation aux fermetures de bases de l'Ontario (PAFBO) qui sert à financer des initiatives de développement et de diversification économiques. La fermeture de la base de London comprend le transfert de terrains à une bande autochtone et cette base n'est pas visée par le PAFBO.

27.34 L'objectif du PAFBO est d'aider les collectivités touchées à faire face aux répercussions économiques des fermetures des bases militaires. Le programme a pour but de leur permettre d'entreprendre des études des possibilités de développement économique et de mettre en oeuvre des mesures de développement économique. Pour être financés par le PAFBO, les projets proposés doivent pouvoir répondre aux besoins de développement économique des collectivités touchées et être appuyés en grande partie par celles-ci. Le Conseil du Trésor exige que les éventuels projets soient évalués en fonction des critères suivants :

27.35 Un budget de 11,7 millions de dollars a été alloué au PAFBO pour la mise en oeuvre de projets sur une période de sept ans. La pièce 27.2 donne une ventilation des sommes prévues au budget. En septembre 1998, il restait environ 945 000 $ à dépenser au cours des trois prochaines années.

27.36 Nous avons vérifié neuf des 19 projets qui avaient été approuvés entre février 1995 et juin 1998. Ces neufs projets représentent environ 88 p. 100 de la valeur totale des projets approuvés pour tout le programme.

L'évaluation des projets laisse à désirer
27.37 Nous nous attendions à ce que les dossiers du Ministère renferment au moins une évaluation faite en fonction des critères établis par le Conseil du Trésor pour justifier chaque décision de financer un projet. Toutefois, en ce qui a trait à plusieurs des projets que nous avons examinés, nous n'avons trouvé que peu d'information dans les dossiers indiquant que le Ministère avait tenu compte de ces critères dans sa décision de financer ces projets. Notamment, il ne semblait guère que les fonctionnaires d'Industrie Canada se soient assurés qu'il y aurait, pour ces projets, optimisation des ressources. La pièce 27.3 présente en exemple deux de ces projets.

Les contributions dépassent souvent les seuils recommandés
27.38 D'après les modalités du programme, les contributions à des études ne doivent pas dépasser 90 p. 100 des coûts admissibles, et les contributions aux projets de développement économique, 50 p. 100. Le bien-fondé de la proposition et la capacité du requérant de partager les coûts déterminent le niveau de financement. Le Ministre peut, dans des circonstances extraordinaires, décider de financer la totalité des coûts admissibles.

27.39 Dans le cas de cinq des neuf projets sur lesquels notre vérification a porté, le financement dépassait les niveaux convenus. À notre avis, les représentants du Ministère auraient dû, pour exercer une diligence raisonnable, évaluer les circonstances extraordinaires ayant nécessité des niveaux de financement plus élevés. Pour quatre de ces projets, cependant, les dossiers ne contenaient aucune justification de la décision de dépasser le seuil convenu de financement.

Il y aurait lieu de recueillir de l'information sur le rendement des projets
27.40 Très peu d'information a été recueillie jusqu'à maintenant sur les résultats des projets. L'examen fait par le Ministère des documents à l'appui des demandes de paiement était adéquat, mais nous n'avons trouvé dans les dossiers aucun compte rendu de visites sur les lieux des projets plus importants que nous avons examinés. À ce jour, des rapports finals ont été préparés pour deux projets. Ces rapports contiennent des renseignements sur le travail effectué selon les modalités de l'accord intervenu dans le cadre du PAFBO, mais ne renferment aucune information quant au respect des objectifs et des critères du programme.

27.41 Remboursement. Selon les modalités du programme, l'aide est assujettie à la politique gouvernementale de remboursement. Toutefois, parce que des programmes analogues d'adaptation à des fermetures de bases à l'échelle du pays n'obligeaient pas les organismes sans but lucratif à rembourser la contribution, Industrie Canada a fait la même exception dans le cas du PAFBO.

27.42 Deux des dossiers que nous avons vérifiés se rapportaient à des projets grâce auxquels les requérants, des organismes sans but lucratif, réaliseraient d'importants revenus. À notre avis, il y aurait peut-être avantage à ce que le Ministère juge au cas par cas s'il doit exempter ou non un organisme de l'obligation de remboursement après avoir évalué les avantages éventuels du projet pour le requérant.

27.43 Industrie Canada devrait s'assurer que les projets qu'il finance dans le cadre de ses programmes de contributions assure une optimisation des ressources tant pour le bénéficiaire que pour le programme. Le Ministère devrait notamment, lorsqu'il évalue le bien-fondé des demandes de financement, utiliser les modalités approuvées par le Conseil du Trésor pour ses programmes de subventions et de contributions. Il devrait consigner par écrit ces évaluations afin de pouvoir mieux justifier sa décision de financer ou de ne pas financer un projet.

Réponse du Ministère : Le Ministère abonde dans le sens du vérificateur général au sujet de la nécessité de mieux documenter les dossiers de projets en vue de prouver la conformité des projets aux modalités approuvées. Nous sommes d'accord qu'à l'avenir, une meilleure application des processus actuels de documentation assurera le respect de toutes les modalités de programmes.

Le ministère du Patrimoine canadien : subventions et contributions versées en vertu du Programme du multiculturalisme

27.44 Le mandat du Programme du multiculturalisme est de « renforcer le Canada par la promotion d'une société inclusive dans laquelle les gens de toutes origines ont un sentiment d'appartenance et d'attachement au pays parce qu'ils sont respectés comme individus et reconnus comme composante essentielle d'une identité canadienne en mutation ».

27.45 En 1997, le Ministère a apporté des modifications au Programme du multiculturalisme; il en a révisé les objectifs et il a décidé d'éliminer le financement de soutien (le financement d'un programme permanent d'activités d'une organisation, y compris les dépenses de fonctionnement) sur une période de trois ans. Ce financement a été remplacé par le financement de projets précis qui appuient les objectifs et les priorités du programme.

27.46 En 1997-1998, le Ministère a versé des subventions ou contributions s'élevant à 19 millions de dollars à 1 000 projets dans le cadre du programme. Nous avons vérifié un échantillon de 80 subventions et contributions autorisées entre le 1er avril 1997 et le 31 mars 1998.

Les attentes quant au rendement sont ambiguës
27.47 Les cinq objectifs du Programme du multiculturalisme sont énoncés en des termes très généraux ( voir la pièce 27.4 ). Cela n'a rien d'inhabituel, sauf que le Ministère n'a pas accompagné l'énoncé de ces objectifs d'une description plus claire et mieux ciblée des buts à atteindre et des résultats à obtenir. S'il l'avait fait, cela aurait aidé à assurer un choix judicieux des projets aux fins du financement et aurait facilité la mesure des résultats obtenus.

27.48 Nous avons constaté que le Programme, parce que les décisions ne peuvent être fondées que sur des objectifs généraux, sert à financer des projets qui relèvent également du mandat d'autres ministères ou d'organismes provinciaux. Par exemple, notre échantillon englobait les projets suivants :

27.49 Chacun de ces projets a du mérite, mais, étant donné les questions sur lesquelles ils portent, ils semblent plus directement reliés au mandat d'autres ministères fédéraux ou de services sociaux provinciaux ou locaux. Nous avons constaté que, dans le cas de certains de ces projets, d'autres ministères ou des services provinciaux travaillaient directement avec l'organisme bénéficiaire tandis que Patrimoine canadien fournissait la plus grande partie ou la totalité des fonds. Nous n'avons trouvé dans les dossiers aucune explication des raisons pour lesquelles, étant donné la participation de ces autres organismes, le Programme du multiculturalisme finançait le projet.

27.50 Nous comprenons que le Programme encourage le partenariat à l'égard des questions liées au multiculturalisme. Néanmoins, à notre avis, le Ministère doit s'assurer que les grands objectifs du programme sont étayés par des buts et des priorités suffisamment clairs en matière de financement de même que par l'utilisation de bonnes pratiques afin que la collaboration dans le cadre des projets n'entraîne pas le dédoublement des efforts déployés par d'autres organismes fédéraux ou provinciaux.

La justification des décisions de financement suscite certaines inquiétudes
27.51 L'exercice d'une diligence raisonnable exige du personnel du programme qu'il évalue les demandes de financement en fonction des critères d'admissibilité définis par le Conseil du Trésor et des lignes directrices ministérielles ( voir la pièce 27.5 ). Dans notre échantillon de 80 projets, nous avons relevé une gamme variée de pratiques. De nombreux dossiers ne contenaient que des évaluations partielles tandis que d'autres renfermaient des évaluations complètes et convaincantes. Voir la pièce 27.6 pour deux exemples précis.

27.52 Les lignes directrices du Ministère stipulent que chaque projet pour lequel est envisagé un financement doit être clairement lié :

27.53 Nous avons constaté que, pour justifier le financement, était parfois évoqué uniquement le but de la politique et, qu'en d'autres moments, n'étaient mentionnés que les objectifs ou le type d'activité; dans d'autres cas, aucune allusion n'était faite à l'un quelconque de ces éléments du cadre de gestion. De plus, aucune priorité n'a été établie pour 1997-1998 et le Ministère n'a pas encore approuvé les priorités pour les exercices 1998-1999 à 2000-2001.

27.54 Dans le cas d'environ 30 p. 100 des dossiers que nous avons vérifiés, nous n'avons pas pu obtenir la certitude que les représentants du Ministère avaient exercé une diligence raisonnable dans l'évaluation du projet, et cela parce qu'il n'existait que peu d'éléments pouvant prouver qu'avait été effectuée une évaluation relativement complète soit du bien-fondé des projets, soit des raisons pour lesquelles le Ministère avait décidé de les financer, ou soit de l'un et l'autre point. Par exemple, nous avons constaté que les dossiers de nombreux projets renfermaient peu d'informations précisant :

27.55 En outre, nous avons repéré de nombreux projets pour lesquels les résultats visés n'étaient pas présentés en termes mesurables ou pour lesquels était seulement présentée l'activité à réaliser, par exemple « tenir un atelier » ou « élaborer une stratégie ». Souvent, il n'y avait pas de description des objectifs que ces activités devaient permettre d'atteindre.

27.56 D'après les lignes directrices du programme, les types suivants d'activités sont censés être exclus du financement :

Nous avons cependant trouvé un ou plusieurs projets pouvant être cités comme exemples de chacune des activités susmentionnées.

27.57 Bref, nous avons constaté que la direction n'a pas vu à se donner la certitude que le processus d'évaluation était rigoureux et que les projets financés contribuaient manifestement à la réalisation des objectifs du Programme et au respect de ses modalités. Par ailleurs, la direction doit assumer ses responsabilités sans exiger des requérants plus d'information que nécessaire étant donné le montant relativement modeste de certaines subventions.

Lente transition vers le financement de projets précis
27.58 Comme nous l'avons déjà fait observer, Patrimoine canadien entend éliminer les subventions de soutien aux organisations et ne s'en tenir qu'au financement de projets précis. La transition est censée se faire graduellement au cours de la période de trois ans qui se terminera le 31 mars 2000. Sachant fort bien que certaines organisations clientes pourraient trouver difficile la transition vers une nouvelle forme de financement, le Ministère se proposait de travailler avec chacune d'elles à l'élaboration de plans de transition avant la fin de novembre 1997. Cependant, il n'a pas respecté ce délai. Dans un tiers des cas, le plan de transition n'a pas encore été élaboré.

27.59 D'après l'autorisation pour le nouveau programme, toutes les subventions et contributions à des organisations autres que celles qui reçoivent des subventions de soutien devaient respecter les nouvelles modalités en vigueur le 1er avril 1997. Cependant, bien que les documents à l'état d'ébauche aient été disponibles à l'avance, la documentation nécessaire à l'évaluation des demandes dans le cadre du nouveau programme n'a pas été distribuée à tout le personnel avant juin 1998. Notre examen des dossiers a révélé que, même si le nouveau Programme a été instauré, l'influence de l'ancien demeure évidente. Dans la pratique, les agents évaluent souvent les projets de la même manière qu'auparavant. Nous avons également observé que bon nombre des projets approuvés ont tendance à refléter les buts de l'ancien programme plutôt que ceux du nouveau.

La surveillance du rendement pourrait être améliorée
27.60 Étant donné le grand nombre de projets et la modeste importance des sommes octroyées, Patrimoine canadien a choisi d'utiliser les subventions plus souvent que les contributions. Néanmoins, le Ministère demande fréquemment aux bénéficiaires de subventions de lui fournir, sur leur projet, de l'information financière ou de l'information sur le rendement comme condition préalable aux versements périodiques ou au versement final. Ces exigences incitent les bénéficiaires à décrire la façon dont les fonds ont été utilisés et les résultats qui ont été obtenus. Cependant, nous avons constaté que des versements avaient été faits à des bénéficiaires qui n'avaient pas satisfait à ces conditions.

27.61 Dans les deux mois suivant le parachèvement du projet, un rapport descriptif de celui-ci est censé être transmis au Ministère. Toutefois, dans un tiers des dossiers que nous avons vérifiés, nous avons constaté que ce rapport n'avait pas été fourni.

27.62 Puisque le programme sert souvent à financer les projets des mêmes organisations d'année en année, ces rapports constituent un important moyen pour les agents de programme de se tenir au courant du rendement d'une organisation.

27.63 Le ministère du Patrimoine canadien devrait :

Réponse du Ministère : La vérification porte sur la première année d'un Programme du multiculturalisme renouvelé. Au fur et à mesure que nous mettons en oeuvre les nouvelles orientations, nous constatons que la transition prend plus de temps que prévu. Les organismes bénévoles et les groupes communautaires, traditionnellement financés par le Ministère pour traiter des questions sociales complexes, font face à des défis de taille dans l'adaptation de leurs ressources, de leurs activités et de leurs priorités aux nouvelles orientations du programme.

Le Ministère reconnaît l'importance de préciser davantage les objectifs du programme. À cet égard, il fournit : une aide et des lignes directrices à tout le personnel du programme concernant l'interprétation des objectifs, des buts et des priorités approuvés du programme pour 1998-2001; du matériel de référence détaillé; des ateliers de formation. Afin d'assurer l'exercice d'une diligence raisonnable, le Ministère mettra de nouveau l'accent sur l'application rigoureuse des critères d'évaluation établis pour l'examen et l'approbation des subventions et des contributions, et il ciblera les secteurs à améliorer qui ont été relevés au cours de la vérification.

Et afin que les bénéficiaires fournissent l'information requise sur le rendement, conformément à votre recommandation, nous surveillerons les résultats des subventions et des contributions approuvées afin d'analyser et d'évaluer leurs incidences et leur efficacité.

EXÉCUTION INDIRECTE DES PROGRAMMES DE CONTRIBUTIONS : INDUSTRIE CANADA

Obligation de rendre compte de l'exécution indirecte des programmes

27.64 De plus en plus, les ministères fournissent des fonds à des organisations oeuvrant à l'extérieur de l'administration fédérale qui décident, à leur tour, de l'affectation de ces fonds et gèrent les accords de financement. Ce type d'arrangement s'appelle l'exécution indirecte des programmes. Cette façon de faire complique les relations entre le Ministère et les bénéficiaires du programme et exige que l'on redouble d'attention en ce qui a trait à l'application des principes de la reddition de comptes au Parlement au sujet de l'utilisation des deniers publics.

27.65 Nous avons indiqué dans notre récente étude sur la modernisation des normes comptables dans le secteur public que l'obligation de rendre compte demeure la même, qu'un ministère exécute un programme directement ou qu'il conclue une entente avec une organisation de l'extérieur pour atteindre ses objectifs.

27.66 Les accords d'exécution indirecte exigent des mesures spéciales de reddition de comptes puisque les gestionnaires du Ministère ne peuvent plus exercer une supervision directe et apporter les corrections qui s'imposent pour obtenir les résultats escomptés. Selon ce que prévoit notre cadre de gestion du rendement pour les programmes de subventions et de contributions, la direction doit quand même s'assurer que toutes les exigences imposées sont respectées même si elle ne gère pas directement les opérations. Il lui faut donc, à l'avance, définir avec soin les objectifs et les critères de rendement. Une fois qu'un accord de financement a été conclu, une évaluation continue est requise pour s'assurer que le rendement est conforme aux attentes et que l'organisation externe exerce une diligence raisonnable dans le choix et la gestion des projets.

Contributions à CANARIE Inc. et à PRECARN Associates Inc.

27.67 Notre vérification de l'exécution indirecte des programmes s'étendait aux responsabilités d'Industrie Canada aux termes des accords de contribution conclus avec le Réseau canadien pour l'avancement de la recherche, de l'industrie et de l'enseignement (CANARIE) et le Réseau de recherche appliquée préconcurrentielle (PRECARN). Nous n'avons pas vérifié les opérations des réseaux CANARIE et PRECARN, et aucune de nos observations ne devrait être interprétée comme un commentaire sur le rendement d'une organisation ou de l'autre.

Qu'est-ce que CANARIE ?
27.68 Le Réseau canadien pour l'avancement de la recherche, de l'industrie et de l'enseignement (CANARIE) est un consortium sans but lucratif dirigé par l'industrie qui a été créé en 1993 avec l'aide du gouvernement fédéral. Son but est d'accélérer le développement de l'inforoute au Canada et de faciliter l'évolution de volets critiques de l'infrastructure des communications pour accroître la compétitivité de l'industrie technologique canadienne sur la scène mondiale et favoriser la prospérité et la création d'emplois.

27.69 CANARIE est dirigé par un conseil d'administration bénévole et en sont membres plus de 120 entreprises, universités, organismes de recherche et organisations gouvernementales qui lui versent des cotisations. CANARIE appuie les activités suivantes :

27.70 Les activités de CANARIE se dérouleront en trois phases. La Phase 1 (1993-1995) a coûté environ 125 millions de dollars, somme à laquelle le gouvernement fédéral a contribué pour 27 millions de dollars par l'entremise d'Industrie Canada; la Phase 2 (1995-1999) coûtera plus de 400 millions de dollars, somme à laquelle Industrie Canada contribue pour 80 millions de dollars; la Phase 3 en est à l'étape de la planification pour le moment. En 1998, CANARIE s'est également vu accorder, pour un réseau optique national, une subvention ponctuelle de 55 millions de dollars qui n'entrait pas dans le cadre de la présente vérification.

27.71 CANARIE n'est pas tenu de rembourser les contributions du gouvernement fédéral. Il a été autorisé à conclure des accords de recouvrement des coûts avec des entrepreneurs qui reçoivent son aide pour des projets de mise au point d'applications technologiques et à utiliser par la suite les remboursements pour réduire le montant de la contribution du gouvernement fédéral aux activités de la Phase 3 prévue.

L'obligation de rendre compte du rendement du programme pourrait être renforcée
27.72 Nous avons examiné l'accord de contribution de la Phase 2 liant Industrie Canada et CANARIE. L'accord oblige CANARIE à présenter un plan d'entreprise et un plan d'exploitation. Lorsque nous avons examiné ces documents, nous nous sommes aperçus que même s'ils renferment des objectifs de rendement pour la Phase 2, ils ne présentent pas de prévisions annuelles de rendement à partir desquelles le Ministère pourrait surveiller le rendement des activités de CANARIE. Nous avons aussi remarqué que les responsables de CANARIE n'étaient aucunement tenus de produire une mise à jour annuelle de ces plans, ni aucun rapport annuel de rendement.

27.73 Par conséquent, nous en sommes venus à la conclusion qu'Industrie Canada ne surveille pas de manière structurée les résultats obtenus annuellement par CANARIE. Les dossiers ministériels contiennent des rapports d'étape trimestriels pour les sous-projets, mais il n'y a pas de rapports sur le rendement pour les principales activités ou pour l'ensemble des activités de CANARIE. Les gestionnaires d'Industrie Canada nous ont indiqué qu'ils disposent de certains mécanismes de surveillance pour se tenir au courant des résultats du programme. Les représentants d'Industrie Canada ont le statut d'observateurs auprès du conseil d'administration de CANARIE, ainsi qu'auprès d'autres comités, et ils assistent régulièrement à leurs réunions et à d'autres rencontres. À notre avis, ces mécanismes sont un complément utile à des rapports réguliers sur le rendement, mais ils ne devraient pas s'y substituer.

27.74 L'accord avec CANARIE prévoit des évaluations de programme à la fin de chaque phase. L'évaluation de programme est un outil de mesure du rendement utile et nécessaire, mais, à notre avis, elle ne peut remplacer une surveillance annuelle du rendement.

27.75 Les résultats d'une récente évaluation viennent confirmer notre observation voulant qu'une surveillance plus suivie du rendement de la part d'Industrie Canada serait de mise. Les évaluateurs sont arrivés à la conclusion que CANARIE avait atteint les objectifs fixés pour la Phase 2. Néanmoins, ils signalaient un certain nombre de points pouvant restreindre l'efficacité globale du travail produit par le réseau. L'établissement d'objectifs de rendement et une surveillance régulière de ces derniers pourraient aider Industrie Canada et CANARIE à s'attaquer à de tels problèmes dès qu'ils se posent.

Certitude plus grande requise quand il s'agit de savoir si les pratiques de CANARIE répondent aux attentes établies
27.76 Nous avons constaté qu'Industrie Canada ne faisait pas assez pour s'assurer que les pratiques utilisées par CANARIE pour le choix et la gestion des projets satisfont aux exigences du Ministère. À notre demande, Industrie Canada a obtenu de CANARIE des renseignements supplémentaires décrivant les pratiques relatives à l'examen, à l'approbation et à la sélection des sous-projets et à leur gestion. À notre avis, Industrie Canada devrait examiner cette information en fonction de ses attentes et obtenir la certitude que tout se fait dans les règles.

27.77 L'entente conclue avec CANARIE assure au Ministère un droit d'accès aux documents et aux locaux de CANARIE, mais les représentants d'Industrie Canada nous ont informés qu'ils n'avaient pas jusqu'à maintenant jugé nécessaire d'exercer ce droit. Le Ministère aurait peut-être avantage à inclure dans les prochaines ententes avec CANARIE une disposition claire exigeant une vérification du rendement de programme. Cela, pour Industrie Canada, pourrait s'avérer un outil important lorsqu'il voudra obtenir la certitude que CANARIE fait preuve d'une diligence raisonnable.

Industrie Canada a obtenu une certitude satisfaisante que les fonds sont utilisés aux fins prévues
27.78 Nous avons examiné un échantillon des dossiers de projet d'Industrie Canada relatifs à CANARIE pour déterminer si, lorsque les projets ont été approuvés, le Ministère disposait d'une certitude suffisante que les fonds étaient utilisés aux fins prévues et qu'il y avait en place des contrôles financiers adéquats.

27.79 Nous avons constaté qu'Industrie Canada reçoit des demandes de paiement de CANARIE sur une base trimestrielle, accompagnées de la documentation appropriée. En outre, Industrie Canada reçoit une copie de toutes les ententes conclues par CANARIE, ainsi que les rapports finals des projets qui indiquent, entre autres, si les objectifs techniques du projet ont été atteints, mais qui ne décrivent cependant pas les résultats obtenus. Les fonctionnaires du Ministère examinent ces rapports.

Qu'est-ce que PRECARN?
27.80 PRECARN est un organisme sans but lucratif, dirigé par l'industrie, qui a été établi en 1987. Géré par un conseil d'administration bénévole, PRECARN est un consortium national d'entreprises canadiennes qui encourage et appuie la recherche préconcurrentielle à long terme dans les domaines de la robotique évoluée et de l'intelligence artificielle. Depuis 1995, PRECARN a élargi son champ d'activité afin d'appuyer la recherche-développement axée sur le marché et de promouvoir la compréhension, l'utilisation et l'exploitation par l'industrie canadienne des systèmes intelligents et de la robotique évoluée.

27.81 PRECARN est financé dans le cadre du Programme des technologies stratégiques (PTS) d'Industrie Canada. L'objectif du programme est d'accroître la compétitivité de l'industrie canadienne à l'échelle internationale grâce au développement, à l'acquisition, à l'application et à la diffusion de technologies stratégiques au Canada. Le soutien dont PRECARN bénéficie diffère d'autres types d'alliances pour la recherche et le développement financées dans le cadre du PTS. PRECARN ne fait pas lui-même de recherches, mais il gère une série de projets dirigés par l'industrie et confiés à des réseaux d'équipes de recherche à travers le Canada.

27.82 PRECARN est financé au moyen de contributions non remboursables du PTS depuis 1989. Dans le cadre de la Phase 1, le Conseil du Trésor a approuvé le versement à PRECARN d'une aide financière pouvant aller jusqu'à 16 millions de dollars sur une période de six ans. La Phase 2 a été approuvée à la fin de 1994. À l'aide financière susmentionnée venait s'ajouter une somme supplémentaire de 19,9 millions de dollars (rajustée à 19,4 millions de dollars) pour la période de cinq ans allant de 1995-1996 à 1999-2000.

27.83 Le programme de recherche de la Phase 2 comporte des investissements totaux de plus de 50 millions de dollars de la part de tous les partenaires pour la période allant de 1995 à l'an 2000. La contribution de 19,4 millions de dollars d'Industrie Canada représente environ 40 p. 100 du financement total, le reste provenant de l'industrie, de PRECARN, du gouvernement provincial et d'autres institutions fédérales. Notre vérification a porté principalement sur la Phase 2.

L'obligation de rendre compte du rendement pourrait être renforcée
27.84 Nous avons examiné les modalités de l'accord de contribution liant Industrie Canada et PRECARN. Nous avons constaté qu'elles étaient conformes aux objectifs et aux critères de financement du Programme des technologies stratégiques. Certaines des modalités contenaient des dispositions sur la surveillance à exercer et les rapports à présenter.

27.85 Cependant, nous avons constaté que même si l'accord prévoyait une surveillance de la part d'Industrie Canada, dans la pratique, certaines des dispositions n'étaient pas respectées.

27.86 Comme le veut l'accord, PRECARN présente un plan d'entreprise annuel définissant clairement les attentes relatives au rendement. En sa capacité d'observateur officiel au conseil d'administration de PRECARN, Industrie Canada est en mesure de faire des commentaires sur l'élaboration du plan. Cependant, nous n'avons relevé aucun indice prouvant qu'Industrie Canada procède à un examen indépendant du plan pour s'assurer qu'il répond aux attentes ministérielles. Industrie Canada n'approuve pas officiellement le plan annuel de PRECARN, ce qu'exige cependant l'accord.

27.87 Nous avons en outre constaté que le Ministère ne surveille pas, de manière indépendante, les résultats obtenus chaque année. Des représentants d'Industrie Canada nous ont indiqué qu'ils disposent de certains mécanismes de surveillance du rendement. Il s'agit notamment de la participation de représentants du Ministère aux réunions du conseil d'administration de PRECARN et aux réunions d'autres comités à titre d'observateurs, de leur participation à des conférences et à des ateliers de PRECARN et à d'autres réunions, ainsi que des évaluations périodiques de programme à des intervalles de cinq ans à peu près. Nous reconnaissons la valeur de ces mécanismes, mais nous maintenons qu'une surveillance indépendante annuelle du rendement, comme le prévoit l'accord, est essentielle à une reddition de comptes efficace.

Industrie Canada pourrait obtenir un plus grand degré de certitude en ce qui a trait à l'utilisation des fonds aux fins prévues
27.88 L'accord liant Industrie Canada et PRECARN stipule que les demandes de paiement doivent être accompagnées de brefs rapports d'étape trimestriels pour chaque projet approuvé et qu'elles doivent être certifiées par un dirigeant de PRECARN. Notre examen des dossiers d'Industrie Canada a révélé que des rapports trimestriels n'accompagnaient pas les demandes de paiement dans plus des deux tiers des cas, mais que les demandes étaient dûment certifiées par un dirigeant de PRECARN. Nous nous demandons si Industrie Canada est en mesure de s'assurer pleinement, avant d'agréer une demande de paiement, que les fonds sont utilisés aux fins prévues. Le Ministère trouverait l'information sur les travaux exécutés dans les rapports trimestriels, rapports qui cependant n'accompagnent pas toujours les demandes de paiement. Les représentants du Ministère nous ont déclaré que la certification des demandes par un dirigeant de PRECARN fournit, à leur avis, une certitude satisfaisante en ce qui a trait à l'utilisation des fonds aux fins prévues. Toutefois, nous maintenons qu'une telle certification ne soustrait pas Industrie Canada à l'obligation de faire respecter les conditions de l'accord.

Certitude plus grande requise quand il s'agit de savoir si les pratiques de PRECARN satisfont aux attentes établies
27.89 Dans le cas des programmes de subventions et de contributions, l'exercice d'une diligence raisonnable exige que les demandes de financement soient évaluées en fonction des modalités établies par le Conseil du Trésor. Dans le cas de l'exécution indirecte des programmes, ce que l'on retrouve, par exemple, avec PRECARN, nous nous attendrions à ce qu'Industrie Canada obtienne la certitude que la procédure utilisée pour le choix des projets à financer respecte ces modalités. Nous reconnaissons que la participation d'Industrie Canada aux travaux du comité de gestion de PRECARN et aux réunions de son conseil d'administration à titre d'observateur fournit certes quelque certitude quant à savoir si les processus de prise de décision de PRECARN permettent l'exercice d'une diligence raisonnable. Toutefois, cette certitude serait accrue si Industrie Canada s'acquittait de l'obligation qui lui revient d'examiner et d'approuver le plan d'entreprise annuel qui renferme une description des processus utilisés par PRECARN pour assurer l'exercice d'une diligence raisonnable.

27.90 En outre, l'accord conclu avec PRECARN confère au Ministère un droit d'accès aux documents et aux locaux de PRECARN pour évaluer les progrès et les résultats des travaux. Des représentants du Ministère nous ont indiqué que la nécessité d'exercer ce droit ne s'était pas fait sentir jusqu'à maintenant. À notre avis, une vérification périodique du rendement de programme est un autre outil important qu'Industrie Canada pourrait utiliser pour obtenir la certitude que PRECARN fait preuve d'une diligence raisonnable.

27.91 Industrie Canada devrait :

Réponse du Ministère : CANARIE et PRECARN représentent des approches innovatrices destinées à forger, de façon efficiente et efficace, des liens au chapitre de la recherche et du développement entre les secteurs privé et public. Dans son élaboration de techniques innovatrices en matière de gestion de programmes, Industrie Canada a eu recours à divers mécanismes (ex. : participation au conseil d'administration, réunions avec la direction de CANARIE et de PRECARN) et à divers indicateurs de rendement afin d'avoir la certitude que l'exercice d'une diligence raisonnable assure l'atteinte des objectifs poursuivis. À mesure que les pratiques de gestion en matière de « prestation à tierce partie » ont continué à se perfectionner au sein du gouvernement, nous avons assisté à l'émergence de cadres de mesure du rendement qui sont particulièrement sophistiqués et qui mettent l'accent sur les composants de base de la mesure du rendement (ex. : la portée, les résultats et les ressources). Dans ce contexte, l'examen du vérificateur général s'est avéré utile et opportun, compte tenu du programme d'action du ministère. Les commentaires du vérificateur général seront pris en considération, au fur et à mesure que les techniques de mesure du rendement seront mises en oeuvre dans la gestion future de ces programmes et des autres programmes similaires.

Conclusion

27.92 L'objet de notre vérification était de déterminer s'il était possible d'améliorer la gestion de programmes particuliers d'Industrie Canada et de Patrimoine canadien. Les programmes de subventions et de contributions sur lesquels notre vérification a porté - le Programme d'adaptation aux fermetures de bases de l'Ontario et le Programme du multiculturalisme, respectivement - ont trait à des questions de développement économique et social. Ces programmes sont de bons exemples de programmes qui relèvent directement de ministères. Nous avons également vérifié des cas d'exécution indirecte - les accords de contribution d'Industrie Canada conclus avec CANARIE et PRECARN - puisque cette approche est de plus en plus répandue.

27.93 Nous en sommes arrivés à la conclusion qu'il serait possible d'améliorer la gestion de ces programmes et accords de contribution sur plusieurs points importants.

À propos de la vérification

Objectif

Notre vérification avait pour objet de déterminer s'il y avait de bonnes chances d'améliorer la gestion de programmes particuliers d'Industrie Canada et du ministère du Patrimoine canadien. Nous ne formulons pas d'opinion sur tous les aspects de la gestion de ces programmes.

Critères

Nous avons examiné si la direction s'assurait que :

Nous avons centré notre attention sur ces deux critères en particulier, mais nous avons aussi, le cas échéant, examiné d'autres aspects à l'aide de notre cadre de gestion du rendement pour les programmes de subventions et de contributions.

Étendue

Nous avons examiné les programmes de subventions et de contributions exécutés directement par Industrie Canada et Patrimoine canadien. Nous avons aussi examiné des accords d'exécution indirecte à Industrie Canada. L'exécution directe a rapport aux subventions et aux contributions gérées exclusivement par un ministère. L'exécution indirecte a rapport aux accords en vertu desquels un ministère fournit des fonds à une organisation de l'extérieur qui, à son tour, les verse aux destinataires désignés.

Exécution directe

Exécution indirecte

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Richard Flageole
Directeur principal : Peter Simeoni

Louise Bertrand
Bryan DePape
Geneviève Hivon
Julie Pelletier
Marilyn Taylor

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Peter Simeoni.