Rapport sur le cadre d'examen environnemental de la Société pour l'expansion des exportations

Mandat

1. Le 27 juillet 2000, sur recommandation du ministre du Commerce international, la gouverneure générale en conseil a demandé au vérificateur général de :

• déterminer si le cadre d'examen environnemental de la Société pour l'expansion des exportations (SEE) et les autres pratiques en ce domaine établies par celle-ci étaient bien conçus;
• vérifier la mise en oeuvre par la SEE de ce cadre et de ces pratiques, et de déterminer l'efficacité du cadre d'avril 1999 au 31 décembre 2000;
• présenter les résultats de la vérification au conseil d'administration de la SEE, au ministre du Commerce international et à la Chambre des communes.

2. Nous avons effectué la vérification en vertu du paragraphe 132(6) de la Loi sur la gestion des finances publiques. Nous avons relevé les éléments qui caractérisent un processus d'examen environnemental bien conçu et les avons comparés au Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales de la Société pour l'expansion des exportations ainsi qu'aux politiques énoncées par des institutions similaires. La section À propos de la vérification à la fin du présent Rapport donne d'autres détails sur l'étendue et la méthode de vérification.

Partie I

Résumé

3. Le mandat de la Société pour l'expansion des exportations est d'appuyer et de développer le commerce extérieur du Canada. Établi en 1944, l'organisme est devenu une société d'État en 1969. On a élargi son mandat et étendu ses pouvoirs en 1993 afin de mieux répondre aux besoins des exportateurs canadiens. La Société estime avoir donné son appui à des exportations et à des investissements étrangers de l'ordre de 45 milliards de dollars en 2000, soit l'équivalent de près de 4 p. 100 du produit intérieur brut du Canada.

4. Depuis sa création, la Société pour l'expansion des exportations a conçu une vaste gamme de services financiers pour soutenir les exportations canadiennes. Dans la foulée des attentes concernant une bonne gestion financière, la Société a élaboré des outils, des pratiques et des politiques raffinés qui lui permettent de mesurer et de gérer les risques financiers.

5. Depuis le début des années 1990, la Société évalue les effets environnementaux de projets par le biais de son mécanisme de gestion du risque. Il y a deux ans, elle a adopté un Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales afin d'officialiser et de consolider ses procédures en matière d'environnement (le Cadre est présenté à l'annexe A). Le Cadre a été élaboré au moment où peu d'organismes de crédit à l'exportation cherchaient à gérer les risques environnementaux. Ces organismes se sont tournés vers la Société pour obtenir le leadership requis pour intégrer des considérations environnementales aux décisions sur le financement de projets.

6. Les critères ont évolué depuis que la Société a adopté son cadre de référence. Aujourd'hui, la plupart des institutions financières internationales, y compris les organismes de crédit à l'exportation, ont des politiques et des procédures en matière d'environnement. Un consensus est en train de se dégager sur les éléments de bonne pratique qu'une institution financière internationale devrait adopter pour que les projets qu'elle appuie soient respectueux de l'environnement et de la société. À l'instigation du groupe des huit principales démocraties industrialisées (G8) et de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), des efforts sont actuellement déployés en vue d'élaborer des lignes directrices environnementales communes pour les organismes de crédit à l'exportation, qui s'inspirent non seulement de leur expérience mais aussi des bonnes pratiques de toutes les institutions financières internationales. Les critères continueront d'évoluer.

Le Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales est-il bien conçu?

Le Cadre de référence contient la plupart des éléments d'un processus d'examen environnemental bien conçu

7. Notre analyse du Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales de la Société et des politiques environnementales d'autres institutions indique que le Cadre contient la plupart des éléments d'un processus d'examen environnemental bien conçu. Il précise ce qui suit :

• la façon dont la Société déterminera les risques environnementaux;
• l'information dont elle aura besoin pour les évaluer;
• les conditions qui l'inciteront à refuser d'appuyer un projet ou à y accorder un appui conditionnel;
• le processus de surveillance et de rapports afin que les risques soient bien gérés.

À ces égards, le Cadre de référence se compare favorablement aux politiques d'examen des organismes de crédit à l'exportation du monde.

Il y a des lacunes importantes au chapitre de la consultation publique et de la divulgation

8. Pour maintenir son rôle de leader, la Société devra agir rapidement afin de régler les questions de transparence : l'absence de politiques et de procédures au niveau du projet concernant la consultation publique et la divulgation d'information sur l'environnement. Bien que ces lacunes soient répandues parmi les organismes de crédit à l'exportation du monde, la consultation publique et la divulgation d'information sont des éléments essentiels d'un processus crédible d'examen des questions environnementales. Les approches adoptées par d'autres institutions financières internationales fournissent des modèles utiles pour divulguer davantage d'information au public, tout en préservant la confidentialité des renseignements commerciaux fournis par les clients.

Le Cadre de référence est-il appliqué de façon efficace?

Il y a des écarts importants entre le concept et l'application du Cadre de référence

9. Avec son cadre de référence, la Société s'est donné comme objectif d'intégrer l'examen environnemental à sa pratique courante de diligence raisonnable. Lors de l'examen de l'application du Cadre de référence, nous avons en effet constaté que le personnel de la Société le suivait d'assez près dans certains cas. En l'occurrence, la Société avait été en mesure de faire une évaluation éclairée des répercussions du projet sur l'environnement, de préciser la façon d'éviter ou d'atténuer les effets néfastes et de déterminer si elle devrait participer au projet et à quelles conditions.

10. Toutefois, nous avons constaté dans la plupart des cas des écarts importants entre le concept du Cadre de référence et son application. Dans ces cas, les employés semblaient percevoir le Cadre comme un guide pouvant être interprété selon les circonstances particulières de chaque projet, plutôt que comme un outil important à utiliser pour la gestion des risques. Les effets environnementaux potentiels n'étaient pas relevés, et partant, la Société fondait ses décisions sur des renseignements incomplets. Nous avons conclu que le Cadre de référence n'était pas appliqué de façon efficace.

Consolidation du Cadre de référence et de sa mise en application

11. Pour renforcer son processus d'examen environnemental, la Société doit modifier à la fois le concept et la mise en application du Cadre de référence. Nos recommandations détaillées sont présentées aux pages 20 et 21 et aux pages 29 et 30 du présent Rapport. Elles se résument comme suit :

• Pour combler les lacunes du concept du Cadre de référence, la Société devrait chercher à améliorer la transparence par le biais de la consultation publique et de la divulgation d'information.
• Pour améliorer la mise en oeuvre du Cadre de référence, la Société devrait centrer ses efforts sur l'amélioration des outils d'identification des risques environnementaux (processus de sélection) et sur le suivi pour s'assurer que le Cadre soit appliqué efficacement.

12. Il faudra du temps avant que la Société puisse atteindre l'objectif d'intégrer automatiquement des considérations environnementales à ses pratiques de gestion des risques. La direction et le conseil d'administration de la Société devront faire preuve d'un leadership solide pour que la gestion des risques environnementaux atteigne la norme élevée établie pour la gestion des risques financiers. Sans leadership solide, les risques environnementaux pourraient ne pas être décelés et on pourrait reprocher aux responsables de ne pas avoir su faire preuve de diligence raisonnable conformément au Cadre de référence.

Les réponses de la Société pour l'expansion des exportations à nos recommandations sont présentées aux pages 21 et 22 et aux pages 29 et 30 du présent Rapport. La Société est d'accord avec notre évaluation et elle s'engage à intégrer l'examen environnemental à sa pratique courante de diligence raisonnable. La Société décrit les mesures qu'elle prend ou qu'elle entend prendre afin de donner suite à nos recommandations concernant le concept et l'application du Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales.

La réponse du ministre du Commerce international à notre recommandation est présentée à la page 31 du présent Rapport. Le Ministre souligne l'évaluation assez positive de la conception du cadre d'examen environnemental, mais exprime certaines préoccupations sur la performance de la Société en ce qui a trait à sa mise en oeuvre. C'est pourquoi il demande au vérificateur général d'effectuer une autre vérification de la conception du cadre et de sa mise en application dans deux ans au lieu de trois, tel qu'il est recommandé dans le Rapport.

Partie II

Contexte

La Société pour l'expansion des exportations

Mandat et pouvoirs

13. Le mandat de la Société pour l'expansion des exportations consiste à appuyer et à développer les exportations commerciales du Canada. Établie en 1944 sous la désignation de Société d'assurance des crédits à l'exportation, elle était chargée de fournir une assurance crédit et des garanties aux exportateurs canadiens. En 1969, elle est devenue une société d'État disposant de pouvoirs supplémentaires qui lui permettent de prêter directement à des emprunteurs étrangers et d'emprunter sur le crédit du gouvernement du Canada pour financer ses activités.

14. La modification apportée à la Loi sur l'expansion des exportations en 1993 a permis d'étendre le mandat de la Société et d'accroître ses pouvoirs pour mieux servir les exportateurs canadiens. Grâce à ces pouvoirs accrus, elle peut offrir du financement et une assurance crédit intérieurs, participer au capital-actions, louer des biens à des utilisateurs à l'extérieur du Canada, constituer en société des filiales et participer à des coentreprises.

Activités commerciales

15. La Société tire ses revenus d'exploitation de droits, de primes et d'intérêts sur les prêts; elle ne touche aucun crédit parlementaire pour financer ses activités. En l'an 2000, elle a déclaré des bénéfices nets de 194 millions de dollars, soit un rendement de 9,7 p. 100 sur l'avoir de l'actionnaire. La Société estime avoir donné son appui à des exportations et à des investissements étrangers totalisant 45 milliards de dollars en 2000, soit l'équivalent de près de 4 p. 100 du produit intérieur brut du Canada.

16. Les deux tiers du volume de ces activités commerciales ont été consacrés à l'assurance sur les comptes clients à court terme, qui protège un exportateur contre le risque de non-paiement par l'acheteur. Les autres activités sont à plus long terme et comprennent :

• les prêts directs à des acheteurs étrangers de biens et services canadiens (17 p. 100);
• l'assurance contractuelle et les garanties-cautions de soumissions pour des biens et services (9 p. 100);
• l'assurance risque politique pour les virements de fonds, l'expropriation et la violence politique (7 p. 100).

17. En 2000, la Société a appuyé des ventes et des investissements dans 165 pays. Près des trois-quarts de ce volume d'activité visaient l'Amérique du Nord et l'Europe et un peu moins du quart, des pays en développement. Les petites et moyennes entreprises (ventes annuelles atteignant jusqu'à 25 millions de dollars) ont compté pour 89 p. 100 de la clientèle de la Société et ont représenté 16 p. 100 du volume de ses activités.

18. Le Compte du Canada. Une petite partie du volume d'activité de la Société (moins de 1 p. 100 en 2000) appartient au Compte du Canada. Cette partie représente les transactions à l'appui du commerce d'exportation mais comporte des risques, des montants ou des conditions qui échappent aux critères habituels de prêt ou d'assurance de la Société. Pour cela, il faut l'autorisation du ministre du Commerce international et l'aval du ministre des Finances. Le conseil d'administration de la Société doit s'assurer que les transactions sur le Compte du Canada sont administrées de manière appropriée.

Gestion des risques

19. La Société, dans le cadre de son mandat, doit fonctionner d'une manière saine au plan financier et pour ce faire, elle a mis au point des outils, des pratiques et des politiques raffinés pour mesurer et gérer les risques financiers. Elle peut compter sur un Comité de gestion des risques du conseil d'administration et elle a récemment préparé un Manuel des politiques de gestion des risques de crédit.

20. Notre rapport d'examen spécial de la Société en 1999 précise ce qui suit :

« La mise sur pied en mai 1998 du Comité de gestion des risques du Conseil contribue à la régie efficace du processus de gestion des risques et permet à la Société d'améliorer ses pratiques à cet égard. Comme le Conseil a l'intention d'assurer une gestion des risques à l'échelle de l'organisation, plutôt que de se limiter à l'examen des opérations, les fonctions de surveillance et de régie au niveau supérieur de la Société s'en trouveront améliorées ».

(Cité dans le Rapport annuel 1999 de la Société)

Conséquences d'être une société d'État

21. Les sociétés d'État sont des personnes morales distinctes appartenant entièrement au gouvernement. Elles disposent d'une plus grande autonomie de gestion que la plupart des autres entités du gouvernement, ce qui leur permet de fonctionner davantage comme une entité commerciale. Un conseil d'administration chapeaute la direction de chaque société et oblige les dirigeants à rendre compte du rendement de la société. Le gouvernement exerce son autorité et son influence sur les sociétés d'État dans des domaines comme la nomination et la rémunération du premier dirigeant et des directeurs, et l'approbation des plans et des budgets. Les sociétés d'État doivent rendre des comptes au Parlement par l'entremise d'un ministre désigné.

22. Contrairement aux ministères et aux organismes fédéraux, la Société pour l'expansion des exportations n'est pas assujettie à la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale ni à la Loi sur l'accès à l'information. À la différence des institutions financières du secteur privé, elle n'est pas réglementée par le Bureau du surintendant des institutions financières, ne paie pas d'impôt sur le revenu, n'est pas tenue de verser des dividendes et peut emprunter à des taux favorables grâce au crédit accordé au gouvernement du Canada.

23. La Société doit atteindre un équilibre entre son orientation commerciale et ses responsabilités plus larges en matière de politique gouvernementale. La façon d'y arriver fait l'objet d'un débat entre ceux qui insistent sur sa responsabilité première de promouvoir le commerce et ceux qui estiment qu'elle devrait s'en tenir à des normes de réceptivité et de responsabilisation similaires à celles d'autres organisations du secteur public.

Examen récent de la Loi sur l'expansion des exportations

24. La Loi sur l'expansion des exportations prévoyait un examen de ses dispositions et de son application cinq ans après l'entrée en vigueur des modifications de 1993 et tous les dix ans par la suite. En octobre 1998, le ministre du Commerce international confiait au cabinet d'avocats Gowling, Strathy & Henderson (Gowlings) le soin d'effectuer le premier examen. Malgré que cet examen ait porté sur une vaste gamme de sujets ayant trait au mandat élargi de la Société et sur les répercussions des modifications de 1993, les questions de politique gouvernementale comme la divulgation, l'examen environnemental et les droits de la personne y tenaient aussi une place importante.

Rapport sur l'examen de la Loi sur l'expansion des exportations

25. Gowlings a remis le Rapport sur l'examen de la Loi sur l'expansion des exportations au Ministre en juin 1999. Le document comprend une analyse des succès de la Société pour ce qui est de l'atteinte des objectifs de la politique fédérale en matière de transparence et de responsabilisation, d'environnement et de développement durable, et des droits de la personne. Le Rapport Gowlings recommande de prendre les mesures suivantes :

• Divulgation. La Société devrait publier régulièrement certains renseignements sur les transactions qu'elle finance, par exemple les noms de l'emprunteur, du pays et de l'exportateur, ainsi que la valeur et les modalités du soutien financier.
• Examen environnemental. La Société devrait évaluer les répercussions potentielles des projets importants en appliquant des normes généralement acceptées associées à une méthode claire et transparente (comme celles qu'utilise la Banque mondiale) et publier les résultats au plus tard au moment de l'approbation des projets.
• Droits de la personne. Pendant l'évaluation des projets, la Société devrait chercher à obtenir les conseils du gouvernement fédéral lorsque les politiques sur les droits de la personne d'un pays ne sont pas claires.

Exporter dans l'intérêt du Canada : examen de la Loi sur l'expansion des exportations

26. En juillet 1999, le Rapport Gowlings a été déposé au Parlement par le ministre du Commerce international et transmis au Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international. Le Comité a déposé, par la suite, un rapport en décembre 1999, intitulé Exporter dans l'intérêt du Canada : examen de la Loi sur l'expansion des exportations. On y traite notamment de la transparence, de la divulgation et de la responsabilisation, du développement écologiquement durable, et des droits de la personne.

• Transparence, divulgation et responsabilisation. Le Comité souscrit au principe de la divulgation obligatoire que recommande le Rapport Gowlings. Le Comité recommande que, dans un premier temps, la Société consulte le public au sujet de son cadre de divulgation de l'information et commande un examen indépendant après une période d'essai de plusieurs années. De plus, le Comité recommande à la Société d'étudier la faisabilité de nommer un ombudsman pour traiter des questions liées à la responsabilisation et au respect du cadre de divulgation.
• Développement écologiquement durable. Le Comité recommande de modifier la Loi sur l'expansion des exportations pour obliger la Société à accorder toute l'importance voulue aux engagements et aux obligations du Canada en vertu des accords internationaux, y compris ceux portant sur l'environnement et sur les droits de la personne. De plus, il recommande d'ajouter dans la Loi des précisions qui conféreraient un poids législatif au Cadre de référence de la Société pour l'examen des questions environnementales et établiraient le fondement des critères d'admissibilité des projets proposés à l'aide financière de la Société. Le Comité recommande également de modifier la Loi sur le vérificateur général pour que l'on rende compte régulièrement au Parlement du rendement de la Société à l'égard de l'application de son cadre de référence.
• Droits de la personne. Le Comité appuie les recommandations générales du Rapport Gowlings : le respect par la Société des engagements du Canada touchant les droits de la personne et la création d'un poste d'ombudsman pour traiter les demandes de renseignements du public et les requêtes concernant les droits de la personne.

• Transparence, divulgation et responsabilisation. Le gouvernement reconnaît que l'information divulguée actuellement par la Société se présente sous une forme très succincte. Il note, toutefois, que la Société a fait beaucoup de progrès pour ce qui est de communiquer au public davantage d'information sur ses activités. Le gouvernement endosse aussi la proposition selon laquelle la Société devrait envisager la création d'un poste d'ombudsman. Cet ombudsman s'occuperait des aspects responsabilisation, respect des obligations et accès à l'information, et ses conclusions seraient remises au ministre du Commerce international et au conseil d'administration. Le gouvernement convient aussi qu'il serait souhaitable d'effectuer un examen indépendant du cadre de divulgation et que le ministre du Commerce international devrait décider de la pertinence de confier l'examen au vérificateur général.
• Développement écologiquement durable. Le gouvernement s'attend à ce que la Société traduise les valeurs canadiennes en matière d'environnement dans les activités qu'elle mène à l'étranger. Il s'est engagé à conférer à l'intérieur des 12 prochains mois un poids législatif au processus d'examen environnemental et de confirmer le vérificateur général dans son rôle de surveillance de la prestation de la Société en matière d'environnement. Les autres possibilités à cet égard sont d'ajouter dans la Loi sur l'expansion des exportations une disposition concernant le cadre d'examen environnemental ou de créer ce cadre à l'aide d'un règlement adopté en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE). Lorsqu'il analysera ces possibilités, le gouvernement se guidera sur les résultats de l'examen quinquennal de la LCEE, actuellement en cours, et sur les négociations multilatérales qui se poursuivent. Le gouvernement a convenu que les évaluations environnementales devraient être rendues publiques tôt dans le processus d'autorisation du financement, sous réserve de considérations d'ordre commercial ou de considérations touchant à la compétitivité et sous réserve d'autres discussions en rapport avec le cadre de divulgation de la Société. Le gouvernement a convenu aussi que le Cadre de référence de la Société devrait faire l'objet d'une autre consultation publique le plus tôt possible, ainsi que de consultations publiques régulières pour s'assurer que les normes sont bien comprises au fur et à mesure de leur évolution.
• Droits de la personne. Le gouvernement a déclaré que le ministère des Affaires extérieures et du Commerce international et la Société devraient renforcer leurs liens de communication afin de pouvoir échanger rapidement et systématiquement de l'information et des conseils sur l'évolution des droits de la personne dans les pays où la Société mène des activités.

28. Dans sa réponse, le gouvernement a demandé également au Bureau du vérificateur général de vérifier si le cadre d'examen environnemental de la Société convient et dans quelle mesure elle le respecte lorsqu'elle évalue des projets particuliers.

Le Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales

La situation avant le Cadre de référence

29. Depuis 1974, le gouvernement fédéral se sert des évaluations environnementales pour déterminer les effets environnementaux des propositions qui exigent sa participation ou une décision de sa part. Les ministères et les organismes ont été tenus d'effectuer des évaluations environnementales; les sociétés d'État et les organismes de réglementation ont le choix de le faire ou non.

30. La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, proposée par le gouvernement en 1990, précisait que les sociétés d'État ayant des activités à l'étranger - comme la Société pour l'expansion des exportations et la Corporation commerciale canadienne - ne seraient pas assujetties à la réglementation tant qu'il ne se dégagerait pas un consensus international sur l'intégration de facteurs environnementaux dans les activités d'appui aux exportations.

31. Depuis le début des années 1990, la Société étudie les projets pour lesquels on sollicite son appui afin d'évaluer leurs répercussions potentielles sur l'environnement. Cet examen, qui fait partie de son processus global de gestion des risques, portait d'abord sur les répercussions qui pouvaient modifier le profil des risques financiers d'un projet. La plupart des projets à l'étude étaient associés aux secteurs des pâtes et papiers, des forêts, des mines, de la chimie et de la pétrochimie, et de l'énergie hydroélectrique. Ils représentaient des investissements de plus de 100 millions de dollars.

32. Le service technique de la Société a fait des analyses proportionnelles à la participation financière de la Société. En général, ces analyses étaient fondées sur les normes de la Banque mondiale et les renseignements de la Société sur l'industrie.

33. La Société exigeait au minimum qu'un projet respecte les règlements du pays hôte. De plus, certains contrats de prêt comportaient des engagements stipulant que l'acheteur respectait des normes environnementales acceptables à l'échelle internationale.

Motifs de l'élaboration d'un Cadre de référence

34. Dans son plan d'entreprise de décembre 1997, la Société s'engageait à adopter officiellement ses procédures d'examen environnemental. Les raisons invoquées par le personnel pour élaborer le Cadre de référence étaient les suivantes :

• Permettre au public de mieux comprendre les pratiques de la Société en matière d'environnement. Bien que la Société évaluait les risques environnementaux de ses projets depuis un certain temps, elle n'avait pas informé le public de la nature ni même de l'ampleur de ses analyses.
• Communiquer les besoins de la Société aux participants aux projets. Compte tenu qu'elle utilisait pour ses propres évaluations des risques les données environnementales fournies par les promoteurs des projets, elle devait indiquer aux participants les renseignements dont elle avait besoin et la façon dont elle s'en servirait.
• S'autoréglementer plutôt que d'attendre que le gouvernement lui impose une réglementation. Le Cadre de référence répondait en partie à l'incertitude découlant de certaines décisions de la Cour fédérale concernant la façon dont la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale s'appliquait aux sociétés d'État et aux ministres qui autorisaient leur soutien financier.

Défis reliés à l'élaboration d'un Cadre de référence

35. La Société a dû composer avec certaines questions délicates au moment d'intégrer des facteurs environnementaux à ses décisions de financement. Elle devait trouver un équilibre entre son orientation commerciale et son rôle plus vaste concernant la politique gouvernementale.

36. Protection de la compétitivité internationale. La Société, comme d'autres organismes de crédit à l'exportation, a été créée pour promouvoir des objectifs économiques et commerciaux nationaux et pour générer des affaires pour les compagnies canadiennes. Comment pourrait-on concevoir une politique environnementale de manière à ne pas nuire aux avantages concurrentiels offerts par la Société?

37. Respect de la souveraineté des autres pays. La Société appuie des exportations et des investissements dans 165 pays présentant des conditions économiques, sociales et environnementales différentes et ayant des institutions différentes. Qui devrait décider de ce qui est acceptable dans un projet qui pourrait exiger des compromis au chapitre de la répartition des bénéfices et des coûts entre les parties.

38. Déterminer et influencer les résultats environnementaux. Une bonne part des activités commerciales de la Société consiste à assurer les exportateurs qui participent à des soumissions concurrentielles lancées par des acheteurs de biens et services de l'étranger. Dans la mesure où elle aide à financer un projet, la Société peut influencer la conception du projet mais elle pourrait intervenir trop tardivement pour atténuer les répercussions environnementales du projet. La capacité de la Société d'agir ainsi devrait-elle être un élément de son processus d'examen environnemental?

39. Trouver des modèles à suivre. Lors de l'élaboration de son cadre de référence, la Société avait peu de modèles pour intégrer des considérations environnementales aux décisions financières d'un organisme de crédit à l'exportation. Le Groupe de la Banque mondiale et la Export-Import Bank des États-Unis étaient des leaders reconnus et le Programme des Nations Unies pour l'environnement était assorti d'une Déclaration des institutions financières sur l'environnement et le développement durable. Toutefois, des mandats, des méthodes de fonctionnement et des traditions différentes font en sorte que les pratiques dans une institution ne peuvent tout simplement pas être appliquées globalement dans une autre. Que pourrait retirer la Société de l'expérience d'autres organisations?

40. Trouver un équilibre entre uniformité et souplesse. Chaque année, la Société reçoit de nombreuses demandes d'appui qui pourraient l'exposer à des risques financiers. Dans ses efforts pour déterminer et gérer les risques financiers, la Société cherche à atteindre un équilibre entre les contraintes visant à assurer une certaine uniformité et les conditions propres à chaque demande. Comment la Société pourrait-elle maintenir un équilibre similaire entre la détermination et la gestion des risques environnementaux?

Élaboration du Cadre de référence

41. En 1998, la Société a retenu les services d'un expert-conseil en environnement pour l'aider à élaborer un cadre de référence fondé sur ses expériences précédentes en matière d'examen environnemental. Une version préliminaire du Cadre a été comparée aux procédures de sélection et d'examen environnemental des organisations suivantes :

• États-Unis - Export-Import Bank et Overseas Private Investment Corporation;
• Japon - Export-Import Bank;
• Organismes internationaux - Société financière internationale, Banque mondiale, Banque interaméricaine de développement, Banque asiatique de développement, Banque européenne pour la reconstruction et le développement;
• Les banques commerciales.

42. Des consultations ont été menées auprès de représentants du milieu des affaires et de l'environnement. Des discussions avec des groupes de consultation ont eu lieu à Vancouver, Toronto et Montréal et elles ont été suivies d'interviews téléphoniques. En général, les répondants ont convenu que l'élaboration d'un nouveau cadre de référence était une bonne idée, mais n'ont pu s'entendre sur des questions clés comme les répercussions pour la compétitivité, les retombées sur la souveraineté, la divulgation et la responsabilisation, les critères de sélection et la portée, les normes et la surveillance appropriées.

43. Des séances d'information sur le Cadre de référence ont été organisées à l'intention des ministères fédéraux clés et des présentations ont été faites au conseil d'administration de la Société. Le conseil a approuvé le Cadre de référence en mars 1999.

Lancement en avril 1999 du Cadre de référence

44. La Société a lancé le Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales en avril 1999. Pierre angulaire des pratiques de la Société en matière d'environnement, ce document énonce les exigences et les procédures pour l'évaluation des répercussions environnementales des projets pour lesquels on sollicite l'appui de la Société (le Cadre est présenté à l'annexe A).

45. Lors de la publication du Cadre de référence, la Société a précisé que ce cadre « renforce [nos] pratiques existantes en prenant acte de nos pratiques courantes, assure l'uniformité de l'application, donne des lignes directrices claires sur la sélection des projets et la préparation des rapports, pose les conditions de tout refus et de tout appui conditionnel, aborde les examens réguliers et la présentation d'un rapport annuel. Ce Cadre de référence sera associé à la diligence raisonnable quotidienne et évoluera grâce à l'expérience acquise à la suite de son adoption ».

46. La pièce 1 résume les éléments clés du Cadre de la Société. La partie III du Rapport examine son concept et son application.

Pièce 1

Source : Basé sur le Cadre de référence de la Société pour l'expansion des exportations pour l'examen des questions environnementales, avril 1999 (voir l'annexe A)

47. Rôles et responsabilités. La Société offre ses produits et services par l'entremise d'équipes commerciales oeuvrant dans les divers secteurs de l'industrie. Les gestionnaires de services financiers sont le point de contact pour les clients et les emprunteurs et sont chargés d'analyser les demandes d'appui. Ils doivent relever, parmi les demandes, celles qui pourraient présenter des risques pour l'environnement et qui exigeraient alors un examen environnemental.

48. Le Service consultatif de l'industrie est responsable de la détermination et de l'évaluation des risques techniques et commerciaux associés aux transactions, y compris les risques environnementaux. Le Service compte un chef d'équipe, trois conseillers techniques sur les questions environnementales et six conseillers techniques spécialisés dans des secteurs industriels particuliers. Ils fournissent aux équipes commerciales des conseils sur le Cadre de référence, effectuent les examens environnementaux et surveillent la mise en application du Cadre de référence.

49. Orientation du personnel. Lors du lancement du Cadre de référence, on a émis des lignes directrices à l'intention du personnel sur le processus de sélection. À l'automne de 2000, on a publié un guide sur le processus d'examen environnemental comprenant une mise à jour des procédures et des outils à l'intention des gestionnaires de services financiers. Des séances d'information ont été organisées pour les équipes commerciales qui offrent des services financiers à moyen et à long terme, et des séances sont prévues aussi pour d'autres équipes clés.

Partie III

Le Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales est-il bien conçu?

Le processus d'examen environnemental

50. L'examen environnemental d'un projet ou d'une activité prévue sert à s'assurer que l'on étudie attentivement les répercussions potentielles sur l'environnement avant de prendre la décision d'aller de l'avant. L'analyse des répercussions potentielles vise à les prévenir ou à les atténuer. L'ampleur, la profondeur et le type de l'analyse dépendent de la nature et de la portée du projet et de ses répercussions possibles sur l'environnement.

51. Institutions financières internationales. La plupart des institutions financières internationales (les banques de développement et les organismes de crédit à l'exportation) ont adopté une politique en matière d'examen environnemental pour les projets qu'elles appuient. Toutefois, les procédures particulières des diverses institutions présentent des différences importantes. Bien que la plupart exigent la conformité avec les règlements du pays hôte et l'adoption de bonnes pratiques internationales, la divulgation de données environnementales et sociologiques est moins fréquente.

52. Les institutions ayant un mandat de développement ont tendance à disposer d'un processus d'examen environnemental plus systématique et plus complet que les organisations dont le mandat est commercial. Toutefois, cette distinction semble se dissiper lorsque les institutions financières internationales parviennent à s'entendre sur les éléments de base d'un bon examen environnemental.

53. La façon dont les organismes de crédit à l'exportation considèrent les répercussions environnementales des projets a été mise en lumière dans certains communiqués récents de leaders des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et du groupe des huit principales démocraties industrialisées (G8). En juillet 2000, les leaders du G8 ont réaffirmé leur engagement d'élaborer des lignes directrices communes en matière d'environnement à temps pour le Sommet du G8 de juillet 2001. À la demande des leaders du G8, le Groupe de travail sur les crédits et garanties de crédits à l'exportation de l'OCDE a élaboré un plan de travail en vue d'une approche commune en matière d'environnement. La Société a participé activement à ces travaux.

Le Cadre de référence comporte la plupart des éléments d'un processus d'examen environnemental bien conçu

54. Aux fins de notre vérification, nous avons relevé des éléments clés d'un processus d'examen environnemental acceptable pour une institution financière internationale. Ces éléments nous ont servi de critères pour la vérification du Cadre de référence de la Société (voir la pièce 2).

Pièce 2

Éléments d'un processus d'examen environnemental pour une institution financière internationale

¹ Les éléments standard qui font partie d'un processus d'examen environnemental bien conçu sont intégrés aux procédures de la majorité des institutions examinées.

² Les éléments émergents, qui font aussi partie d'un processus d'examen environnemental bien conçu, se retrouvent dans le processus d'une minorité d'institutions examinées.

55. Nous avons constaté que le Cadre de référence de la Société comportait la plupart de ces éléments. Il précise la façon dont la Société doit déterminer les risques environnementaux, l'information dont elle aura besoin pour évaluer ces risques, les circonstances dans lesquelles elle refusera son appui ou offrira un appui conditionnel et le processus de surveillance de la conformité aux conditions posées et la présentation de rapports. Quant à ces aspects du Cadre de référence, la Société se compare favorablement à d'autres organismes de crédit à l'exportation du monde.

Il y a des lacunes importantes au chapitre de la consultation publique et de la divulgation

56. Les principales lacunes dans la conception du Cadre de référence de la Société concernent la transparence : il y a absence de politiques et de procédures régissant la consultation publique et la divulgation d'information sur l'environnement. Ces lacunes sont communes aux organismes de crédit à l'exportation du monde. Néanmoins, la consultation publique et la divulgation sont essentielles pour assurer la crédibilité d'un examen environnemental.

57. La Société élabore actuellement une politique de divulgation de l'information qu'elle prévoit mettre en vigueur en 2001 à la suite de consultations publiques. Nous n'avons pas examiné la politique. Cependant, les approches adoptées par d'autres institutions financières internationales (la Société financière internationale du Groupe de la Banque mondiale et l'Export Finance and Insurance Corporation d'Australie, par exemple) fournissent à la Société des modèles utiles pour la divulgation de plus de renseignements au niveau du projet tout en préservant le caractère confidentiel des renseignements commerciaux fournis par les clients.

58. Plusieurs institutions classifient leurs exigences pour l'examen environnemental, la divulgation et la consultation publique en fonction de l'importance des répercussions potentielles sur l'environnement. Plus ces répercussions sont grandes, plus les exigences d'examen, de divulgation et de consultation publique sont rigoureuses. L'annexe B illustre le système utilisé par la Société financière internationale du Groupe de la Banque mondiale.

L'influence n'est pas un indicateur de risque environnemental

59. En plus de s'intéresser aux risques environnementaux potentiels, le processus de sélection de la Société comprend un test d'influence - pour déterminer si la Société peut exercer une influence afin de réduire les risques que pose un projet. La Société effectue un examen environnemental détaillé d'un projet uniquement lorsqu'elle détermine que le risque et l'influence constituent des facteurs.

60. La Société se sert du test d'influence parce que, dans plusieurs cas, la Société elle-même ou un exportateur peut avoir une capacité limitée d'obtenir des données environnementales ou peut intervenir trop tard dans le dossier pour pouvoir exercer une influence sur les répercussions potentielles sur l'environnement. À notre avis, la capacité d'influer sur les répercussions d'un projet ne devrait pas être un critère pour déterminer le niveau d'examen environnemental qui s'impose. Cette décision devrait être fondée uniquement sur les risques environnementaux potentiels.

Certaines notions doivent être clarifiées

61. Objectif du Cadre de référence. Nous avons constaté que les intentions de la Société ne sont pas claires en ce qui a trait à certains aspects du Cadre de référence. Par exemple, l'objectif visé par le Cadre consiste « à mettre sur pied un processus d'examen simple, clair et efficace qui, en temps opportun et à l'aide des meilleures données environnementales disponibles, permette à la SEE d'évaluer les projets pour lesquels son appui a été sollicité ». À notre avis, l'énoncé de l'objectif devrait mieux refléter le but de l'examen environnemental, c'est-à-dire faire en sorte que les projets auxquels la Société accorde son appui sont respectueux de l'environnement et favorisent le développement durable.

62. Portée du Cadre de référence. Le Cadre de référence s'applique à tous les projets pour lesquels l'appui de la Société est sollicité. Il définit un projet comme un développement industriel ou commercial de nature matérielle ou l'aménagement d'une infrastructure, ou comme une expansion ou une modification majeure d'une activité existante.

63. Toutefois, la Société ne soumet pas le volet assurance à court terme à quelque forme d'examen environnemental que ce soit, bien qu'il représente les deux tiers de ses activités. Les organismes de crédit à l'exportation ne soumettent pas ce type d'activité à un examen environnemental, mais le Cadre de référence ne le précise pas de manière explicite. De plus, la Société n'a pas analysé les risques environnementaux afin de déterminer si cette exclusion est justifiée. Nous croyons qu'elle doit le faire.

64. Choix des normes environnementales. Le Cadre de référence précise que la Société prendra en compte les normes environnementales reconnues à l'échelle internationale ainsi que les meilleures pratiques de l'industrie et s'en servira comme modèle pour déterminer si les mesures prises pour atténuer les effets environnementaux néfastes importants et les risques environnementaux majeurs d'un projet sont adéquates. Certaines organisations précisent qu'elles appliqueront les normes les plus rigoureuses du pays hôte ou de la Banque mondiale à moins que le processus d'examen environnemental ne justifie le recours à d'autres normes. Toutefois, le Cadre de référence de la Société passe sous silence le choix des normes.

65. Décision d'appuyer un projet. Le but de l'examen environnemental est d'aider la Société à prendre une décision éclairée concernant l'appui à un projet. Selon le Cadre de référence, la Société n'appuiera pas un projet lorsqu'elle aura des raisons de croire, après examen des mesures d'atténuation des risques mises de l'avant, que le projet aura sur l'environnement des effets néfastes importants qui rendent injustifiables les effets positifs prévus.

66. Les lignes directrices à l'intention du personnel indiquent que la décision d'appuyer un projet devrait être fonction du degré de confiance accordée aux mesures d'atténuation proposées par le promoteur, des répercussions environnementales nettes et des effets positifs prévus. La Société peut rendre son appui conditionnel à l'acceptation par le promoteur d'engagements environnementaux comportant des dispositions pour la surveillance et les rapports.

67. Toutefois, le personnel ne dispose d'aucune méthode particulière pour déterminer si un projet doit être rejeté pour des motifs liés à l'environnement. D'autres institutions financières internationales sont plus explicites à ce chapitre puisqu'elles définissent les mesures de prévention et de réduction de la pollution et les niveaux d'émissions qui sont habituellement acceptables. Le document du Groupe de la Banque mondiale intitulé Pollution Prevention and Abatement Handbook est un exemple conforme à la politique de la Société d'appliquer les normes internationales reconnues et les meilleures pratiques.

Recommandations

Combler les lacunes du concept du Cadre de référence

68. Pour renforcer son Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales, la Société devrait :

• classifier ses exigences pour l'examen environnemental, la divulgation et la consultation publique en fonction de l'importance des répercussions environnementales potentielles en adoptant un système similaire à celui d'autres institutions financières internationales comme la Société financière internationale du Groupe de la Banque mondiale et l'Export Finance and Insurance Corporation d'Australie;
• abandonner le test d'influence comme critère pour déterminer le niveau de l'examen environnemental approprié pour un projet donné;
• clarifier l'énoncé de l'objectif du Cadre de référence, sa portée, les normes environnementales que la Société choisit d'appliquer et les motifs liés à l'environnement pour lesquels la Société peut refuser d'appuyer un projet.

Consultations publiques sur le Cadre de référence révisé

69. Dans sa réponse au Rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international de 1999, le gouvernement reconnaissait que le Cadre de référence devrait faire l'objet d'une autre consultation publique dans les meilleurs délais et que des consultations devraient avoir lieu régulièrement afin de s'assurer que les normes sont bien comprises au fur et à mesure de leur évolution.

70. La Société devrait tenir des consultations sur les révisions proposées au Cadre de référence en insistant sur les aspects où il pourrait être nécessaire de trouver un équilibre entre son orientation commerciale et ses responsabilités plus larges en matière de politique gouvernementale.

Réponse de la Société pour l'expansion des exportations (SEE) : La SEE sait gré au Bureau du vérificateur général (le « Bureau ») de reconnaître, dans ses recommandations à l'égard du concept du Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales (« Cadre de référence » ou « Cadre »), les défis opérationnels auxquels elle est confrontée en tant qu'organisme de crédit à l'exportation qui fonctionne selon des principes commerciaux. Notamment, le défi de trouver un équilibre entre la nécessité de protéger la compétitivité internationale (paragraphe 36), de respecter la souveraineté des autres pays (37), de reconnaître que la capacité de la SEE de déterminer et d'influencer les résultats environnementaux varie en fonction du projet (38), et d'établir un équilibre entre l'uniformité de la mise en application et la souplesse nécessaire pour répondre aux besoins particuliers de chaque transaction, selon les circonstances (40).

De plus, le Bureau a constaté que les pratiques d'examen environnemental d'une institution financière ne pouvaient tout simplement pas être appliquées globalement à une autre, mais qu'il fallait adapter ces pratiques pour tenir compte du mandat, des méthodes de fonctionnement et des traditions de l'institution financière en question (39).

La SEE s'engage à veiller à l'amélioration et à l'évolution continues de son Cadre de référence. Depuis l'introduction du Cadre en avril 1999, la Société a acquis beaucoup de connaissances en ce qui concerne l'efficacité des processus et la pertinence des outils utilisés pour appuyer les objectifs du Cadre. À cet égard, nous accueillons favorablement les observations et l'essentiel des recommandations formulées par le Bureau, et nous sommes généralement d'accord avec celles-ci. Dans la pratique, bon nombre d'activités sont déjà en cours tandis que d'autres sont à l'étape de la planification ou de l'élaboration. Par exemple, certaines améliorations clés en matière de technologies de l'information ont été apportées et testées. Ces améliorations devraient accroître de façon substantielle la capacité de la SEE de surveiller et de faire le suivi de l'évaluation des projets conformément au Cadre de référence.

La Société est persuadée qu'elle possède les processus administratifs, les outils, les méthodes de gestion de projets ainsi que l'expérience nécessaires pour tirer parti globalement des recommandations du Bureau afin de renforcer davantage le Cadre de référence. Elle se sert, entre autres, pour la gestion des risques d'une approche basée sur la gestion des risques de l'entreprise, ainsi que des outils correspondants qui permettront d'évaluer les améliorations proposées, d'assurer une mise en application efficace ainsi que de surveiller et de communiquer les résultats.

La SEE mettra en oeuvre, notamment, un plan de travail complet et détaillé afin de donner suite aux recommandations particulières formulées par le Bureau à l'égard du concept du Cadre de référence. Le plan est décrit ci-dessous.

Classifier les exigences pour l'examen environnemental et abandonner le test d'influence (68)

• La SEE croit que l'adoption d'un système de classification qui convient à son contexte opérationnel donnera une orientation mieux définie et permettra d'améliorer l'efficience de son processus d'examen environnemental.
• Notre expérience jusqu'à maintenant nous a permis de constater que la vaste portée et la nature subjective du Cadre de référence pouvaient créer des défis inutiles et ainsi contribuer au manque d'uniformité de la documentation sur les processus particuliers du Cadre de référence.
• Pour remédier à ce problème, la SEE mettra en oeuvre un système révisé de classement des projets ainsi que des critères et des méthodes de sélection, et elle remplacera les indicateurs d'influence subjectifs par des listes d'exclusion et des seuils plus objectifs, qui seront établis d'après une analyse des risques environnementaux, des répercussions sur les affaires de l'organisation et de l'efficacité des processus. Ainsi, la SEE sera mieux en mesure d'appliquer aux projets une diligence raisonnable appropriée en matière d'environnement, en fonction de la probabilité que ceux-ci aient des effets environnementaux néfastes importants.
• La SEE est d'accord avec la position du Bureau voulant que le test d'influence soit abandonné, compte tenu de la capacité généralement limitée de la SEE d'influer sur les effets environnementaux des projets qu'elle envisage d'appuyer.
• La SEE adoptera une politique de divulgation qui, en plus de permettre la communication d'information globale plus détaillée, améliorera la divulgation d'information se rapportant aux projets.

Clarifier l'énoncé de l'objectif du Cadre de référence (68)

74. Dans l'ensemble, nous avons constaté qu'il existait des écarts importants entre le concept du Cadre de référence et son application. Dans plusieurs cas, le personnel a considéré le Cadre davantage comme un guide pouvant être interprété selon les circonstances particulières de chaque projet plutôt que comme un outil important de gestion des risques qu'ils devaient utiliser. Dans ces cas, les risques environnementaux potentiels n'ont pas été relevés et la décision de la Société reposait sur des renseignements incomplets.

Il y a des lacunes à chaque étape du processus d'examen environnemental

75. Notre examen de la mise en application du Cadre de référence nous a permis de constater des lacunes à chacune des étapes du processus d'examen : sélection en fonction du risque pour l'environnement et de l'influence, demande et examen des données environnementales, approbation des projets et surveillance. Les faiblesses constatées à chaque étape ont un effet cumulatif tout au long du processus. Seulement 2 des 25 projets respectaient tous les éléments principaux du Cadre de référence. Si les risques ne sont pas cernés, il n'y a pas d'examen environnemental, aucune condition n'est prévue au contrat et il n'y a pas de surveillance.

Les outils de sélection ne sont pas appliqués de manière appropriée pour déterminer les risques environnementaux potentiels

76. La Société a élaboré un processus de sélection afin de recenser les projets proposés et les autres transactions qui pourraient entraîner d'importants risques environnementaux néfastes. La pièce 4 illustre le fonctionnement du processus de sélection.

Pièce 4

Sélection des projets du point de vue environnemental

Source : Société pour l'expansion des exportations

77. Lors de l'évaluation du risque environnemental d'un projet, la Société étudie les risques dans le secteur industriel en cause. Les secteurs des mines, du pétrole et du gaz, de l'énergie hydroélectrique, des forêts et des pâtes et papiers sont considérés comme des secteurs à risques élevés. Si le projet ne fait pas partie d'un secteur à risques élevés, il y a 13 « signaux d'alarme » indiquant la possibilité d'effets importants. Les exemples comprennent l'emplacement d'un projet dans une zone géographique protégée ou à proximité d'une telle zone, la possibilité de devoir relocaliser des gens et la nécessité de construire des infrastructures pour soutenir le projet.

78. Le processus de sélection tient compte aussi de l'éventualité que l'appui de la Société influencera la réalisation du projet. Les critères pour déterminer le degré d'influence comprennent la possibilité que la Société accorde un appui direct ou une assurance contre le risque politique, la possibilité que le client fournisse des services clés de conception, de construction ou d'exploitation ou de l'équipement clé, et la possibilité que le Groupe de la Banque mondiale ou d'autres institutions financières internationales appuient le projet.

79. Les gestionnaires de services financiers de la Société effectuent la sélection préliminaire. Les résultats donnent lieu à l'une des trois étapes possibles :

• Le gestionnaire de services financiers peut demander au Service consultatif industriel d'effectuer un examen environnemental. Cet examen a lieu lorsqu'un projet est dans un secteur à risques élevés ou qu'il comporte des signaux d'alarme et que l'appui de la Société ou d'un exportateur constitue une influence déterminante. Cela confirme que le processus de sélection a permis de bien relever la présence d'un risque potentiel et d'une influence.
• Le gestionnaire de services financiers peut effectuer un examen raisonné (examen servant à déterminer le risque qu'un projet nuise à la réputation de la Société) si le projet ne requiert pas d'examen environnemental détaillé mais exige tout de même un examen minimal. L'examen raisonné intervient lorsqu'il y a des risques environnementaux mais que ni la Société ni l'exportateur n'exercent une influence déterminante. Cet examen s'effectue aussi lorsqu'une transaction (qui ne fait pas partie d'un projet) a des répercussions environnementales connues ou que la transaction sert à appuyer une activité dans un secteur à risques élevés ou assortie de signaux d'alarme. Cet examen peut amener le gestionnaire de services financiers à demander au Service consultatif industriel de lui donner une opinion sur le risque environnemental.
• Aucun autre examen n'est requis pour les projets qui ne font pas partie d'un secteur à risques élevés ou qui ne sont pas assortis de signaux d'alarme.

80. Parmi les dossiers de projet que nous avons examinés, peu faisaient état de la façon de déterminer les risques environnementaux. En conséquence, il est difficile de savoir comment s'effectue la sélection.

81. D'après notre analyse, les 26 projets examinés se répartissaient en deux catégories : ils appartenaient à un secteur à risques élevés ou ils étaient assortis de signaux d'alarme. De ce nombre, 25 répondaient aux critères du test d'influence de la Société. En conséquence, nous nous attendions à ce qu'il y ait un rapport d'examen environnemental ou un document similaire pour chacun de ces 25 projets.

82. Toutefois, onze projets n'ont pas fait l'objet d'une sélection appropriée du point de vue du risque ou de l'influence. En conséquence, la Société n'a pas demandé aux promoteurs de fournir plus de renseignements permettant d'évaluer les risques environnementaux. Le processus d'examen environnemental a pris fin trop tôt.

La Société n'a pas demandé les rapports d'examen environnemental décrits dans le Cadre de référence

83. Le Cadre de référence précise qu'en cas d'effets environnementaux néfastes importants ou de risques environnementaux majeurs, la Société demandera un rapport d'examen environnemental au promoteur du projet. Le Cadre décrit aussi les éléments à prendre en compte pour la préparation d'un rapport.

84. En ce qui a trait à 14 des projets, nous avons établi que la Société avait effectué une sélection appropriée pour ce qui est du risque et de l'influence. Toutefois, elle n'a obtenu de données environnementales (généralement un rapport d'ingénieur ou une évaluation environnementale) que pour dix de ces projets.

85. La Société a estimé que les projets pour lesquels elle n'avait pas demandé de renseignements étaient à faibles risques, soit parce que le promoteur avait affirmé qu'il respectait les règlements du pays hôte ou soit pour d'autres raisons (comme une déclaration à l'effet que le projet serait aménagé selon les normes de la Banque mondiale). Nous n'avons rien décelé dans les dossiers qui indique ce pourquoi la Société n'a pas effectué d'examen plus approfondi ni demandé de renseignements supplémentaires.

86. Aucun des 26 dossiers examinés ne contenait de rapport d'examen environnemental du type décrit dans le Cadre de référence. Toutefois, sept promoteurs de projet ont fourni une bonne partie des données environnementales pertinentes. Tous les sept ont déterminé les conditions environnementales de base, les risques ainsi que les mesures d'atténuation et de surveillance.

87. Nous avons aussi examiné 13 transactions qui ne correspondaient pas à la définition de projet de la Société et constaté une tendance similaire. À l'aide des critères de sélection de la Société, nous avons déterminé que 9 des 13 transactions posaient un risque pour l'environnement. La Société avait relevé ce risque dans sept transactions mais n'avait effectué d'examen raisonné que dans cinq cas seulement.

Il n'y a pas de méthode pour déterminer si des risques environnementaux néfastes peuvent être justifiés

88. Un des principes directeurs du Cadre de référence est que la Société n'appuiera pas un projet si elle estime que les effets positifs prévus ne justifient pas les risques environnementaux néfastes qu'il risque de poser, malgré la présence de mesures d'atténuation.

89. Nous avons mentionné plus tôt que la décision d'appuyer un projet devrait être fonction de la confiance accordée aux mesures d'atténuation proposées, des répercussions environnementales potentielles nettes et des effets positifs prévus du projet. La Société peut aussi rendre son appui conditionnel à l'acceptation par le promoteur de respecter des engagements environnementaux comportant des dispositions en matière de surveillance et de rapports.

90. La Société a décidé d'appuyer les 25 projets. Toutefois, seulement deux des dossiers contenaient des renseignements sur les répercussions environnementales nettes du projet, que nous avons pu comparer aux renseignements sur les effets positifs prévus. Les motifs de la Société d'appuyer les 23 autres projets n'étaient pas évidents.

91. La Société nous a fourni six demandes d'appui qu'elle avait rejetées pour des motifs liés à environnement. Elle disposait de suffisamment d'information sur quatre des transactions proposées pour déterminer qu'elle ne pouvait accepter les risques environnementaux ni les risques raisonnés (risques pour la réputation de la Société). Dans les deux autres cas, comme les compagnies avaient refusé de fournir les données environnementales demandées, la Société a rejeté leurs demandes.

Autres questions

92. Les engagements ou pactes en matière d'environnement ne portent que sur certains risques potentiels pour l'environnement. Le Cadre de référence indique que la Société peut accorder un appui conditionnel si le promoteur accepte de respecter des engagements environnementaux. La Société détermine ces engagements au cas par cas, en prenant en compte dans quelle mesure elle (et les autres parties en cause) peut influencer la nature et la conception du projet.

93. Dans 15 des 25 projets examinés, les ententes étaient assorties de pactes environnementaux, dont un obligeait le promoteur à se conformer aux règlements environnementaux du pays hôte. Peu d'ententes comprenaient des exigences environnementales autres que la conformité, bien que dans sept cas les renseignements fournis à la Société faisaient état de mesures d'atténuation et de surveillance.

94. La Société nous a dit que dans la pratique elle demande aux promoteurs d'inclure dans leurs propositions des modifications possibles au projet, des mesures d'atténuation ainsi que les exigences en matière de rapports, plutôt que d'en faire des conditions d'acceptation de la proposition. Nous n'avons pu trouver aucun document faisant état de cette pratique ni aucun renseignement dans des dossiers de projet pour appuyer cette affirmation.

95. Éléments de preuve limités d'une surveillance systématique. Lorsque les engagements environnementaux comprennent une obligation de surveillance, le Cadre de référence précise que la Société examinera les rapports de surveillance fournis par les promoteurs pendant toute la période au cours de laquelle la Société sera exposée à des risques financiers. Les rapports doivent préciser si les effets et les risques environnementaux qui émergent sont ceux qui avaient été prévus lors de l'examen environnemental du projet effectué par le promoteur. Les rapports doivent aussi contenir des renseignements précis sur toute urgence environnementale reliée au projet.

96. Seulement quatre des dossiers de projet contenaient des preuves d'une surveillance régulière. Les rapports de surveillance contenant de l'information sur l'environnement portaient sur la conformité à la réglementation du pays hôte plutôt que sur les aspects environnementaux plus larges du Cadre de référence.

97. Nous avons aussi examiné cinq projets à haute visibilité qui avaient bénéficié de l'appui de la Société avant l'entrée en vigueur du Cadre de référence, afin de déterminer la surveillance exercée par la Société. Quatre projets faisaient état d'une surveillance.

98. Compte rendu et divulgation limités. Le Cadre de référence précise que la Société doit rendre compte, dans son rapport annuel, de la mise en application de son Cadre de référence d'une manière qui respecte le caractère confidentiel des informations relatives à ses clients et à d'autres parties intéressées.

99. Le Rapport annuel de 1999 de la Société fait état de la publication du Cadre de référence. Le Rapport annuel de 2000 donne de brefs exemples de la contribution de la Société à l'amélioration du rendement en matière d'environnement des projets internationaux auxquels elle a accordé son appui. La Société déclare avoir augmenté le niveau de la formation de son personnel financier afin d'améliorer sa capacité de signaler les préoccupations environnementales et sociales découlant des transactions proposées et elle note que le vérificateur général a entrepris une vérification des pratiques en matière d'examen environnemental.

100. La Société ne divulgue aucune information sur les transactions qui n'ont pas été rendues publiques à moins d'avoir été autorisée à le faire par la partie concernée. Toutefois, dans quatre des projets examinés, nous avons pu trouver des indications à l'effet que les promoteurs avaient déjà publié, dans le pays hôte, des informations contenues dans l'évaluation environnementale fournie à la Société.

101. La politique de divulgation de la Société. Les consultations publiques sur une politique de divulgation ont pris fin en septembre 2000 et les résultats, de même qu'une ébauche de la politique, ont été affichés sur le site Web de la Société. Cette politique devrait être mise en oeuvre en 2001 à la suite d'autres consultations publiques.

102. Faiblesses similaires relevées lors de l'examen interne. Il est stipulé dans le Cadre de référence que la mise en application de celui-ci fera régulièrement l'objet de vérifications et le conseil d'administration doit veiller à ce que la direction assume ses responsabilités en matière de contrôle interne.

103. En mai et en juin 2000, le personnel a assisté à des sessions de travail pour déterminer les éléments de l'examen environnemental à améliorer et à clarifier, et la formation nécessaire pour assurer l'efficacité de l'évaluation des risques environnementaux. Les thèmes communs qui se sont dégagés des discussions comprenaient, entre autres, les points suivants :

• réduire la subjectivité des procédures en donnant plus de formation, d'orientation et d'exemples;
• donner au personnel davantage d'orientation sur la diligence raisonnable qui est exigée;
• accroître les connaissances de la Société sur les questions environnementales;
• fournir une meilleure orientation pour déterminer le niveau d'examen approprié dans un cas donné et la façon de documenter les examens.

104. Parmi les autres points présentés, il y avait :

• l'absence d'un mécanisme de rétroaction pour déterminer si les risques environnementaux ont été bien cernés, si le Cadre de référence est bien respecté dans sa mise en application et si les engagements environnementaux sont bien incorporés aux ententes de prêt;
• le souhait d'un engagement plus hâtif du Service consultatif industriel dans les transactions de moindre importance, avant qu'il ne soit trop tard pour effectuer une évaluation des risques environnementaux;
• le manque de clarté concernant les rôles, les procédures et les responsabilités pour ce qui est de la surveillance de la conformité aux engagements environnementaux;
• la nécessité pour le Service consultatif industriel d'élaborer des lignes directrices sur ses procédures en matière d'environnement.

105. Nous ne sommes pas au courant des initiatives que la Société a pu prendre en réponse aux préoccupations soulevées lors de ces séances avec le personnel. Jusqu'à maintenant, aucun rapport sur la mise en application du Cadre de référence n'a été présenté au conseil d'administration.

Recommandations

Une approche plus systématique à l'égard de l'application du Cadre de référence

106. Afin de renforcer le lien entre le libellé du Cadre de référence et la façon dont il est mis en application, la Société doit insister sur deux choses : comment s'y prendre pour déterminer et classifier les risques environnementaux (le processus de sélection) et l'exercice d'une surveillance pour s'assurer que le Cadre de référence est appliqué de façon efficace.

107. Améliorer la sélection des projets du point de vue des risques environnementaux. Le processus de sélection est la première démarche de toute organisation en matière de processus d'examen environnemental. Une bonne sélection suppose d'avoir des renseignements sur la nature, l'ampleur et les répercussions environnementales potentielles d'un projet afin de déterminer l'ampleur, la portée et le type de l'analyse requise. Plus la possibilité de risques environnementaux est élevée, plus l'analyse doit être détaillée.

108. Le processus de sélection actuel de la Société ne fonctionne pas bien. D'autres organisations (comme la Société financière internationale du Groupe de la Banque mondiale) ont mis au point des procédures de sélection permettant de classer les projets selon leur type, leur emplacement, leur caractère délicat et leur taille, et selon la nature et l'ampleur des répercussions environnementales potentielles (voir l'annexe B). L'adoption d'un tel processus serait conforme à la politique de la Société qui consiste à appliquer des normes de bonne pratique reconnues à l'échelle internationale et à notre recommandation de lier l'examen environnemental, la divulgation et la consultation publique (voir le paragraphe 68).

109. La Société devrait adopter des critères et une méthode de sélection similaires à ceux qu'utilisent d'autres organisations financières internationales comme la Société financière internationale du Groupe de la Banque mondiale et l'Export Finance and Insurance Corporation d'Australie.

110. La Société devrait faire ce qui suit pour mettre la nouvelle méthode en pratique :

• offrir de la formation sur la nouvelle méthode et fournir une orientation pour l'exercice d'un jugement professionnel en matière d'examen environnemental;
• instaurer un examen interne, par des pairs, des décisions de sélection afin de renforcer le contrôle de la qualité et d'améliorer la compréhension qu'a le personnel des bonnes pratiques;
• adopter une approche prudente à l'égard de la sélection en cas d'incertitude ou s'il n'y a pas suffisamment d'information pour prendre une décision. La Société devrait obtenir des renseignements supplémentaires pour combler les lacunes et effectuer un examen complet lorsque l'importance des effets environnementaux potentiels n'est pas précisée.

111. La Société devrait faire ce qui suit pour s'assurer que ses gestionnaires et son conseil d'administration disposent de renseignements suffisants et fiables pour surveiller la mise en application du Cadre de référence :

• effectuer des vérifications internes annuelles de la mise en application du Cadre de référence, rendre compte des résultats au conseil d'administration et présenter un résumé dans le Rapport annuel;
• établir un système de récompenses et faire connaître les réussites et les meilleures pratiques;
• fournir au personnel une orientation sur la diligence raisonnable requise dans la mise en application du Cadre de référence.

Réponse de la Société pour l'expansion des exportations (SEE) : Même si la vérification a révélé que nous n'avions pas appliqué de façon uniforme le Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales (« Cadre de référence ») aux projets examinés (voir la pièce 3), nous sommes persuadés que, dans l'ensemble, notre appui à ces projets a été autorisé avec la diligence raisonnable appropriée en matière d'environnement, indépendamment du Cadre de référence.

En prenant des mesures pour améliorer le concept du Cadre de référence et renforcer les politiques et les procédures administratives internes, nous sommes convaincus que nous pouvons tirer parti des recommandations formulées par le Bureau du vérificateur général (le « Bureau ») en ce qui concerne la mise en application du Cadre de référence.

La SEE mettra en oeuvre, notamment, un plan de travail complet et détaillé afin de donner suite aux recommandations particulières formulées par le Bureau en ce qui concerne la mise en application du Cadre de référence. Le plan est décrit ci-dessous.

Adopter des critères et une méthode de sélection similaires à ceux qu'utilisent des organisations comme la Société financière internationale (paragraphe 109)

La SEE est d'accord. Voir la réponse de la direction à la rubrique « Classifier les exigences pour l'examen environnemental et abandonner le test d'influence (68) ».

Formation, examen par des pairs et approche prudente à l'égard de la sélection (110)

• Comme nous l'avons déjà mentionné, la SEE continuera d'élaborer des lignes directrices et des modèles appropriés en matière d'examen environnemental, et de les améliorer afin d'aider les employés compétents à cerner les risques environnementaux.
• Nous sommes heureux que le Bureau reconnaisse les investissements de la SEE dans la formation des employés responsables de la mise en application du Cadre de référence (49). Nous continuerons à accorder une priorité élevée à l'investissement dans la formation pertinente afin d'assurer la mise en application efficace du Cadre de référence.
• L'avantage de ces améliorations est qu'elles permettront aux employés compétents d'être mieux en mesure de déterminer et d'obtenir l'information sur l'environnement nécessaire pour prendre la décision d'approuver ou de rejeter un projet.
• Outre les processus de délégation de pouvoirs et d'approbation indépendante, la SEE déterminera si d'autres formes d'examen par des pairs et si la diffusion des études de cas et des meilleures pratiques pourraient améliorer son processus d'examen environnemental.

Vérification, rapports, échange des meilleures pratiques et orientation (110)

• Les politiques d'autorisation de la SEE ont été modifiées récemment pour clarifier l'attribution de la responsabilité d'assurer le respect des exigences du Cadre de référence.
• La SEE prendra des mesures pour intégrer de façon claire et efficace les activités de gestion des risques environnementaux (vérification, rapports, surveillance, et examen par les pairs) à son Cadre de gestion des risques de crédit.
• Dans le but d'assurer une amélioration continue, le service de vérification interne de la SEE effectuera régulièrement des vérifications du rendement de la SEE à l'égard de la mise en application du Cadre de référence et en fera rapport à la haute direction ainsi qu'au Comité du conseil d'administration chargé de la vérification. La SEE rendra compte de la mise en application du Cadre de référence dans une section de son rapport annuel.
• Au cours des deux dernières années, la SEE a fait des investissements considérables dans les systèmes d'information et les ressources humaines pour ce qui est de l'amorce des opérations de la SEE et de la gestion des actifs. Ces investissements permettront à la SEE de codifier ses engagements dans des projets de façon plus systématique, ce qui facilitera l'amélioration des activités de surveillance et de reddition de comptes liées au Cadre de référence.
• Finalement, la SEE accueille favorablement la recommandation voulant que le Bureau effectue une vérification du concept et de la mise en application du Cadre de référence révisé, trois ans après sa mise en place (113).

Examen continu par le vérificateur général

112. Cette vérification constitue un travail de référence pour l'évaluation des pratiques de la Société en matière d'examen environnemental. Bien que nous soyons confiants que les mesures recommandées contribueront à renforcer ces pratiques, la réalisation d'un examen continu par un intervenant de l'extérieur fournira aux parlementaires et au public l'assurance que les améliorations sont apportées à un rythme approprié.

113. Le ministre du Commerce international devrait envisager de demander au vérificateur général de vérifier le Cadre de référence révisé et son application trois ans après sa mise en place, et de communiquer les résultats au conseil d'administration, au Ministre et à la Chambre des communes.

Réponse du ministre du Commerce international :

Conclusion

114. Sur recommandation du ministre du Commerce international, la gouverneure générale en conseil a demandé au vérificateur général de déterminer si le Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales de la Société pour l'expansion des exportations était bien conçu et s'il était appliqué de façon efficace.

115. Le Cadre de référence contient la plupart des éléments d'un processus d'examen environnemental bien conçu. Les lacunes clés sont associées à la transparence. Il y a absence de politiques et de procédures au niveau du projet régissant la consultation publique et la divulgation d'information sur l'environnement. Bien que ces lacunes soient courantes dans les organismes de crédit à l'exportation du monde, la consultation publique et la divulgation sont essentielles pour assurer la crédibilité d'un processus d'examen environnemental.

116. Dans la plupart des cas, nous avons constaté des écarts importants entre le concept du Cadre de référence et son application. En l'occurrence, les risques environnementaux potentiels n'étaient pas déterminés et la décision de la Société reposait sur des renseignements incomplets. Nous avons conclu que le Cadre de référence n'était pas appliqué efficacement.

117. En lançant son cadre de référence, la Société a fait un premier pas important en vue de renforcer sa gestion des risques environnementaux. Elle devra agir rapidement pour combler les lacunes de son cadre, et améliorer plus particulièrement la transparence. La Société doit aussi être plus systématique dans la gestion de la mise en application du Cadre de référence afin de combler l'écart entre son concept et son application.

À propos de la vérification

Étendue et méthode

Notre vérification s'est déroulée en deux étapes.

Le Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales est-il bien conçu?

Premièrement, nous avons cherché à déterminer si le Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales et d'autres pratiques environnementales de la Société pour l'expansion des exportations étaient bien conçus. À cette fin, nous avons élaboré des critères pour un processus d'examen environnemental bien conçu suivant les étapes suivantes :

1. Nous avons examiné les résultats d'une étude préliminaire confidentielle sur les exigences environnementales et sociales des institutions financières internationales. Quarante-deux institutions, y compris la Société pour l'expansion des exportations, ont participé à cette étude sous la direction de la Société financière internationale du Groupe de la Banque mondiale. L'étude a servi à définir les exigences minimales de bonne pratique que les institutions financières internationales devraient adopter pour s'assurer que les projets qu'elles appuient sont respectueux de l'environnement et de la société. Ces exigences correspondent aux principaux éléments de nos critères de vérification (voir la pièce 2).
2. Nous avons ensuite élaboré des sous-éléments basés sur la vérification de l'évaluation environnementale effectuée par notre bureau en 1998 (chapitre 6 du Rapport du Commissaire à l'environnement et au développement durable de 1998). Les critères utilisés pour la vérification de 1998 définissaient les bonnes pratiques en matière d'évaluation environnementale.
3. Nous avons classé nos sous-éléments en éléments standard ou en éléments émergents. Les éléments standard sont utilisés à l'heure actuelle par une majorité d'institutions, tandis que les éléments émergents ne le sont que par une minorité d'institutions. Afin de valider ce classement, nous avons examiné le cadre d'examen environnemental de 12 organisations, y compris les organismes de crédit à l'exportation des principaux concurrents du Canada. Nous avons mis l'accent sur les cadres consignés mais nous n'avons pas examiné la façon dont ces cadres de référence ont été mis en oeuvre.

Le Cadre de référence est-il appliqué de façon efficace?

Afin de déterminer si le Cadre de référence et les pratiques environnementales de la Société étaient bien conçus, nous avons utilisé des critères standard. Les critères émergents ont servi à indiquer les mesures que la Société devrait prendre pour renforcer son cadre de référence.

Deuxièmement, nous avons cherché à établir si le Cadre de référence et les pratiques environnementales de la Société étaient appliqués de façon efficace. Comme test minimum de mise en application efficace, nous avons relevé les éléments clés du Cadre de référence et avons vérifié s'ils étaient appliqués comme prévu. Pour chaque élément, nous avons appliqué le Cadre de référence et les outils de sélection de la Société aux aspects suivants :

• Un échantillon prélevé au hasard de 26 dossiers relatifs à des projets approuvés par la Société entre avril 1999 et décembre 2000.
• Un échantillon discrétionnaire de 13 dossiers pour des transactions (non reliées à des projets) approuvées par la Société au cours de la même période. Nous nous sommes concentrés sur les secteurs industriels à risques plus élevés.
• Un échantillon de cinq dossiers relatifs à des projets approuvés par la Société avant l'entrée en vigueur du Cadre de référence en avril 1999. Cet échantillon reflète des projets qui ont fait l'objet de critiques pour des motifs liés à l'environnement. Nous voulions déterminer la façon dont la Société les surveillait.
• Nous avons également examiné un échantillon de six dossiers relatifs à des projets qui ont été rejetés par la Société pour des motifs liés à l'environnement.

Nous avons interviewé les gestionnaires de services financiers de la Société qui ont participé aux transactions et des membres de son Service consultatif industriel et de son groupe de vérification interne et d'évaluation.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : John Wiersema

Stuart Barr
Andrew Ferguson
Patti-Lou Fowlow
Anne Marie Smith
Richard Smith

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Richard Smith.

Annexe A

Cadre de référence de la Société pour l'expansion des exportations pour l'examen des questions environnementales

Préface

La Société pour l'expansion des exportations (SEE) est une société d'État fédérale qui fonctionne comme une institution financière commerciale. Son mandat consiste à appuyer et à développer directement ou indirectement le commerce extérieur du Canada ainsi que la capacité des entreprises canadiennes d'y participer et de profiter des débouchés offerts sur le marché international. Le fait que ce mandat soit lié à la politique gouvernementale distingue la SEE des autres institutions financières.

Grâce à la souplesse de ses services et montages financiers, auxquels s'ajoutent ses partenariats stratégiques et ses contacts dans l'ensemble des marchés internationaux, la Société est en mesure de favoriser la croissance des entreprises, qu'elle appuie dans leurs exportations et leurs investissements à l'étranger.

L'objectif visé par le Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales (le Cadre de référence) consiste à mettre sur pied un processus d'examen simple, clair et efficace, qui, en temps opportun et à l'aide des meilleures données environnementales disponibles, permette à la SEE d'évaluer les projets pour lesquels son appui a été sollicité. Le Cadre de référence est assujetti à un examen périodique et est donc appelé à évoluer à mesure que la Société accumulera des connaissances en l'appliquant.

La SEE, soucieuse de préserver un juste équilibre entre sa responsabilité de soutenir la compétitivité des entreprises canadiennes sur les marchés internationaux, tout en contribuant à la conservation de l'environnement, et son devoir de répondre aux préoccupations soulevées au sujet des questions d'extra-territorialité, a sollicité les commentaires et l'expertise d'un large éventail de groupes et de spécialistes de l'environnement.

Le Cadre de référence repose sur deux principes directeurs :

• L'examen des questions environnementales qu'effectuent les institutions financières pour réduire les risques inhérents aux projets peut contribuer à favoriser un développement durable, puisqu'il encourage les intéressés à envisager les avantages et les coûts des projets du point de vue environnemental, dans le contexte des pays hôtes.
• Après avoir examiné les mesures d'atténuation des risques prises à l'égard d'un projet, la SEE devrait refuser son appui s'il semble que le projet aura sur l'environnement des effets néfastes majeurs qui ne peuvent être justifiés dans les circonstances.

Le Cadre de référence rend également compte des discussions multilatérales tenues à l'Organisation de coopération et de développement économiques et visant à renforcer la conservation de l'environnement par la mise en place de mesures d'évaluation des risques que les organismes de crédit à l'exportation seront chargés d'appliquer. Par le présent Cadre de référence, la SEE souhaite joindre ses efforts à ceux de ses homologues étrangers et poursuivra à cette fin ses consultations multilatérales, gage de l'établissement de règles du jeu équitables pour les exportateurs de toute provenance.

Définitions

Les définitions des termes suivants, qui s'appliquent au Cadre de référence, renvoient à la teneur du Projet pour lequel l'appui de la SEE a été sollicité :

a) « Environnement » désigne le sol, l'eau, l'air, les organismes vivants ainsi que les systèmes naturels interactifs;

b) « Effet environnemental » désigne tout effet sur l'environnement que pourrait avoir le projet, y compris l'aspect social, ou tout effet que l'environnement pourrait avoir sur le projet;

c) « Risque environnemental » désigne la possibilité que la construction, le fonctionnement et la fermeture du projet dans des conditions normales, ou que la survenance d'un accident ou d'une défectuosité, aient un effet néfaste sur l'environnement;

d) « Rapport d'examen des effets environnementaux » désigne tout rapport, préparé par des experts en questions environnementales, soumis par une partie - ou en son nom - qui sollicite l'appui de la SEE à l'égard d'un projet qu'elle s'apprête à exécuter, ce rapport présentant l'évaluation des effets environnementaux et des risques environnementaux, le cas échéant, que peut susciter le projet;

e) « Projet » désigne un développement industriel ou commercial de nature matérielle, ou l'aménagement d'une infrastructure.

1.0 Processus de sélection

1.1 Le Cadre de référence s'applique à tous les projets pour lesquels l'appui de la SEE a été sollicité.

1.2 La SEE cherchera à déterminer si l'exécution du projet est susceptible d'avoir des effets environnementaux néfastes importants ou de présenter des risques environnementaux majeurs dans les cas mentionnés ci-dessous.

a) L'exécution du projet pourrait avoir des effets environnementaux néfastes importants en raison de l'un des facteurs suivants^{1 :}

^{____________________________________
1}Voici une liste indicative des types de projets qui, selon la SEE, peuvent avoir des effets néfastes sur l'environnement : exploitations minières; traitement des métaux; exploitations pétrolières ou de gaz naturel; production et transport d'énergie thermique; exploitations forestières; production de pâtes et papiers; installations chimiques et pétrochimiques; gestion des installations hydroélectriques et des ressources hydrologiques; gestion des déchets et des eaux usées; ou projets dont le site se trouve à l'intérieur ou à proximité d'une zone géographique déclarée protégée, par exemple un parc national, une forêt tropicale humide, des récifs de corail, un site du patrimoine mondial ou une réserve de la biosphère mondiale.

• émission de grandes quantités de gaz ou de matières polluantes dans l'air, ou d'effluents liquides; production de déchets, ou de niveaux sonores dépassant les normes acceptables;
• importance des ressources en jeu (ressources énergétiques ou matérielles, eau, sol);
• effets sociaux manifestement néfastes;
• site du projet se trouvant à l'intérieur ou à proximité d'une zone géographique sensible.

b) La nature ou le niveau de l'appui demandé à la SEE a une incidence substantielle sur la faisabilité du projet.

1.3 Même si la nature ou le niveau de l'appui demandé à la SEE n'influe pas de façon substantielle sur la faisabilité du projet, la Société peut exiger des demandeurs qu'ils lui fournissent des informations sur les aspects environnementaux du projet. Pour s'assurer de la solidité du dossier des demandeurs et des parrains du projet, selon le cas, la Société peut également tenir compte des politiques environnementales de ce dernier, et de leurs systèmes de gestion des questions environnementales; elle peut en outre se baser sur leur réputation avant de rendre sa décision.

1.4 Pour l'application des points 1.2 et 1.3, la SEE fondera son évaluation des effets et des risques environnementaux du projet en question sur sa propre expérience de projets semblables, sur les renseignements tirés du questionnaire joint au présent document (voir l'Annexe 1), ainsi que sur toute autre source d'information facilement accessible.

1.5 Lorsque la SEE détecte des effets ou des risques environnementaux majeurs, elle exige que soit préparé un rapport d'examen des effets environnementaux, conformément aux points 2.0 et 3.0 ci-dessous.

1.6 Pour les projets relatifs aux centrales nucléaires, la SEE exige que lui soient présentées les études habituelles sur les questions environnementales ainsi que les approbations des organismes de réglementation compétents. La SEE peut également exiger que lui soit soumis le rapport d'examen des effets environnementaux mentionné aux points 2.0 et 3.0.

1.7 La SEE n'appuiera pas un projet lorsqu'elle aura de bonnes raisons de croire, après examen des mesures d'atténuation des risques mises de l'avant, que le projet aura des effets néfastes importants qui rendent injustifiables les effets positifs prévus.

2.0 Exigences relatives à l'examen des questions environnementales

2.1 La partie sollicitant l'appui de la SEE est tenue de fournir à la Société un rapport d'examen des effets environnementaux, qui évalue les effets et les risques environnementaux que suscite le projet, le cas échéant.

2.2 La SEE encourage les demandeurs à lui soumettre toute documentation acceptable sur le projet, de façon à pouvoir traiter de façon efficiente le dossier et d'éviter tout dédoublement. L'examen des questions environnementales, mené en vue de la préparation du rapport, doit être effectué par des spécialistes qualifiés en fonction de la nature du projet.

2.3 Le rapport d'examen des effets environnementaux doit à tout le moins couvrir les activités dont est responsable la partie qui sollicite l'appui de la SEE.

2.4 Il est important de prendre en compte, dans la mesure du possible et compte tenu des circonstances, les effets et les risques environnementaux cumulatifs, le cas échéant, qui, pourraient découler d'autres projets ou activités déjà menés ou à venir.

2.5 Dans tous les cas, la SEE peut également demander des informations complémentaires en plus des renseignements contenus dans le rapport.

2.6 La SEE prendra en compte les normes environnementales reconnues à l'échelle internationale ainsi que les meilleures méthodes appliquées par l'industrie, et s'en servira comme modèles pour déterminer si les mesures prises pour atténuer les effets environnementaux néfastes importants et les risques environnementaux majeurs créés par le projet, le cas échéant, ont produit les résultats escomptés.

3.0 Éléments d'un rapport d'examen des effets environnementaux

3.1 La SEE reconnaît que l'ampleur et l'étendue de l'analyse entreprise en vue de la préparation d'un rapport d'examen des effets environnementaux dépendra de divers facteurs, comme l'importance, la diversité et la complexité des effets ou des risques environnementaux potentiels liés au projet.

3.2 Le rapport d'examen des effets environnementaux doit établir que le projet a été présenté conformément aux règlements et aux exigences en vigueur dans le pays hôte à l'égard des questions environnementales, comme les dispositions relatives à la consultation publique, les licences, permis et autres approbations.

3.3 Le rapport d'examen des effets environnementaux doit également couvrir toutes les mesures techniquement et économiquement réalisables qui permettraient d'atténuer les effets environnementaux néfastes importants et les risques majeurs qu'entraînera la réalisation du projet.

3.4 Compte non tenu de la présentation et du contenu du rapport - qui peuvent varier en fonction de la nature du projet, du site et d'autres aspects particuliers - les éléments suivants doivent être pris en considération dans le cadre de la préparation du rapport, selon qu'il est raisonnablement possible de le faire dans les circonstances :

Portée de l'examen
Description du projet en cours ou envisagé et de l'étendue des effets possibles, y compris les éléments ou organismes touchés

Méthode
Description des objectifs et des modalités d'analyse des éléments contenus dans le rapport.

Cadre réglementaire
Description des règlements et des exigences en vigueur dans le pays hôte à l'égard des questions environnementales, comme les dispositions relatives à la consultation publique, les licences, permis et autres approbations.

Conditions de base
Description des conditions ambiantes.

Évaluation des effets
Évaluation des effets et des risques environnementaux actuels et potentiels découlant du projet, le cas échéant, y compris une analyse socio-économique des avantages et coûts, et une analyse de l'effet de toute défaillance ou de tout accident éventuels dans le cadre de la réalisation du projet, de la possibilité de voir un phénomène cumulatif se développer si le projet est lié à d'autres projets ou activités déjà menés ou à venir, et des effets que le projet peut avoir sur les ressources renouvelables.

Mesures d'atténuation
Description des mesures d'atténuation techniquement et économiquement réalisables ainsi que de toute autre solution de rechange en matière d'exécution, qui permettraient de réduire les effets et les risques environnementaux actuels et potentiels associés au projet.

État de préparation aux situations d'urgence et Plan d'intervention
Description des mesures à prendre en cas d'éco-urgence.

Systèmes de gestion de l'environnement et formation
Description des systèmes de gestion de l'environnement, y compris les vérifications internes et externes. Établissement des besoins et des dispositions à prendre en matière de formation des employés en vue de la mise en place des systèmes de gestion de l'environnement.

Surveillance de l'environnement
Description des mesures à prendre quant à la surveillance des effets et des risques environnementaux découlant du projet, ainsi que du mode d'établissement des rapports.

Annexes
Sources, références et autres renseignements.

4.0 Rapport d'autres sources d'information

4.1 Dans le cadre de son évaluation des risques et de son processus de décision, la SEE peut tenir compte d'informations sur le projet provenant d'autres sources que la partie qui a sollicité son appui. La Société peut par exemple consulter à son gré d'autres prêteurs et assureurs liés au projet ainsi que des organisations non gouvernementales.

4.2 Le cas échéant, la SEE peut faire appel aux services d'experts lorsqu'elle juge nécessaire de compléter sa capacité technique interne pour évaluer les effets ou les risques environnementaux associés au projet.

5.0 Refus d'appui ou appui conditionnel

5.1 La SEE n'appuiera pas un projet lorsqu'elle aura de bonnes raisons de croire, après examen des mesures d'atténuation des risques mises de l'avant, que le projet aura sur l'environnement des effets néfastes importants qui rendent injustifiables les effets positifs prévus.

5.2 Si, au moment venu de prendre un engagement, la SEE ne dispose pas de renseignements essentiels pour prendre une décision, elle peut refuser d'accorder son appui au projet ou y attacher des conditions.

6.0 Pactes environnementaux

6.1 La SEE peut assujettir son appui à l'acceptation, par les parties, d'engagements de nature environnementale qu'elle établira au cas par cas. Elle tiendra alors compte de son degré de participation au projet et de celui des autres parties intéressées, ainsi que de la nature du projet.

6.2 Ces engagements seront établis, le cas échéant, en consultation avec les parties au contrat. Ils devront à tout le moins être objectifs, vérifiables et conformes aux lois du pays hôte, et permettre aux parties de remédier à tout manquement avant que l'appui de la SEE ne soit suspendu.

7.0 Mesures de contrôle et rapports

7.1 Dans le cas où l'approbation du contrat a été assujettie au respect d'engagement environnementaux liés à la surveillance du projet, la SEE procédera régulièrement à l'examen des rapports de surveillance tout au long de la période où elle sera exposée à des risques financiers liés au projet. En cas d'éco-urgence, la Société pourrait exiger la préparation de rapports supplémentaires. En toutes circonstances, elle se réserve le droit de demander que lui soient soumis de tels rapports sur tout projet à l'égard duquel elle a des engagements financiers.

7.2 Les rapports de surveillance ont pour objet de vérifier, le cas échéant, si les effets et les risques environnementaux sont conformes aux prévisions établies dans le rapport d'examen des effets environnementaux, et de faire état, en détail, de toute éco-urgence qui se serait produite.

7.3 Toute situation d'éco-urgence signalée dans un rapport de surveillance visant le projet incitera la SEE à intervenir, dans la mesure de son degré de participation, pour amener les parties concernées à régler le problème et à atténuer tout effet néfaste important sur l'environnement.

8.0 Rapports d'étape

8.1 La SEE rendra compte, dans son rapport annuel, de la mise en application de son Cadre de référence, en respectant le caractère confidentiel des informations relatives à ses clients et aux autres parties intéressées.

9.0 Responsabilité

9.1 La mise en application du Cadre de référence fera régulièrement l'objet de vérifications. Il est bon de noter à ce sujet que le Conseil d'administration est chargé de veiller à ce que la direction assume ses responsabilités en matière de communication de l'information financière et de contrôle interne. Il s'agit là plus précisément d'une tâche confiée au Comité de vérification du Conseil, composé d'administrateurs qui n'ont pas le statut d'employés de la Société. Le Comité tient régulièrement des réunions conjointes avec la direction de la SEE, les vérificateurs internes de la Société et le vérificateur externe, le Vérificateur général du Canada.

10.0 Divulgation et confidentialité

10.1 Agissant conformément aux pratiques commerciales en vigueur, la SEE juge confidentielle toute information visant une transaction et qui n'est pas portée à la connaissance du public; en conséquence, elle ne divulgue pas cette information sans le consentement de la partie ou des parties intéressées, le cas échéant.

11.0 Date d'entrée en vigueur

11.1 Le Cadre de référence entrera en vigueur le 12 avril 1999, puis fera l'objet d'un examen au plus tard le 12 avril 2002.

11.2 Tout commentaire sur le Cadre de référence doit être envoyé à l'adresse suivante :

Société pour l'expansion des exportations
(Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales)
151, rue O'Connor Ottawa (Ontario) K1A 1K3
ou par courriel : edc@edc-see.ca

11.3 Des exemplaires du Cadre de référence seront envoyés aux personnes qui en feront la demande.

Appendice

Rapport de sélection

Référence relative à la transaction :

Le présent document constitue l'appendice du Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales. Il est présenté sous forme d'un questionnaire conçu pour aider la SEE à mener à bien son processus de sélection conformément au Cadre de référence. La Société fournira des exemplaires du Cadre de référence aux personnes qui en feront la demande.

Le projet pour lequel un appui de la SEE a été sollicité est, de l'avis de la Société, susceptible d'avoir des effets néfastes importants sur l'environnement. Le Cadre de référence définit comme suit le terme « projet » : développement industriel ou commercial de nature matérielle, ou aménagement d'une infrastructure.

1. Veuillez donner ci-après une brève description du projet et de ses effets potentiels selon les catégories suivantes :

a) émission de grandes quantités de gaz ou de matières polluantes dans l'air, ou d'effluents liquides; production de déchets ou de niveaux sonores dépassant les normes acceptables;

b) importance des ressources en jeu (ressources énergétiques ou matérielles, eau, sol);

c) effets sociaux importants, manifestement néfastes.

2. Décrivez votre rôle et votre degré de participation au projet en ce qui concerne sa conception, la construction ainsi que vos responsabilités liées à son exploitation, le cas échéant.

3. Le projet nécessite-t-il le déplacement d'une collectivité locale? Précisez.

4. Le site du projet se trouvera-t-il à l'intérieur ou à proximité d'une zone géographique déclarée protégée, par exemple un parc national, une forêt tropicale humide, des récifs de corail, un site du patrimoine mondial ou une réserve de la biosphère mondiale?

5. Décrivez brièvement le site du projet ainsi que l'aire géographique environnante. Précisez les caractéristiques géographiques (c.-à-d. la topographie, le niveau d'activité sismique, les facteurs hydrologiques, etc.) qui pourraient avoir une incidence sur les mesures d'atténuation prises à l'égard du projet.

Annexe B

Catégorisation à la Société financière internationale : lier les exigences en matière d'examen environnemental, de divulgation et de consultation publique à l'importance des répercussions environnementales potentielles

Projets de catégorie A

Un projet est associé à la catégorie A s'il est vraisemblable qu'il ait d'importantes répercussions environnementales néfastes qui sont délicates, diverses ou sans précédent. Un impact potentiel est considéré comme « délicat » s'il peut être irréversible (entraînant la perte d'un habitat naturel majeur), s'il affecte des groupes vulnérables parmi une minorité ethnique, s'il entraîne le déplacement involontaire et la réinstallation ou s'il affecte des sites ayant une valeur patrimoniale importante. De tels projets peuvent affecter une aire plus vaste que les sites ou les installations visées par les ouvrages.

Évaluation environnementale. Une évaluation environnementale complète s'impose. L'examen du projet par la Société financière internationale (SFI) suppose une visite du site proposé afin de discuter des préoccupations environnementales et sociales ainsi que des besoins en information, d'expliquer les exigences en matière de consultation publique et de divulgation et de déterminer les questions qui doivent être abordées dans l'évaluation environnementale. La SFI examine le rapport d'évaluation environnementale soumis par le parrain du projet et d'autres informations pertinentes provenant de l'équipe du projet.

Consultation publique. Tous les parrains d'un projet sont tenus de consulter la publication de la SFI, intitulée Doing Better Business Through Effective Public Consultation and Disclosure : A Good Practice Manual.

Le parrain du projet consulte à deux reprises :

• une première fois peu après la sélection environnementale et avant que ne soit arrêté le mandat pour l'évaluation environnementale;
• une seconde fois dès la préparation d'un rapport préliminaire sur l'évaluation environnementale.

Le parrain rend le rapport préliminaire accessible aux groupes affectés par le projet et aux organisations non gouvernementales locales au plus tard 60 jours avant l'étude du document par le conseil d'administration.

Le parrain soumet un résumé des conclusions de l'évaluation environnementale en vue de la consultation après la rédaction du rapport préliminaire. À la suite de la consultation publique, le parrain ajoute au rapport sa réponse aux préoccupations soulevées par les diverses parties intéressées et des détails sur les mesures prises pour incorporer ces préoccupations au concept du projet et à sa mise en oeuvre. La SFI exige que le parrain du projet rende compte, dans son rapport annuel, du processus continu de consultation pendant les travaux de construction et pendant l'exploitation de l'installation.

Divulgation. La SFI remet le résumé de l'évaluation environnementale aux membres de son conseil d'administration. Conformément à la politique de divulgation, la SFI rend disponibles les données environnementales par l'entremise du site InfoShop de la Banque mondiale. Si le parrain du projet s'oppose à la publication d'informations sur l'environnement, le personnel de la SFI cesse de travailler au projet.

Projets de catégorie B

Un projet est associé à la catégorie B s'il est vraisemblable que ses répercussions environnementales néfastes soient moins nuisibles que celles d'un projet de catégorie A. Ces répercussions sont propres au site, peu d'entre elles sont irréversibles. Dans la plupart des cas, les mesures d'atténuation sont plus faciles à élaborer que pour un projet de catégorie A.

Évaluation environnementale. L'évaluation environnementale est moins poussée que pour un projet de catégorie A. L'examen d'un projet de catégorie B comporte un examen sommaire par la SFI des données environnementales et sociales soumises par le parrain du projet et l'équipe du projet. Selon la complexité du projet, un membre de la Division de l'environnement ou un consultant de la SFI peut exiger une visite du site.

Consultation publique. Les exigences de la catégorie A s'appliquent selon les besoins. Après l'examen par la SFI de l'analyse environnementale faite par le parrain du projet, la SFI prépare un résumé contenant les éléments suivants :

• une description du projet;
• la justification de la catégorisation du projet;
• la liste des questions clés concernant l'environnement, la société, la santé et la sécurité;
• les détails des mesures d'atténuation prévues pour que le projet respecte les exigences de la SFI;
• une description des questions en suspens et des renseignements sur le programme de surveillance et de rapport requis pour assurer la conformité.

Divulgation publique. Le parrain doit aussi diffuser le résumé localement ainsi que les résultats de toute consultation exigée par la SFI dans la langue d'usage local, dans un contexte culturellement acceptable. La publication locale doit se faire au moins 30 jours avant que le conseil d'administration étudie le document. Conformément à sa politique de divulgation, la SFI rend disponible l'information sur l'environnement au moins 30 jours avant la présentation du projet à son conseil d'administration.

Projets de catégorie C

Un projet est associé à la catégorie C s'il est vraisemblable qu'il n'ait aucune répercussion environnementale néfaste ou que ces répercussions soient minimes. Au delà du processus de sélection, aucune autre mesure d'évaluation environnementale n'est requise; les projets de cette catégorie ne font pas l'objet d'un examen environnemental plus poussé.

Source : Société financière internationale du Groupe de la Banque mondiale