L'examen environnemental à Exportation et développement Canada

Points saillants

1. Nous avons constaté que la Directive en matière d'évaluation environnementale et les autres processus d'examen environnemental utilisés par Exportation et développement Canada (EDC) comportent la plupart des éléments d'une procédure d'examen environnemental bien conçue. Nous avons analysé les politiques officielles d'institutions semblables en vue de cerner ces éléments. Les politiques actuelles d'examen d'EDC respectent plus de critères de conception standard que sa politique antérieure.

2. Nous avons constaté qu'EDC a grandement amélioré l'application de ses processus d'examen environnemental, notamment sa directive, depuis une vérification semblable effectuée en 2001. Dans l'ensemble, nous avons conclu que la Directive et les autres processus d'examen environnemental d'EDC fonctionnent ainsi qu'ils ont été conçus.

3. EDC a conçu sa directive de façon à disposer d'une certaine latitude dans les nombreuses étapes nécessaires à sa mise en œuvre. Nous avons constaté qu'EDC a exercé son jugement professionnel avec prudence dans le classement des opérations et dans ses décisions selon la Directive. Cependant, nous avons constaté qu'il y avait place à amélioration dans la manière dont EDC documente l'application de cette latitude, soit en ce qui concerne l'analyse des rapports d'évaluation des incidences environnementales et la consultation publique.

4. De plus grandes attentes en faveur d'un accroissement de l'obligation redditionnelle, tant dans le secteur privé que dans le secteur public, font en sorte qu'EDC a une responsabilité accrue de démontrer qu'elle utilise judicieusement cette latitude. À notre avis, une transparence accrue ferait contrepoids à la grande latitude permise par les politiques d'examen environnemental d'EDC. Bien qu'EDC ait comblé, en matière de transparence, un certain nombre de lacunes dont nous avions fait état, nous recommandons dans le présent rapport d'autres mesures qu'EDC doit prendre pour accroître la transparence et garantir au Parlement et à la population canadienne que ses processus d'examen environnemental respectent des normes élevées en matière de protection de l'environnement et de développement durable.

5. Dans notre rapport de 2001, nous avions constaté qu'EDC était un chef de file parmi ses semblables. EDC a maintenant adopté des politiques d'examen environnemental qui s'harmonisent avec la Recommandation sur des approches communes concernant l'environnement et les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Bien qu'EDC ait pris les devants sur ses concurrents en exigeant que les rapports d'évaluation des incidences environnementales soient revus par des experts indépendants, d'autres organismes de crédit à l'exportation montrent la voie à suivre du fait que leurs exigences excèdent celles de l'OCDE en ce qui concerne la divulgation d'information et la consultation publique. Ce sont les deux aspects que nous avions soulignés dans notre dernier rapport et qu'EDC se doit encore d'améliorer. À notre avis, EDC doit décider si elle souhaite donner l'exemple aux autres organismes de crédit à l'exportation en améliorant sa directive et ses autres processus d'examen environnemental.

Contexte

6. Depuis que la Loi sur l'expansion des exportations a été modifiée (et renommée Loi sur le développement des exportations) en 2001, EDC a l'obligation légale de faire l'examen environnemental des opérations qui se rapportent à des projets. EDC a adopté la Directive en matière d'évaluation environnementale en 2001 et a établi des processus d'examen environnemental pour certaines opérations non visées par sa nouvelle directive. Notre vérification a porté sur la conception et la mise en œuvre de ces processus d'examen environnemental.

7. Il s'agit de notre deuxième rapport sur les processus d'examen environnemental d'EDC. Dans notre premier rapport publié en mai 2001, nous avions établi que le Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales d'EDC comportait la plupart des éléments d'un processus d'examen environnemental bien conçu, bien qu'il y avait des lacunes importantes en matière de consultation publique et de divulgation d'information. Nous avions aussi constaté des écarts importants entre la conception du cadre et son application et avions conclu qu'il ne fonctionnait pas efficacement.

8. Les organismes de crédit à l'exportation, dont EDC, font des affaires dans un contexte où les attentes sont de plus en plus élevées en matière de transparence, de confiance du public et de reddition de comptes. Étant donné leur rôle dans le secteur financier international, surtout dans les pays en développement, les parties prenantes exigent de plus en plus que ces organismes renforcent leurs normes en ce qui concerne l'examen des aspects environnementaux et sociaux des projets qu'ils financent. En 2003, les membres de l'OCDE ont adopté la Recommandation sur des approches communes concernant l'environnement et les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public de l'Organisation. Ce document propose d'uniformiser les règles du jeu pour ce qui est des crédits à l'exportation financés par les pouvoirs publics. Il préconise donc l'établissement de procédures et de processus communs pour l'examen environnemental des projets, sans négliger le fait que les organismes de crédit à l'exportation ont comme rôle principal de promouvoir le commerce dans un contexte concurrentiel.

Réaction d'Exportation et développement Canada. Exportation et développement Canada a accepté toutes nos recommandations et a convenu de prendre des mesures à leur égard. Elle a fourni une réponse pour chacune d'entre elles ainsi qu'un commentaire global. Chaque réponse présente les mesures qu'elle a prises ou qu'elle prévoit prendre.

Introduction

Vue d'ensemble d'Exportation et développement Canada

9. Exportation et développement Canada (EDC) est une société d'État qui a pour mandat de soutenir et de développer le commerce extérieur du Canada ainsi que la capacité du pays d'y participer et de profiter des débouchés offerts sur le marché international. EDC fonctionne comme un établissement financier commercial et offre des services de financement commercial et d'atténuation des risques aux exportateurs et investisseurs canadiens (pièce 1).

10. EDC s'est donné des outils, des pratiques et des politiques à l'égard de la gestion du risque dans les opérations d'exportation qu'elle prend en considération. Elle a aussi établi des processus d'examen environnemental pour s'acquitter de ses obligations légales, gérer le risque environnemental et faire en sorte que les opérations qu'elle soutient soient justifiées compte tenu de leurs incidences environnementales.

Notre rapport de 2001

11. En mai 2001, nous avons publié un rapport sur la conception et la mise en œuvre de la politique et des procédures d'examen environnemental appliquées par EDC à ce moment. Cette politique s'appelait le Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales.

12. Nous avions alors signalé que le Cadre de référence comportait la plupart des éléments d'un processus d'examen environnemental bien conçu, mais qu'il y avait des lacunes importantes en matière de consultation publique et de divulgation d'information. Nous avions aussi constaté des écarts importants entre la conception du Cadre et son application et avions conclu qu'il ne fonctionnait pas bien. Nous avions fait des recommandations visant à en améliorer à la fois la conception et la mise en œuvre. EDC s'était engagé à appliquer ces recommandations.

Changements apportés depuis mai 2001

13. Consultation. En réaction à notre rapport, EDC a consulté, en 2001, des groupes de la société civile et du milieu des affaires de partout au Canada au sujet des modifications à apporter à son processus d'examen environnemental. EDC a utilisé trois documents pour faire ces premières consultations : un document provisoire de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), un document d'orientation préparé par le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international ainsi qu'un document rédigé par un consultant traitant de certaines questions générales relatives aux processus d'examen environnemental.

14. Nouvelle obligation légale. Dans l'intervalle, le Parlement a modifié la Loi sur l'expansion des exportations (et l'a renommée Loi sur le développement des exportations). Les modifications, qui sont entrées en vigueur le 21 décembre 2001, imposaient au Conseil d'administration d'EDC l'obligation légale d'établir une directive portant sur l'examen des effets sur l'environnement des opérations liées à des projets. Le jour même, EDC a diffusé la Directive en matière d'évaluation environnementale, qu'elle venait d'adopter.

15. Autre consultation. En 2002, EDC a donné à la population l'occasion de commenter la Directive et un projet de politique sur la divulgation préalable d'information sur les incidences environnementales et sociales. Après une période de consultation de 60 jours, EDC a apporté des modifications mineures à la Directive, mais elle a remanié en profondeur son projet de politique sur la divulgation préalable. Elle a abandonné la période proposée de 45 jours pour la divulgation d'information et la condition exigeant que les promoteurs canadiens du projet consentent à une telle divulgation pour obtenir le soutien d'EDC. EDC a apporté ces modifications en réaction aux commentaires d'exportateurs canadiens soucieux de voir EDC appliquer des politiques semblables à celles d'autres organismes de crédit à l'exportation. La directive modifiée et la nouvelle politique sur la divulgation préalable sont toutes deux entrées en vigueur le 1^er mai 2002.

16. Autres changements. EDC a apporté d'autres changements concrets en réaction, notamment, à notre rapport. Elle a mis en place des processus complémentaires pour l'examen des incidences environnementales de certaines opérations non visées par la Directive. Elle a embauché un éco-conseiller en chef pour diriger une équipe interne de spécialistes en environnement chargée d'examiner les opérations selon sa nouvelle directive et ses autres processus d'examen environnemental. Enfin, en 2002, elle a créé le poste d'agent chargé de la conformité, dont le titulaire a pour tâche de répondre directement aux demandes de renseignements du public et de surveiller l'évolution des questions et des politiques relatives aux pratiques en matière de transparence et de divulgation d'information, aux droits de la personne, à l'éthique commerciale et à l'environnement.

Évolution du contexte international et national

17. Pressions extérieures. Les organismes de crédit à l'exportation comme EDC jouent un rôle clé dans le commerce international et les finances des pays en développement. Ensemble, ils représentent une grande source de financement public international et ils constituent un outil important pour les grands projets d'infrastructure et d'extraction de ressources dans les pays en développement.

18. Étant donné ce rôle prépondérant, leurs actions sont de plus en plus scrutées par des groupes de la société civile qui se préoccupent des incidences environnementales et sociales importantes que pourraient avoir ces investissements. Ces groupes ont exigé que les organismes de crédit à l'exportation élaborent des normes plus rigoureuses pour l'examen des incidences environnementales et sociales des projets et qu'ils améliorent la transparence de leurs examens. Deux initiatives en particulier illustrent la réaction des organismes de crédit à l'exportation et du secteur bancaire privé à l'exigence de normes améliorées et d'une transparence accrue dans leur application.

19. Organisation de coopération et de développement économiques. Le Groupe de travail sur les crédits et les garanties de crédit à l'exportation a été établi sous les auspices de l'OCDE en vue de coordonner les pratiques d'évaluation du risque environnemental adoptées par les organismes de crédit à l'exportation. En décembre 2003, le Canada et les autres pays membres de l'OCDE ont adopté la Recommandation sur des approches communes concernant l'environnement et les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public de l'OCDE. Ce document propose d'uniformiser les règles du jeu pour ce qui est des crédits à l'exportation financés par les pouvoirs publics. Il préconise donc l'établissement de procédures et de processus communs pour l'examen environnemental des projets. Les Approches communes de l'OCDE visent à promouvoir de bonnes pratiques environnementales en vue d'assurer une meilleure protection de l'environnement. Elles recommandent que les membres cherchent à favoriser la transparence, la prévisibilité et la responsabilité dans la prise de décision en préconisant la divulgation d'information nécessaire sur l'environnement sans compromettre la confidentialité des affaires ni négliger les autres préoccupations relatives à la concurrence. Bien que les recommandations de l'OCDE n'aient pas force de loi, on s'attend à ce que les pays membres de l'OCDE agiront de bonne foi pour les mettre en œuvre entièrement.

20. Principes d'Équateur. En 2003, le secteur bancaire privé a élaboré les principes d'Équateur, soit un ensemble de lignes directrices facultatives visant à aider le secteur bancaire à tenir compte des risques environnementaux et sociaux associés au financement de grands projets. Fondés sur les politiques et les lignes directrices de la Banque mondiale et de la Société financière internationale, ces principes s'appliquent aux projets d'au moins 50 millions de dollars américains dans tous les secteurs d'activités, partout dans le monde.

21. Au 15 avril 2004, 21 banques (dont deux banques canadiennes) avaient adopté ces principes. Les banques, tout comme les organismes de crédit à l'exportation, sont une source de financement pour les projets. Des analystes du marché ont calculé que les banques ayant adopté les principes d'Équateur représentaient environ 75 p. 100 du volume du marché des prêts aux projets d'investissement en 2003. En mai 2004, le Eksport Kredit Fonden du Danemark est devenu le premier organisme de crédit à l'exportation ayant adopté les principes d'Équateur.

22. Les initiatives prises par EDC en vue de l'adoption de la Directive et des changements mentionnés ci-dessus correspondent à la tendance vers une obligation redditionnelle et une transparence accrues par les établissements financiers au Canada et à l'étranger. On trouvera à la pièce 2 certains des événements récents au Canada et à l'étranger qui ont fait évoluer les politiques d'examen environnemental adoptées par les organismes de crédit à l'exportation.

Directive en matière d'évaluation environnementale et autres processus d'examen environnemental d'EDC

23. Éléments principaux. Le processus de gestion du risque environnemental à EDC comporte deux volets :

• la Directive en matière d'évaluation environnementale par laquelle EDC remplit son obligation légale de faire l'examen environnemental des opérations conformément à la Loi sur le développement des exportations;
• des processus complémentaires d'examen environnemental visant les opérations qui ne sont pas assujetties à la Directive.

24. La Directive. La Directive établit l'étendue de l'obligation légale d'EDC de procéder à des examens environnementaux des opérations liées à des projets. Elle exige qu'EDC classe les projets en fonction de leurs effets négatifs éventuels sur l'environnement. Elle exige également qu'EDC détermine, dans un premier temps, si un projet est susceptible d'avoir des effets négatifs sur l'environnement malgré l'application de mesures d'atténuation et, dans un deuxième temps, si elle est justifiée malgré tout de procéder à l'opération. Il n'est pas nécessaire de porter un tel jugement dans le cas des projets à faible risque. Il n'est pas nécessaire non plus de le faire dans le cas des projets situés au Canada ou aux États-Unis, à la condition qu'EDC reçoive la confirmation que de tels projets respectent les exigences environnementales du pays hôte.

25. La Directive peut être consultée par le public sur le site Web d'EDC et en annexe du présent rapport. La pièce 3 énumère les étapes qu'EDC suit dans l'application de sa directive.

26. Quand la Directive s'applique-t-elle? La Directive ne s'applique qu'à un faible pourcentage du volume d'activités d'EDC, soit 1,2 p. 100 en 2003 (pièce 4). En premier lieu, elle ne s'applique qu'aux opérations liées à des projets. En 2003, ce type d'opération représentait moins de 1,5 p. 100 du volume d'activités d'EDC. Toutefois, la Directive ne touche que les opérations dont la durée de remboursement ou la période de couverture est de deux ans ou plus. L'accent mis sur les projets et le seuil de deux ans excluent l'assurance-comptes clients à court terme consentie par EDC, laquelle a représenté environ 70 p. 100 de son volume d'activités en 2003. Cette exclusion est pratique courante chez tous les organismes de crédit à l'exportation que nous avons examinés.

27. La Directive ne s'applique aussi qu'aux services financiers à moyen et à long terme qui sont des opérations de financement, d'assurance-risques politiques ou d'investissement en capital-actions, mais non au cautionnement de contrats ni aux garanties d'assurance. Son champ d'application est enfin restreint aux opérations relatives à des projets qui ont une valeur supérieure à 10 millions de DTS, soit environ 20 millions de dollars canadiens.

28. Au cours de chacune des deux premières années de sa mise en œuvre, la Directive a été appliquée à huit opérations conclues liées à des projets. Les autres opérations d'EDC liées à des projets ont été examinées selon les processus décrits ci-dessous.

29. Autres processus d'examen environnemental. En plus de la Directive, EDC applique aussi trois processus complémentaires, dont la description ne figure dans aucun document public. EDC s'en remet plutôt à son manuel général interne sur les pratiques d'examen environnemental pour orienter l'exécution des examens complémentaires. La Directive et les processus d'examen complémentaires forment ensemble un système complexe destiné à cerner les opérations devant faire l'objet d'un examen environnemental (pièce 5).

30. Le premier processus complémentaire porte sur les opérations liées à des projets d'une valeur inférieure au montant minimum fixé par la Directive mais supérieure à 5 millions de dollars américains. EDC soumet les projets à risques élevés dans cette catégorie à un processus de classement et d'examen semblable à celui qu'elle applique dans le cadre de la Directive.

31. Le deuxième processus consiste en un examen de la réputation environnementale. EDC l'applique aux opérations liées à des projets à risques élevés dont la valeur est inférieure au montant minimum de 5 millions de dollars américains, de même qu'aux opérations non liées à des projets d'une valeur supérieure à 5 millions de dollars américains. EDC établit une cote de risque relative à sa réputation environnementale par l'évaluation de divers facteurs, notamment le pays, le secteur d'activité, l'étendue des activités, les caractéristiques du site ainsi que les politiques en matière d'environnement et les antécédents de l'entreprise concernée.

32. Le troisième processus d'examen environnemental porte sur les opérations non liées à des projets d'une valeur inférieure à 5 millions de dollars américains et consiste en un examen sommaire des risques environnementaux. Les gestionnaires des services financiers et les souscripteurs mènent ce type d'examen sommaire. Le groupe des Services consultatifs en matière d'environnement d'EDC supervise quant à lui l'application de la Directive et des deux premiers processus complémentaires.

33. Études de cas. EDC diffuse peu de renseignements sur ses examens environnementaux, et les renseignements qu'elle diffuse concernent généralement les opérations liées à des projets à risques élevés (catégorie A). Les six études de cas présentées à la pièce 6 illustrent l'application de la Directive et des autres processus d'examen environnemental d'EDC. On y trouve des exemples d'opérations conclues ou refusées. Nous avons omis le nom des parties, le lieu géographique exact et, dans certains cas, la norme internationale appliquée afin de nous conformer à la politique d'EDC en matière de divulgation d'information.

Objet de la vérification

34. La Loi sur le développement des exportations. La Loi donne au vérificateur général du Canada le mandat de vérifier périodiquement la conception et la mise en œuvre de la Directive d'EDC en matière d'évaluation environnementale, et de présenter son rapport au Conseil d'administration d'EDC, au ministre du Commerce international et aux deux chambres du Parlement. À la demande du ministre du Commerce international, nous avons entrepris cette vérification deux ans après la mise en œuvre de la Directive et des autres processus d'examen environnemental d'EDC.

35. Pour faire notre vérification, nous avons utilisé les éléments principaux d'un processus d'examen environnemental bien conçu, semblables à ceux que nous avions déterminés pour notre rapport de 2001. Ces éléments sont fondés sur l'analyse comparative des politiques documentées d'institutions financières internationales, notamment des organismes de crédit à l'exportation, des banques commerciales du secteur privé et des banques multilatérales de développement. Nous les avons comparés par rapport à la Directive en matière d'évaluation environnementale et aux autres processus d'examen environnemental d'EDC.

36. Nous avons cherché à déterminer si EDC applique sa directive en matière d'évaluation environnementale et ses autres processus d'examen environnemental tels qu'ils ont été conçus et nous avons examiné de quelle manière EDC avait donné suite aux recommandations formulées dans notre rapport de 2001. D'autres renseignements sur l'étendue et la méthode de vérification se trouvent à la fin du présent rapport, à la section intitulée À propos de la vérification.

Observations et recommandations

Conception convenant à une institution financière

La Directive en matière d'évaluation environnementale comporte la plupart des éléments d'une politique d'examen environnemental bien conçue

37. Notre analyse comparative des politiques d'organismes de crédit à l'exportation, de banques du secteur privé et de banques multilatérales de développement a fait ressortir les principaux éléments d'une politique d'examen environnemental convenant à une institution financière internationale (pièce 7). Nous avons constaté que les processus actuels d'examen environnemental d'EDC comportent la plupart des éléments (34 sur 37) qui se trouvent dans les politiques de la majorité des institutions examinées. Il est alors question d'éléments standard. La Directive satisfait à plus d'éléments standard que la politique antérieure d'EDC. Elle a été conçue de manière à s'harmoniser avec les Approches communes de l'OCDE, mais elle comprend également un élément qui n'est pas encore pratique courante au sein des organismes de crédit à l'exportation. Il s'agit de l'obligation de soumettre les rapports d'évaluation des incidences environnementales à une évaluation par des experts indépendants.

38. Dans la Directive, trois éléments standard sont omis : la considération des ententes internationales en matière d'environnement, la coordination des travaux d'examen avec d'autres institutions financières et l'envoi d'avis de consultation publique aux parties prenantes. Dans notre examen des dossiers, nous avons constaté que, en pratique, EDC tient compte des ententes internationales en matière d'environnement et coordonne ses travaux d'examen avec d'autres institutions financières. Nous parlerons un peu plus loin de consultation publique.

39. Éléments de politique absents. Bien qu'EDC porte attention en pratique aux ententes internationales en matière d'environnement, nous sommes d'avis qu'une société d'État qui met en œuvre les politiques officielles du Canada devrait mentionner explicitement sa volonté de prendre en compte les obligations internationales du Canada en matière d'environnement. La plupart des institutions financières internationales qui ont fait l'objet de notre analyse comparative tiennent maintenant compte des ententes internationales en matière d'environnement et en font un élément standard de leur politique d'examen environnemental. EDC fait partie des organismes de crédit à l'exportation qui n'ont pas intégré cet élément dans leur politique.

40. Recommandation. Les politiques d'examen environnemental d'EDC devraient inclure l'obligation pour EDC de prendre en compte les engagements internationaux du Canada en matière d'environnement lorsque EDC étudie la possibilité de soutenir des projets.

Réponse d'Exportation et développement Canada. EDC estime que la prise en considération des engagements internationaux du Canada en matière d'environnement est un aspect important de ses processus d'examen environnemental. Ainsi, elle est satisfaite de constater que le Bureau du vérificateur général reconnaît ses pratiques actuelles à cet égard. EDC donnera suite à cette recommandation en travaillant en collaboration avec les ministères gouvernementaux concernés pour améliorer l'échange de renseignements, relever les accords internationaux en matière environnementale pertinents aux examens environnementaux d'EDC et intégrer un engagement dans ses politiques reflétant cette pratique.

41. Dans sa directive, EDC a éliminé deux éléments qui se trouvaient dans sa politique antérieure : les procédures d'intervention en cas d'urgence et la nécessité de tenir compte des effets cumulatifs. Ce changement s'est produit lorsque EDC a remplacé ce qu'elle avait précédemment par la liste des éléments des rapports d'évaluation environnementale figurant dans les Approches communes de l'OCDE. Nous jugeons que cette façon de procéder est un pas en arrière pour EDC. À notre avis, EDC ne devrait pas éliminer des éléments de sa politique d'examen environnemental pour uniformiser les règles du jeu.

La Directive en matière d'évaluation environnementale a un champ d'application étroit

42. Objectif. Dans notre rapport de 2001, nous avions recommandé qu'EDC clarifie l'objectif de son Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales. En réponse à cette recommandation, EDC a précisé que sa directive vise à établir le processus nécessaire pour déterminer, avant de conclure une opération, s'il est justifié pour EDC de le faire. Cet objectif énonce simplement l'obligation légale d'EDC de procéder à un examen environnemental. Il fait référence au risque légal plutôt que d'insister, comme nous l'avions suggéré dans notre rapport de 2001, sur les résultats escomptés d'un examen environnemental, c'est-à-dire que les projets approuvés par EDC sont respectueux de l'environnement et favorisent le développement durable.

43. Dans les politiques relatives à l'examen environnemental, on trouve généralement un énoncé des objectifs poursuivis qui vise à en guider l'application et l'interprétation. Par exemple, le document de l'OCDE sur les Approches communes est fondé sur des principes qui comprennent la promotion de bonnes pratiques environnementales et de processus uniformes afin que l'environnement soit mieux protégé. Les politiques d'examen environnemental d'EDC ne sont régies par aucun principe général semblable. Nous pensons qu'EDC, à titre de société d'État, devrait fonder ses objectifs en matière d'examen environnemental sur les principes de protection et de durabilité de l'environnement. De tels principes servent de complément à l'objectif légal de la Directive.

44. Recommandation. EDC devrait modifier sa directive et ses autres politiques pour incorporer des principes généraux visant à en guider l'interprétation et l'application afin que les projets qu'elle soutient soient respectueux de l'environnement et favorisent le développement durable.

Réponse d'Exportation et développement Canada. EDC estime que les principes généraux peuvent aider à guider l'interprétation et l'application des politiques et des pratiques en matière d'examen environnemental. EDC a déjà adopté cette approche en indiquant dans son Code d'éthique commerciale son engagement sur le plan de l'environnement et en faisant de l'environnement un pilier de sa déclaration d'engagement à l'égard de la responsabilité sociale des entreprises. À la lumière de cette recommandation, EDC envisagera de modifier sa directive et ses autres politiques pour intégrer les principes sous-jacents à l'engagement environnemental.

45. Exclusion des opérations à court terme. La Directive et les autres processus d'examen ne s'appliquent pas à l'assurance-comptes clients à court terme. Bien que cette pratique soit courante au sein d'un grand nombre d'organismes de crédit à l'exportation, nous avions recommandé, dans notre rapport de 2001, qu'EDC procède à une analyse des risques environnementaux en vue de déterminer si une telle exclusion est justifiée. EDC ne l'a pas fait.

46. Recommandation. EDC devrait procéder à une analyse en vue de déterminer à quels risques elle s'expose, s'il y a lieu, du fait qu'elle exclut l'assurance à court terme de tout examen environnemental.

Réponse d'Exportation et développement Canada. Par suite de la recommandation du Bureau du vérificateur général lors de sa vérification de 2001 concernant l'exclusion des opérations à court terme de l'ancien Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales, EDC a effectué une analyse de son portefeuille d'opérations à court terme, incluant les aspects commerciaux et environnementaux liés à cette exclusion de l'examen environnemental. EDC envisagera d'approfondir cette analyse. Elle a également pris une mesure supplémentaire d'atténuation des risques en fournissant à tous ses souscripteurs d'assurances à court terme une formation visant à améliorer leur capacité de détecter les situations qui peuvent nécessiter des conseils et à les encourager à communiquer avec les Services consultatifs en matière d'environnement pour discuter de toute préoccupation d'ordre environnemental découlant des opérations à court terme qu'ils doivent traiter.

47. Autres restrictions du champ d'application. La Directive mentionne expressément que les procédures d'examen environnemental ne s'appliquent qu'aux opérations relatives à un projet. Dans la Directive, un projet est défini comme étant une nouvelle construction physique, un important agrandissement ou une grande transformation-conversion de nature industrielle, commerciale ou liée à l'infrastructure. La Directive renferme d'autres définitions qui restreignent davantage son application aux opérations liées à un projet lorsque EDC ou l'exportateur traite avec des personnes qui sont en mesure d'influer sur la conception et l'orientation d'un projet. La Directive ne s'applique pas à la création d'instruments de crédit pour les sociétés, comme les marges de crédit, lorsqu'il n'y a pas de projet défini. Elle s'applique par contre lorsqu'un client demande une avance sur marge de crédit en vue de réaliser un projet précis.

48. Bien que sa loi habilitante lui donne toute latitude pour établir des définitions pour sa directive, EDC a choisi dans ces définitions certains critères qui sont fondés sur des facteurs autres que les risques environnementaux éventuels. Les notions de propriété, de contrôle et d'influence ne sont pas des indicateurs de risque.

49. Montants minimum. La Directive classe les opérations selon leur valeur financière. Toutefois, un montant minimum n'est pas un indicateur de risque environnemental. Depuis la publication de notre rapport de 2001, la plupart des organismes de crédit à l'exportation que nous avons examinés ont adopté une certaine forme de montants minimum. EDC utilise le montant minimum que recommandent les Approches communes de l'OCDE.

50. Les Approches communes de l'OCDE n'appliquent pas de montants minimum si le projet touche une zone vulnérable (définie comme étant un parc, une aire protégée ou un milieu humide). EDC planifie de modifier sa politique à cet égard afin de l'harmoniser à celle de l'OCDE. Les projets touchant une zone vulnérable devraient alors faire l'objet du premier processus complémentaire d'examen environnemental d'EDC que nous avons décrit plus tôt.

51. Fractionnement de projets. Au cours de la période de consultation sur la Directive, des groupes de la société civile ont évoqué le fait que des demandeurs pourraient fractionner des projets pour éviter qu'un montant minimum ne les oblige à soumettre ces projets à un examen environnemental détaillé. Nous n'avons pas trouvé de cas de fractionnement de projets au cours de nos travaux de vérification.

52. Alourdissement de la tâche dans le cas des processus d'examen complémentaires. L'étendue de la Directive est restreinte à un point tel que huit opérations conclues relatives à des projets y ont été assujetties chaque année depuis sa mise en œuvre. Ceci alourdit la tâche dans le cas des processus complémentaires d'examen environnemental qui doivent faire en sorte que les risques soient recensés et dûment évalués lorsqu'une évaluation complète des incidences environnementales n'est pas nécessairement justifiée. Par exemple, les opérations qui ne relèvent pas de la Directive peuvent tout de même comporter des activités susceptibles d'avoir des effets négatifs sur l'environnement. Dans ces cas, même une contribution minime à un projet néfaste pour l'environnement pourrait entacher sérieusement la réputation d'EDC et, par le fait même, celle du gouvernement du Canada.

53. EDC a choisi de contrôler les risques environnementaux associés au mandat qui lui a été confié en matière de promotion des exportations en concentrant ses efforts d'examen environnemental sur les opérations liées à des projets. Elle a par ailleurs établi une procédure d'examen de la réputation environnementale visant les opérations non liées à des projets.

54. Il n'existe pas de pratiques reconnues au sein des institutions financières en ce qui concerne l'examen de la réputation environnementale. Cet exercice est largement subjectif. À mesure que cet aspect évolue, EDC doit mettre à jour ses méthodes afin d'appliquer des critères objectifs et pratiques faisant en sorte que ses examens des risques d'entacher sa réputation environnementale soient efficaces.

Mise en œuvre conforme à la conception

Importantes améliorations apportées à la mise en œuvre

55. Nous avons vérifié si EDC met en œuvre ses processus d'examen environnemental ainsi qu'ils ont été conçus. À cette fin, nous avons cherché à déterminer comment l'application des processus d'EDC respecte leurs principaux éléments de conception, dont les étapes énoncées dans la Directive.

56. Lors de la vérification du Cadre de référence pour l'examen des questions environnementales d'EDC que nous avons effectuée en 2001, nous avions constaté des écarts importants entre la conception du cadre et son fonctionnement. Nous avions fait état de lacunes à chaque étape du processus d'examen environnemental et avions conclu que le Cadre de référence ne fonctionnait pas efficacement.

57. Au cours de la présente vérification, nous avons constaté qu'EDC a grandement amélioré la manière dont elle met en œuvre ses processus d'examen environnemental, dont la Directive. Dans l'ensemble, nous avons constaté que la Directive fonctionne telle qu'elle a été conçue. Lorsque nous avons comparé la mise en œuvre de la Directive par rapport à ses éléments de conception, nous avons constaté en général qu'EDC :

• a sélectionné et classé les opérations de façon appropriée;
• a examiné les rapports d'évaluation environnementale ou les autres renseignements fournis; elle a demandé des renseignements supplémentaires lorsqu'elle l'a jugé à propos et, dans certains cas, a exigé que des renseignements manquants lui soient fournis avant d'accorder du financement;
• a déterminé quelles normes internationales il lui fallait appliquer;
• a fondé ses décisions de financer des opérations sur des renseignements suffisants; elle a refusé de soutenir des projets lorsque les renseignements pertinents n'étaient pas disponibles;
• a pris ses décisions au niveau hiérarchique approprié;
• a inclus, au besoin, des engagements en matière d'environnement et des exigences de surveillance dans les documents relatifs aux opérations.

58. Nous avons constaté qu'EDC a généralement appliqué ses autres processus d'examen environnemental, notamment son examen des projets non assujettis à la Directive et son examen de la réputation environnementale, conformément à son manuel de procédures internes.

59. L'application de la Directive et des autres processus d'examen d'EDC a constitué une expérience d'apprentissage pour les employés d'EDC et ses clients. Les clients d'EDC que nous avons interrogés ont confirmé que les employés de la société d'État ont su traiter de façon très compétente les points soulevés pendant le processus d'examen. Ils s'entendaient généralement aussi pour dire que la Directive n'impose pas un fardeau financier indu ni n'entraîne de retards imprévus dans le traitement des opérations.

Procédures internes et obligation redditionnelle

60. Dans notre rapport de 2001, nous avions recommandé l'adoption d'une démarche plus systématique pour l'application des processus d'examen environnemental. Notre présente vérification nous a permis de constater qu'EDC a grandement amélioré la formation de son personnel et renforcé ses systèmes de contrôle internes.

61. Formation des employés à l'égard des nouveaux processus. EDC a fait des efforts considérables pour embaucher du personnel d'expérience. Elle a engagé un spécialiste chevronné en environnement qui supervise l'équipe de six membres chargée d'appliquer la Directive et les autres processus d'examen environnemental. Elle a offert une formation à son personnel après l'entrée en vigueur de la Directive et elle forme tous les nouveaux employés relativement aux processus d'examen environnemental.

62. Procédures de surveillance. En 2001, nous avions signalé qu'il y avait peu d'indications d'une surveillance systématique des opérations. Depuis, EDC a instauré des procédures et des systèmes internes pour assurer une surveillance adéquate. Les employés font un suivi des rapports exigés au moyen d'un système automatisé et ils utilisent de nouvelles procédures pour déterminer s'il y a des rapports en retard ou incomplets ou des cas de non-conformité. Les spécialistes en environnement d'EDC évaluent ces rapports.

63. Dans les opérations que nous avons examinées par rapport aux exigences de surveillance, nous avons constaté qu'EDC a respecté ses procédures internes. Dans le cas des rapports qui étaient en retard, EDC a fait un suivi pour veiller à ce qu'ils soient présentés. Dans les cas où EDC a constaté que les parties ne se conformaient pas aux engagements environnementaux négociés, les employés ont demandé des précisions sur les problèmes et les mesures prises pour rectifier la situation. La capacité d'EDC de faire une surveillance efficace est limitée dans le cas des opérations où elle n'est qu'un des nombreux prêteurs dans un groupement d'emprunt.

64. De meilleurs mécanismes pour améliorer la supervision. Depuis notre vérification de 2001, EDC a renforcé ses mécanismes de reddition de comptes pour faire le suivi de tous ses processus d'examen environnemental. Ces mécanismes comprennent ce qui suit :

• un système automatisé qui sert au suivi des opérations à moyen et à long terme et qui comporte une série de points de contrôle visant à faire en sorte que les opérations respectent toutes les étapes requises de l'examen environnemental;
• une équipe des Services consultatifs en matière d'environnement qui examine les incidences environnementales des opérations liées à des projets ou non liées à des projets;
• la vérification interne de la manière dont les employés utilisent le système automatisé des opérations d'EDC et appliquent sa politique de divulgation d'information. Ces vérifications permettent de repérer des lacunes et de recommander des mesures correctives;
• un niveau hiérarchique d'approbation convenant à l'ampleur de chaque opération afin de fournir l'assurance que les opinions et les autres documents nécessaires ont été obtenus;
• le suivi, par le comité de vérification du Conseil d'administration, des questions relatives à la Directive et à la politique de divulgation d'information;
• un agent de la conformité dont le mandat est de donner au public l'assurance qu'EDC respecte ses politiques sur la transparence et la divulgation d'information, l'examen environnemental, les droits de la personne et l'éthique commerciale (voir l'étude de cas intitulée « Mécanisme assuré par l'agent chargé de la conformité d'EDC : Le premier test »).

EDC dispose d'une grande latitude relativement à l'application de la Directive

65. Latitude. La conception de la Directive découle en partie du fait qu'elle est juridiquement contraignante. EDC craignait que, du fait qu'elle est tenue par la loi de faire des examens environnementaux, ses décisions puissent faire l'objet d'un recours judiciaire. Par conséquent, elle s'est prévalue de la grande latitude que lui donne la Loi sur le développement des exportations pour restreindre le champ d'application de la Directive et la rendre très souple. Les autres organismes de crédit à l'exportation que nous avons examinés se sont également donné une certaine latitude dans l'application de leurs politiques.

66. Compte tenu de cette situation, le personnel d'EDC peut exercer son jugement professionnel à diverses étapes de l'application de la Directive, soit :

• classement des projets;
• analyse des rapports d'évaluation des incidences environnementales en vue de déterminer quels renseignements sont nécessaires et s'il est justifiable que des renseignements soient manquants;
• sélection des normes internationales qui doivent être appliquées;
• détermination de l'importance des incidences environnementales;
• justification des décisions de conclure des opérations.

67. Nous avons constaté que le personnel d'EDC exerce un bon jugement professionnel dans le classement des opérations et pèse bien ses décisions en ce qui concerne les projets à risques élevés. Néanmoins, nous avons constaté qu'il y a place à amélioration à certains égards en ce qui concerne la manière dont on documente l'application d'une telle latitude, soit l'analyse des rapports d'évaluation des incidences environnementales et la consultation publique.

68. Teneur des rapports d'évaluation des incidences environnementales. La Directive établit des exigences d'information et des modes de présentation différents pour les données d'évaluation des incidences environnementales selon la catégorie de risque d'un projet. On trouve à l'annexe 3 de la Directive une liste des aspects normalement abordés dans les rapports d'évaluation des incidences environnementales pour les projets à risques élevés. Mais il y est également précisé qu'il n'est pas nécessaire que chaque élément soit abordé pour que le rapport soit complet. EDC doit quand même se demander sérieusement s'il y a lieu d'utiliser des rapports qui ne tiennent pas compte de chaque élément et elle devrait toujours documenter les cas où elle décide de le faire. Bien qu'elle explique d'une façon ou d'une autre l'absence de renseignements dans les rapports d'évaluation des incidences environnementales qui lui ont été présentés, sa documentation laissait à désirer dans certains cas.

69. Recommandation. EDC devrait s'assurer de bien documenter les circonstances qui justifient sa décision d'accepter que des renseignements ne soient pas fournis dans les rapports d'évaluation des incidences environnementales lorsqu'elle fait l'examen environnemental d'opérations liées à des projets.

Réponse d'Exportation et développement Canada. EDC examine très sérieusement toute lacune importante dans l'information fournie dans les évaluations des incidences environnementales et elle a refusé d'appuyer des projets pour ce motif (comme l'indiquent le rapport de l'éco-conseiller en chef d'EDC et le présent rapport). EDC estime que les renseignements manquants dans les rapports d'évaluation des incidences environnementales doivent être documentés et que toute décision d'accepter ces lacunes doit être justifiée. Habituellement, avant d'émettre leur opinion sur un projet, les Services consultatifs en matière d'environnement examinent les éléments de l'évaluation des incidences environnementales. Si certains de ces éléments ne sont pas totalement pris en considération, les Services consultatifs fournissent des justifications, lorsque c'est approprié. EDC examinera la cohérence de sa documentation à cet égard et y apportera les modifications appropriées.

70. Consultation publique. La Directive ne renferme aucune exigence stricte relativement à la consultation publique. La Directive énonce qu'EDC « s'attend » à une consultation publique sur les projets de catégorie A sans toutefois l'exiger. Cette formulation correspond à celle du document sur les Approches communes de l'OCDE et aux pratiques de nombreux autres organismes de crédit à l'exportation. La Directive donne davantage de souplesse quant aux éléments relatifs à la consultation publique du fait qu'elle peut être adaptée aux divers contextes politiques, culturels et juridiques des pays où EDC fait des affaires. Tout comme ses homologues du crédit à l'exportation, EDC ne définit pas explicitement le type de consultation publique attendu.

71. Toutefois, les banques multilatérales, comme la Société financière internationale, exigent une consultation pour les projets de catégorie A. Ces institutions ont recours à la consultation publique pour déceler et résoudre des problèmes éventuels le plus tôt possible en faisant appel à d'autres experts et en obtenant d'autres renseignements et d'autres points de vue lors de la préparation des projets. Il n'existe pas de méthode reconnue à cet égard, mais la Société financière internationale a rédigé un document d'orientation intitulé Doing Better Business through Effective Public Consultation and Disclosure (améliorer les projets et leurs résultats par la consultation du public et la divulgation d'information). La Société est d'avis que la consultation de la population constitue une bonne décision d'affaires.

72. EDC pourrait s'inspirer de ce document d'orientation pour mieux accomplir l'objet fondamental de la consultation publique, c'est-à-dire connaître et prendre en considération les préoccupations des personnes touchées dans le pays hôte. Selon les politiques de certaines institutions financières internationales, dont EDC, les entreprises doivent à tout le moins se conformer aux exigences de consultation publique imposées par le pays hôte. Il peut toutefois y avoir des situations où il ne suffit pas de respecter scrupuleusement les exigences légales pour bien gérer les risques environnementaux et les questions relatives à la réputation.

73. Nous avons constaté qu'EDC ne procède pas de façon uniforme pour décider de l'acceptabilité d'une consultation publique. Elle n'a pas toujours obtenu assez de renseignements pour prendre une telle décision. De plus, les documents disponibles ne permettent pas toujours de savoir précisément dans quelle mesure la consultation a pu influer sur les projets. Notre examen d'une opération récente nous a permis de constater qu'EDC a fait davantage preuve de diligence raisonnable en vue de connaître la nature et l'étendue des exigences du pays hôte en matière de consultation publique.

74. Dans certains cas, les clients d'EDC commencent à participer à un projet après la fin de la consultation et n'ont pas toujours accès aux documents de cette consultation. Dans d'autres cas, la nature même du projet ou la culture et les lois du pays hôte peuvent faire en sorte qu'EDC soutienne une opération sans connaître tous les détails de la consultation publique. Toutefois, dans tous les cas, il faut bien documenter dans les dossiers les justifications qui sous-tendent la décision de financer une opération sans disposer de toute l'information nécessaire sur la consultation publique. Nous avons constaté que tel n'a pas toujours été le cas.

75. Nous avons constaté qu'EDC ne respecte pas l'élément de conception standard qui concerne la diffusion des avis de consultation publique. Bien que la majorité des organismes de crédit à l'exportation que nous avons examinés aient inclus cet élément dans leurs politiques, l'OCDE ne l'a pas incorporé dans les Approches communes. Il n'existe pas de pratique uniforme relativement à la diffusion d'avis de consultation publique parmi les organismes de crédit à l'exportation puisqu'il incombe aux promoteurs et non à ces organismes de mener une telle consultation. À notre avis, les politiques d'EDC devraient encourager les promoteurs à diffuser des avis de consultation publique pour les projets que la société d'État finance.

76. Recommandation. EDC doit faire preuve de diligence raisonnable en s'assurant d'obtenir confirmation que les consultations publiques sont à tout le moins conformes aux exigences du pays hôte. Si EDC décide de conclure une opération sans détenir toute l'information nécessaire sur la consultation publique, elle devrait documenter la justification de cette décision. Dans les cas où cela est nécessaire, elle ne devrait pas se contenter de respecter rigoureusement les exigences du pays hôte en matière de consultation publique afin de tenir compte adéquatement des risques environnementaux et des questions relatives à la réputation.

Réponse d'Exportation et développement Canada. La Directive en matière d'évaluation environnementale d'EDC impose une conformité aux exigences du pays hôte, comme l'indique le paragraphe 22 : « le projet à l'égard duquel EDC effectue son examen a été conçu conformément aux exigences du pays hôte en matière d'environnement, notamment les dispositions applicables visant les consultations locales ». Lorsque l'information relative aux consultations publiques n'est pas complète, EDC examine attentivement la situation et vérifie si le manque d'information constitue un problème important pour l'appui financier du projet. EDC examinera la cohérence de sa documentation à cet égard et y apportera les modifications appropriées.

77. Transparence. Étant donné la latitude dont EDC dispose aux diverses étapes de l'application de ses processus d'examen environnemental, il est difficile pour le Parlement et le public de comprendre comment elle applique, interprète et supervise ses examens environnementaux. À notre avis, une transparence accrue ferait contrepoids à cette latitude.

78. Faute d'une transparence accrue, le Parlement et la population canadienne manquent d'information pour déterminer dans quelle mesure les processus d'examen environnemental d'EDC permettent à la société d'État de respecter des normes élevées en matière de protection de l'environnement et de développement durable. Les contrôles internes et les mécanismes de protection ne peuvent à eux seuls donner cette assurance au public. EDC doit faire la preuve que la latitude dont elle dispose pour l'application de ses politiques d'examen environnemental lui permet quand même de respecter ces normes élevées. Les commentaires qui suivent présentent les mesures que pourrait prendre EDC pour faire preuve d'une transparence accrue.

Autres observations

La divulgation d'information est un élément essentiel de tout processus crédible d'évaluation environnementale

79. EDC reconnaît que la divulgation d'information en matière d'environnement devient de plus en plus un élément essentiel d'un processus crédible d'examen environnemental. Depuis quelques années, la divulgation préalable d'information sur les projets pouvant avoir des incidences environnementales importantes (projets de catégorie A) est devenue une politique standard dans la plupart des organismes de crédit à l'exportation que nous avons examinés. Des renseignements importants peuvent ainsi être obtenus d'autres sources et pris en considération lors de l'examen des projets. En ce qui concerne EDC, l'information divulguée, tant avant qu'après la signature d'une opération, doit faire en sorte que le public ait davantage confiance en la manière dont EDC assume sa responsabilité prescrite par la loi de mener des examens environnementaux.

80. Depuis la publication de notre rapport de 2001, EDC a élaboré une politique de divulgation d'information qui énonce son engagement à révéler, avec le consentement de ses clients, le fait qu'elle étudie la possibilité de soutenir un projet de catégorie A selon sa directive.

81. EDC communique volontairement, avec le consentement de ses clients, de l'information sur des aspects relatifs à l'environnement, à l'égard de l'une ou l'autre de ses opérations. Elle n'est pas tenue de fournir de l'information en vertu de la loi et des règlements régissant l'accès à l'information. En outre, sa politique actuelle de divulgation d'information n'est pas soumise aux mêmes obligations légales que sa Directive en matière d'évaluation environnementale.

82. EDC doit trouver un équilibre entre, d'une part, la compétitivité et la confidentialité de ses clients et, d'autre part, la nécessité de faire la preuve qu'elle s'acquitte de son obligation redditionnelle et de convaincre le public qu'elle remplit bien son mandat. Ces considérations ont conduit EDC à diffuser les renseignements suivants en vertu de sa politique de divulgation préalable : la date de l'annonce, le pays touché par l'opération, une description générale du projet, le titre du projet, le promoteur du projet et les coordonnées d'une personne-ressource.

83. En outre, EDC a tenu compte des préoccupations de ses clients en matière de compétitivité et n'a pas imposé la divulgation préalable d'information comme condition obligatoire à son soutien. Toutefois, au moment où elle a fait des consultations sur son projet de politique, il n'y avait pas d'information sur le nombre d'opérations auxquelles cette politique s'appliquerait.

84. À ce jour, EDC n'a pas eu beaucoup de difficultés à convaincre ses clients de révéler ce qui n'est finalement qu'une information minimale. Entre la date de son entrée en vigueur et le 31 décembre 2003, la politique sur la divulgation préalable s'est appliquée à huit projets de catégorie A approuvés. Les clients de sept de ces projets ont donné leur consentement à la divulgation d'information. Les représentants d'EDC nous ont dit avoir reçu des commentaires du public à l'égard d'un seul de ces projets.

85. À notre avis, EDC doit envisager de prendre une position de chef de file en faisant de la divulgation préalable une condition obligatoire à son soutien. Cette approche serait la preuve d'un engagement accru en matière de transparence et aurait peu de conséquences sur la compétitivité pour les rares opérations touchées.

86. Autres éléments d'information. En septembre 2003, EDC a publié sur son site Web le premier rapport annuel de son éco-conseiller en chef. Le rapport porte sur les projets examinés en 2002 et fournit l'information suivante :

• le nombre de projets dans chaque catégorie;
• le nombre de projets approuvés par secteur et par région;
• la désignation et le lieu des projets de catégorie A approuvés;
• Une mention indiquant si EDC a refusé certains projets proposés pour des motifs environnementaux au cours de l'année.

Ce rapport fournit de l'information complémentaire à celle qu'EDC divulgue en vertu de sa politique. Cette initiative laisse entrevoir un engagement accru en matière de transparence concernant la divulgation d'information par EDC.

87. Normes internationales. EDC a donné suite à notre recommandation de 2001 pour ce qui est de divulguer les normes qu'elle utilise dans son examen des projets. L'annexe 5 de la Directive donne une liste d'exemples de pratiques exemplaires, de normes et de lignes directrices qui sont reconnues à l'échelle internationale et qui peuvent servir de balises pour l'examen des projets. Cette liste permet à EDC de choisir la norme qui convient le mieux à un projet donné.

88. EDC ne révèle pas la norme qu'elle utilise pour un projet donné. Si elle indiquait précisément sur quelle norme internationale elle a fondé sa décision, le public et le Parlement seraient davantage convaincus qu'EDC applique les normes appropriées lorsqu'elle soutient des exportations.

89. Au moment où EDC a adopté, dans sa politique, l'élément relatif à la divulgation préalable, EDC a convenu de modifier ses rapports sur les opérations individuelles afin d'indiquer quelles normes internationales ont été respectées ou dépassées pour les projets de catégorie A. Pour ce faire, elle a fait un renvoi à la liste de normes figurant dans les « Exemples de pratiques exemplaires, de normes et de lignes directrices reconnues à l'échelle internationale » (annexe 5 de la Directive). Cette liste n'apporte pas d'information nouvelle et n'indique pas quelles normes ont été utilisées lorsqu'elle a procédé à son examen environnemental des projets de catégorie A.

90. Recommandation. EDC devrait divulguer précisément quelles normes ont été utilisées au cours de son examen environnemental des projets de catégorie A.

91. Évolution des bonnes pratiques. EDC s'est engagée à modifier sa politique de divulgation à mesure que les pratiques des autres organismes de crédit à l'exportation évoluent. Nous avons constaté que certains des organismes que nous avons examinés ont adopté les pratiques suivantes :

• Période d'avis préalable — La période pour la divulgation préalable par les organismes de crédit à l'exportation dure de 0 à 45 jours, comparativement à une période de 60 à 120 jours pour les banques multilatérales de développement. Dans son document sur les Approches communes, l'OCDE recommande que ses membres devraient chercher à divulguer, pour un projet de catégorie A, l'information relative à l'environnement 30 jours avant la signature de tout engagement.
• Divulgation d'information après la signature — Certains organismes de crédit à l'exportation font preuve d'une transparence accrue en diffusant de l'information supplémentaire sur l'examen environnemental des projets après la signature. Cette information peut comprendre :
• les normes utilisées pour évaluer les projets à risques élevés;
• une liste des projets approuvés et leur classement environnemental, publiée annuellement ou trimestriellement;
• une mention des mesures d'atténuation et des exigences de surveillance pour les projets approuvés.

92. EDC envisage de réviser sa politique de divulgation d'information afin que la période d'avis préalable soit de 30 jours, comme le recommande l'OCDE. À notre avis, EDC doit se demander par la même occasion si elle désire rester à la hauteur en améliorant d'autres éléments de transparence dans sa politique.

93. Recommandation. EDC devrait modifier ses politiques et ses pratiques en matière de divulgation d'information afin de tenir compte de l'évolution des bonnes pratiques et d'accroître sa transparence par les moyens suivants :

• à tout le moins, adopter la période de 30 jours recommandée par les Approches communes de l'OCDE en ce qui concerne la divulgation préalable;
• dresser chaque année la liste de tous les projets approuvés et indiquer leur classement;
• indiquer si des mesures d'atténuation ou des exigences de surveillance ont été imposées.

Réponse d'Exportation et développement Canada aux recommandations des paragraphes 90 et 93. EDC veille à se conformer aux Approches communes de l'OCDE et, de ce fait, applique déjà la disposition relative à la période de divulgation préalable de 30 jours, qui vient d'être ajoutée à l'accord sur les Approches communes. Il importe de remarquer qu'EDC faisait partie du premier groupe d'organismes de crédit à l'exportation qui a élaboré une politique de divulgation préalable et qu'EDC continue à appuyer l'adoption de cet élément par tous les pays membres de l'OCDE.

EDC réagira aux autres recommandations en envisageant notamment d'apporter les améliorations appropriées au rapport annuel de l'éco-conseiller en chef.

Incidences sociales des projets

94. La Directive aborde un aspect des incidences sociales, soit les incidences sociales des projets. Dans la Directive ce terme est défini comme suit : « toute réinstallation involontaire ou tout autre changement négatif que le projet impose aux groupes autochtones, à des groupes vulnérables ou au patrimoine culturel ». La Directive n'est pas conçue pour tenir compte d'aspects sociaux plus vastes, comme les droits de la personne et les conventions collectives. Cette approche se compare à celle d'autres organismes de crédit à l'exportation.

95. L'examen des incidences sociales des projets selon la Directive contribue à protéger la réputation d'EDC contre toute atteinte sérieuse du fait qu'elle peut ainsi éviter les opérations susceptibles d'être désapprouvées par le public, par exemple, celles qui seraient associées à des violations des droits de la personne. Il importe qu'EDC respecte les normes les plus élevées lorsqu'elle soutient des exportations au nom du Canada.

96. La politique d'examen environnemental d'EDC est un volet d'un vaste ensemble de pratiques en matière d'éthique commerciale qui, dans les termes d'EDC, « font [...] partie intégrante de [ses] processus pour l'analyse des transactions de financement et d'assurance ». EDC a pris des mesures pour renforcer sa capacité d'obtenir et d'analyser les données sociales pertinentes. Ainsi, elle a conclu un protocole d'entente qui prévoit que ses Services d'évaluation des risques politiques et le ministère des Affaires étrangères du Canada partageront des renseignements sur les politiques et les antécédents de divers pays en matière de droits de la personne.

97. Nous avons constaté que l'équipe des Services consultatifs en matière d'environnement d'EDC a examiné l'information sur l'évaluation sociale relativement à certaines opérations; l'équipe des Services d'évaluation des risques politiques s'est occupée de questions relatives aux droits de la personne dans d'autres cas. Toutefois, étant donné l'ampleur des questions sociales, il peut être difficile de déterminer à qui incombe la tâche de les examiner. EDC n'a pas de politique globale visant à coordonner les mesures prises par ses divers services en vue de traiter les grandes questions sociales d'une manière cohérente et de faire en sorte qu'aucun risque important ne soit oublié.

98. Recommandation. EDC devrait adopter une politique visant à s'assurer que l'analyse des incidences sociales des opérations se fait de manière coordonnée entre ses divers services.

Réponse d'Exportation et développement Canada. EDC reconnaît l'importance de tenir compte des effets environnementaux et sociaux des projets qu'on lui demande d'appuyer. La Directive en matière d'évaluation environnementale définit un « effet environnemental » comme étant « tout changement qu'un projet pourrait entraîner dans l'environnement, y compris toute incidence sociale reliée au projet ». Plus précisément, la Directive reflète le précepte de l'accord sur les Approches communes de l'OCDE selon lequel « toute réinstallation involontaire ou tout autre changement négatif que le projet impose aux groupes autochtones, à des groupes vulnérables ou au patrimoine culturel » peuvent avoir une « incidence sociale ».

Actuellement, EDC examine la situation des droits de la personne dans le cadre de son processus de contrôle préalable, au moyen de mécanismes additionnels aux processus d'examen des questions environnementales. Ainsi, les échanges entre EDC et le ministère des Affaires étrangères sur des questions relatives aux droits de la personne à l'échelle internationale sont distincts des processus entourant la Directive en matière d'évaluation environnementale, et les mécanismes de ces échanges sont gérés par les experts des Services d'évaluation des risques politiques. Les évaluations de ces Services sont documentées dans le mémoire d'autorisation requis pour procéder aux opérations et sont considérées comme faisant partie du processus d'évaluation globale des risques. Comme le recommande le Bureau du vérificateur général, EDC révisera son approche actuelle afin d'assurer un maximum d'efficience dans ces processus qui se renforcent mutuellement.

Conclusion

99. Nous avons constaté que la Directive et les autres processus d'examen environnemental d'EDC comportent la plupart des éléments (34 sur 37) d'une politique d'examen environnemental bien conçue. EDC a élaboré ses politiques d'examen environnemental de telle sorte qu'elles s'harmonisent à celles de la Recommandation sur des approches communes concernant l'environnement et les crédits à l'exportation bénéficiant d'un soutien public de l'OCDE.

100. Nous avons constaté qu'EDC a grandement amélioré l'application de ses processus d'examen environnemental, notamment sa directive. Dans l'ensemble, nous avons conclu que la Directive et les autres processus d'examen fonctionnent tels qu'ils ont été conçus.

101. EDC s'est donné une grande latitude dans sa directive et ses autres processus d'examen environnemental. Nous avons constaté que le personnel d'EDC a exercé son jugement professionnel avec prudence, mais nous avons remarqué qu'il y avait place à amélioration dans la manière dont EDC documente l'application de cette latitude, soit en ce qui concerne l'analyse des rapports d'évaluation des incidences environnementales et la consultation publique.

102. De plus grandes attentes en faveur d'un accroissement de l'obligation redditionnelle, tant dans le secteur privé que dans le secteur public, font en sorte qu'EDC a une responsabilité accrue de démontrer qu'elle utilise judicieusement cette latitude. À notre avis, une transparence accrue ferait contrepoids à la grande latitude permise par les politiques d'examen environnemental d'EDC. Bien qu'EDC ait comblé, en matière de transparence, un certain nombre de lacunes dont nous avions fait état, nous recommandons dans le présent rapport d'autres mesures qu'EDC doit prendre pour accroître la transparence et garantir au Parlement et à la population canadienne que ses processus d'examen environnemental respectent des normes élevées en matière de protection de l'environnement et de développement durable.

103. Lors de notre vérification précédente, nous avions constaté qu'EDC était un chef de file parmi les organismes de crédit à l'exportation du G-8 relativement aux politiques environnementales, et ce, malgré les critiques qui lui étaient adressées à propos du manque de consultation ou de la divulgation limitée d'information au public. Aujourd'hui, nombre des autres organismes de crédit à l'exportation ont rattrapé leur retard, particulièrement en ce qui concerne les questions de transparence. À notre avis, EDC devrait décider si elle souhaite donner l'exemple aux autres organismes de crédit à l'exportation en améliorant sa directive et ses autres processus d'examen environnemental.

Réponse globale d'Exportation et développement Canada. EDC est satisfaite de recevoir le rapport du Bureau du vérificateur général, lequel reconnaît ses efforts et ses réalisations considérables à l'égard de la conception et de la mise en œuvre de la Directive en matière d'évaluation environnementale et de ses processus connexes d'EDC. Les principales constatations de la vérification confirment que la Directive et les processus connexes sont bien conçus et qu'ils ont été mis en œuvre tels qu'ils ont été conçus. Les améliorations constatées ont été réalisées sur la courte période de deux ans qui s'est écoulée depuis la vérification précédente du Bureau du vérificateur général, ce qui montre l'engagement d'EDC envers l'examen des questions environnementales ainsi que sa détermination à continuellement améliorer ses pratiques.

Comme le Bureau du vérificateur général, EDC convient que, à l'instar des autres organismes de crédit à l'exportation, elle fait des affaires dans un contexte où les attentes sont croissantes en matière de transparence, de confiance du public et de reddition de comptes. Cependant, il est aussi vrai que ces organismes évoluent dans un environnement de concurrence mondiale croissante où les exportateurs et les investisseurs exigent des outils de commerce efficaces à l'échelle internationale et ont de plus en plus besoin d'une gamme complexe de programmes d'amélioration de l'exportation et de produits de gestion des risques. L'une des responsabilités fondamentales d'EDC dans l'exécution de son mandat est de trouver un juste milieu entre les besoins des exportateurs canadiens et les attentes existantes à l'égard des examens environnementaux.

En ce qui a trait au leadership international, EDC estime qu'elle continue à jouer un rôle de chef de file parmi les organismes de crédit à l'exportation relativement à l'examen des questions environnementales et des pratiques de divulgation connexes. Il s'agit de secteurs en évolution rapide à l'égard desquels, dans de nombreux cas, des normes internationales continuent d'être élaborées. Actuellement, aucun organisme ne joue un rôle de chef de file à l'égard de toutes les composantes des examens environnementaux. Cependant, ces dernières années, les organismes de crédit à l'exportation ont manifesté leur volonté de coordonner leurs efforts et de collaborer constamment, par l'entremise de l'OCDE, afin que leurs exportateurs respectifs soient sur un pied d'égalité en ce qui concerne l'examen des questions environnementales et la divulgation d'information. Étant donné que les critères sont de plus en rigoureux, EDC estime que le leadership est le meilleur outil dans le contexte des discussions avec l'OCDE et qu'elle devrait continuer à jouer un rôle de chef de file au sein de ce groupe.

Le rapport du Bureau du vérificateur général insiste sur l'importance de la transparence et de l'obligation redditionnelle. La Politique de divulgation d'EDC a réussi à encourager les promoteurs de projets à rendre publique l'information environnementale dont ils disposent. Depuis le dernier rapport du Bureau du vérificateur général en 2001, EDC a créé le poste d'éco-conseiller en chef et mis sur pied ses Services consultatifs en matière d'environnement, groupe autonome qui joue un rôle considérable dans la réalisation des examens environnementaux et de l'évaluation des risques ainsi que dans le recensement des mesures d'atténuation liées aux opérations qui font l'objet d'une demande à EDC. L'éco-conseiller en chef joue en outre un rôle plus large, étant responsable des échanges avec les parties prenantes et de la présentation des rapports trimestriels au comité de vérification du Conseil d'administration sur certaines opérations examinées. Il présente également un rapport annuel destiné au public, qui fournit des renseignements supplémentaires sur l'examen des questions environnementales à EDC. En plus des rapports présentés par l'agent chargé de la conformité au Conseil d'administration et au public sur le respect par EDC des politiques environnementales et de divulgation d'information, EDC a créé des mécanismes réguliers visant à promouvoir la reddition de compte et la transparence dans ces secteurs.

Compte tenu de son mandat visant à appuyer le commerce d'exportation et des attentes accrues du public à l'égard des examens environnementaux, EDC a rencontré régulièrement diverses parties prenantes pour discuter des questions touchant les examens environnementaux. Ces parties prenantes comprennent des exportateurs, des associations de gens d'affaires et des organisations non gouvernementales qui s'intéressent aux questions touchant l'environnement et la responsabilité sociale des entreprises. À l'instar de la communication proactive d'information sur les pratiques environnementales et de la responsabilité sociale des entreprises ainsi que de la participation active à des conférences et des forums ciblant ces questions, ces échanges sont partie intégrante des efforts d'EDC en matière de transparence et de reddition de comptes.

À propos de la vérification

Étendue et méthode

Nous avons utilisé une méthode en deux étapes, comme nous l'avions fait pour notre vérification des processus d'examen environnemental de la Société pour l'expansion des exportations (aujourd'hui Exportation et développement Canada [EDC]) en 2001.

Conception convenable. En premier lieu, nous avons cherché à déterminer si la Directive en matière d'évaluation environnementale et les autres processus d'examen d'EDC étaient bien conçus. Nous avons fondé notre examen sur les critères d'un processus d'examen environnemental bien conçu que nous avions utilisés pour notre vérification de 2001. Nous avions élaboré ces critères comme suit :

• Nous avions examiné les résultats d'une étude sur les exigences en matière environnementale et sociale d'institutions financières internationales, étude menée sous la direction de la Société financière internationale du Groupe de la Banque mondiale. Quarante-deux institutions, dont des organismes de crédit à l'exportation, ont participé à cette étude. Celle-ci a servi à définir les exigences minimales de bonne pratique que les institutions financières internationales devraient adopter pour s'assurer que les projets qu'elles soutiennent sont respectueux de l'environnement et de la société. Ces exigences minimales correspondent aux principaux éléments de nos critères de vérification.
• Nous avions ensuite élaboré des sous-éléments en nous fondant sur la vérification de l'évaluation environnementale faite par notre bureau en 1998 (Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable, mai 1998, chapitre 6, « L'évaluation environnementale : un outil de première importance pour le développement durable »). Les critères que nous avons utilisés pour notre vérification de 1998 définissaient les bonnes pratiques en matière d'évaluation environnementale.
• Nous avions classé nos sous-éléments en éléments standard et en éléments émergents. Les éléments standard sont utilisés par une majorité d'institutions, tandis que les éléments émergents ne sont utilisés que par une minorité d'entre elles. Pour valider notre classement, nous avions examiné les politiques d'examen environnemental de plusieurs organisations, dont les organismes de crédit à l'exportation des principaux concurrents commerciaux du Canada. Nous avions mis l'accent sur les politiques documentées, mais nous n'avions pas examiné la façon dont elles étaient mises en pratique.

Nous avons mis à jour l'information utilisée dans notre analyse comparative précédente et, à cette fin, nous avons examiné les plus récentes politiques et procédures d'examen environnemental adoptées par 18 institutions, notamment des organismes de crédit à l'exportation qui font concurrence à EDC, des organisations multilatérales et bilatérales qui participent au financement de projets à l'échelle internationale, ainsi que deux banques commerciales, l'une canadienne et l'autre étrangère, qui consentent des prêts à l'échelle internationale. Pour comparer les politiques, nous nous sommes fondés sur l'information disponible au public. Nous ne sommes pas en mesure de vérifier l'exactitude de cette information ni de vérifier la manière dont d'autres institutions appliquent leurs politiques d'examen environnemental.

Pour déterminer si la Directive en matière d'évaluation environnementale et les autres pratiques environnementales d'EDC étaient bien conçues, nous avons utilisé les éléments standard comme critères de vérification. Les éléments émergents ont servi à indiquer les mesures qu'EDC pourrait prendre pour renforcer sa directive et ses autres processus d'examen environnemental.

Mise en œuvre. En second lieu, nous avons examiné dans quelle mesure la Directive et les autres processus ont été mis en œuvre tels qu'ils ont été conçus. Nous avons préparé une liste de contrôle des principales caractéristiques de la Directive en matière d'évaluation environnementale et des autres processus d'examen utilisés par EDC, et nous l'avons appliquée à une série d'opérations examinées par EDC entre le 21 décembre 2001 et le 31 décembre 2003. Nous avons prélevé des échantillons comme suit :

• sur les 17 opérations classées comme des projets des catégories A, B et C conformément à la Directive en matière d'évaluation environnementale, nous en avons examiné 11;
• sur les 33 opérations classées comme des projets des catégories A et B qu'EDC a examinés conformément à d'autres procédures d'examen environnemental, nous en avons examiné 8;
• sur plus de 3 000 opérations non liées à un projet, nous en avons examiné 21 en mettant l'accent sur les secteurs industriels à risque très élevés;
• sur 29 opérations soumises à des obligations de surveillance, nous en avons examiné 10.

Nous avons interrogé des employés et des cadres supérieurs d'EDC, y compris des gestionnaires des services financiers ayant pris part aux opérations de notre échantillon, l'équipe des Services consultatifs en matière d'environnement et des membres des Services de vérification interne et d'évaluation. Nous avons également interrogé des clients d'EDC, de même que des représentants d'autres organismes de crédit à l'exportation et d'organisations de la société civile.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Richard Flageole
Commissaire à l'environnement et au développement durable : Johanne Gélinas
Directeur principal : Stuart Barr
Directrice : Darlene Pearson

Pierre Fréchette

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre le service des Communications en composant le (613) 995-3708 ou le 1 888 761-5953 (sans frais).

Définitions :

Groupes de la société civile — Associations sans but lucratif qui sont indépendantes du gouvernement dans leur fonctionnement. Il peut s'agir notamment d'universités, de groupes environnementaux, de groupes autochtones, de collectivités et de syndicats. (Retourner)

Termes utilisés dans la Directive en matière d'évaluation environnementale d'EDC :

DTS — « Droits de tirage spéciaux », soit une monnaie artificielle définie en fonction d'une corbeille de monnaies nationales établie par le Fonds monétaire international.
Opération d'assurance-risques politiques — Police d'assurance qui couvre les risques politiques tels que les difficultés de transfert des devises, l'expropriation par un gouvernement hôte, la guerre, la révolution et l'insurrection.
Opération de financement — Peut être un prêt ou l'achat de créances, une entente de crédit-bail ou une garantie de financement conclus par EDC.
Opération d'investissement en capital-actions — Acquisition par EDC d'une participation dans une entité, autrement que par la prise ou la réalisation de titres. (Retourner)

Nouvelle construction — Projet exécuté sur un site ou à un endroit mis en valeur pour la première fois. (Retourner)