5.2 Le PPCG a été conçu de manière à déterminer l'état actuel des pratiques de gestion des ministères et organismes, à favoriser l'établissement de plans d'action particuliers par les ministères en vue d'améliorer les pratiques actuelles et à poursuivre la mise en oeuvre de ces plans. C'est une entreprise considérable, impliquant à l'origine 30 ministères et organismes, qui représentent environ 85 p. 100 des dépenses gouvernementales (sans compter la Dette publique) et environ 300 000 années-personnes.
5.3 Le chapitre porte sur notre travail de surveillance des 18 plans d'action du PPCG approuvés en date du 31 mars 1981. Nous avons défini notre processus d'examen du PPCG au chapitre 4 de notre Rapport de 1980; notre travail est conçu de manière à fournir à la Chambre des communes une revue continue et indépendante des progrès du PPCG.
5.4 Depuis notre Rapport de 1980, le Bureau du contrôleur général (BCG) formule et publie des lignes directrices internes concernant le processus du PPCG. Celles-ci précisent la façon d'aborder le PPCG décrite dans notre Rapport de 1980 et résumée ci-dessous. Cette méthode comporte trois grandes étapes.
5.5 L'étape I consiste en la préparation, par le Bureau du contrôleur général, d'un rapport d'enquête sur le PPCG qui décrit les pratiques de gestion en vigueur au moment de l'enquête et qui indique les améliorations à apporter afin qu'il y ait conformité avec les normes de gestion acceptées par le contrôleur général et par le sous-chef. L'objectif est d'apporter à l'organisme des avantages qui l'emportent sur le coût des efforts d'amélioration. Le Bureau du contrôleur général détermine les améliorations à apporter à la planification, à l'organisation et à la mise en oeuvre, au contrôle, à l'administration financière, à la vérification interne, à l'évaluation des programmes et à tout autre domaine que l'on peut ajouter pour mieux refléter les besoins de l'organisation qui fait l'objet de l'enquête.
5.6 L'étape Il comporte l'établissement, par le ministère, d'un plan d'action qui précise comment apporter les améliorations convenues. Le contrôleur général et le sous-chef compétent approuvent conjointement le plan d'action. L'accord entre le ministère et le Bureau du contrôleur général au sujet du plan d'action fait l'objet de communications officielles entre le contrôleur général et le sous-chef. Ces communications indiqueront également, le cas échéant, l'aide à fournir aux ministères pour la mise en oeuvre.
5.7 L'étape III comporte la mise en oeuvre, par le ministère, du plan d'action et sa surveillance par le Bureau du contrôleur général.
5.8 La direction des Pratiques de gestion du Bureau du contrôleur général est en charge de l'administration et de la surveillance générale du PPCG. Elle reçoit l'aide de deux autres groupes: la direction de l'Élaboration des politiques qui a charge de la vérification interne et la direction de l'Évaluation des programmes.
(Cette pièce n'est pas disponible)
5.11 Lors de notre examen du processus du PPCG, nous nous sommes rendus compte que le Bureau du contrôleur général n'avait pris aucune disposition pour évaluer et consigner de façon officielle dans quelle mesure les objectifs du PPCG étaient atteints. Nous estimons qu'il est essentiel d'avoir en place des méthodes d'évaluation visant à déterminer si les plans d'action approuvés ont permis de combler les lacunes ou d'atteindre les objectifs convenus.
5.12 Dans notre Rapport de 1980, nous avons signalé que la mise en oeuvre du PPCG, au sein des ministères et organismes, avait été plus lente que prévu, et c'est encore le cas. Au moment de notre examen, environ 20 p. 100 des tâches du PPCG faisant partie des plans d'action accusaient un retard par rapport aux points de repère prévus, même si un grand nombre de plans avaient été révisés. Ces retards étaient surtout attribuables à la portée et à la complexité du PPCG, ainsi qu'à des changements de structure des ministères et a la difficulté qu'ont éprouvée ces derniers à obtenir un personnel suffisant pour la mise en oeuvre du PPCG. Ces retards se manifestaient surtout dans les domaines de la planification des projets, de l'élaboration des systèmes d'information de gestion et de l'évaluation des programmes.
5.13 Lorsque le contrôleur général a approuvé le PPCG et les Programmes d'aide à la mise en oeuvre, pour les ministères et organismes, il a demande que les organisations surveillent l'utilisation des ressources et qu'ils relèvent les avantages importants que procure le PPCG. Dans notre Rapport de 1980, nous avons insisté sur la nécessité d'adopter des lignes directrices pour la détermination uniforme des coûts et des avantages des pans d'action et pour la présentation de rapports à ce sujet. En général, notre examen de 1981 n'a pas révélé de cas où des avantages importants ont été relevés à l'étape de l'approbation du plan d'action ou, subséquemment, au cours de sa mise en oeuvre. Ces lignes directrices avaient été ébauchées au moment de notre examen sur l'inscription des coûts et des avantages, mais on ne les utilisait pas encore.
5.14 Bien qu'en général, les procédés de surveillance et de gestion des progrès suivis par les agents de liaison du PPCG et par les employés du Bureau du contrôleur général se conforment aux pratiques établies, il y aurait encore lieu de les améliorer. Il faudrait tout particulièrement chercher à améliorer la présentation des rapports sur les progrès des plans d'action. Il faudrait améliorer, au sein des ministères, les normes qui se rapportent à la gestion de projets et à la présentation des rapports sur les progrès, étant donné que la façon d'aborder ces sujets et leur qualité varient d'un ministère à un autre.
5.15 Au cours de notre examen des 18 plans d'action qui avaient été approuvés, nous avons constaté que ceux-ci s'attaquaient aux problèmes signalés par notre Bureau au cours des vérifications antérieures. Au cours de notre examen complet effectué cette année auprès de cinq ministères, nous avons constaté que, dans les plans approuvés, on avait suffisamment tenu compte du contenu et de la gestion des plans.
5.16 Depuis notre dernier Rapport, le nombre d'organisations gouvernementales dont les plans ont été approuvés et qui se sont donc engagés dans le processus du PPCG est passé de 7 à 18. Étant donné la complexité des programmes du PPCG et leur longue durée, le principal défi que devra relever le Bureau du contrôleur général consistera à faire en sorte que les ministères continuent à s'intéresser au processus du PPCG.
5.18 Observations. À la suite de nos commentaires inclus dans notre Rapport de 1980, lesquels signalaient le caractère peu structuré des procédés de gestion des projets et la nécessité de les élaborer davantage, le Bureau du contrôleur général a consigné les procédés de surveillance.
5.19 Les "réunions d'anniversaire du PPCG" qui ont lieu avec les entités dont les plans d'action sont approuvés constituent un procédé-clé du suivi du PPCG chez le contrôleur général. Il était prévu qu'à chaque année, lors de l'anniversaire de l'approbation du plan d'action, une réunion aurait lieu avec les ministères. Ces réunions ont pour but de permettre d'examiner les progrès réalisés et les plans futurs, d'encourager le personnel des ministères à respecter son engagement vis-à-vis du PPCG, d'inciter les ministères à examiner et à commenter les progrès réalisés et de démontrer que le contrôleur général s'engage à aider les ministères à mettre en oeuvre leurs programmes. Pour deux des sept ministères dont les plans d'action ont été approuvés avant avril 1980, les réunions ont été remises à plus tard, à une date indéterminée. Les cinq autres ministères ont eu leur réunion, mais celle-ci a été reportée de deux à sept mois après l'anniversaire. Diverses explications ont été avancées pour expliquer ces retards, notamment le manque de personnel au Bureau du contrôleur général, les difficultés à organiser les réunions, l'absence de cadres supérieurs compétents en la matière soit au Bureau du contrôleur général, soit dans les ministères, et la nécessité de réviser les plans d'action. Ces retards dans la tenue des réunions d'anniversaire peuvent nuire au processus de surveillance, réduire l'intérêt des ministères vis-à-vis des plans d'action et ralentir la mise en oeuvre de ces plans.
5.20 Le Bureau du contrôleur général a obtenu des ressources pour appuyer les efforts des ministères en ce qui concerne le PPCG. Jusqu'ici, $ 14 millions ont été répartis entre onze ministères, les sommes attribuées variant entre $ 0,4 et $ 3,5 millions. Au cours de notre examen, nous avons constaté que des procédés raisonnables de contrôle étaient en vigueur relativement au Programme d'aide à la mise en oeuvre. Une des conditions rattachées à ce programme est que les ministères fassent annuellement une évaluation détaillée de l'utilisation antérieure et future des ressources et des avantages qu'ils en retirent.
5.21 Au moment de notre examen, il n'y avait aucune exigence normalisée en rapport avec cette évaluation ou avec la méthodologie à utiliser pour définir les coûts ou les avantages. En raison de ce manque de lignes directrices à l'égard des participants au PPCG, les coûts estimatifs du PPCG n'ont pas été calculés de façon uniforme. Par exemple, certains ministères n'ont inclus que le coût des traitements des employés supplémentaires nécessaires à la mise en oeuvre du PPCG, alors que d'autres ont inscrit les traitements de tous les employés (réguliers et supplémentaires) qui participent au PPCG. Nous avons également constaté que les frais généraux d'administration n'étaient pas calculés de façon uniforme. Des lignes directrices sont en voie de préparation; elles sont sous forme d'ébauches et la rédaction finale est prévue d'ici la fin de 1981.
5.22 Les agents de liaison du Bureau du contrôleur général, grâce à leurs contacts avec les ministères, et conformément aux points de repère convenus pour la surveillance, préparent des rapports périodiques. Nous avons constaté, au cours de notre examen de ce processus de surveillance, que même s'il existe une structure convenable pour la surveillance, il conviendrait d'en améliorer l'exécution. Au moment de notre examen, nous avons constaté que les rapports périodiques ne fournissaient aucune explication sur les retards qu'accusaient les projets, aucun indice que l'on puisse vérifier sur les progrès du PPCG, aucun renseignement sur les décisions touchant les plans d'action et aucune preuve des mesures de suivi prises par suite des rapports périodiques antérieurs. Nous avons également constaté que le BCG n'avait pas fourni aux ministères de lignes directrices sur la façon de faire rapport des progrès.
5.23 La plupart des programmes liés au PPCG en sont aux premières étapes de l'élaboration ou de la mise en oeuvre. Nous avons mentionné, dans notre Rapport de 1980, qu'il importait que le processus du PPCG comporte des procédés convenables pour déterminer si les situations qui présentent des lacunes ou qui nécessitent des améliorations ont été examinées ou améliorées conformément aux plans. Au cours de la vérification de cette année du processus du PPCG, nous avons constaté que les ministères n'avaient pris qu'un nombre restreint de dispositions afin de déterminer dans quelle mesure ils atteignaient les objectifs du PPCG et bénéficiaient des avantages prévus dans les programmes et les projets du PPCG. C'est un moyen important de démontrer que le programme PPCG contribue à atteindre les objectifs des ministères.
5.25 Observations. Nous nous sommes assurés que l'on traitait, dans les plans d'action, de la plupart de nos observations et recommandations auxquelles on n'avait pas encore donné suite ou qu'elles faisaient l'objet de projets d'amélioration mis en branle par l'entité, à l'extérieur des cadres du PPCG. Il faut dire à ce moment-ci que même si un problème est englobé dans le PPCG, cela ne signifie pas par le fait même que celui-ci sera corrigé.
5.27 Observations. On ne devrait pas sous-estimer l'envergure et la complexité du programme du PPCG. Les programmes de mise en oeuvre des 18 entités dont les plans d'action ont été approuvés comportent quelque 430 projets importants qui comprennent environ 2 400 tâches à accomplir à un coût estimatif d'environ $ 110 millions, tel que mentionné dans les plans d'action approuvés. On estime que le temps qu'il faudra consacrer au PPCG dans ces 18 organismes s'échelonne sur une période allant de la fin de 1978 jusqu'à 1985.
5.28 Au fur et à mesure que le processus du PPCG se déroulait au sein des entités, on constatait qu'un bon nombre d'enquêtes et de plans d'action initiaux nécessitaient des révisions. Celles-ci comportaient une redéfinition des plans d'action en raison de la complexité imprévue du programme et de l'établissement de nouveaux échéanciers de projets par suite d'une meilleure connaissance du temps nécessaire à la réalisation de ce projet ou en raison de retards attribuables à la difficulté d'obtenir le personnel compétent. Des six ministères dont les plans d'action ont fait l'objet de l'examen mentionné au chapitre sur le PPCG dans notre Rapport de 1980, quatre ont apporté ou apportaient des révisions importantes à leurs plans.
5.29 Étant donné qu'il s'agit de programmes à long terme, de nombreux facteurs, dont les suivants, peuvent influer sur leur déroulement:
5.30 Étant donné qu'on presse constamment les organisations gouvernementales d'accomplir le même travail ou davantage avec moins de ressources, la direction se voit poser le défi de décider où elle doit répartir les ressources. Ainsi, une des tâches importantes que doivent affronter les gestionnaires consiste à classer les dépenses des programmes par ordre de priorité, en tenant compte des avantages tangibles et intangibles. Il était peu manifeste que l'on avait consigné les avantages prévus du programme PPCG avant l'approbation du plan d'action du PPCG ou au moment de sa mise en oeuvre. Une description des avantages du PPCG devrait contribuer à l'obtention d'un engagement à long terme envers le programme PPCG, surtout si la direction doit faire face à des demandes concurrentielles pour l'obtention de ressources.
5.32 Attention du PPCG aux causes sous-jacentes. Les projets du PPCG, qui, dans de nombreux cas, ont une très grande portée, s'attaquaient de façon raisonnable aux causes sous-adjacentes des problèmes. Dans certains cas, les ministères avaient décidé, au cours de la mise en oeuvre des plans d'action approuvés, qu'il y avait lieu d'améliorer les projets du plan original du PPCG. Dans ces conditions, le plan d'action ou le projet particulier inséré dans le plan d'action a été révisé.
5.33 Ordre des priorités indiques dans le plan du PPCG. En général, nous avons constaté que les priorités des projets du PPCG avaient été établies de façon non structurée et que l'on avait tenu compte de questions comme l'interrelation des projets et la disponibilité des ressources. Dans certains cas, on avait eu recours à des graphiques pour indiquer le cheminement critique des projets afin d'aider à planifier et à vérifier si les échéanciers convenaient. Toutefois, en déterminant, lorsque cela est possible, les coûts et les avantages des projets particuliers du PPCG, on aidera la direction à établir les priorités et à prendre les décisions nécessaires. Bien que les résultats de l'établissement des priorités aient semblé raisonnables, il n'y avait aucune ligne directrice ou procédé officiel qui indique comment établir ces priorités. On s'attendrait normalement à l'existence de lignes directrices dans le cadre des pratiques de gestion des projets.
5.34 Calendrier des tâches du PPCG. On a établi les calendriers estimatifs des projets de façon subjective, en se fondant beaucoup sur l'expérience acquise. Les facteurs temps nécessiteront un travail plus poussé; certains plans d'action accusent des retards de 2 à 21 mois. Les calendriers estimatifs des projets qui sont trop optimistes et ne concordent pas avec les exigences véritables suscitent un doute sur la qualité de la planification du PPCG et sur les dates finales d'achèvement des plans d'action; cela entraînera une perte de confiance dans les plans d'action.
5.36 Exigences provisoires. Pour un programme comme le PPCG, dont les divers projets s'échelonnent sur une période allant de 1979 à 1985, il peut être possible d'apporter des améliorations provisoires avant d'arriver au résultat prévu. Les entrevues que nous avons eues nous portent a conclure que les ministères avaient tenu compte de l'adoption éventuelle de mesures provisoires lors de l'élaboration des plans d'action.
5.37 Progrès par rapport aux étapes . Nous nous sommes demandés si les ministères étaient en mesure de respecter les étapes indiquées dans leurs plans d'action. Les plans à l'étude viennent d'être approuvés, mais déjà, ils accusent des retards.
5.38 Les retards se manifestaient surtout en ce qui concerne les éléments de la planification, des systèmes d'information de gestion et les éléments d'évaluation de programmes des plans d'action. Des représentants des ministères attribuaient ces retards aux facteurs suivants:
5.40 Après avoir constaté que les retards étaient généralisés dans cinq ministères, nous avons étendu aux 18 ministères notre examen des progrès. Nous avons découvert qu'au 31 mai 1981, environ 20 p. 100 des tâches étaient en retard par rapport à l'échéancier, à l'exclusion d'un ministère qui était engagé dans une révision en profondeur de son plan d'action et qui n'avait donc pas déterminé toutes les tâches à accomplir ainsi que les étapes. Nous avons constaté ce retard même après que six ministères eurent révisé leurs plans d'action au cours de l'année. Le fait que ces révisions s'imposent met en doute la possibilité d'achèvement des plans du PPCG aux dates indiquées. Nous n'avons pas tenté de déterminer les effets de ces retards sur les exigences en matière de ressources et sur les dates définitives d'achèvement des plans d'action.
5.41 Gestion du projet du PPCG . Les procédés de gestion des projets et le mode de présentation de rapports provisoires au sujet du PPCG variaient d'un ministère à l'autre; toutefois, les plans du PPCG consistaient en des documents officiels qui indiquaient les objectifs des projets, les attributions de chacun, les besoins de ressources (autant les coûts que l'échéancier), les étapes pour mesurer les progrès et les dates d'achèvement. Cette façon de procéder a aidé le Bureau du contrôleur général et les ministères à déterminer les domaines de la mise en oeuvre des plans du PPCG qui nécessitaient soit plus d'attention, soit des mesures correctives.
5.42 Pour ce qui est de la gestion des projets, il faut se pencher davantage sur les points suivants:
5.44 Un énoncé de principe du Bureau du contrôleur général datant du 1er décembre 1980 mentionne que d'autres entités gouvernementales seront incorporées au programme PPCG. Cela signifie que le PPCG englobera des entités qui représentent environ 99 p. 100 des années-personnes et 97 p. 100 des dépenses gouvernementales prévues (à l'exception de la Dette publique) dans le Budget des dépenses de 1980-1981. En octobre 1980, le Bureau du contrôleur général a entrepris une enquête sur le PPCG auprès d'une de ces entités, soit le secrétariat du Conseil du Trésor. Selon la disponibilité des ressources du BCG, ces entités supplémentaires comprendraient, entre autres, le Conseil national de recherches, le ministère des Communications, l'Office national de l'énergie, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, l'Office de stabilisation des prix agricoles et l'Administration du pipe-line du Nord.
5.45 Nous avons signalé, dans notre Rapport de 1980, que la Commission de l'emploi et de l'immigration préparait un plan de travail afin d'apporter des améliorations au système des prestations d'assurance-chômage en rapport avec des paiements en trop et en moins. Le plan de travail, une fois préparé, devait être inséré dans le plan d'action préliminaire approuvé de la Commission. Au cours du présent exercice, on a fait des efforts considérables pour terminer le plan de travail en vue de l'amélioration du système de prestation et de paiement en trop. On a soumis au Bureau du contrôleur général une ébauche du plan de travail à laquelle il a donné son accord de principe sur les objectifs, sur la méthode prévue et sur les étapes spécifiques d'amélioration du contrôle des versements de prestation. La Commission a demandé au Conseil du Trésor de lui consentir du personnel supplémentaire pour permettre l'instauration de ce programme. En 1981, on lui a consenti certaines ressources. Au mois de septembre 1981, la Commission était en train de réviser le plan de travail en fonction des ressources disponibles pour ces projets.
5.46 Nous avons également souligné en 1980 le fait que les questions se rapportant à la gestion de l'utilisation optimale du personnel, qui constituent une partie intégrante des pratiques et des contrôles de gestion, n'étaient pas incorporées au PPCG. Ces questions comprennent la planification des ressources humaines, la formation et les systèmes d'information sur les ressources humaines. A notre avis, c'est une lacune majeure du programme PPCG, ces questions n'ayant pas été examinées depuis notre Rapport de 1980.
5.47 En 1980, lorsque nous avons examiné les plans d'action de six ministères, nous avons signalé que les activités du secteur de l'Énergie du plan d'action du ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources ne se déroulaient pas conformément au calendrier. Nous avons constaté en mai 1981, lors de notre examen de suivi, que la situation demeurait un sujet de préoccupation. Nous avons également constaté que le programme PPCG du ministère en question avait été révisé, mais n'avait pas été approuvé.