6.2 Dans le secteur de la radiodiffusion, l'objectif principal du CRTC, tel que décrit dans le Budget des dépenses 1980-1981, est d'élaborer et de mettre en oeuvre la politique nationale de radiodiffusion. De cet objectif découlent cinq sous-objectifs :
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Budget
(en milliers de dollars)
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Années-personnes
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| Radiodiffusion | $ 8 978 | 51 % | 214 | 50 % |
| Télécommunications | 1 785 | 10 | 52 | 12 |
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Administration
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6 921
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39
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165
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38
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Total partiel
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17 684
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100 %
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431
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100 %
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Ajouter
Locaux et autres services fournis gratuitement par d'autres ministères
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1 838
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Coût total du programme
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19 522
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Moins
Recettes provenant des droits de licence de radio-diffusion et de câblodiffusion
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15 500
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| Coût net du programme | $ 4 022 | |||
(La pièce 6.1 n'est pas disponible)
6.6 Le président est le premier fonctionnaire administratif du Conseil. Il préside les réunions du Conseil et en assume la surveillance et la direction des travaux.
6.7 Service de la gestion intégrée. Le directeur exécutif de la gestion intégrée relève du président et a la responsabilité de l'administration et de la planification stratégique et intégrée du Conseil. Il est président du Comité supérieur de gestion qui comprend les trois directeurs exécutifs, le secrétaire général ainsi que le chef du contentieux. À ce titre il fait des recommandations sur l'élaboration de politiques et les divers moyens d'atteindre les buts et les objectifs du Conseil. Il gère huit directions et assume la responsabilité des bureaux régionaux.
6.8 Service de la radiodiffusion. Le directeur exécutif de la radiodiffusion relève directement du président et est membre du Comité supérieur de gestion. Il donne des avis au Conseil sur les politiques, les règlements, les objectifs, l'ordre de priorité et les buts en matière de programmation et d'exploitation du système de radiodiffusion. Il suggère aussi le moyen de mettre en pratique les recommandations qu'il a formulées afin de satisfaire aux exigences du Conseil. Il a de plus la responsabilité des trois directions générales qui font partie de ce Service soit : la programmation, la planification et l'expansion de la radiodiffusion et la gestion des licences.
6.9 Service des télécommunications. Le directeur exécutif des télécommunications relève directement du président et est membre du Comité supérieur de gestion. Il aide le Conseil à s'acquitter de ses responsabilités en matière de réglementation des entreprises de télécommunications qui sont de compétence fédérale, conformément aux dispositions de diverses lois, dont la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, la Loi sur les chemins de fer et la Loi nationale sur les transports.
6.10 Le Secrétariat. Le secrétaire général du Conseil rend compte au président de la planification des débats des réunions du Comité de direction et du Conseil, de l'enregistrement, de la "mise au rôle" et du contrôle des demandes en matière de radiodiffusion et de télécommunications, ainsi que de la planification et de la "mise au rôle" des audiences publiques du Conseil. Il a également la responsabilité d'administrer, de contrôler et de coordonner la préparation de tous les avis et décisions relatifs à la radiodiffusion ainsi que de la coordination et de la diffusion des politiques, règlements, ordonnances et décisions en matière de télécommunications.
6.11 Le Contentieux. Le chef du contentieux conseille le président sur toutes les interprétations et applications des diverses lois, des règlements y afférents, et des lois connexes du gouvernement fédéral et des provinces. En outre, il mène l'interrogatoire des audiences publiques et a la responsabilité des poursuites intentées au nom du Conseil et de celles qu'on lui intente.
6.13 Radiodiffusion. En vertu de la Loi sur la radiodiffusion le CRTC réglemente environ 3 000 entreprises de radiodiffusion. Celles-ci comprennent les entreprises de radio MA et MF, de télévision et de télévision par câble.
6.14 Télécommunications. Le 1er avril 1976, la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes conférait au CRTC la juridiction (exercée antérieurement par la Commission canadienne des transports) d'approuver tous les tarifs et frais ainsi que tous les accords d'interconnexion transigés entre les sociétés d'exploitation de télécommunications. Celles-ci sont : Bell Canada, la Compagnie de téléphone de la Colombie-Britannique, les Télécommunications du CN, les Télécommunications u CP, la Northwest Telecommunications, Télésat Canada et Terra Nova Telecommunications. Les autres entreprises importantes de télécommunications au Canada sont réglementées par les gouvernements provinciaux à l'exception de Téléglobe Canada qui relève directement du ministre des Communications.
6.15 Évolution technologique. L'évolution rapide de la technologie dans le domaine des communications tel que la télévision par câble, la télévision à péage et l'utilisation accrue des satellites de communications, a une influence importante sur le système de radiodiffusion et de télécommunications et oblige le CRTC à élaborer de nouveaux règlements.
6.18 Le CRTC évolue dans un milieu hautement technologique et son mandat de réglementation l'oblige à prendre des décisions qui influencent considérablement le développement futur des systèmes de radiodiffusion et de télécommunications au Canada. Afin d'identifier les besoins, les problèmes et les solutions possibles et d'élaborer les politiques et règlements appropriés il faut, dans un tel contexte, une bonne planification. Nous avons constaté qu'au cours de l'exercice 1980-1981, le CRTC a entrepris une telle planification; cependant il faudrait des efforts supplémentaires pour la compléter tant au niveau stratégique qu'opérationnel.
6.19 Notre examen des procédés utilisés pour mesurer l'efficacité des programmes et en faire rapport a révélé que, dans les cas où il était raisonnable et approprié de le faire, le CRTC avait élaboré des indicateurs et réalisé plusieurs études touchant à l'efficacité. Nous avons conclu, qu'en général, ces procédés étaient satisfaisants. Cependant, nous n'avons trouvé aucune politique générale d'évaluation des programmes ni de plan global précisant les études d'efficacité prévues.
6.20 Une des activités importantes du CRTC en radiodiffusion est le traitement des demandes en vue de l'obtention, du renouvellement ou de la modification d'une licence. Lors de notre analyse du processus d'évaluation des demandes, nous avons décelé des lacunes dans la planification, l'organisation et le contrôle du travail des analystes. Quant à la procédure suivie pour la tenue des audiences publiques, que nécessite le traitement de ces demandes, elle nous a semblé satisfaisante.
6.21 Afin de s'assurer de l'application de ses politiques et règlements le CRTC surveille les entreprises de radiodiffusion. Nous avons constaté, qu'en général, il contrôlait assez bien le respect des règlements qui s'appliquent à l'ensemble des entreprises tel le contenu canadien des émissions pour les entreprises de télévision, la propriété et le contrôle canadiens des entreprises et la publicité permise. Cependant au niveau de la programmation il ne surveillait pas adéquatement la promesse de réalisation que chaque station fait au CRTC.
6.22 Dans le domaine des télécommunications le rôle principal du CRTC est d'approuver des tarifs justes et raisonnables. À cette fin, il analyse les diverses requêtes que lui présentent les sociétés exploitantes. Nous avons noté que le CRTC effectue généralement cette analyse avec rigueur et compétence en fonction des outils et des ressources à sa disposition. Cependant il serait possible d'améliorer le processus d'analyse en complétant son enquête sur les méthodes comptables et analytiques des sociétés exploitantes de télécommunications, en acquérant une meilleure connaissance des modèles mathématiques qu'utilisent les sociétés requérantes et en effectuant une évaluation plus exhaustive de leurs programmes de construction.
6.23 L'examen de la gestion financière nous a permis de constater que les contrôles qu'on y exerce étaient, en général, satisfaisants. Nous croyons toutefois qu'elle devrait s'appuyer sur les plans opérationnels pour la préparation des budgets.
6.24 Quant à la vérification interne, nous sommes d'avis que le comité de vérification devrait jouer un rôle plus actif dans sa planification et s'assurer que des mesures appropriées et opportunes sont prises suite aux constatations de la vérification.
6.26 Le processus de planification. La responsabilité de la planification stratégique du CRTC incombe au directeur exécutif de la gestion intégrée. Il est secondé dans cette fonction, depuis le mois d'octobre 1980, d'un conseiller principal en planification stratégique et intégrée qui a la charge, entre autres, d'élaborer et de mettre en oeuvre le plan stratégique du CRTC.
6.27 Un réseau intégré de plans stratégiques et de plans opérationnels est essentiel pour qu'un organisme qui possède les pouvoirs du CRTC puisse bien connaître et apprécier les conséquences immédiates et lointaines de ses nombreuses décisions, de ses politiques et de ses règlements sur la quantité et la qualité des services offerts ainsi que sur l'état de l'évolution technologique des infrastructures de radiodiffusion et de télécommunications au Canada.
6.28 Dans le cadre du nouveau système de gestion des politiques et des dépenses du Conseil du Trésor, le CRTC a préparé, au cours de l'exercice 1980-1981, un document de stratégie globale. Ce document décrit le milieu dans lequel le CRTC évolue, le rôle et les objectifs du CRTC et son ordre de priorité. Ceci constituait un bon point de départ pour l'élaboration d'un plan stratégique. Cependant, il n'existait aucun autre document qui précise de façon détaillée, les méthodes à utiliser pour atteindre les objectifs primordiaux, les échéances visées et une estimation des ressources requises. Par exemple, un tel document pourrait inclure les projets de recherche en radiodiffusion et en télécommunications.
6.29 Au plan opérationnel, le CRTC prépare un calendrier d'audiences publiques et des prévisions de programme telles que le Conseil du Trésor l'exige. Le calendrier d'audiences publiques est basé sur le nombre prévu de demandes qui seront adressées au CRTC au cours du prochain exercice et sur les politiques que le Conseil prévoit discuter au cours de cette période. Le calendrier est un élément essentiel de la planification et est établi pour une période de six à douze mois. Il contient les échéances à respecter lors de la préparation des audiences et est transmis à tous les directeurs.
6.30 Au niveau des prévisions de programme, le CRTC a commencé, a cours de notre vérification, à élaborer des plans opérationnels afin d'appuyer ces prévisions et d'indiquer les activités prévues et les ressources nécessaires. Cependant, nous n'avons trouvé aucune ligne directrice émise par la haute direction afin d'aider à l'établissement de ces plans d'opération annuels.
6.31 Le CRTC devrait compléter sa planification stratégique et devrait formuler des lignes directrices permettant aux gestionnaires d'élaborer des plans d'opération annuels qui s'y conforment.
6.32 La recherche. La recherche qu'entreprend le CRTC en vertu de son mandat doit répondre à des besoins précis en vue de favoriser une meilleure compréhension de l'évolution sociale, culturelle, économique et technologique du milieu dans lequel il évolue; elle doit également viser à développer de nouveaux moyens qui lui permettront de mieux exercer ses pouvoirs de réglementation à l'avenir. Dans une telle perspective, le programme de recherche doit être intégré au processus de planification globale du CRTC afin d'assurer une certaine comptabilité entre les objectifs généraux du Conseil et ceux des activités de recherche et de faciliter l'obtention opportune des résultats désirés de la recherche, tout en assurant que ces résultats répondront aux besoins du Conseil.
6.33 Un programme de recherche comportant une dizaine de projets a été élaboré sous l'égide du directeur général de la recherche. Depuis décembre 1980, cette direction générale fait partie du Service de la gestion intégrée du CRTC. Un groupe d'environ 15 personnes est affecte a la coordination et a la réalisation des projets qui y sont inscrits. Nous avons examiné la façon dont ces projets étaient intégrés au processus de planification.
6.34 Les modalités, qui décrivent le cadre dans lequel doit évoluer le programme et les critères d'évaluation pour les projets, étaient définies clairement et formulées convenablement; en général, les projets inscrits au programme de recherche respectaient ces limites établies. Cependant, puisque le CRTC ne disposait pas d'un plan stratégique bien défini, il était difficile de déterminer dans quelle mesure les objectifs des divers projets, y compris les échéances visées, étaient bien intégrés aux objectifs globaux du CRTC.
6.35 Le CRTC devrait s'assurer que les travaux de la direction générale de la recherche, ainsi que les résultats prévus des divers projets inscrits au programme de recherche, soient intégrés au processus de planification stratégique.
6.36 Le Service des télécommunications a mené au cours des dernières années l'Étude sur le prix de revient ou "Enquête sur les méthodes comptables et analytiques des sociétés exploitantes de télécommunications". Cette Étude, commencée en 1972 sous la gouverne de la Commission canadienne des transports, constitue un projet majeur de recherche appliquée en matière de réglementation. L'Étude a traité jusqu'à maintenant plusieurs aspects importants des méthodes comptables et analytiques, soit la phase I portant sur "les questions financières et comptables" et la phase Il portant sur "les renseignements exigés pour les dépôts de tarifs relatifs à de nouveaux services". Nous avons constate lors de notre vérification que le CRTC avait, pour le moment, ralenti le pas des travaux de l'Étude sur le prix de revient et qu'il n'effectuait pas toujours un suivi des exigences formulées dans les premières phases de l'Étude.
6.37 Un des aspects les plus importants de la réglementation du CRTC est le traitement des requêtes de majoration tarifaire générale présentées par les sociétés exploitantes de télécommunications. Dans la plupart des audiences qui portent sur ces requêtes, il est question de la tarification des services concurrentiels; l'apparition de plus en plus fréquente de ces services influe sur de nombreux aspects de la réglementation du secteur des télécommunications et entraîne la nécessité de réviser certains d'entre eux. De plus, dans le contexte inflationniste actuel, les requêtes de majoration tarifaire générale sont de plus en plus fréquentes. Ceci impose chaque année au CRTC un volume de travail considérable, ce qui laisse peu de temps pour étudier l'évolution de la réglementation dans l'industrie et s'occuper activement de projets de recherche en ce domaine tel l'Étude sur le prix de revient. Puisque la phase III de l'Étude sur le prix de revient porte sur cet aspect particulier des coûts des services concurrentiels (et donc des répercussions sur les taux), il est donc important que le CRTC entreprenne cette phase de l'Étude le plus tôt possible.
6.38 Le CRTC devrait poursuivre l'Étude sur le prix de revient et revoir ses méthodes actuelles de réglementation des sociétés exploitantes de télécommunications.
6.40 Les décisions prises par le CRTC ont des effets qui se font parfois sentir rapidement; plusieurs cependant ne se manifesteront qu'à moyen ou long terme surtout dans les domaines sociaux et culturels. De plus, les effets qu'on observe ne sont pas, dans la plupart des cas, uniquement dûs aux décisions prises antérieurement. Certains facteurs tels le niveau de l'activité économique, l'introduction d'une nouvelle technologie ou les changements dans l'attitude du public peuvent se manifester entre le moment où une décision est prise et celui où son effet peut être observé et mesuré. L'évaluation de l'efficacité du programme de réglementation du CRTC doit se faire en tenant compte des facteurs énumérés ci-dessus. Au cours de notre vérification, nous avons examiné pour chaque secteur soumis à la réglementation :
6.42 Nous avons constaté qu'il était possible de mesurer les objectifs qui touchent la propriété et le contrôle canadiens, le droit à un service de radiodiffusion dans les deux langues officielles, l'utilisation des ressources canadiennes et l'expansion et la viabilité du système de radiodiffusion. Les objectifs qui traitent de la responsabilité des radiodiffuseurs envers le public, de l'adaptation de la réglementation aux progrès scientifiques et techniques, de la qualité des émissions et de la sauvegarde, de l'enrichissement et du raffermissement de la structure du Canada ont été, là où c'était possible, définis en termes opérationnels satisfaisants en utilisant, par exemple, les audiences publiques, en définissant des projets de recherche ou en identifiant les questions de politique à traiter.
6.43 Définition des objectifs - télécommunications. Le mandat du CRTC dans le secteur des télécommunications est d'approuver des tarifs justes et raisonnables pour les services offerts par les sociétés exploitantes de télécommunications et de veiller à ce qu'il n'y ait pas de discrimination injuste. Le Conseil étudie également les requêtes qui portent sur les services particuliers, l'interconnexion et l'émission de capital-actions.
6.44 Afin de déterminer si les tarifs demandés sont justes et raisonnables et s'il n'y a pas de discrimination injuste, le CRTC examine, entre autres, les facteurs suivants :
6.46 Procédés utilisés pour mesurer l'efficacité. Le CRTC mesure l'efficacité de ses règlements et politiques en faisant diverses études qui traitent, entre autres, de l'efficacité et en utilisant une série d'indicateurs. Certains objectifs tels que ceux reliés au droit à la liberté d'expression ainsi qu'à la présentation de points de vues différents sur des sujets d'intérêt public sont généralement examinés lors d'audiences publiques.
6.47 Dans le secteur de la radiodiffusion, nous avons étudié les procédés utilisés pour mesurer le degré de réalisation des objectifs qui touchent la propriété et le contrôle canadiens, le droit à un service de radiodiffusion, la programmation, et l'expansion et la viabilité du système de radiodiffusion. Dans le secteur des télécommunications, nous avons examiné les procédés utilisés pour évaluer les quatre facteurs mentionnés à la section précédente et nous en traitons dans notre analyse du processus de réglementation en télécommunications.
6.48 Propriété et contrôle canadiens. Une étude sur la propriété dans l'industrie privée de la radiodiffusion effectuée par le CRTC a analysé la concentration de la propriété en 1975 ainsi que les effets de cette concentration sur le comportement et la performance des entreprises de radiodiffusion. L'examen de cette étude nous a révélé que la méthodologie et les outils d'analyse statistique utilisés étaient satisfaisants.
6.49 Droit à un service de radiodiffusion. Le "Rapport spécial sur la radiodiffusion au Canada" a étudié l'évolution du système de radiodiffusion depuis la proclamation de la Loi sur la radiodiffusion en 1968. On s'est basé dans cette étude sur des indicateurs tels que le pourcentage de la population desservie par les réseaux publics et privés de télévision et de radio, le nombre de canaux offerts à l'auditoire et l'accès aux stations étrangères. Nous avons examiné la fiabilité et la validité de ces indicateurs et nous en sommes venus à la conclusion qu'ils étaient satisfaisants.
6.50 Programmation - variété. Le CRTC a défini différentes catégories de programmes. Il exige de la part des radiodiffuseurs une promesse de réalisation qui indique notamment le type et la durée des programmes qu'une station a l'intention de présenter. Chaque station de radio et de télévision doit fournir des données sur le temps de programmation consacré à chaque catégorie, ce qui permet au Conseil d'évaluer la programmation offerte au public. Ces mesures nous paraissaient satisfaisantes.
6.51 Programmation - utilisation des ressources canadiennes. Le "Rapport spécial sur la radiodiffusion au Canada" et d'autres études ont analysé la politique sur le contenu canadien. Ces analyses ont porté surtout sur le nombre de stations qui ne respectaient pas les normes minimales ainsi que sur la cote d'écoute aux programmes canadiens à différentes heures de la journée. Dans cette optique, nous croyons que ces études ont été bien menées. Le CRTC revoit en ce moment sa politique sur le contenu canadien.
6.52 Expansion et viabilité. Les données financières des stations de radio et de télévision que le CRTC recueille lui permettent d'élaborer des indicateurs financiers et d'analyser la situation financière de chaque entreprise. Ces indicateurs permettent ainsi aux membres du Conseil d'évaluer le rendement des entreprises et leur viabilité. Nous avons examiné les principaux indicateurs utilisés et nous sommes d'avis que les renseignements qu'ils fournissent aident le Conseil à évaluer ces objectifs.
6.53 Procédé utilisés pour faire rapport sur l'efficacité. La direction des services d'information prépare des rapports statistiques sur le système de radiodiffusion et de télécommunications. Ces statistiques proviennent de sources internes et de sources externes telles que Statistique Canada et le "Bureau of Broadcast Measurement". Les renseignements sont groupés en fonction de chaque type d'entreprises de radiodiffusion et des entreprises de télécommunications. Cette initiative permet aux membres du Conseil de mieux connaître les principales caractéristiques de l'industrie de la radiodiffusion et des télécommunications.
6.54 L'examen des procédés utilisés pour mesurer l'efficacité des programmes et en faire rapport a révélé, qu'en général, ces procédés étaient satisfaisants dans les cas où il était raisonnable et convenable de le faire. Cependant, toutes ces mesures sont fragmentaires et ne sont pas les conséquences d'une politique globale ou d'un plan général d'évaluation des programmes. Une telle politique et un tel plan sont maintenant requis par le Bureau du contrôleur général dans son guide sur la fonction de l'évaluation de programme.
6.55 Le CRTC devrait élaborer une politique d'évaluation des programmes conformément au guide émis par le Bureau du contrôleur général et intégrer les procédés existants dans un plan général d'évaluation.
6.58 Les titulaires qui font une demande doivent compléter des formulaires prescrits par le CRTC. Si on juge que la demande est incomplète, on doit faire parvenir au titulaire une lettre qui décrit les lacunes, ce qui retarde inévitablement l'étude du dossier. Or les formulaires couramment utilisés sont sensiblement les mêmes que ceux utilisés depuis le début des opérations en 1968 et ne répondent plus aux exigences actuelles. La révision des formulaires et une meilleure description des documents qui doivent accompagner les demandes réduiraient le nombre de demandes incomplètes et raccourciraient les délais de traitement.
6.59 Lorsque la demande est dûment complétée, chacune des directions générales en effectue une analyse détaillée. La portée et la rigueur des analyses varient selon la demande qu'elle soit "comparante" ou "non-comparante" a l'ordre du jour de l'audience publique. Une demande est dite "comparante" lors de l'audience publique si le Conseil a décidé qu'il entendra certains témoignages avant de prendre une décision finale. Dans le cas d'une demande "non-comparante" le Conseil prend sa décision sans avoir entendu de témoignages.
6.60 Pour les demandes "comparantes", un Recueil de faits ("Factum Book") est préparé qui contient l'historique de la station et les résultats des analyses effectuées par les diverses directions générales. Cela représente environ 20 p. 100 des demandes. Les autres demandes sont "non-comparantes" à l'audience publique. Nous avons analysé la portée et la rigueur des analyses qui sont effectuées dans les deux cas en interviewant les analystes et en révisant les documents qui se rattachent à une audience publique.
6.61 Selon nous la portée et la qualité des analyses effectuées pour les demandes "comparantes" étaient acceptables. Cependant, les rôles et responsabilités des directions générales n'étaient pas définis clairement, ce qui entraînait donc un double emploi. L'analyste des licences doit compléter le dossier mais n'a aucune autorité directe sur le travail des analystes qui travaillent dans les autres directions générales, ce qui crée un problème de coordination.
6.62 Nous avons aussi examiné en détail le contenu des dossiers officiels du CRTC pour un certain nombre de demandes "non-comparantes" à l'ordre du jour d'une audience publique et nous n'avons trouvé aucune question d'importance à signaler au Parlement.
6.63 L'analyse du processus d'évaluation des deux genres de demandes nous a révélé que l'évaluation et le traitement de ces demandes exigeaient beaucoup de temps. Par exemple, il s'écoule, en moyenne, un peu plus d'un an entre la présentation d'une demande et la publication d'une décision pour l'octroi d'une nouvelle licence et près d'un an pour le renouvellement d'une licence. Le temps moyen requis pour analyser une demande et prendre une décision a augmenté sans cesse depuis trois ans et le nombre de demandes en suspends a plus que doublé depuis cinq ans. Ces données sont contenues dans les rapports internes de 1980 préparés pour le Comité de direction du CRTC.
6.64 La plupart de nos observations sont corroborées par les résultats d'une étude effectuée par des spécialistes de l'extérieur à la demande de la direction du CRTC qui avait déjà identifié ces lacunes. Un groupe de travail a été mis sur pied dans le but d'étudier et d'implanter les principales recommandations de ce rapport.
6.65 Le CRTC devrait réviser les systèmes et les méthodes de gestion utilisés par le Service de la radiodiffusion pour le traitement des demandes en vue de réduire le temps consacré à chacune des demandes.
6.66 La portée et la qualité de la surveillance de l'application des divers règlements sur la radiodiffusion. Il faut distinguer entre deux genres de surveillance. D'abord, la surveillance des règlements qui s'appliquent à l'ensemble des entreprises, et ensuite, celle qui est exercée auprès de chaque station pour assurer le respect de la promesse de réalisation.
6.67 Le premier genre de surveillance comprend les éléments suivants : le contenu canadien des émissions pour les entreprises de télévision, la propriété et le contrôle canadiens des entreprises, la publicité permise, la politique relative à la radio MF, et autres. Ce genre de surveillance porte sur l'application des règlements dictés par le CRTC pour faire respecter la Loi sur la radiodiffusion. Le CRTC a élaboré des normes quantitatives afin de réglementer l'industrie. Nous sommes d'avis que la surveillance qu'effectuait le CRTC était suffisante.
6.68 Le deuxième genre de surveillance s'exerce au niveau de chaque station afin de s'assurer que l'on respecte les conditions liées à l'obtention de la licence. Par exemple un des objectifs de la Loi sur la radiodiffusion étant d'offrir une programmation variée, complète et de haute qualité, le CRTC exige donc des objectifs de programmation pour chaque station; les objectifs sont ce qu'on appelle la promesse de réalisation.
6.69 Dans le cas de la radio MF cette promesse de réalisation est une condition inhérente à l'obtention de la licence et celle-ci ne peut être modifiée sans l'autorisation du CRTC. Pour la radio MA la promesse de réalisation n'est pas une condition inhérente à l'obtention de la licence et elle peut être modifiée sans l'autorisation du CRTC. Le Conseil révise présentement sa politique sur la radio, y compris la question de la promesse de réalisation.
6.70 Les stations de télévision doivent faire, elles aussi, des promesses de réalisation concernant la programmation des émissions. Il n'y a aucune promesse de réalisation pour la télévision par câble à cause même de la nature de ce média.
6.71 Nous avons examiné la portée et la qualité de la surveillance exercée au niveau de chaque station et formulons les observations suivantes :
6.73 Le CRTC devrait revoir ses procédés de surveillance du respect de la promesse de réalisation afin de déterminer quels mécanismes de surveillance sont les plus appropriés et quelle est la meilleure façon d'en faire rapport.
6.74 Le traitement des demandes de renseignements et des plaintes du public. Les plaintes du public peuvent être adressées à un bureau régional ou au siège social du CRTC, ou encore directement au titulaire de la licence en cause. De plus, le public peut intervenir par écrit ou se présenter lors des audiences publiques du CRTC. La plupart de ces plaintes se font par l'entremise d'appels téléphoniques portant sur la qualité des émissions (radio, TV, câble). Le service de la correspondance du CRTC contrôle le traitement des plaintes et s'assure que chacune d'elles a été étudiée. Nous avons conclu que les contrôles exercés sur les plaintes étaient satisfaisants.
6.77 Le Conseil reçoit annuellement environ 600 requêtes dont 75 p. 100 touchent l'approbation de pages nouvelles ou modifiées de tarifs. Les requêtes sont déposées selon les règles de procédure décrites dans un document intitulé "Règles de procédure du CRTC en matière de télécommunications". Nous avons vérifié le processus d'évaluation des requêtes concernant l'approbation de pages de tarifs. Nous avons aussi examiné le traitement des requêtes de majoration tarifaire générale à cause de l'importance que les décisions prises ont sur le public et à cause de l'effort considérable que leur traitement demande au CRTC.
6.78 Les requêtes pour approbation de pages nouvelles ou modifiées de tarifs. On a émis en 1978 des directives internes décrivant le processus d'évaluation de ces requêtes. Ces directives énumèrent les différents documents que doivent présenter les requérants, la liste de distribution interne de ces documents, ainsi que les critères d'évaluation de la requête.
6.79 S'il s'agit d'une requête pour un nouveau service, le requérant doit fournir au CRTC une évaluation économique de ce service conformément à la décision Télécom CRTC 79-16. Ce genre de requête comprend environ 10 p. 100 du total des requêtes. L'exigence d'une telle évaluation est un premier pas vers la rationalisation du processus de prise de décision sur les tarifs des nouveaux services.
6.80 De plus, le Conseil exige que les sociétés exploitantes définissent, dans un document accompagnant leur évaluation économique, un programme de surveillance et de contrôle des tarifs, des revenus, des quantités de ressources et des coûts connexes qui pourraient influencer les résultats de leur évaluation. L'obligation de fournir de tels documents est très récente; cette procédure ne faisait que débuter au moment de notre vérification et n'est donc pas encore respectée dans tous les cas par les requérants. Dans l'ensemble, cependant, le processus d'évaluation des requêtes concernant l'approbation de pages nouvelles ou modifiées de tarifs nous a semblé satisfaisant.
6.81 Les requêtes de majoration tarifaire générale. Lorsqu'on reçoit une telle requête, on nomme un directeur général, ou un autre cadre supérieur, qui devient responsable d'un groupe de travail; ce groupe comprend des personnes de plusieurs modules administratifs : l'exploitation, l'analyse financière et technique, le contentieux et autres. Cette équipe de travail analyse la requête et les interventions reçues, prépare les "interrogatoires" qui précédent les audiences et fait certaines suggestions quant aux questions que le Conseil posera lors des audiences publiques.
6.82 On tient des audiences publiques au niveau régional de même qu'une audience publique dite centrale. Durant ces audiences, le groupe de travail assiste le Conseil dans ses travaux. Le déroulement de l'audience publique dans ces cas est semblable à celui d'un tribunal qui comprend des interrogatoires, contre-interrogatoires, témoins, preuves et avocats. La décision prise par le Conseil revêt alors un caractère quasi-judiciaire. En effet, le Conseil décide sur la requête après avoir entendu les preuves et arguments présentés par les différentes parties en cause.
6.83 Pour bien comprendre le processus d'évaluation dans ces cas, nous avons examiné la décision Télécom CRTC 81-3 de même que les décisions Télécom CRTC 78-7 et 80-14.
6.84 L'analyse d'une requête de ce genre ainsi que l'audience centrale portent sur les aspects suivants :
6.85 Majoration tarifaire générale - disponibilité et qualité du service . Depuis quelques années le Conseil se préoccupe davantage de la qualité des services offerts par les requérants, s'appuyant sur le point de vue qui veut que les tarifs justes et raisonnables soient l'attribut d'un service de qualité convenable.
6.86 Dans sa décision, Télécom CRTC 78-7, le Conseil déclare :
les indicateurs de qualité de service doivent fournir des mesures quantitatives de tous les aspects significatifs de l'interaction entre une compagnie de téléphone et ses clients, qui peuvent être étudiés dans le temps, et appliques aux différentes zones de service de la Compagnie, être comparés aux normes appropriées de l'industrie et être employés pour déterminer si les tarifs demandés pour les services offerts sont justes et raisonnables.6.87 Dans sa décision Télécom CRTC 81-3 le Conseil va plus loin et pour la première fois associe directement la qualité du service avec le taux de rendement accordé en stipulant :
le Conseil n'autorise pas un taux de rendement annuel supérieur à 14% sur les actions ordinaires, à moins que la qualité du service ne soit du niveau minimum acceptable au Conseil, compte tenu des indicateurs et des normes utilisés dans ce cas-ci et, s'il y a lieu, dans la procédure relative à la qualité du service.6.88 En juillet 1979, le Conseil nommait le directeur général des télécommunications (exploitation) afin qu'il définisse les indicateurs de qualité appropriés et les normes de comparaison. Parmi les indicateurs proposés on retrouve, entre autres, le pourcentage des rendez-vous respectés pour réparation et installation et le pourcentage de comptes émis sans ajustements.
6.89 Le premier rapport indiquait que plusieurs indicateurs de la qualité du service n'avaient encore aucune norme de comparaison et que dans d'autres cas on utilisait les normes d'une société exploitante sans savoir si celles-ci répondaient aux exigences du Conseil.
6.90 Le CRTC devrait s'assurer, lorsque c'est possible, que des normes appropriées et des indicateurs de la qualité du service sont élaborés pour l'ensemble des sociétés.
6.91 L'étude de la décision Télécom CRTC 81-3 nous a révélé que les procédés de vérification du CRTC n'assuraient pas l'intégralité des données fournies par le requérant et ne garantissaient pas suffisamment la validité et la fiabilité des données sur la qualité du service. Il est essentiel que le Conseil puisse se fier aux données qui lui sont fournies sur la qualité du service. Le CRTC n'a aucune méthode d'analyse pour vérifier les données fournies.
6.92 Le CRTC devrait élaborer une méthode qui lui permette de vérifier les données fournies sur la qualité du service offert par les sociétés.
6.93 Majoration tarifaire générale - le programme de construction. Au cours des audiences publiques on s'attarde beaucoup à cette question à cause de l'envergure des programmes de construction des diverses sociétés et des effets que ceux-ci peuvent avoir sur les besoins de revenus ainsi que sur la détermination des tarifs nécessaires pour générer ces revenus.
6.94 La justification de ces dépenses globales en immobilisations est complexe et revêt un caractère très technique. Il est très difficile, lors d'une audience publique, de discuter d'une façon détaillée des questions techniques et économiques. En conséquence le CRTC a établi un comité permanent afin de revoir annuellement les programmes de construction des diverses sociétés. Ces revues devraient assurer une meilleure compréhension et permettre une meilleure discussion lors des audiences publiques futures. Au moment de notre vérification, une analyse des programmes de construction avait été entreprise.
6.95 Pour déterminer l'ampleur des projets de leurs programmes de construction, les sociétés exploitantes utilisent des modèles mathématiques qui précisent les besoins en équipement en fonction de variables telles que : le trafic prévu, les normes de qualité du service, etc. Une meilleure compréhension de tels modèles par le CRTC lui permettrait d'améliorer son processus d'analyse en déterminant :
6.96 Majoration tarifaire générale - les dépenses et les besoins de revenus. Le Conseil doit déterminer que les prévisions des besoins de revenus telles que soumises par la société exploitante sont valables. Les dépenses d'exploitation, y compris l'amortissement, représentent généralement la plus grande partie de ces besoins. La prévision des dépenses d'exploitation consiste en une évaluation des dépenses que devra effectuer la société afin de répondre à la demande prévue de services, tout en tenant compte des changements de prix et de productivité attendus.
6.97 Nous avons examiné le processus d'évaluation utilisé par le Conseil dans les décisions Télécom CRTC 78-7 et 80-14 pour évaluer si les prévisions de dépenses d'exploitation soumises à l'appui des demandes étaient raisonnables.
6.98 Le Conseil est d'accord qu'il serait avantageux pour la société ainsi que pour le processus d'audience publique d'employer certains indicateurs-clés qui permettraient de mieux comparer le rendement des différentes sociétés exploitantes. Par conséquent, le Conseil a pris certaines mesures qui faciliteront le choix d'indicateurs qui permettraient d'effectuer ce genre de comparaison et d'évaluation.
6.99 Majoration tarifaire générale - le taux de rendement. Il existe plusieurs méthodes pour déterminer la justesse d'un taux de rendement. En dernière analyse, le taux de rendement sur le capital-actions exigé par les investisseurs résulte de l'opinion d'un grand nombre d'analystes de valeurs, de gérants de portefeuilles et d'investisseurs particuliers à un moment donné, et des conditions qui prévalent alors sur le marché des capitaux. La décision du Conseil consiste donc à autoriser un taux de rendement qui, à son avis, permettra à la société d'obtenir les capitaux nécessaires à u coût raisonnable et d'offrir des services de qualité. À cette fin, le Conseil étudie la structure du capital de la société requérante, entend les témoignages de plusieurs experts et analyse les conditions actuelles du marché des capitaux. Nous avons conclu que ces mesures étaient satisfaisantes.
6.100 L'analyse des tarifs. Afin de déterminer comment les revenus supplémentaires seront répartis entre les divers services de la société requérante et de savoir si les tarifs qu'on propose pour un service quelconque sont justes et raisonnables, le CRTC analyse les tarifs proposés selon les différents services et groupes d'usagers. Par exemple, on analyse les tarifs proposés pour les services de base, résidentiels et commerciaux, les services concurrentiels, les services interurbains, ainsi que les tarifs pour les hôtels et les hôpitaux.
6.101 Dans sa décision CRTC Télécom 78-7, le Conseil faisait observer que les renseignements sur les revenus éventuels ne sont pas toujours disponibles. Depuis cette décision, des mesures ont été prises pour obtenir plus de détails sur les méthodes utilisées afin de prévoir le total des revenus provenant des divers services. Le Conseil se propose d'étudier plus à fond la question des coûts et des prix des services au cours des prochaines étapes de l'Étude sur le prix de revient. Tel que mentionné précédemment cette étude constitue un projet majeur de recherche appliquée en matière de réglementation et devrait être poursuivie à bref délai.
6.102 Le traitement des demandes de renseignements et des plaintes du public. Les plaintes du public peuvent être adresses à un bureau régional, au siège social du CRTC (environ 2 500 plaintes par année) ou directement à la société en cause.
6.103 Avant de répondre, le CRTC demande à la société intéressée de donner sa version des faits et s'assure qu'une réponse est alors donnée à l'usager.
6.104 Le nombre de plaintes reçues directement par les sociétés est communiqué au CRTC dans un rapport sur les indicateurs de la qualité du service. Ce rapport donne le nombre de plaintes reçues par 100 000 comptes.
6.105 Sur demande, le CRTC peut recevoir un rapport beaucoup plus détaillé qui groupe les plaintes par catégorie, par région, ou autre et qui fournit des indications quant a la nature des plaintes ainsi qu'a l'exactitude et a la qualité des réponses fournies. Cependant, ce rapport n'est exigé que lorsqu'il y a une requête de majoration tarifaire générale, ce qui veut dire qu'il peut s'écouler de deux à trois ans entre la présentation de tels rapports.
6.106 Le CRTC devrait exiger et analyser un rapport annuel détaillé des plaintes adressées directement aux sociétés.
6.108 Quant à la gestion financière, le CRTC est divisé en six centres de responsabilité qui correspondant à la structure de son organisation : la haute direction, la radiodiffusion, les télécommunications, la gestion intégrée, le secrétariat et le contentieux. Des adjoints administratifs, relevant fonctionnellement du fonctionnaire supérieur des finances, aident à l'administration financière dans chaque centre de responsabilité.
6.109 Au cours de notre vérification, nous avons examiné la fonction de gestion financière, incluant les contrôles internes ainsi que le processus de budgétisation.
6.110 Après vérification nous avons conclu que la gestion et les contrôles financiers étaient en général satisfaisants. Nous avons cependant noté qu'il serait possible d'améliorer le processus de budgétisation.
6.111 La budgétisation. La préparation des budgets pour les dépenses de fonctionnement, à l'exception des traitements et salaires, était fondée principalement sur les audiences publiques prévues et sur les projets jugés les plus importants par la haute direction.
6.112 Dans le cas des traitements et salaires, qui représentent approximativement 70 p. 100 des dépenses du CRTC, il n'y avait pas de lien avec les activités prévues et la haute direction ne fournissait aucune ligne directrice aux personnes qui devaient préparer le budget pour relier ce budget aux plans opérationnels annuels.
6.113 Le CRTC a, cependant, au cours de notre vérification, commencé à tenir compte des activités prévues dans la prévision des ressources demandées.
6.114 Il est essentiel que des lignes directrices qui tiennent compte des objectifs et des plans opérationnels de l'organisation soient établies par la haute direction afin d'assurer que les ressources demandées correspondant aux activités prévues.
6.115 La haute direction du CRTC devrait formuler des lignes directrices permettant aux gestionnaires d'établir des budgets conformes aux plans opérationnels.
6.117 Au cours de notre vérification, nous avons fait un examen complet de la fonction de vérification interne et en avons fait rapport au CRTC. Nos observations les plus importantes sont énumérées dans les paragraphes suivants.
6.118 Le comité de vérification. Selon la politique de la vérification du CRTC, le rôle du comité de vérification est d'agir en tant que conseiller auprès du président, d'élaborer des politiques sur la vérification et de servir de forum pour discuter des constatations et trouver des solutions aux problèmes soulevés dans les rapports des vérificateurs internes et externes. Ce comité est composé de trois membres, dont le président du CRTC.
6.119 Nous avons constaté qu'au moment de notre vérification, le comité de vérification ne s'était pas réuni depuis décembre 1978. Depuis, le comité s'est réuni et prévoit se réunir tous les trois mois à l'avenir.
6.120 Le comité de vérification permet de renforcer le caractère indépendant et objectif de la vérification interne en révisant les plans de la vérification interne et en s'assurant que des mesures sont prises suite aux constatations de la vérification.
6.121 Le comité de vérification devrait jouer un rôle actif dans l'approbation des plans de la vérification interne et s'assurer que des mesures appropriées et opportunes sont prises suite aux constatations de la vérification.
6.122 Exécution du travail de vérification. Le groupe de la vérification interne effectue des vérifications portant surtout sur l'économie et l'efficience des opérations du CRTC.
6.123 Le CRTC ne possède cependant pas son propre manuel de vérification définissant les normes que les vérificateurs devraient respecter ni de guide sur l'exécution de vérifications visant l'économie, l'efficience et les procédés permettant de mesurer l'efficacité. On n'a, de plus, élaboré aucune norme appropriée à ce sujet. Le CRTC a, par contre, adopté les normes publiées par le Conseil du Trésor sur la vérification financière interne qui comprennent des normes générales qui peuvent s'appliquer à tout genre de vérification.
6.124 Les observations qui suivent nous ont permis de conclure que ces normes générales n'étaient pas toujours suivies.
6.126 Rapports et suivi de la vérification. Le comité de vérification ne recevait aucun rapport succinct des activités, précisant, entre autres, les cas où l'on n'a pas donné suite, de façon adéquate, aux constatations de la vérification interne. Un tel rapport permettrait d'obtenir l'appui du comité de vérification et inciterait les gestionnaires à trouver des solutions aux problèmes soulevés. Depuis notre vérification un rapport succinct des activités de vérification effectuées en 1980-1981 a été présenté au comité.
6.127 Le directeur de la vérification interne devrait présenter un rapport annuel succinct des activités, précisant entre autres, les cas où l'on n'a pas donné suite, de façon adéquate, à ses constatations.
6.129 Le CRTC devrait, dans le Budget des dépenses, décrire brièvement les objectifs du Conseil, les questions de politique, par exemple la télévision à péage, et les plans opérationnels courants, de même que la date à laquelle on prévoit faire rapport.
6.130 De plus, dans le cas du traitement des demandes de licences, le CRTC pourrait indiquer, dans le Budget des dépenses, le nombre de demandes qu'il prévoit recevoir pour le secteur de la radiodiffusion et celui des télécommunications. Ce nombre et celui des demandes non traitées au début de l'exercice aideraient à justifier les demandes de ressources. Il pourrait aussi être intéressant pour les députés de connaître le temps moyen requis pour traiter chacune des catégories de demandes de licences.
6.131 Ces suggestions, de même que d'autres renseignements sur les opérations du CRTC, devraient être prises en considération en vue de les inclure dans le Budget des dépenses du CRTC lorsque celui-ci sera révisé.
Recommandation
6.31 Le CRTC devrait compléter sa planification stratégique et devrait formuler des lignes directrices permettant aux gestionnaires d'élaborer des plans d'opération annuels qui s'y conforment.
Commentaire du CRTC
Approuvée. Les audiences publiques et le renouvellement des licences se prêtent à la planification. Néanmoins, on doit reconnaître qu'à titre d'organisme parajudiciaire, le CRTC doit dans une large mesure réagir aux demandes dont il est saisi. Un plan stratégique pour l'année 1982-1983 et un plan d'exploitation connexe ont été parachevés et envoyés au ministère d'État au Développement social.
Recommandation
6.35 Le CRTC devrait s'assurer que les travaux de la direction générale de la recherche, ainsi que les résultats prévus des divers projets inscrits au programme de recherche, soient intégrés au processus de planification stratégique.
Commentaire du CRTC
On étudie actuellement le programme de travail de la Direction de la recherche en vue de l'intégrer au processus de planification stratégique pour 1982-1983.
Recommandation
6.38 Le CRTC devrait poursuivre l'Étude sur le prix de revient et revoir ses méthodes actuelles de réglementation des sociétés exploitantes de télécommunications.
Commentaire du CRTC
Approuvée. La prochaine phase de l'étude sur le prix de revient débutera dès que les ressources seront disponibles.
Recommandation
6.55 Le CRTC devrait élaborer une politique d'évaluation des programmes conformément au guide émis par le Bureau du contrôleur général et intégrer les procédés existants dans un plan général d'évaluation.
Commentaire du CRTC
Approuvée. On négocie actuellement un projet officiel d'évaluation de programmes avec le Bureau du contrôleur général.
Recommandation
6.65 Le CRTC devrait réviser les systèmes et les méthodes de gestion utilisés par le Service de la radiodiffusion pour le traitement des demandes, en 1983. vue de réduire le temps consacré a chacune des demandes.
Commentaire du CRTC
On étudie présentement des propositions visant à modifier le processus de délivrance de licence et le CRTC prévoit les mettre en oeuvre en 1982-1983.
Recommandation
6.73 Le CRTC devrait revoir ses procédés de surveillance du respect de la promesse de réalisation afin de déterminer quels mécanismes de surveillance sont les plus appropriés et quelle est la meilleure façon d'en faire rapport.
Commentaire du CRTC
Le CRTC a l'intention de réviser ses méthodes de contrôle pour l'année 1982-1983. Il supervise actuellement, à la suite de plaintes reçues, le respect des règlements sur le contenu canadien.
Recommandation
6.90 Le CRTC devrait s'assurer, lorsque c'est possible, que des normes appropriées et des indicateurs de la qualité du service sont élaborés pour l'ensemble des sociétés.
Commentaire du CRTC
Approuvée. Le Conseil a récemment ébauché de nouvelles lignes directrices aux fins de commentaires et il s'attend à introduire ces modifications au cours de l'année financière 1982-1983.
Recommandation
6.92 Le CRTC devrait élaborer une méthode qui lui permette de vérifier les données fournies sur la qualité du service offert par les sociétés.
Commentaire du CRTC
Approuvée, à titre d'objectif dans les limites des ressources disponibles.
Recommandation
6.106 Le CRTC devrait exiger et analyser un rapport annuel détaillé des plaintes adressées directement aux sociétés.
Commentaire du CRTC
Approuvée. Cette recommandation entrera en vigueur au cours de l'année financière 1982-1983.
Recommandation
6.115 La haute direction du CRTC devrait formuler des lignes directrices permettant aux gestionnaires d'établir des budget conformes aux plans opérationnels.
Commentaire du CRTC
Approuvée. Cette mesure sera mise en oeuvre au cours de l'année financière 1982-1983, dans la mesure du possible.
Recommandation
6.121 Le comité de vérification devrait jouer un rôle actif dans l'approbation des plans de la vérification interne et s'assurer que des mesures appropriées et opportunes sont prises suite aux constatations de la vérification.
Commentaire du CRTC
Approuvée. Cette recommandation a été mise en oeuvre.
Recommandation
6.125 Le directeur de la vérification interne devrait adopter les normes courantes de vérification émises par le Bureau du contrôleur général et s'assurer que ces normes sont respectées.
Commentaire du CRTC
Approuvée. Le CRTC adoptera les normes présentement élaborées par le Bureau du contrôleur général.
Recommandation
6.127 Le directeur de la vérification interne devrait présenter un rapport annuel succinct des activités, précisant entre autres, les cas où l'on n'a pas donné suite, de façon adéquate, à ses constatations.
Commentaire du CRTC
Approuvée. Cette mesure a été mise en oeuvre.