11.2 Les Musées nationaux du Canada ont leur siège social à Ottawa. La "Corporation" est dirigée par un conseil d'administration de 14 membres et elle relève, depuis le 31 juillet 1980, du ministre des Communications. On la désigne comme corporation de département à l'annexe B de la Loi sur l'administration financière.
11.3 La Loi sur les musées nationaux définit en ces termes les fins de la Corporation "...présenter les produits de la nature et les oeuvres de l'homme ayant trait plus particulièrement, mais non pas exclusivement, au Canada, de façon à susciter, dans tout le Canada, un intérêt à leur égard et à en propager la connaissance". Le Budget des dépenses traduit cet objectif global en sous-objectifs plus précis:
11.6 Chaque musée possède un directeur, nommé lui aussi par le gouverneur en conseil, et qui gère les activités de son musée. Le secrétaire général est lui aussi nommé par le gouverneur en conseil; en vertu du règlement administratif, il porte le titre d'administrateur principal; il n'est pas membre du conseil d'administration.
11.7 Le secrétariat général comprend les services centraux et les programmes nationaux. Les services centraux comprennent le personnel, les finances, l'administration, la sécurité et plusieurs autres services techniques et de soutien. La direction générale des Programmes nationaux est chargée de la mise en application de la politique nationale des musées; elle compte une division de la coordination et cinq directions:
11.8 Les quatre musées, les Programmes nationaux et les services centraux seront désignés tout au long du chapitre comme les six composantes des Musées nationaux du Canada.
|
|
Dépenses
(en milliers de dollars)
|
%
|
Années-
personnes
|
%
|
|
Galerie nationale du Canada
|
$ 6 950
|
13,2
|
212
|
21,0
|
|
Musée national des sciences
naturelles
|
5 401
|
10,3
|
127
|
12,6
|
|
Musée national de l'Homme
|
8 156
|
15,6
|
195
|
19,4
|
|
Musée national des sciences et
de la technologie
|
3 897
|
7,4
|
129
|
12,8
|
|
Programmes nationaux
|
19 768
|
37,7
|
193
|
19,3
|
|
Administration
|
5 264
|
10,0
|
150
|
14,9
|
|
Contributions aux régimes de
prestations des employés
|
3 025
|
5,8
|
-
|
-
|
| $ 52 461 | 100,0 | 1 006 | 100,0 |
11.12 Nous devons souligner que notre examen n'a pas abordé les questions qualitatives qui relèvent des domaines artistique et culturel.
11.14 Au cours de notre vérification, nous avons observé d'importants chevauchements de juridiction et d'attributions aux niveaux supérieurs de l'organisation. À titre d'exemple, le secrétaire général a la responsabilité de mettre sur pied et d'assurer le service de sécurité aux musées alors que les directeurs des musées sont responsables de la garde des collections. Puisque le secrétaire général et les directeurs de musées relèvent tous directement du conseil d'administration, tout malentendu sur la sécurité doit être porté devant le conseil aucun des gestionnaires n'ayant de pouvoir entier dans les domaines touchant la gestion. Cette situation confère en pratique un rôle de direction générale au conseil d'administration qui ne se réunit officiellement que quatre fois par année. Le chevauchement et le manque de précision dans la définition des attributions ne sont pas de nature à favoriser l'efficience des opérations ni l'obligation qu'ont les gestionnaires de rendre compte de leur mandat respectif.
11.15 Un ensemble de politiques émanant du conseil d'administration pourrait quand même permettre une certaine unité d'action, spécialement dans un contexte où les rôles et attributions des gestionnaires n'étaient pas clairement définis. Notre vérification nous a permis de constater que les Musées nationaux du Canada avaient amorcé le développement de politiques dans un certain nombre de domaines. Toutefois, plusieurs secteurs importants d'activités n'étaient pas encore encadrés par des politiques approuvées par le conseil d'administration.
11.16 D'importantes initiatives ont été prises récemment dans le but d'instaurer une meilleure planification. Parmi les réalisations dans ce domaine, relevons la mise sur pied d'un groupe de la politique, de la planification et de l'évaluation, l'adoption d'un exposé d'intentions qui sert de plan stratégique et la révision du système de prévisions budgétaires sur la base des fonctions muséologiques.
11.17 Notre examen de l'exposé d'intentions et de la nouvelle planification budgétaire nous indique qu'il reste fort à faire pour compléter le cadre général de planification des Musées nationaux du Canada. Il serait souhaitable, en particulier, que les objectifs soient traduits plus clairement en termes mesurables et que l'on établisse des liens étroits entre les prévisions budgétaires et les priorités et entre les priorités et les objectifs des Musées nationaux du Canada. À défaut de tels liens, l'imputabilité est difficile à établir et les efforts d'évaluation de l'efficacité des programmes risquent de se limiter à une simple revue des services sans se reporter aux objectifs des Musées nationaux du Canada.
11.18 Notre examen de la gestion des collections nous a indiqué que l'inventaire était incomplet et la documentation insuffisante. Certains efforts d'amélioration en ce sens ont cependant été amorcés, surtout à la Galerie nationale.
11.19 Les Musées nationaux du Canada ont mis sur pied, en 1972, un programme appelé le Répertoire national dans le but de dresser un inventaire informatisé de tous les objets conservés dans les musées du pays. Ces huit années de travail ont entraîné des déboursés de l'ordre de $ 7,5 millions, sans compter $4,3 millions en contributions aux musées canadiens, au chapitre de l'aide a l'enregistrement et $ 1,2 million en services fournis par l'entremise du Programme de placement des jeunes. Cependant la direction du programme n'avait pas encore évalué l'ampleur de la tâche à accomplir, ni établi d'échéancier pour ce faire. On ne pouvait donc évaluer de façon réaliste l'avancement du projet. Par suite de l'engorgement des systèmes informatiques, le programme n'avait pas accepte de nouveaux clients depuis trois ans.
11.20 Pour pallier ces difficultés, la direction du programme a proposé en juin 1981 un changement d'ordinateur et de logiciels sans toutefois avoir procédé à un examen complet des besoins auxquels le programme doit répondre ni avoir effectue une étude de faisabilité approfondie de la solution proposée.
11.21 Dans les domaines de la recherche et de la diffusion des connaissances, notre vérification a relevé des faiblesses dans les mécanismes d'établissement des objectifs et des priorités, de planification et de contrôle des activités. Les résultats des activités de publication illustrent les conséquences de telles déficiences. Par exemple, on édite fréquemment à grands frais des publications qui s'accumulent en entrepôt, faute de marché.
11.22 Même si le service de sécurité nous a paru organisé de façon satisfaisante, malgré certains chevauchements de responsabilités, la protection des collections n'en est pas nécessairement assurée à cause de la mauvaise qualité des locaux d'exposition, de travail et d'entreposage. Cette situation n'est pas du ressort des Musées nationaux du Canada. Les objets de collections sont dispersés dans plusieurs des 43 locaux des Musées nationaux du Canada. L'état de plusieurs de ces locaux est tel que les pièces de collection que l'on y conserve se détériorent et demeurent constamment à la merci d'un incendie, d'une inondation, de la moisissure, de l'assèchement, etc. Plusieurs locaux ont d'ailleurs été condamnés par le commissaire aux incendies et par les ministères de la Santé nationale et du Bien-être social et du Travail. La direction des Musées nationaux du Canada et le ministère des Travaux publics ont effectué une étude globale sur les besoins de locaux des quatre musées et ils ont présenté dans un mémoire au Cabinet, au début de l'année 1981, divers projets de solution à ces problèmes.
11.23 Les Musées nationaux du Canada ont commandé et mené, en 1979 et en 1980, plusieurs études sur de nombreux aspects de la gestion des ressources humaines. À la suite de ces études, ils ont entrepris une réorganisation complète de leur direction des Services du personnel. Cette direction devrait posséder sous peu les moyens de fournir aux gestionnaires les connaissances et les compétences nécessaires à l'amélioration de leur gestion des ressources humaines.
11.24 Depuis notre Étude de la gestion et du contrôle financiers, en 1977, la gestion financière des Musées nationaux du Canada s'est améliorée. Nous avons cependant encore relevé des lacunes importantes aux chapitres du contrôle des recettes et des éléments d'actif.
11.25 En général, la fonction de vérification interne des Musées nationaux du Canada répondait aux critères établi par notre Bureau et elle se conformait aux normes de vérification financière interne élaborées par le Bureau du contrôleur général. Certaines améliorations étaient toutefois nécessaires, particulièrement en ce qui concerne le respect des plans et l'exécution de suivis des recommandations.
11.27 L'article 7 de la Loi sur les musées nationaux stipule que "sous réserve des règlements administratifs de la Corporation, un directeur de musée dirige, au nom du Conseil, l'activité du musée dont il est nommé directeur". Par ailleurs, l'article 8 prévoit que "sous réserve des règlements administratifs de la Corporation, le secrétaire général dirige et gère, au nom du conseil, les affaires de la Corporation en toutes matières que la présente loi ou les règlements administratifs ne réservent pas spécialement au conseil, à un comité du conseil ou à un directeur de musée". Selon une perception très répandue à l'intérieur de la Société, ces articles accordent un pouvoir absolu aux quatre directeurs à l'intérieur de chacun des musées et un pouvoir résiduel au secrétaire général, tout en plaçant ces cinq personnes sur un pied d'égalité face au conseil.
11.28 En vertu de l'article 13, le conseil d'administration a adopté le règlement administratif numéro un pour préciser les attributions des directeurs et du secrétaire général. Ce règlement fait du secrétaire général le représentant du conseil entre ses réunions et l'administrateur principal de la Société aux fins de la Loi sur l'administration financière, la Loi sur l'emploi dans la Fonction publique et la Loi sur les langues officielles ce qui implique une autorité sur les musées et sur leurs directeurs.
11.29 La Loi sur les musées nationaux et les règlements administratifs ne permettent donc pas de délimiter clairement les rôles et attributions ni les liens d'imputabilité entre chacun de ces postes et avec le conseil d'administration. Dans ce contexte, le conseil est appelé fréquemment à servir d'arbitre, particulièrement là où il y a divergences d'orientation entre les services centraux et les autres composantes de l'organisme.
11.30 À titre d'exemple, mentionnons le cas de la sécurité des collections. Le secrétaire général a la responsabilité de mettre sur pied et d'assurer le service de sécurité aux musées, alors que les directeurs de musées son responsables de la garde des collections. Tout malentendu à ce sujet doit donc être porté devant le conseil d'administration puisqu'aucun des gestionnaires concernés n'a de pouvoir entier dans ce domaine. Il en est ainsi pour presque tous les domaines touchant la gestion.
11.31 Il s'ensuit souvent des retards indus dans la mise en place de mécanismes appropriés de planification, de coordination et de contrôle de gestion et le conseil d'administration se voit imposer un surcroît de travail excessif, si l'on tient compte qu'il ne se réunit en séance régulière qu'à tous les trois mois. On constate donc que la seule autorité en matière de politiques et de coordination, le conseil d'administration en assemblée plénière, ne peut agir que par intermittence.
11.32 Le conseil a créé cinq comités consultatifs: un pour chacun des musées et un pour les Programmes nationaux. Ces comités, composés de "membres du conseil et d'autres personnes", conseillent les directeurs sur toutes questions que ces derniers leur soumettent. Le comité consultatif de la Galerie nationale a pour sa part des pouvoirs décisionnels en matière d'acquisition.
11.33 Depuis 1970, les conseils d'administration successifs ont demandé que soient effectuées plusieurs études de réorganisation et ils ont maintes fois discuté de la redéfinition des rôles du conseil, de celui de son président, de ceux des comités consultatifs, du secrétaire général et des directeurs des musées. Toutes ces tentatives n'ont pas eu de suite jusqu'à maintenant.
11.34 Le conseil d'administration devrait de façon prioritaire se pencher sur les études effectuées, en tirer les conclusions pertinentes et recommander au ministre responsable une proposition de clarification des rôles, des attributions, de l'autorité et des responsabilités au sein des Musées nationaux du Canada.
11.36 Le conseil d'administration devrait s'assurer que ses politiques englobent tous les secteurs importants d'activité, qu'elles sont colligées et mises à la disposition de tous les gestionnaires et qu'elles prévoient des mécanismes de contrôle pour leur mise en application, leur évaluation et leur révision.
11.37 La planification. Trois initiatives importantes ont été prises récemment dans le but d'instaurer une meilleure planification au sein de la Société. La mise sur pied, en 1977, par la direction des Musées nationaux du Canada, du secrétariat à la planification, auquel a succédé, en 1979, le groupe de la politique, de la planification et de l'évaluation (GPPÉ) est la première de ces mesures. Ce groupe a été placé sous l'autorité directe du secrétaire général et a surtout examiné les activités des Programmes nationaux qui relèvent également de celui-ci. Ce groupe fut aussi charge de coordonner l'élaboration d'un exposé d'intentions puis d'un programme d'exploitation de type pluriannuel, en plus de ses activités dans le domaine de l'évaluation des programmes dont il sera question dans la section suivante.
11.38 Le conseil d'administration posait un deuxième jalon de planification par l'adoption, en décembre 1980, sous forme d'ébauche, d'un exposé d'intentions intitulé "Une politique nationale des musées pour les années quatre-vingts" (sic). Ce document reformule les objectifs généraux et il énonce les priorités suivantes: l'amélioration des locaux, la clarification des relations entre le gouvernement et les musées, la modification des structures, l'accroissement des ressources, la restructuration du Programme d'appui aux musées, la gestion des collections, la conservation, la recherche et les programmes destinés au public.
11.39 Aucun document de planification disponible lors de notre vérification ne faisait l'examen des divers plans d'action qui pourraient permettre d'atteindre les objectifs proposés. Nulle part, on ne décrivait le plan d'action que l'on a retenu; ce n'est que par l'examen du budget que nous avons pu déduire que le plan d'action consiste à poursuivre les activités entreprises depuis 1972. Enfin, on ne peut établir de liens précis entre le budget et les priorités ni entre celles-ci et les objectifs.
11.40 Le troisième volet principal de la planification d'ensemble consiste en une modification du système de prévisions budgétaires, en conformité avec les directives du Conseil du Trésor, et en la préparation d'un premier programme d'exploitation de type pluriannuel pour l'exercice 1982-1983, sur la base de ce nouveau système de planification budgétaire. Ce programme d'exploitation présente l'allocation des ressources pour chaque composante, selon les fonctions muséologiques, conformément à un besoin d'information de gestion.
11.41 Cette nouvelle présentation des prévisions budgétaires constitue un premier pas en vue de l'instauration d'un éventuel système d'information sur le rendement pour les Musées nationaux du Canada. Cependant, le programme d'exploitation n'indiquait que trop sommairement comment la Société utilisera les ressources mises à sa disposition; on n'y trouve en effet aucune indication suffisante sur la nature, la fréquence ou l'envergure des activités qui seront entreprises ou que l'on poursuivra au cours de l'exercice financier.
11.42 De plus, le programme d'exploitation ne précise pas suffisamment les objectifs pour qu'on puisse s'en servir à des fins de mesure du rendement. Citons deux exemples: "promouvoir des normes professionnelles élevées dans toutes les activités d'un musée des beaux-arts", ou encore: "classifier, conserver, développer, entretenir les collections du musée". Le plan d'action ne démontre pas non plus comment ces objectifs se rattachent à ceux de l'exposé d'intentions.
11.43 Dans une tentative d'évaluation du rendement des composantes, le groupe de la politique, de la planification et de l'évaluation a commencé à élaborer, en collaboration avec les directeurs des musées, certains indicateurs de rendement. Cependant, en l'absence d'objectifs suffisamment précis et mesurables et d'une planification suffisante qui permettent de comparer l'utilisation des ressources et les résultats à ceux prévus aux plans, l'évaluation du rendement ne pouvait se faire, et partant, le contrôle des activités de la Société ne pouvait s'exercer de façon efficace.
11.44 Les Musées nationaux du Canada devraient compléter leur travail de planification et de contrôle:
11.46 De par leur nature, plusieurs des activités des Musées nationaux du Canada ne se prêtent pas à l'évaluation à court terme de leur efficacité. C'est le cas, notamment, des objectifs de collection, de conservation et de recherche. Par contre, certaines autres fonctions muséologiques se prêtent mieux à une évaluation et il existe des techniques éprouvées pour ce faire. C'est le cas, par exemple, des programmes destinés au public: expositions, animation et publications. Nous avons constaté cependant que dans ces domaines, les activités des quatre musées nationaux n'avaient fait l'objet d'aucune évaluation, l'attention du groupe ayant porté surtout sur les Programmes nationaux.
11.47 En général, les études effectuées par le groupe visaient à déterminer si les objectifs opérationnels avaient été atteints, mais ne mesuraient pas les effets des programmes.
11.48 Les Musées nationaux du Canada devraient procéder à l'évaluation systématique de l'efficacité de leurs activités en regard de ses objectifs.
11.50 La collection. Le conseil d'administration a approuvé récemment une politique globale des collections. Celle-ci renferme, pour chaque musée, un plan d'acquisition qui n'exclut pratiquement aucun domaine d'intérêt. Ce plan ne précisait pas le rôle ou l'ordre de priorité respectif de chaque musée de sorte qu'il s'avérait impossible d'identifier leurs secteurs communs et de leur attribuer des champs d'action qui permettraient de minimiser la duplication et la sous-utilisation des collections. En l'absence d'un tel plan, chaque cas particulier de chevauchement nécessite une solution individuelle. Cela s'est présenté, par exemple, pour le secteur de l'art autochtone contemporain qui a fait l'objet d'une entente spécifique entre le Musée national de l'Homme et la Galerie nationale. Plusieurs autres cas restent toutefois en suspend, faute d'accords spécifiques entre les musées.
11.51 Conformément à cette nouvelle politique, les musées nationaux ont entrepris l'élaboration de procédés en vue d'acquérir, documenter, assurer, manipuler, entretenir, entreposer et protéger les collections dont ils ont la garde.
11.52 Le processus d'acquisition que préconise la politique des collections ne s'attachait qu'aux modalités de l'acquisition. Il n'exigeait pas que chaque acquisition soit conforme à un plan; il ne tenait pas compte non plus de l'utilisation éventuelle des objets, ni de l'aptitude du musée à en assumer la restauration possible et la conservation. Ce processus n'exigeait pas la constitution d'une documentation de base préalable à la décision d'acquérir. Cette documentation devrait au moins comprendre la description de l'objet, son histoire et les raisons qui motivent son acquisition.
11.53 Bien que très précise en matière de procédure et de critères, la politique sur les collections ne désignait pas clairement les responsables de sa mise en application et elle ne prévoyait pas non plus de mécanismes de contrôle. L'imprécision des rôles et des attributions et le chevauchement de l'autorité rendront sans doute difficile le contrôle de la mise en application de la politique.
11.54 La documentation sur les collections comprend l'inventaire, les connaissances les plus récentes à leur sujet ainsi que l'information sur leur localisation et leur état. Dans les musées nationaux, l'inventaire des collections était incomplet. À la Galerie nationale du Canada, l'inventaire des photographies n'était pas terminé et on ne connaissait qu'approximativement le nombre d'objets dont les collections sont constituées. Il en était de même au Musée national des sciences et de la technologie et au Musée national de l'Homme où de nombreux objets n'étaient pas encore inventoriés. Au Musée national des sciences naturelles, nous n'avons pas examiné cet aspect de la fonction de collection. La documentation n'était standardisée dans aucun des musées. Partout, sauf à la Galerie nationale du Canada, elle était insuffisante.
11.55 Établir des priorités d'acquisitions et coordonner les achats devient donc chose difficile. Des pièces de certaines collections peuvent être égarées parce qu'elles ne sont pas toutes enregistrées; la collection peut alors perdre son sens et sa valeur. Enfin, il est quasi impossible d'évaluer la capacité et l'état des lieux d'entreposage requis.
11.56 Les collections ne faisaient pas l'objet d'examen sur une base régulière pour en vérifier l'état et le cas échéant, prendre des mesures appropriées. On ne procédait pas non plus à un contrôle des inventaires sur une base annuelle ou cyclique. Les inspections, au hasard des circonstances, ne faisaient pas toujours l'objet de rapports. Cet état de choses accroît encore les risques de pertes.
11.57 À cause de l'insuffisance de la documentation, les quatre musées nationaux connaissaient mal l'importance, la valeur et l'état de leurs collections. Il était donc difficile de prendre des décisions éclairées sur les achats, sur l'acceptation des dons et sur l'aliénation d'objets. Un tel état d'incertitude encourageait la tendance à acquérir le plus grand nombre possible d'objets et à disposer du minimum, ce qui rend onéreux les besoins de locaux et de sécurité.
11.58 En résumé, les musées nationaux n'avaient pas organisé rationnellement leur activité principale soit la gestion des collections confiées à leur garde. Ils ne connaissaient que d'une façon fragmentaire les collections actuelles et ils ne s'étaient pas dotés des moyens nécessaires pour améliorer cette connaissance, planifier l'enrichissement des collections et les préserver contre la perte ou la détérioration.
11.59 Les Musées nationaux du Canada devraient parfaire leurs processus d'acquisition et préciser leurs priorités en matière de collection; ils devraient terminer leur inventaire et faire l'inspection de leurs collections sur une base régulière.
11.60 À cause du nombre élevé d'objets dont les collections des musées canadiens sont constituées et de l'importance d'en connaître l'histoire, le lieu d'entreposage, l'état et les conditions nécessaires à leur préservation, les Musées nationaux du Canada ont cru qu'un inventaire informatisé pourrait s'avérer un outil indiqué de gestion des collections.
11.61 Depuis ses débuts, en 1972, le Répertoire national vise à dresser un tel inventaire complet des oeuvres d'art et des objets culturels que possèdent tous les musées du Canada pour le rendre accessible aux chercheurs, aux gestionnaires de musées et au public en général.
11.62 À la fin de l'exercice 1980-1981, les dépenses de fonctionnement cumulatives du Répertoire national, depuis 1972, s'établissaient, selon les Musées nationaux du Canada, à $ 7,5 millions sans compter $ 4,3 millions en contributions aux musées canadiens au chapitre de l'aide à l'enregistrement et $ 1,2 million en services fournis à travers le Programme de placement des jeunes.
11.63 Bien que le programme ait été en oeuvre depuis huit ans, la direction n'a pu nous fournir, lors de notre vérification, des données de base précises sur le nombre possible de musées clients, sur le nombre d'objets ou de groupes d'objets à répertorier et encore moins sur le nombre total de fiches informatiques à créer. La documentation qui se rapporte au programme mentionne le nombre de I 300 musées canadiens, mais ce nombre ne s'appuie sur aucun recensement. Quant au nombre d'objets à inventorier, la documentation disponible met de l'avant des estimations de 25 000 000 et de 40 000 000, mais en raison du regroupement possible d'un nombre indéterminé de ces objets, il est impossible pour le moment d'apprécier l'importance des fichiers qu'il faudra créer et garder à jour. Enfin, la direction du programme ne possède pas d'estimation fiable du nombre de transactions générées par l'inscription initiale des données, par la mise à jour des fichiers et par la consultation du répertoire.
11.64 En l'absence de ces coordonnées fondamentales, la direction du programme se voit dans l'impossibilité de fournir un calendrier de réalisation et un ordre d'estimation de grandeur des coûts de mise en oeuvre du programme. Ainsi, il n'existe pas de moyen fiable d'évaluer l'avancement des travaux, bien que la direction du programme ait avancé un chiffre de 5 p. 100 en mars 1980.
11.65 Les collections de 150 musées canadiens étaient répertoriées, en tout ou en partie. Depuis trois ans, le Répertoire national n'acceptait plus de nouveaux clients. Il ne suffisait pas à la tâche de compléter les inventaires entrepris et il accusait beaucoup de retard ans la mise à jour des données inscrites.
11.66 Cette situation était attribuable à l'envergure du mandat original qui n'a jamais été délimité ou précisé par la suite. Conscients de cette situation, les Musées nationaux du Canada avaient décidé, au début de l'année, de suspendre temporairement toutes décisions concernant les activités informatiques du Répertoire national.
11.67 Au cours de notre vérification, nous avons été avisés qu'un projet de renouvellement des méthodes et des outils informatiques de traitement des données était à l'étude. Lors de sa réunion du mois de juin 1981, le conseil d'administration a donné son accord à ce projet. Celui-ci porte principalement sur un changement d'ordinateur et de logiciel; sa réalisation accroîtrait considérablement la capacité du système mais elle ne permettrait pas, à elle seule, d'entrevoir l'achèvement d'un répertoire national.
11.68 Bien que ce programme ait fait l'objet de plusieurs études au cours des deux dernières années, celles-ci n'ont pas eu toute l'envergure souhaitable; ainsi nous croyons que, dans les conditions actuelles, un investissement majeur dans des méthodes et des outils de traitement des données devrait être subordonné à une étude de faisabilité d'envergure pour l'ensemble du Programme du Répertoire national. Cette étude devrait englober l'identification complète des coordonnées du programme et des options disponibles, l'analyse des bénéfices et des coûts, une proposition des choix les plus avantageux et un plan complet de mise en oeuvre.
11.69 Les Musées nationaux du Canada devraient préciser les besoins auxquels le Programme du Répertoire national doit répondre et compléter une étude de faisabilité suffisamment élaborée pour garantir une prise de décision éclairée pour le choir des moyens de réalisation.
11.70 La recherche. Les Musées nationaux du Canada disposaient de peu de données sur l'utilisation des ressources humaines et financières consacrées à la fonction de recherche. Une tentative d'estimation démontre cependant qu'au Musée national de l'Homme et au Musée national des sciences naturelles, cette activité monopolisait respectivement 31 et 25 p. 100 des budgets et qu'elle totalisait environ 23 p. 100 du budget de l'Institut canadien de conservation.
11.71 Pour coordonner et diriger de façon cohérente les activités de recherche, il faut s'assurer que des domaines ou des secteurs soient délimités en fonction de priorités préétablies dans un plan d'ensemble. Cette pratique préviendrait le risque que la recherche soit déterminée par l'intérêt d'un scientifique ou d'un conservateur dans un domaine de son choix plutôt que par des objectifs a atteindre. Nous avons constaté l'absence d'un tel plan pour l'ensemble de la Société et pour chacune des composantes qui y exerce une activité de recherche.
11.72 La direction des Musées nationaux du Canada devrait déterminer les secteurs où il faut concentrer les efforts de recherche en vue d'atteindre des objectifs précis inscrits dans le plan d'ensemble des musées.
11.73 Un processus de gestion propre à assurer l'efficience et l'économie des projets de recherche comprend, outre la préparation de plans d'ensemble et opérationnels, les étapes suivantes: l'élaboration de propositions de programmes et de projets, le choix des propositions, la planification détaillée, l'approbation finale, la mise en oeuvre, l'alimentation du système d'information de gestion, le contrôle et l'évaluation.
11.74 Chacune de ces étapes doit être bien contrôlée et assortie de lignes directrices qui permettent aux chercheurs de savoir ce que la direction attend d'eux. Le processus doit comporter de plus une documentation. Toutefois, nous n'avons pu établir avec certitude que l'on suivait ce processus. Par exemple, nous n'avons pas trouvé, pour les projets de recherche importants, de dossier contenant les autorisations, décrivant le projet, ses objectifs, la méthodologie, une estimation des ressources nécessaires et un échéancier.
11.75 Le contrôle de l'évolution des projets est facilité lorsque ces renseignements de base sont incorporés dans un système d'information de gestion permettant la comparaison des progrès par rapport au projet original, l'analyse des écarts et, le cas échéant, l'adoption de mesures correctives. Un tel système n'existait pas et le contrôle, qui variait d'un musée à l'autre, ou même d'une division à l'autre, s'exerçait de façon officieuse.
11.76 La direction des Musées nationaux du Canada devrait adopter un processus approprié de gestion des projets de recherche.
11.77 La diffusion des connaissances. Les expositions. Les expositions permanentes et temporaires, présentées par les Musées nationaux du Canada peuvent être préparées par eux, entièrement ou en partie, louées ou empruntées d'autres musées, canadiens ou étrangers. Le choix d'une exposition, parmi toutes celles qui sont disponibles ou réalisables, exige que le rôle et les objectifs des musées soient précis, que l'on définisse la clientèle visée, que l'on établisse des critères en fonction de l'ampleur, de la durée et de la possibilité de faire circuler l'exposition. Celle-ci doit refléter des objectifs clairs qui s'insèrent dans ceux du musée. Le plan détaillé des activités et le budget des coûts qui s'y rapportent doivent être disponibles au moment du choix d'une exposition. En l'absence de ces éléments, il était difficile, voire impossible, de rationaliser l'utilisation des ressources consacrées aux expositions.
11.78 De réels efforts ont été faits récemment à la Galerie nationale du Canada et au Musée national des sciences naturelles pour choisir les expositions, en organiser et en contrôler la préparation. Au Musée national des sciences et de la technologie, nous n'avons trouvé aucune documentation qui nous permette de nous assurer que les conditions énumérées au paragraphe précédent pour la sélection et l'organisation des expositions étaient respectées. Nous n'avons pas examiné cette activité au Musée national de l'Homme.
11.79 Nous pouvons conclure que le travail amorcé permettra de mieux utiliser les ressources consacrées aux expositions, mais faute d'objectifs pour les musées, de buts spécifiques pour les expositions et de mesures appropriées d'évaluation, les choix ne peuvent qu'être arbitraires.
11.80 Les quatre musées nationaux devraient préciser leurs objectifs opérationnels, les mécanismes de réalisation et le contrôle des expositions et élaborer des mesures pour évaluer jusqu'à quel point ils ont atteint ces objectifs.
11.81 Les publications et les boutiques. Pour leur permettre d'atteindre une de leurs fins qui est de "propager la connaissance", les Musées nationaux du Canada sont autorisés par la loi constitutive à "...faire le nécessaire pour l'acquisition ou la publication et la vente au public de livres, plaquettes, répliques et autres articles ayant rapport avec ses fins". En vertu de ce pouvoir, les musées nationaux exploitent des boutiques et poursuivent un programme d'édition considérable. À la fin de 1980, environ I 200 titres d'édition et 300 objets divers produits par les Musées nationaux du Canada ou pour eux étaient disponibles. Cependant, cette activité échappait à toute politique uniforme et à toute planification d'ensemble.
11.82 La planification pour chaque publication ne contenait pas tous les éléments nécessaires à la prise de décision, au contrôle et à l'évaluation du produit tels le contenu, le public visé, le type de présentation souhaitée, (format, reliure, illustration, etc.) le coût de revient prévu, le prix de vente, le tirage et la date de parution.
11.83 On nous a fait remarquer que dans le cas de plusieurs publications récentes, on a modifié des paramètres fondamentaux en cours de production avec cette conséquence que les publications produites ont été fort différentes de celles que l'on envisageait a l'origine. En raison d'un manque de planification, il était fréquent, par exemple, que les catalogues des expositions ne soient pas disponibles pendant une bonne partie de la durée de celles-ci, soit au moment où l'intérêt du public était le plus prononcé. D'autres cas étaient plus complexes. Un livre destiné à l'origine à un public de jeunes et que l'on avait prévu de vendre de $ 10 à $ 13, a finalement été publié comme livre de luxe, sous reliure toile, présenté en boîtier, avec plusieurs illustrations polychromes et comportant un nombre de pages de 20 p. 100 supérieur aux prévisions. On l'a offert à $ 30 parce que le coût de production a excédé les prévisions de 28 p. 100, même si les quantités produites ont été de 19 p. 100 inférieures aux prévisions. Le public visé n'a pas été atteint et une grande partie de ces livres sont venus grossir les stocks en entrepôt. Dans certains autres cas, pour obtenir un coût de revente unitaire plus bas et justifier un prix de vente acceptable, on a augmenté le tirage sans tenir compte de la demande pour ces titres. Dans plusieurs cas, on a encouru des frais supplémentaires élevés et des délais considérables pour satisfaire à des exigences inattendues, surtout en ce qui concerne la qualité ou le nombre des illustrations.
11.84 En l'absence d'une planification suffisamment élaborée et officiellement approuvée, il était difficile d'estimer la valeur des écarts entre le produit final et le projet initial, de déterminer si ces écarts ont été approuvés officiellement et s'ils avaient été bénéfiques par rapport aux objectifs poursuivis.
11.85 La répartition des coûts des publications entre les budgets de plusieurs centres de responsabilité et un compte spécial ne favorisaient pas une analyse réaliste de ces coûts ni une saine gestion. L'accumulation, dans un même compte spécial, d'une partie des dépenses et de la totalité des recettes pour les publications de trois musées et les boutiques des quatre musées ne permettait pas d'avoir une vue claire de ces opérations.
11.86 Notre étude a démontré qu'avec les recettes de $ 401 000 provenant de la vente de publications, pour l'exercice financier 1980-1981, on ne récupère qu'approximativement 17 p. 100 de la somme des coûts de production directement identifiables dans les livres comptables et des coûts de fonctionnement des centres de responsabilité dont l'activité principale est l'édition ou la diffusion des publications. Lors de notre vérification, nous n'avons pu trouver de politiques claires et précises sur le recouvrement des coûts des publications.
11.87 Notre analyse n'a pu tenir compte de plusieurs éléments de coûts dont les plus importants sont ceux de rédaction par les auteurs-maison pour lesquels il n'existait aucun relevé de temps. Les coûts de la gestion de cette activité qui a accaparé l'attention d'un important groupe de travail durant toute l'année ne sont pas compris dans l'estimation des dépenses non plus que le loyer, les photocopies, les fonds de pension et autres frais généraux.
11.88 La direction des Musées nationaux du Canada devrait élaborer et mettre en application une politique uniforme concernant la production et la vente des publications. Cette politique devrait imposer une planification qui permettrait une prise de décision éclairée et un contrôle comportant un calcul du coût de revient total ainsi que des normes claires en matière de recouvrement des coûts des publications.
11.89 Chaque musée comprend une boutique où l'on vend aux visiteurs des livres, des souvenirs et autres objets. Ces marchandises sont acquises pour la plupart sur les circuits commerciaux. On y vend aussi certaines publications des Musées nationaux du Canada, mais ces ventes ne comptent que pour une faible partie du chiffre d'affaires des boutiques.
11.90 Les dépenses des boutiques, comme celles des publications, étaient divisées entre le compte spécial et les budgets de fonctionnement. Dans le premier, on comptabilisait le coût des marchandises vendues; dans les seconds, on répartissait les salaires des employés et certaines autres dépenses directement attribuables à l'exploitation des boutiques. Les loyers, frais d'administration et frais généraux ne faisaient pas l'objet de répartition comptable et nous n'avons donc pu en faire l'évaluation. Néanmoins, les dépenses relatives aux boutiques que nous avons relevées dans les comptes des Musées nationaux du Canada s'élèvent à $ 738 000, pour l'exercice financier 1980-1981. Durant la même période, le produit des ventes de ces boutiques s'est élevé à $ 602 000.
11.91 Lors de notre vérification, nous n'avons trouvé aucune politique ou directive régissant l'exploitation des boutiques ou qui détermine des objectifs de rentabilité.
11.92 La direction des Musées nationaux du Canada devrait élaborer et mettre en application une politique concernant l'exploitation des boutiques, la production et la vente de souvenirs. Cette politique devrait imposer un processus de contrôle comportant un calcul du coût de revient total et fixer des objectifs précis de rentabilité pour l'exploitation des boutiques.
11.94 C'est la direction des Services de sécurité qui fournit aux quatre musées, aux Programmes nationaux et à l'administration l'expertise, les ressources et les services en matière de sécurité. La politique de sécurité des Musées nationaux du Canada, qui a été sanctionnée en décembre 1979, n'avait pas encore reçu de diffusion officielle lors de notre vérification, en mars 1981. Elle établit trois priorités de protection: les personnes, les collections, les édifices. Selon le budget de la Société de 1980-1981, il en coûte environ $ 10 millions aux Musées nationaux du Canada pour les services de sécurité qui utilisent au-delà de 200 années-personnes. Dans le Budget des dépenses, les frais et les ressources humaines en matière de sécurité sont intégrés à ceux des composantes.
11.95 L'organisation des fonctions, des services et des activités de sécurité nous a paru satisfaisante. Cependant, notre examen a décelé deux causes d'affaiblissement des mesures de protection: il s'agit du chevauchement des responsabilités au niveau de la direction, comme nous l'avons déjà mentionné, et de l'insécurité des locaux qui n'est pas du ressort des Musées nationaux du Canada. Les mesures de sécurité, qui s'appuient sur des critères généraux acceptés par toutes les parties, n'étaient pas mises en application de façon uniforme dans les composantes.
11.96 La mauvaise qualité et la dispersion des locaux de travail, d'exposition et d'entreposage rendent difficile la préservation et la protection des collections. Les édifices ne se prêtent pas à l'utilisation de certaines techniques de prévention ou de détection du feu, du vol ou du vandalisme; ils rendent impossible le maintien d'une température et d'une humidité constantes nécessaires à la préservation de certains objets. Selon le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social et le ministère du Travail, plusieurs locaux présentent de graves dangers pour le personnel et pour les collections à cause de la présence de substances toxiques et inflammables dont on a besoin en grande quantité pour la préservation, la recherche et la restauration. Un seul accident pourrait causer la perte presque complète des collections d'une discipline. La dispersion des lieux, même si elle peut permettre de limiter les pertes en cas de sinistre, augmente les risques de vol et de vandalisme et les coûts de surveillance. Elle constitue un obstacle à la rapidité des services de sécurité en cas d'urgence.
11.97 Les Musées nationaux du Canada sont conscients de cette situation et ils ont déjà présenté dans un mémoire au Cabinet, au début de l'année 1981, divers projets de solution à ces problèmes.
11.99 Au moment de notre vérification, les Musées nationaux du Canada n'avaient pas encore établi de système pour la planification des ressources humaines. Les besoins en matière de formation n'étaient pas définis de façon systématique. L'information sur les ressources humaines était incomplète ou périmée.
11.100 La réorganisation en cours visait à résoudre l'ensemble de ces problèmes; on avait entrepris l'élaboration de systèmes d'information de gestion, de planification des ressources humaines, d'appréciation du rendement et de formation. De plus, on avait élaboré un manuel de procédure qui devait être approuvé et diffusé sous peu. Lorsque ce travail sera terminé, les services du personnel seront en mesure d'aider les gestionnaires des centres de responsabilité à définir leurs rôles respectifs dans la gestion des ressources humaines.
11.102 La gestion financière des Musées nationaux du Canada s'est améliorée depuis notre Étude de la gestion et du contrôle financiers, en 1977. Ces améliorations ont été signalées dans l'Étude sur le perfectionnement des pratiques et contrôles de gestion menée par le Bureau du contrôleur général, en 1980. Elles ont principalement été effectuées au niveau de l'organisation et de la gestion de la fonction financière, au niveau du contrôle budgétaire et du système de comptabilité et de contrôle des dépenses.
11.103 Les recettes et les comptes débiteurs. La prévision des recettes, le contrôle, la comptabilisation et la perception des recettes et des comptes débiteurs étaient insuffisants. En vertu d'une autorisation particulière du Parlement, les Musées nationaux du Canada retiennent la plus grande partie de leurs recettes pour financer leur programme d'édition et renouveler les stocks de leurs boutiques. Si l'on considère que plusieurs publications doivent paraître à des dates précises, il est impérieux de prévoir avec précision les entrées de fonds, de façon à être en mesure de bien échelonner les dépenses de façon à éviter en tout temps que les engagements dépassent les fonds disponibles.
11.104 Nous avons constaté que les Musées nationaux du Canada n'avaient pas encore mis en place une véritable gestion des comptes clients. Il n'existait aucun procédé écrit pour l'acceptation des commandes des clients et l'autorisation d'expédier. Au cours du dernier exercice financier, aucun état de compte n'a été envoyé aux acheteurs de publications de sorte qu'à la fin de l'exercice, ces comptes s'élevaient à $ 255 000, soit une hausse de $ 81 000. De plus, les comptes débiteurs découlant des contrats de coédition en vertu desquels des livres conçus, rédigés et préparés par les Musées nationaux du Canada sont publiés et distribués par des éditeurs privés moyennant paiement de droits d'auteur, ne faisaient pas l'objet d'un suivi systématique et il n'y avait aucune méthode pour vérifier si les versements des coéditeurs et des distributeurs étaient conformes aux redevances en vertu des contrats.
11.105 Les Musées nationaux du Canada devraient mettre en place des mécanismes appropriés de gestion et de perception des recettes et des comptes débiteurs.
11.106 Le contrôle des éléments d'actif. Lors de notre Étude de la gestion et du contrôle financiers en 1977, nous avions signalé que dans la plupart des cas, il n'existait aux Musées nationaux du Canada aucun procédé de contrôle des immobilisations. Depuis ce temps, les mesures prises pour corriger la situation ont été sporadiques, sans coordination et dans l'ensemble, le contrôle des immobilisations est demeuré insuffisant.
11.107 Les systèmes de contrôle physique et financier des stocks de publications et des marchandises des boutiques présentaient d'importantes lacunes. Au 31 mars 1981, la valeur de ces stocks s'élevait à $ 1 800 000 t $ 360 000 respectivement.
11.108 Les stocks en consignation chez des distributeurs canadiens et internationaux étaient comptabilisés avec les stocks en entrepôt rendant ainsi difficile la conciliation des inventaires permanents avec le dénombrement physique annuel. D'importants retards accumulés dans la comptabilisation des publications retournées par les revendeurs compliquaient encore plus cette conciliation.
11.109 Contrairement à la pratique courante dans l'industrie du livre, il n'existait au sein des Musées nationaux du Canada aucune politique ou procédé pour dévaluer les publications détériorées, désuètes ou invendables pour d'autres raisons. L'établissement de la valeur des stocks aux états financiers présentait plusieurs problèmes: certaines publications datent maintenant de plus de 50 ans et elles devraient faire l'objet d'une réévaluation ou d'une dépréciation. Dans certains cas, le prix de détail suggéré ou le prix de vente aux détaillants pouvaient être inférieurs au coût de revient; dans d'autres cas, on ne connaissait pas le coût de revient.
11.110 En l'absence d'inventaire permanent pour les stocks des boutiques, le contrôle physique et financier de ces stocks était impossible.
11.111 La direction des Musées nationaux du Canada devrait améliorer le contrôle physique et financier des stocks de toutes les publications produites par les Musées nationaux du Canada ainsi que des marchandises des boutiques; les stocks devraient être réévalués chaque année et les variations des stocks devraient apparaître aux états financiers de la Société.
11.113 Au cours de l'exercice 1980-1981, la direction a dépensé environ $ 203 000. De ce montant, 61 p. 100 ont défrayé les frais de vérifications effectuées sous contrat par divers experts-conseils. En général, la fonction de vérification interne répondait aux critères établis par notre Bureau et elle se conformait aux normes de vérification financière interne élaborées par le Bureau du contrôleur général telles que responsabilités bien définies, vérifications planifiées sur une base annuelle et triennale, politique de vérification interne portée à la connaissance de tous les gestionnaires, etc. Nous avons constaté toutefois qu'au cours des deux premières années du plan triennal, le calendrier des travaux n'a pas été complètement respecté, ce qui a exigé le report de nombreuses vérifications.
11.114 Cette direction n'a pas effectué de suivi systématique de la mise en oeuvre des recommandations qui découlent de vérifications internes terminées depuis mars 1976. Quoique le Manuel administratif des Musées nationaux du Canada requière que les gestionnaires des centres de responsabilité transmettent leur commentaires sur les recommandations dans un délai de 30 jours, des retards importants ont été relevés dans la majorité des cas.
11.115 La direction de la Vérification interne devrait faire un suivi des mesures correctives prises par suite des recommandations découlant des vérifications.
11.117 L'information que renferme le Budget des dépenses et les Comptes publics traite des principaux éléments des dépenses mais ceux-ci ne sont pas présentés d'une manière à décrire le fonctionnement des Musées nationaux du Canada. Nous avons remarqué que la définition des activités se fondait sur la structure organisationnelle de la Société. Cette façon de procéder est utile parce qu'elle établit des relations étroites entre les sommes affectées et les responsabilités en matière de dépenses. Toutefois, au point de vue de l'imputabilité, il serait plus révélateur de définir les activités par rapport aux fonctions muséologiques, lesquelles sont la raison d'être des Musées nationaux du Canada. Une telle définition mettrait l'accent sur les buts poursuivis et sur les activités auxquelles les sommes sont affectées. Comme nous l'avons déjà fait remarquer, la Société a entrepris son premier programme d'exploitation pluriannuel pour l'exercice 1982- 1983, selon une définition d'activités par fonctions muséologiques. Nous appuyons cette initiative.
Recommandation
11.34 Le conseil d'administration devrait de façon prioritaire se pencher sur les études effectuées, en tirer les conclusions pertinentes et recommander au ministre responsable une proposition de clarification des rôles, des attributions, de l'autorité et des responsabilités au sein des Musées nationaux du Canada.
Recommandations
11.36 Le conseil d'administration devrait s'assurer que ses politiques englobent tous les secteurs importants d'activité, qu'elles sont colligées et mises à la disposition de tous les gestionnaires et qu'elles prévoient des mécanismes de contrôle pour leur mise en application, leur évaluation et leur révision.11.44 Les Musées nationaux du Canada devraient compléter leur travail de planification et de contrôle:
Recommandation
11.48 Les Musées nationaux du Canada devraient procéder à l'évaluation systématique de l'efficacité de leurs activités en regard de ses objectifs.
Recommandations
11.59 Les Musées nationaux du Canada devraient parfaire leurs processus d'acquisition et préciser leurs priorités en matière de collection; ils devraient terminer leur inventaire et faire l'inspection de leurs collections sur une base régulière.11.69 Les Musées nationaux du Canada devraient préciser les besoins auxquels le Programme du Répertoire national doit répondre et compléter une étude de faisabilité suffisamment élaborée pour garantir une prise de décision éclairée pour le choix des moyens de réalisation.
11.72 La direction des Musées nationaux du Canada devrait déterminer les secteurs où il faut concentrer les efforts de recherche en vue d'atteindre des objectifs précis inscrits dans le plan d'ensemble des musées.
11.76 La direction des Musées nationaux du Canada devrait adopter un processus approprié de gestion des projets de recherche.
11.80 Les quatre musées nationaux devraient préciser leurs objectifs opérationnels, les mécanismes de réalisation et le contrôle des expositions et élaborer des mesures pour évaluer jusqu'à quel point ils ont atteint ces objectifs.
11.88 La direction des Musées nationaux du Canada devrait élaborer et mettre en application une politique uniforme concernant la production et la vente des publications. Cette politique devrait imposer une planification qui permettrait une prise de décision éclairée et un contrôle comportant un calcul du coût de revient total ainsi que des normes claires en matière de recouvrement des coûts des publications.
11.92 La direction des Musées nationaux du Canada devrait élaborer et mettre en application une politique concernant l'exploitation des boutiques, la production et la vente de souvenirs. Cette politique devrait imposer un processus de contrôle comportant un calcul du coût de revient total et fixer des objectifs précis de rentabilité pour l'exploitation des boutiques.
Recommandations
11.105 Les Musées nationaux du Canada devraient mettre en place des mécanismes appropriés de gestion et de perception des recettes et des comptes débiteurs.11.111 La direction des Musées nationaux du Canada devrait améliorer le contrôle physique et financier des stocks de toutes les publications produites par les Musées nationaux du Canada ainsi que des marchandises des boutiques; les stocks devraient être réévalues chaque année et les variations des stocks devraient apparaître aux états financiers de la Société.
Recommandation
11.115 La direction de la Vérification interne devrait faire un suivi des mesures correctives prises par suite des recommandations découlant des vérifications.