État des opérations
État des recettes et dépenses
État de l'actif et du passif
État de l'emploi des crédits
Notes accompagnant les états financiers du gouvernement du Canada
Opinion du Vérificateur général sur les états financiers du gouvernement du Canada
Les quatre états financiers de cette section, de même que les notes les accompagnant, sont présentés pour vérification conformément à l'article 55 de la Loi sur l'administration financière. Ces états forment la base de justification du gouvernement de sa gestion des autorisations financières accordées par le Parlement. Les autres sections de ce volume, de même que les volumes II et III des Comptes publics, sont conçus afin de fournir des renseignements à l'appui des états financiers.
Le premier état financier est l'état des opérations, lequel résume toutes les opérations du gouvernement, tel que défini à la note l (ii), et indique la façon dont les besoins financiers ont été rencontrés, et l'effet de ces opérations sur l'encaisse. Les opérations financières sont classées en quatre catégories principales: budgétaires, non budgétaires, de change et de la dette non échue.
La première catégorie, les opérations budgétaires, consiste de toutes les opérations qui entrent dans le calcul de l'excédent ou du déficit annuel du gouvernement, et comprend les rentrées provenant des recettes fiscales et non fiscales de même que les dépenses autorisées par le Parlement. Les recettes ne sont reconnues que lorsque les fonds sont reçus et ne comprennent pas les montants dus mais non perçus. Les dépenses budgétaires, cependant, sont enregistrées en grande partie selon la comptabilité d'exercice et comprennent les imputations pour les travaux accomplis, les biens reçus, les services exécutés, les paiements de transfert effectués, l'amortissement des insuffisances actuarielles des trois principaux comptes de pension de retraite, une provision afin d'estimer les pertes sur les réalisations de l'actif comptabilisé et l'intérêt couru de la dette non échue. Les immobilisations, telles les terrains, bâtiments, ouvrages et matériel, ne sont pas capitalisées mais sont imputées aux dépenses budgétaires lors de leur acquisition ou construction. Les dépenses budgétaires ne comprennent pas les sommes à payer ou courues à la fin de l'exercice, pour les contributions versées à même les crédits statutaires, les prestations de cessation d'emploi, les congés annuels impayés et l'indexation des pensions.
La deuxième catégorie, les opérations non budgétaires, comprend: les prêts, dotations en capital et avances effectués par le gouvernement, la dette du gouvernement envers des tiers en tant qu'administrateur de certains deniers publics encaissés ou perçus pour des fins déterminées et les autres éléments de passif enregistrés à la suite des opérations budgétaires courues susmentionnées. Ces opérations rendent compte du changement dans les obligations financières envers le gouvernement ou de ce dernier, conformément aux conventions comptables décrites à la note I accompagnant les états financiers.
La troisième catégorie, les opérations de change, reflète les opérations avec le Compte du fonds des changes, requises afin de protéger la valeur extérieure de l'unité monétaire canadienne, de même qu'une comptabilité de la situation nette du gouvernement en ce qui concerne le Fonds monétaire international. Les opérations de change comprennent également la dette non échue à payer en devises étrangères.
La quatrième catégorie, les opérations de la dette non échue, représente la mesure dans laquelle les besoins financiers ont été satisfaits au moyen d'une augmentation de la dette non échue qui indique le changement net dans les montants dus relatifs aux obligations négociables, aux obligations d'épargne du Canada et aux bons du Trésor. Les opérations de la dette non échue ne comprennent pas la dette non échue à payer en devises étrangères.
Le deuxième état financier est l'état des recettes et dépenses. Cet état fournit une comptabilité détaillée des opérations budgétaires résumées à l'état des opérations. L'excédent ou le déficit annuel représente l'écart entre les dépenses et les recettes de l'exercice, conformément aux conventions comptables décrites ci-dessus.
Le troisième état financier est l'état de l'actif et du passif. Puisque cet état est basé sur les conventions comptables du gouvernement, celui-ci n'est pas en parallèle au bilan conventionnel propre au secteur privé. Plus particulièrement, les immobilisations, lesquelles ont été comptabilisées comme dépenses, sont enregistrées à la valeur nominale de $ 1, et les recettes non encore perçues, telles les taxes, ne sont pas enregistrées à titre de créances. On n'a pas pris en considération l'effet que produit l'inflation sur la valeur économique de l'actif et du passif enregistrés du gouvernement. On reconnaît, en général, que l'inflation tend à réduire la valeur de l'actif et du passif financiers tout en augmentant la valeur comptabilisée des immobilisations. Il faut alors noter que la différence entre l'actif et le passif enregistrés s'attribue à la somme des excédents et déficits budgétaires déterminés selon les conventions comptables du gouvernement. Cette différence ne reflète en aucune façon l'avoir net du gouvernement.
Le quatrième état financier est l'état de l'emploi des crédits, lequel résume, par ministère, l'emploi, au cours de l'exercice, des crédits parlementaires pour les dépenses budgétaires et les prêts, dotations en capital et avances.
(Tableau non disponible)
(Tableau non disponible)
(Tableau non disponible)
(Tableau non disponible)
i. Notions de base
On trouve dans l'Acte de l'Amérique du Nord britannique deux notions de base sur lesquelles est fondé le système comptable du gouvernement. Premièrement, la notion du Fonds du revenu consolidé qui découle de l'exigence que tous les droits et recettes, autres que ceux qui sont réservés aux provinces, «formeront un fonds consolidé de revenu»; deuxièmement, la notion suivant laquelle le solde du Fonds, après certaines imputations préalables, «sera approprié par le Parlement du Canada».
Le Parlement accorde l'autorisation d'effectuer des paiements à même le Fonds du revenu consolidé dans ses lois annuelles portant affectation de crédits et dans d'autres textes de lois (crédits statutaires). L'autorisation de dépenser est accordée, dans des lois portant affectation de crédits, à des fins déterminées et pour des montants maximaux. À moins que le libellé des crédits ne l'indique autrement, le solde inutilisé de l'autorisation de dépenser accordée dans des lois portant affectation de crédits s'annule à la fin de l'exercice pour lequel elle a été accordée. L'autorisation de dépenser comprise dans les crédits statutaires est consentie à des fins déterminées ainsi que pour des montants et des délais indiqués dans les lois. L'autorisation de dépenser prévue dans les crédits statutaires ne s'annule pas à la fin de l'exercice pour lequel elle a été accordée.
ii. L'entité comptable du gouvernement du Canada
Afin de tenir les comptes du Canada et préparer les Comptes publics comme l'exige la Loi sur l'administration financière, le gouvernement du Canada se définit comme l'ensemble des ministères mentionnés à l'annexe A de cette Loi; toute division ou direction de la Fonction publique y compris toute commission nommée conformément à la Loi sur les enquêtes et désignée par le gouverneur en conseil comme ministère aux fins de la Loi sur l'administration financière; les employés du Sénat, de la Chambre des communes et de la Bibliothèque du Parlement ainsi que toute société mentionnée à l'annexe B de la Loi sur l'administration financière.
Conformément à la définition susmentionnée, les sociétés nommées aux annexes C et D de la Loi sur l'administration financière ne font pas partie de l'entité comptable du gouvernement du Canada; ainsi, leurs états financiers ne sont pas consolidés avec ceux du gouvernement. Les états financiers de ces sociétés de la Couronne sont présentés au volume 111 des Comptes publics.
En outre, certains comptes et fonds possèdent leurs propres états financiers qui ne sont pas combinés avec ceux du gouvernement mais qui sont présentés séparément aux volumes 1 et 11. Ces comptes et fonds comprennent le Compte du fonds des changes, le Compte du régime de pensions du Canada, le Compte d'assurance-chômage et les autres comptes similaires.
iii. Catégories d'opérations financières
Les opérations financières du gouvernement enregistrées dans les comptes du Canada et reflétées dans les Comptes publics sont réparties en opérations budgétaires, non budgétaires, de change et de la dette non échue.
Généralement, les opérations budgétaires entrent dans le calcul de l'excédent ou du déficit annuel et sont déclarées à l'état des recettes et dépenses. Toutes les autres opérations mènent soit à l'acquisition ou au règlement de créances, soit à la création ou à l'exécution de dettes, et sont déclarées à l'état de l'actif et du passif.
Aux fins de la présentation comptable, les Comptes publics suivent la classification en vigueur en fin d'exercice et présentent les chiffres de l'exercice précédent modifiés lorsque nécessaire, pour fins d'uniformité.
iv. Recettes budgétaires
Les recettes budgétaires comprennent toutes les recettes fiscales et non fiscales qui agissent sur l'excédent ou le déficit du gouvernement, ainsi que les recettes internes du gouvernement.
Les recettes du gouvernement sont généralement comptabilisées au titre de l'exercice au cours duquel elles ont été reçues. Tout remboursement de recettes est toutefois imputé à l'exercice au cours duquel le versement se fait.
Les recettes sont comptabilisées après déduction des remboursements versés et ne comprennent ni les sommes à recevoir, ni les impôts prélevés au nom des provinces, ni les rentrées provenant des cotisants au régime de pensions du Canada, à l'assurance-chômage et aux comptes de pension de retraite, ni les recettes et ni les rentrées portées au crédit des autres comptes d'actif et de passif.
Les recettes sont comptabilisées sur une base brute et nette à l'état des recettes et dépenses. La différence entre les deux provient des recettes à valoir sur les crédits et des rentrées postales servant à couvrir les dépenses postales.
v. Dépenses budgétaires
Les dépenses budgétaires comprennent toutes les imputations aux crédits budgétaires qui influencent l'excédent ou le déficit du gouvernement. Ces imputations comprennent les travaux accomplis, les biens reçus, les services exécutés et les paiements de transfert effectués au cours de l'exercice, ainsi que les dépenses internes du gouvernement.
Les dépenses ne comprennent pas les pensions payées en vertu du régime de pensions du Canada, des comptes de pension de retraite et des autres comptes de pension, les prestations d'assurance-chômage autres que les allocations aux pêcheurs, les paiements imputés aux soldes de crédits reportés, virés à des comptes spéciaux, et les paiements imputés à d'autres comptes d'actif et de passif.
Les dépenses sont comptabilisées sur une base brute et nette à l'état des recettes et dépenses. La différence entre les deux provient des recettes à valoir sur les crédits et des rentrées postales servant à couvrir les dépenses postales.
vi. Actif
L'actif est constitué des créances du gouvernement du Canada sur des tiers (personnes physiques et morales), par suite de faits et d'opérations antérieurs à la date de comptabilisation.
Cependant, à cause des conventions comptables du gouvernement mentionnées plus haut et selon les dispositions de la Loi sur l'administration financière et autres textes législatifs, certaines créances ne sont pas comprises à l'état de l'actif et du passif. Les plus importantes sont les sommes à recevoir au titre des recettes fiscales et non fiscales.
vii. Passif
Le passif se définit comme étant des dettes envers des tiers (personnes physiques et morales), par suite de faits et d'opérations antérieurs à la date de comptabilisation.
Cependant, à cause des conventions comptables du gouvernement mentionnées plus haut et selon les dispositions de la Loi sur l'administration financière et autres textes législatifs, certaines dettes ne sont pas comprises à l'état de l'actif et du passif. Elles comprennent les montants pour: les contributions versées à même les crédits statutaires; les congés annuels et indemnités à payer lors de la cessation d'emploi; et, le passif actuariel découlant de l'indexation au coût de la vie des pensions de retraite et des rentes.
viii. Immobilisations
Les immobilisations du gouvernement, telles les terrains, bâtiments, ouvrages et matériel, sont imputées aux dépenses budgétaires lors de leur acquisition ou construction. On reconnaît leur existence à l'état de l'actif et du passif en les inscrivant à une valeur nominale de $1.
ix. Déficit accumulé
Le déficit accumulé comprend les excédents et déficits annuels depuis la Confédération, de même que la radiation de certaines sommes imputées directement à ce compte.
x. Évaluation de l'objet du passif
ACTIF
L'actif est enregistré au coût et fait l'objet d'une évaluation annuelle afin de refléter les diminutions de la valeur enregistrée à la valeur estimative de réalisation.
PASSIF
Le passif est inscrit au montant à payer sauf pour les éléments de passif concernant les comptes de pension de retraite des Forces canadiennes, de la Fonction publique et de la Gendarmerie royale du Canada ainsi que le Compte des rentes sur l'État, lesquels sont évalués sur une base actuarielle.
Ni le Compte du régime de pensions du Canada, ni le Compte de prestations de retraite supplémentaires ne sont tenus sur une base actuarielle. La Loi sur le régime de pensions du Canada limite les paiements tirés sur le Fonds du revenu consolidé au solde du Compte du régime de pensions du Canada.
xi. Conversion des opérations de change
Les opérations de change sont converties et comptabilisées en dollars canadiens au taux de change en vigueur à la date de l'opération.
Les éléments d'actif et de passif qui proviennent de ces opérations de change sont convertis à la fin de l'exercice, au taux de change en vigueur à cette date. Les gains nets sont crédités aux recettes, tandis que les pertes nettes sont imputées aux dépenses.
i. Fonds renouvelables
Les autorisations non budgétaires pour toutes les avances de fonds de roulement aux fonds renouvelables, ministères et organismes ont été supprimées. Les opérations de certains fonds renouvelables ont été continuées en vertu d'autorisations budgétaires qui ne s'annulent pas. Les opérations des autres fonds renouvelables ont été intégrées avec les autres opérations budgétaires.
Suite à ces ajustements, des avances de fonds de roulement aux fonds renouvelables de $811 millions ont été radiées par une imputation aux dépenses ministérielles, et les recettes et dépenses provenant des opérations des fonds renouvelables ont été comprises dans les recettes et dépenses ministérielles brutes du gouvernement.
ii. Total des prestations d'assurance-chômage prises en charge par le gouvernement
La Loi a aussi modifié la Loi sur l'assurance-chômage, de façon que le Compte d'assurance-chômage soit crédité, à partir du 1er avril 1980, du total des prestations prises en charge par le gouvernement dans l'exercice en cours plutôt que dans l'année du calendrier. Cette modification a éliminé le besoin, par le gouvernement, d'effectuer des avances non productives d'intérêt au Compte d'assurance-chômage.
Suite à cet ajustement, des avances non productives d'intérêt de $ 1,013 millions et une provision pour le total des prestations d'assurance-chômage prises en charge par le gouvernement de $532 millions ont été radiées par une imputation aux dépenses ministérielles.
iii. Autres comptes internes
Certains autres éléments d'actif et de passif totalisant $ 124 millions ont également été radiés par une imputa- une ton aux dépenses ministérielles. L'élément d'actif, lequel a été radié, représente les frais non amortis de lancement d'obligations au montant de $ 140 millions. L'élément de passif radié représente les soldes de crédits reportés, virés à des comptes spéciaux au montant mil de $16 millions.
Depuis 1979' les montants radiés conformément à cette législation ont été entièrement pourvus dans les comptes du en Canada. De ce fait, leur radiation n'a eu aucun effet sur le au déficit de l'exercice en cours ou de l'exercice précédent. Toutefois, les recettes et les dépenses ministérielles pour l'exercice en cours ne sont pas comparables aux montants enregistrés pour l'exercice précédent puisque les effets des ajustements décrits ci-dessus n'ont pas été appliqués rétroactivement. Les conventions comptables du gouvernement ne prévoient pas pour des ajustements rétroactifs puisqu'il est nécessaire de rendre compte des dépenses conformément à l'autorisation accordée pot par le Parlement. Si les effets des ajustements avaient été appliqués rétroactivement, il est estimé que les recettes et dépenses ministérielles auraient été enregistrées comme suit (les montants réels enregistrés sont aussi présentés pour fins de comparaison):
(Tableau non disponible)
La diminution dans les provisions pour les prêts, dotations capital et avances indique la différence entre les prêts radiés cours de l'exercice et la provision additionnelle suite à évaluation annuelle.
Suite aux modifications des conventions comptables énoncées à la note 2 ci-dessus, aucune provision n'a été requise en 81 tant pour les comptes internes du gouvernement que pour total des prestations d'assurance-chômage prises en charge T 1e gouvernement. Le tableau suivant résume les provisions pour évaluation:
(Tableau non disponible)
Le passif éventuel du gouvernement était de $4,171 millions ,31 mars 1981 et est résumé au tableau suivant:
(Tableau non disponible)
Même si les emprunts par les corporations de mandataire de la Couronne, obtenus de prêteurs autres que le gouvernement, constituent des éléments de passif direct du gouvernement, ces emprunts ne sont pas compris dans les comptes du Canada puisqu'ils sont censés être, et en pratique sont, remboursés directement par les corporations.
Le tableau ci-dessous résume l'information financière concernant les corporations de mandataire de la Couronne au 31 mars 1981. L'information n'a pas été vérifiée, puisque certaines de ces corporations ont des fins d'exercices autres que le 31 mars.
(Tableau non disponible)
Le tableau suivant résume l'information concernant ces programmes d'assurance. L'information n'a pas été vérifiée puisque les corporations ont des fins d'exercices autres que le 31 mars.
(Tableau non disponible)
Les prêts de $2,942 millions ($2,713 millions en 1980> aux gouvernements étrangers comprennent $2,149 millions ($1,896 millions en 1980) de prêts aux pays en voie de développement. Ces prêts font partie du programme du Canada au développement international et sont sans intérêt ou portent intérêt à des taux plus favorables que ceux qui étaient en vigueur au Canada au moment où l'aide a été accordée. Les soldes au 31 mars, groupés selon leur terme, sont:
(Tableau non disponible)
Au cours de l'exercice, des intérêts sur prêts et des frais d'engagements de services de $3.9 millions ($2.5 millions en 1980) ont été reçus des pays en voie de développement. On trouvera plus de précisions aux sections 6 et 13 de ce volume ainsi qu'à la section 8 du volume II.
ii. Souscriptions et prêts aux organismes internationaux
Les prêts, dotations en capital et avances de $2,255 millions ($1,966 millions en 1980) aux organismes internationaux comprennent $ 1,877 millions ($1,606 millions en 1980> de souscriptions au capital de l'Association internationale de développement et de prêts à d'autres institutions financières internationales. Ces souscriptions et prêts font aussi partie du programme du Canada au développement international. Ces institutions accordent des prêts aux pays en voie de développement selon des termes semblables aux prêts d'aide décrits plus haut. Les souscriptions à ces organismes internationaux ne fournissent pas de produits de placements. Ils sont remboursables sur la terminaison de l'organisme ou lorsque le Canada s'en retire. On trouvera plus de précisions aux sections 6 et 13 de ce volume.
À mon avis, les états financiers présentent des renseignements conformément aux conventions comptables énoncées du gouvernement du Canada, mentionnées à la note 1 jointe aux états financiers. De plus, à mon avis, à l'exception des changements aux conventions comptables portant sur les fonds renouvelables et le total des prestations d'assurance-chômage prises en charge par le gouvernement, dont l'effet est décrit à la note 2, les conventions comptables sont conformes à celles de l'exercice précédent.
Je formule les réserves suivantes à l'égard de certaines conventions comptables énoncées du gouvernement du Canada.
le Vérificateur général du Canada
KENNETH M. DYE, F.C.A.
Ottawa, Canada
le l5 septembre 1981
Aide au développement international-Prêts et souscriptions
Passif non comptabilisé
Rapport au Parlement de renseignements financiers sommaires
Ma vérification a été effectuée conformément aux normes de vérification généralement reconnues et a comporté les enquêtes, sondages et autres procédés que j'ai jugés nécessaires pour faire rapport, comme l'exige l'article 6 de la Loi sur le vérificateur général. Cet article énonce que:
«Le vérificateur général examine les différents états financiers qui doivent figurer dans les comptes publics en vertu de l'article 55 de la Loi sur l'administration financière et tous autres états que lui soumet le ministre des Finances pour vérification; il indique si les états sont présentés fidèlement et conformément aux conventions comptables énoncées pour l'administration fédérale et selon une méthode compatible avec celle de l'année précédente; il fait éventuellement des réserves.»Mon opinion comporte deux réserves à l'égard de certaines conventions comptables énoncées du gouvernement du Canada. Ces réserves faisaient partie de l'opinion du Vérificateur général, l'année dernière. Les observations qui suivent fournissent des explications supplémentaires sur les réserves.
Les observations portent aussi sur la présentation au Parlement des renseignements financiers sommaires. Dans ces observations, je commente le besoin d'avoir des principes comptables généralement reconnus propres aux gouvernements, le besoin d'une meilleure déclaration dans les notes explicatives jointes aux états financiers, le besoin de réexaminer l'utilisation actuelle et possible par le gouvernement des états financiers et des renseignements qu'ils devraient contenir et le besoin d'une direction centrale ferme de la part du Contrôleur général du Canada.
Le Canada fournit de l'aide aux pays en voie de développement au moyen de subventions, de contributions et de prêts spéciaux d'aide et en souscrivant aux fonds spéciaux de développement des institutions financières internationales. Les subventions et les contributions ainsi que les prêts et souscriptions accordent tous des avantages financiers aux pays en Voie de développement. Du fait qu'elles ne sont pas remboursables ni autrement recouvrables, les subventions et les contributions se font dans le cadre des autorisations budgétaires, sont comptabilisées comme dépenses et sont comprises dans le déficit. Les prêts et les souscriptions, parce qu'ils sont remboursables ou considérés comme éventuellement réalisables, se font dans le cadre d'autorisations non budgétaires et sont comptabilisés comme éléments de l'actif.
Les prêts spéciaux d'aide et les souscriptions aux fonds spéciaux de développement, comme les subventions et les contributions, constituent une part importante du programme officiel d'aide du Canada aux pays en voie de développement. Depuis 12 ans, ces prêts et souscriptions se sont accrus, à partir d'un solde accumulé d'environ $200 millions avant 1969, à approximativement $4000 millions au 31 mars 1981. Durant la même période, un montant d'environ $5000 millions en subventions et contributions a été fourni à titre d'aide aux pays en voie de développement.
Au 31 mars 1981, le montant des prêts spéciaux d'aide compris dans les prêts aux gouvernements nationaux est de $2 149 millions. De ces prêts, $ 1 953 millions sont remboursables sans intérêt en 50 ans et aucun versement n est exigé les dix premières années. On présente aux pages 6.31 à 6.33 de la section 6 de ce volume, ainsi qu'à la note 7 jointe aux états financiers, des renseignements supplémentaires sur ces prêts spéciaux d'aide. Au 31 mars 1981, les souscriptions aux fonds spéciaux de développement des institutions financières internationales s'élevaient à $ 1 877 millions. Ces fonds spéciaux de développement consentent des prêts aux pays en voie de développement à des conditions semblables à celles des prêts spéciaux d'aide consentis par 1e Canada. Les termes de ces souscriptions prévoient qu'en cas de retrait ou de cessation des fonds spéciaux de développement, le Canada recevra sa quote-part de l'actif des fonds. Compte tenu de la nature de ces éléments de l'actif, on s'attend à ce qu'il faille de nombreuses années pour que le Canada récupère sa part, lors de la cessation ou du retrait. Des renseignements supplémentaires en ce qui concerne ces souscriptions sont fournis également à la note 7 jointe aux états financiers et aux pages 6.33 à 6.36 de la section 6 de ce volume.
Comme il est décrit ci-dessus, les sommes que 1e gouvernement a dépensées pendant l'exercice en cours et les exercices antérieurs à l'égard des prêts spéciaux d'aide et des souscriptions aux fonds spéciaux de développement, seront recouvrées ou réalisées sans intérêt tout au long d'un grand nombre d'années. Puisqu'il n'y a pas de modalité portant sur l'intérêt, le gouvernement ne reçoit aucune compensation pour l'utilisation de ses fonds pendant la période où les prêts et souscriptions demeurent non réglés. Puisque le gouvernement ne reçoit aucune compensation pour l'utilisation de ses fonds, la valeur actuelle des sommes à recouvrer ou à réaliser à l'avenir est bien inférieure à celle des sommes dépensées aujourd'hui.
Ainsi qu'il est énoncé dans l'Étude sur les comptes du Canada, «idéalement, l'État de l'actif et du passif du Gouvernement du Canada, doit refléter aussi fidèlement que possible la valeur économique réelle des éléments qui y sont inscrits». Par exemple, un bon du Trésor, ne portant pas intérêt, est comptabilisé comme élément du passif par le gouvernement à un montant que l'on détermine en escomptant (en les exprimant à la valeur actuelle) les paiements à venir sur le capital à un taux établi par enchère publique à la date de l'émission. La différence entre le montant à payer et le montant auquel le bon du Trésor est comptabilisé, l'escompte, est la somme compensatoire que le gouvernement paye pour l'utilisation des fonds empruntés. Cette compensation est comprise dans l'intérêt sur la dette publique pendant la période où le bon est en circulation.
Quelquefois, la valeur au marché pour les réclamations et obligations n'est pas accessible et l'on doit recourir à une autre méthode. Par exemple, lorsque le gouvernement consent un prêt à une société de la Couronne, ce prêt est comptabilisé comme élément de l'actif selon le montant avancé. En compensation de l'utilisation de ses fonds, le gouvernement impute un intérêt sur le prêt. En l'absence d'un taux d'intérêt établi par le marché, le gouvernement calcule un taux arbitraire par référence à son coût d'emprunt. En conséquence, le montant comptabilisé du prêt est égal à la valeur actuelle des remboursements à venir sur le capital et les intérêts, escomptés à ce taux depuis la date de l'émission.
Les prêts spéciaux d'aide et les souscriptions aux fonds spéciaux de développement devraient, de la même façon, être comptabilisés à leur valeur actuelle, en escomptant à un taux approprié les montants qui seront recouvrés ou réalisés dans les exercices à venir. De même que pour les prêts aux sociétés de la Couronne, le choix d'un taux approprié est, dans une certaine mesure, arbitraire. Cependant, il doit sembler raisonnable d'établir un taux par référence au coût d'emprunt du gouvernement, de la même manière que l'on établit les taux pour les prêts consentis aux sociétés de la Couronne.
Escompté au taux d'emprunt à long terme du gouvernement de l'exercice pendant lequel les opérations ont eu lieu, le montant qui sera recouvré ou réalisé dans les exercices à venir, en vertu des prêts spéciaux d'aide ou des souscriptions aux fonds spéciaux de développement, est approximativement de $600 millions au 31 mars 1981. À mon avis, ceci est le montant auquel ces prêts et souscriptions devraient être comptabilisés dans les comptes du Canada à la fin de l'exercice. La différence de $3400 millions entre le montant auquel ils sont actuellement comptabilisés ($4000 millions) et le montant auquel ils devraient être comptabilisés ($600 millions) représente le coût pour le gouvernement de l'avantage accordé aux pays en voie de développement par les conditions de ces prêts et souscriptions. Ce coût devrait être comptabilisé par l'établissement d'une provision à l'endroit des prêts et souscriptions. Cette provision pour les prêts Serait portée aux recettes des 30 à 50 années à venir, leurs durées jusqu'à échéance. Pour ce qui est des souscriptions, la provision serait portée aux recettes à partir de l'exercice pendant lequel il y a retrait du Canada des fonds spéciaux de développement ou cessation de ceux-ci. La période pendant laquelle la provision serait portée aux recettes concorderait avec l'échéance des prêts non réglés du fonds au moment de cette cessation ou de ce retrait.
Le Comité permanent des comptes publics recommandait dans son rapport du 2 l février 1979, que le Bureau du contrôleur général effectue au plus tôt une étude afin de déterminer une méthode appropriée pour l'évaluation des prêts aux pays en voie de développement et des souscriptions aux institutions financières internationales et qu'il lui en fasse rapport aussitôt que possible. Le Comité recommandait également que des renseignements appropriés à l'endroit des prêts et souscriptions soient déclarés aux notes jointes aux états financiers. Ainsi qu'il est mentionné précédemment, la note 7 jointe aux états financiers fournit ces renseignements supplémentaires. Le gouvernement s'est demandé quelle était la méthode appropriée pour l'évaluation des prêts et souscriptions et en a conclu que ceux-ci étant des créances financières sur des organismes de l'extérieur ils étaient donc des éléments de l'actif selon la définition de la note 1 (vi) lesquels doivent être comptabilisés au prix coûtant. Le gouvernement est d'avis que le coût est le plein montant dépensé à l'égard des prêts et souscriptions plutôt que la valeur actuelle des sommes qui Seront recouvrées ou réalisées dans les exercices à venir. Bien qu'il soit généralement admis qu'on accorde des avantages, le gouvernement considère que le coût de ces avantages est indirectement reconnu dans les comptes et ajouté au déficit des exercices à venir comme coût de financement des sommes dépensées lors des versements et qu'il suffit de déclarer dans une note aux états financiers, les conditions de ces prêts et souscriptions non réglés à la fin de l'exercice.
À mon avis, le coût des avantages accordés en vertu des conditions des prêts spéciaux d'aide aux pays en voie de développement et des souscriptions aux fonds spéciaux de développement des institutions financières internationales devrait être comptabilisé dans les comptes du Canada et ajouté à l'état des recettes et dépenses du gouvernement pour l'exercice pendant lequel les prêts et souscriptions ont été faits. En plus de comptabiliser ces coûts en même temps que les avantages sont accordés, il en résulterait une déclaration des montants pour les prêts et souscriptions qui représenterait de plus près leur valeur économique.
On trouve ci-après, résumé, ce passif non comptabilisé selon l'estimation qui en a été faite:
(Tableau non disponible)
Le passif pour les subsides en vertu de la Loi sur les chemins de fer est selon l'estimation qu'en a faite la Commission canadienne des transports. Le passif pour les prestations de cessation d'emploi, et la valeur actuelle de la partie indexée des pensions aux anciens .employés de la fonction publique (y compris les Forces canadiennes et la Gendarmerie royale du Canada) ou leurs survivants, a été estimé par le Département des Assurances selon des méthodes et hypothèses utilisées dans la préparation en cours, par le Département, de rapports actuariels sur les comptes des régimes de pension du gouvernement.
Mon Bureau n'a pas estimé le passif non comptabilisé afférent aux congés annuels acquis mais impayés, parce que les renseignements nécessaires n'étaient pas facilement accessibles lors de notre vérification. Toutefois, en se fondant sur les coûts des traitements et salaires annuels, ce passif pourrait également être important. Le gouvernement devrait estimer ce passif non comptabilisé à la fin de chaque exercice en se référant aux dossiers du personnel et autres dossiers tenus par les ministères et organismes.
Il est plus complexe de déterminer le passif approprié en ce qui concerne l'indexation des pensions aux employés. Ce passif devrait au minimum comprendre la valeur actuelle de la partie indexée des pensions des personnes actuellement à la retraite. Ce passif minimum ne comprendrait pas de provision pour d'autres augmentations à ces prestations indexées liées aux augmentations du coût de la vie pour les années à venir. C'est selon cette méthode que le Département des Assurances a préparé son estimation de la somme de $4200 millions dont il est question plus haut. La page 7.7 de la section 7 de ce volume traite également de cette estimation.
Le passif représentant l'indexation des pensions des employés devrait comprendre quelque provision pour la partie indexée des prestations aux personnes qui ne sont pas encore à la retraite et l'indexation future pour les retraités actuels comme l'expose le paragraphe précédent. Cependant, une étude plus poussée serait nécessaire pour déterminer les montants appropriés. Le supplément au passif pourrait être important. À mon avis, le Bureau du contrôleur général, en consultation avec les autres membres de la profession comptable expérimentés dans les questions de pensions de retraite et l'Actuaire en chef du Département des Assurances, devrait examiner des méthodes de rechange pour la comptabilisation des coûts et obligations afférents aux pensions et déterminer une méthode adéquate de comptabiliser et déclarer le passif actuariel et les coûts de pension connexes qui résultent de l'indexation sur le coût de la vie des versements de pensions.
Selon la définition du passif comme étant des obligations financières vis-à-vis des organismes et des particuliers de l'extérieur contractées à l'occasion de faits et d'opérations antérieurs à la date de comptabilisation, l'exclusion au titre du passif déclaré des obligations financières importantes décrites aux paragraphes précédents entraîne une déclaration incomplète du passif comme il est défini. Ceci affecte directement le déficit accumulé et la situation financière déclarés à la fin de l'exercice. À mon avis, à la fin de l'exercice, les obligations financières liées aux contributions versées à même les crédits statutaires, aux prestations de cessation d'emploi, aux congés annuels acquis mais impayés ainsi que le passif actuariel résultant de l'indexation sur le coût de la vie des versements de pensions devraient être dûment comptabilisées dans les comptes du Canada et déclarées aux états financiers afin de bien rendre compte et mieux déclarer le passif.
Nécessité de principes comptables gouvernementaux
Le gouvernement du Canada prépare ses états financiers conformément aux conventions comptables énoncées. Ces conventions comptables s'appuient d'abord sur les notions issues de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, comme le décrit la note 1(i), en même temps que sur les dispositions légales et les réglementations administratives qui ont évolué au cours des années. Cependant, il n'existe pas de principes comptables gouvernementaux généralement reconnus qui fournissent des normes objectives permettant une bonne comptabilité et une pratique portant sur la préparation de rapports qui pourraient servir de référence aux lecteurs et aux vérificateurs des états financiers.
En 1976, l'Institut canadien des comptables agréés (1CCA) a formé un Groupe d'étude pour cataloguer les pratiques actuelles au sein de la comptabilité, présentation de rapports et vérification législatives et pour en examiner les buts et concepts sous-jacents. La plupart des membres du Groupe d'étude venaient des administrations fédérale et provinciales, y compris des représentants de ce Bureau et du Bureau du Contrôleur général du Canada. En 1980, le Groupe d'étude a publié son rapport, intitulé les Rapports financiers des administrations publiques. Dans le Rapport le Groupe d'étude conclut au besoin de normes de rapport généralement admises pour les administrations fédérale et provinciales permettant l'uniformité dans la présentation de rapports et la possibilité de comparaison entre les administrations.
Le Groupe d'étude a aussi conclu que l'ICCA devrait faire les premiers pas en encourageant la mise sur pied d'une formation qui oeuvrerait pour l'élaboration de normes de rapport généralement admises. En juin 1981 l'ICCA a annoncé l'établissement d'un nouveau Comité sur la comptabilité et la vérification du Gouvernement qui recommandera des pratiques et des principes de comptabilité et de vérification à l'usage des administrations. Il me fait plaisir de vous apprendre que des fonctionnaires supérieurs tant de ce Bureau que du Bureau du Contrôleur général du Canada font partie de ce Comité.
Besoin d'une meilleure déclaration dans les notes jointes aux états financiers
Ainsi que pour les années précédentes, les notes jointes aux états financiers à la section 2 du volume 1 des Comptes publics ne fournissent pas les renseignements sommaires importants qui se rapportent à la situation financière du gouvernement et à ses recettes et dépenses. Bien que les sommes déclarées aux états financiers fassent l'objet de renvois choisis aux renseignements sommaires contenus dans les autres sections de ce volume, ces renseignements sommaires sont présentés parmi d'autres renseignements plus détaillés, ce qui pourrait incommoder et confondre le lecteur qui s'attend à une vue d'ensemble complète de la situation financière, recettes et dépenses du gouvernement.
Par exemple, en réponse à la recommandation du Comité permanent des Comptes publics dans son Rapport daté 1e 21 février 1979 le gouvernement a inséré la note 7 aux états financiers afin de résumer les modalités des prêts et souscriptions à l'aide au développement international. Bien que je sois d'avis que le coût des avantages financiers accordés par ces prêts et souscriptions devrait être enregistré dans les comptes du Canada de l'année où ces prêts et souscriptions ont été faits, la note 7 fournit, il est vrai, d'importants renseignements sommaires reliés aux composantes principales des prêts aux gouvernements nationaux et des souscriptions à des organismes internationaux ainsi qu'il est déclaré à l'état de l'actif et du passif.
Je veux encourager le gouvernement à mettre au point des notes semblables pour les autres soldes importants déclarés aux états financiers vérifiés de la Section 2. Ceci donnerait aux lecteurs l'accès facile aux renseignements sommaires dont ils ont besoin pour comprendre les états sans avoir à recourir constamment aux renseignements présentés dans les diverses autres sections du Volume 1. Puisque la plupart des renseignements nécessaires à cette fin sont disponibles, l'on pourrait accomplir beaucoup en y mettant peu d'effort.
Besoin de réexaminer les buts des états financiers
Il faudrait réexaminer l'utilisation actuelle et possible des états financiers sommaires et des renseignements qu'ils devraient contenir. La nature et l'étendue des renseignements déclarés aux états financiers ainsi que leur présentation sont déterminées par les objectifs que les états financiers doivent atteindre. Bien que les états financiers insérés à la section 2 de ce volume soient intitulés: «États financiers du gouvernement du Canada» ils comportent seulement les ministères du gouvernement ainsi que définis dans la Loi sur l'administration financière. Vu que plusieurs activités du gouvernement sont effectuées par des unités d'organisation autres que les ministères du gouvernement, un actif, un passif, des recettes et des dépenses d'importance sont exclus des états financiers actuels. Il y a un besoin d'états financiers sommaires qui fournissent un résumé complet et global de la situation financière ainsi que des recettes et dépenses du gouvernement.
Dans ses observations de 1980, le Vérificateur général déclarait que le Bureau du contrôleur général prévoyait l'étude des buts de la présentation de rapports financiers sommaires pour le gouvernement et la possibilité de produire des états financiers intégrés. Nous avons été avisés par le Contrôleur général que cette étude importante est commencée.
Nécessité d'une direction centrale
En vertu de la Loi sur l'administration financière, le Conseil du Trésor, le ministre des Finances et le Receveur général du Canada ont tous certaines responsabilités pour l'élaboration des conventions comptables et la préparation des états financiers du gouvernement. L'élaboration de principes comptables généralement reconnus pour le gouvernement et d'états financiers sommaires intégrés nécessitera une direction centrale ferme et des qualités de chef au sein du gouvernement du Canada. En 1979 et 1980 le Vérificateur général a recommandé qu'une direction centrale devrait être apportée par le Contrôleur général du Canada et que l'on donne au Conseil du Trésor la responsabilité première pour la comptabilité et les politiques en matière de rapports financiers du gouvernement. Des modifications convenables à la Loi sur l'administration financière n'ont pas encore été faites permettant d'investir le Conseil du Trésor et le Contrôleur général de cette responsabilité et de ce pouvoir.