Point de vue de la commissaire — 2001

Introduction

1. Un an après mon entrée en fonction à titre de commissaire à l'environnement et au développement durable, je suis heureuse d'avoir l'occasion d'exposer aux députés et aux Canadiens les grandes lignes de l'orientation que prendront mes travaux.

2. Comme la plupart d'entre vous le savent, le poste de commissaire à l'environnement et au développement durable a été créé en 1995 en vertu des modifications apportées à la Loi sur le vérificateur général.

3. L'énoncé de vision du Bureau du vérificateur général indique maintenant que « nous sommes engagés à produire des changements positifs pour tous les Canadiens en faisant la promotion d'une administration gouvernementale responsable, honnête et productive qui reflète un engagement envers le développement durable et ce, dans l'exécution du mandat que nous a confié le Parlement ».

4. La notion de développement durable est intimement liée à mes fonctions de commissaire. Elle constitue l'élément central du rôle du Bureau du commissaire en tant que gardien de l'environnement.

5. Avant de préciser ces fonctions, j'aimerais vous faire part de mes vues sur le rôle du gouvernement fédéral à l'égard du développement durable, ainsi que de mes préoccupations personnelles en ce qui concerne les enjeux environnementaux.

Préoccupations en matière de bienêtre environnemental, économique et social

6. Tous les Canadiens ont la responsabilité d'orienter le Canada vers le développement durable. Toutefois, les gouvernements, à tous les niveaux, ont un rôle essentiel à jouer à cet égard.

7. J'ai toujours considéré que le gouvernement du Canada avait un rôle vital à jouer pour rassembler, et orchestrer une initiative commune aux niveaux fédéral, provincial, territorial, régional et municipal. Avant mon arrivée à Ottawa, j'ai eu souvent l'occasion de prendre connaissance des enjeux pressants en matière d'environnement et de développement durable auxquels le Canada est confronté. J'avais également une idée du rôle du gouvernement fédéral et du leadership qu'il peut exercer en sa qualité d'intervenant clé sur la scène nationale et internationale.

8. Toute personne qui est nouvelle à Ottawa constate à quel point le travail du gouvernement fédéral est complexe. Étant la plus grande entreprise au Canada, le gouvernement offre une multitude de facettes et assume divers rôles et responsabilités. Il est, en effet, appelé à consulter, à écouter, à soupeser, à équilibrer et à prendre de sages décisions. Le développement durable est assurément un travail en progression, qui se déroule dans un milieu complexe et fait intervenir de nombreuses personnes. Cependant, la complexité est une réalité et elle ne peut freiner l'action et l'innovation.

9. En tant que Canadienne soucieuse du bienêtre environnemental, économique et social, cinq questions me préoccupent en particulier. Premièrement, la crédibilité du Canada en tant que chef de file mondial déterminé à aider à la création d'un programme global visionnaire et ambitieux en matière d'environnement et de développement durable connaît de toute évidence une baisse ces dernières années. Deuxièmement, à titre de parent, je m'inquiète des risques que pose l'environnement pour la santé de nos enfants. Troisièmement, en observant la tendance vers une économie mondiale où prolifèrent les blocs commerciaux régionaux, je me demande si notre pays pourra assurer le respect des mesures de protection de l'environnement et de la santé. Quatrièmement, je constate qu'une pression croissante s'exerce sur les ressources naturelles du Canada, l'eau douce et les réserves d'énergie par exemple, ce qui pourrait altérer la qualité de l'environnement et aller à l'encontre des principes de développement durable. J'observe également des pressions en vue d'accroître les exportations, ce qui peut présenter des risques pour l'environnement. Finalement, je constate que notre comportement ne correspond pas toujours aux valeurs que nous exprimons. Par exemple, nous faisons encore partie des plus grands consommateurs d'eau et d'énergie par habitant au monde et nous continuons à acheter des véhicules utilitaires sport qui ne sont pas reconnus pour leur efficacité énergétique.

10. Pour mieux comprendre la notion de développement durable et l'importance de son application, un rappel peut s'avérer utile.

Rétrospective de Notre avenir à tous

Un avenir en péril

11. En 1987, lorsque la Commission mondiale sur l'environnement et le développement, présidée par l'ancienne première ministre de la Norvège, M^me Gro Harlem Brundtland, a publié le rapport Notre avenir à tous, celuici a été perçu par plusieurs comme le plus important document de la décennie sur l'avenir du monde. Ce rapport a vulgarisé le terme « développement durable ».

12. Notre avenir à tous (aussi appelé rapport Brundtland) était un appel à l'action. En effet, il appelait à faire face à l'avenir et à protéger les intérêts des générations futures contre les effets environnementaux de plus en plus graves et apparents d'un développement économique imprévoyant et d'une volonté d'assurer la croissance économique à tout prix. Notre avenir à tous indiquait que le temps était venu d'unir économie, environnement et société. Les gouvernements et leurs commettants pourraient alors assumer la responsabilité non seulement des dommages causés à l'environnement, mais aussi des politiques qui les causent. Notre avenir à tous n'était pas pessimiste. Le rapport soulignait que nous pouvions changer le cours des choses, mais qu'il fallait agir rapidement.

Vivre des intérêts

Le genre humain a parfaitement les moyens d'assumer un développement soutenable, de répondre aux besoins du présent sans compromettre la possibilité pour les générations à venir de satisfaire les leurs. La notion de développement soutenable implique certes des limites. Il ne s'agit pourtant pas de limites absolues mais de celles qu'imposent l'état actuel de nos techniques et de l'organisation sociale ainsi que la capacité de la biosphère de supporter les effets de l'activité humaine... Or, la misère est un mal en soi, et le développement soutenable signifie la satisfaction des besoins élémentaires de tous et, pour chacun, la possibilité d'aspirer à une vie meilleure. Un monde qui permet la pauvreté endémique sera toujours sujet aux catastrophes écologiques et autres.

(Notre avenir à tous, Commission mondiale sur l'environnement et le développement, 1987)

13. Au fil des ans, j'ai constaté que pour les personnes uvrant dans le domaine, le développement durable englobe deux thèmes récurrents. Premièrement, notre génération doit vivre des intérêts du capital naturel abondant du Canada. Nous ne pouvons réduire le capital : les ressources énergétiques et minérales, la faune, la flore, l'habitat, l'air, l'eau. Deuxièmement, le développement durable exige la réduction des inégalités et le partage — pas seulement entre le Nord et le Sud, l'Est et l'Ouest, mais aussi entre les générations actuelles et les générations à venir.

Un rôle important pour le Canada

14. Dans les années 1970, le Canada a commencé à jouer un rôle important dans l'élaboration du programme environnemental international. Dans les années qui ont suivi, il a continué à s'attirer le respect en tant que leader environnemental, en mettant notamment à la disposition de la Commission mondiale sur l'environnement et le développement, deux intervenants clés : James McNeill (secrétaire général) et Maurice Strong (membre). En 1992, Maurice Strong a été nommé secrétaire général de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, à Rio de Janeiro. Le Canada a présenté lors de ce « Sommet de la Terre » un programme environnemental solide et a exercé des pressions afin que soient adoptées la Convention des Nations Unies sur la biodiversité, la Conventioncadre des Nations Unies sur les changements climatiques, Action 21 et la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement. Lors du Sommet, le premier ministre du Canada a exhorté les gouvernements à répondre à l'appel à l'action du rapport Notre avenir à tous :

Il appartient aux gouvernements d'assumer le leadership dont le monde a désespérément besoin. Tâchons de trouver la volonté nécessaire et d'appliquer ce leadership au travail qui nous attend, au nom des cinq milliards de personnes que nous représentons. Nos enfants, la génération de Rio, seront nos juges et nos bénéficiaires.

(M. Brian Mulroney, premier ministre du Canada, Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, Rio de Janeiro, 1992)

15. Afin de réitérer leur engagement envers le développement durable, les dirigeants mondiaux participeront à la Conférence « Sommet Planète Terre de 2002 » qui se tiendra à Johannesburg, en Afrique du Sud. Il y sera notamment question des progrès accomplis et des moyens d'approfondir et d'accélérer la mise en uvre du développement durable. Près de dix ans après le Sommet de la Terre, qu'estce que nos juges—la génération de Rio—penseront des progrès que nous avons réalisés?

La réponse du gouvernement aux préoccupations concernant la dégradation de l'environnement

16. Les sondages d'opinion publique menés à la fin des années 1980 et au début des années 1990 ont démontré de façon constante que les Canadiens étaient préoccupés par les menaces de détérioration des trois éléments essentiels à la vie : l'air, l'eau et la terre. Ils s'inquiétaient au sujet des pluies acides, de la durabilité des ressources renouvelables et de la protection des forêts, des lacs, des rivières et de la faune. En 1990, le gouvernement a répondu à ces préoccupations en adoptant le Plan vert du Canada.

17. Initiative concertée du gouvernement fédéral, le Plan vert reconnaissait le rôle essentiel de ce dernier pour garantir un environnement sûr et sain ainsi qu'une économie saine et prospère pour les générations actuelles et à venir. Cinq ans après son adoption, le Plan vert avait cessé d'exister en tant que plan national.

18. En 1995, des modifications apportées à la Loi sur le vérificateur général donnaient lieu à la création de mon poste. Elles exigeaient également que 24 ministères et organismes préparent des stratégies de développement durable. Depuis, ils sont 29 ministères et organismes à avoir répondu à cette exigence, et certains le font de façon volontaire. Ces modifications ainsi que le Guide de l'écogouvernement (1995) ont transformé l'approche que le gouvernement prévoyait utiliser pour l'intégration du développement durable à ses propres activités de même qu'à ses politiques et programmes. Ces modifications, appuyées par le Guide, ont eu pour effet de rendre chaque ministre responsable de la mise en uvre du développement durable, plutôt que de miser sur un plan pour l'ensemble du gouvernement.

19. De plus, l'écologisation du gouvernement ne s'applique pas nécessairement à l'ensemble du gouvernement. Vu l'ampleur des promesses que le gouvernement avait faites aux Canadiens au cours des années, j'avais présumé qu'il avait les mêmes attentes envers toutes les entités gouvernementales pour ce qui est de l'environnement et du développement durable. Ce n'est pas le cas. Des parties importantes du gouvernement ne sont pas soumises à des aspects clés de l'écologisation du gouvernement. Les entités gouvernementales ne sont pas toutes tenues de préparer une stratégie de développement durable conformément aux modifications apportées en 1995 à la Loi sur le vérificateur général. Les sociétés d'État en sont un exemple.

20. Par ailleurs, les nouveaux mécanismes de régie ou mécanismes « quasi gouvernementaux », tels des partenariats entre le gouvernement fédéral et des organisations non gouvernementales, forment un éventail de plus en plus grand. Comment les règles visant à promouvoir l'écologisation du gouvernement devraientelles s'appliquer à ce genre de mécanismes « quasi gouvernementaux »? Ces derniers sont-ils soumis à une vérification environnementale?

21. Deux autres questions me préoccupent en regard de l'obligation qu'ont plusieurs ministères et organismes de produire des stratégies de développement durable.

• Ces stratégies sontelles plus qu'un exercice bureaucratique? Est-ce que quelque chose a vraiment changé? Les stratégies susciterontelles des améliorations concrètes du bienêtre environnemental, social et économique de tous les Canadiens des générations actuelles et des générations à venir?
• Le Canada peutil respecter les engagements pris dans la deuxième génération de stratégies de développement durable et répondre à l'appel à l'action lancé il y a 15 ans? Les stratégies fédérales de chaque ministère et de chaque organisme donnerontelles lieu à une stratégie fédérale cohérente?

22. Je prends l'engagement envers le Parlement et les Canadiens de traiter de ces questions fondamentales dans mes prochains rapports et de m'assurer que le gouvernement du Canada assume ses responsabilités en cette matière et prend en compte les préoccupations des Canadiens au chapitre de l'environnement et tente d'y trouver des solutions possibles et pratiques.

Mon rapport de 2001

23. Mon premier rapport à titre de commissaire porte sur trois grands secteurs d'activité fédérale - le bassin des Grands Lacs et du SaintLaurent (chapitre 1), la gestion du développement durable (chapitres 2 à 5), le changement climatique et l'efficacité énergétique (chapitre 6). J'aborde le processus de pétition dans le chapitre 7. On trouvera ciaprès un bref résumé du contenu de ces chapitres. De plus, les points saillants qui s'y rapportent sont reproduits dans ce volume.

Le bassin des Grands Lacs et du SaintLaurent

24. Seize millions de Canadiens vivent dans le bassin des Grands Lacs et du SaintLaurent. Par bassin, on entend les cours d'eau tributaires des lacs et du fleuve et la plus grande partie des terres avoisinantes en Ontario et au Québec. Les Grands Lacs constituent le plus grand réseau d'eau douce de surface de la Terre, contenant près de 18 p. 100 des réserves d'eau douce de la planète. L'état du bassin a des répercussions sur la qualité de l'air et de l'eau potable, la santé, l'emploi et les loisirs. Le bassin subit un stress énorme et croissant attribuable à l'augmentation de la population, à l'urbanisation, aux activités industrielles, agricoles et récréatives.

25. J'ai évalué dans mon rapport la gestion récente par le gouvernement fédéral d'un large éventail de questions environnementales, c'estàdire la pollution industrielle et municipale, les sédiments contaminés, l'eau potable, la perte d'habitats, la gestion des pêches, les espèces aquatiques envahissantes, l'érosion du sol, la gestion des fumiers, les terres humides, les espèces à risque et les programmes fédéraux touchant l'écosystème, entre autres.

26. Le gouvernement fédéral a joué un rôle déterminant dans le cadre des nombreuses améliorations qui ont été apportées dans le bassin au cours des 30 dernières années. Cependant, je suis préoccupée par la perte de dynamisme et ses conséquences futures. Notre vérification a révélé que bon nombre des priorités et des engagements fédéraux concernant le bassin sont généraux et vagues. Les résultats que le gouvernement espère obtenir sont difficiles à mesurer. Nous avons constaté que le financement accordé pour un grand nombre de questions décroît et qu'il est insuffisant et irrégulier pour lui permettre d'atteindre les objectifs qu'il s'est fixés. Une bonne part des principaux engagements, au Canada et au niveau international, n'ont pas encore été respectés, un grand nombre d'initiatives clés n'ont pas été réalisées et les ministères dispersent leurs efforts. L'activité scientifique fédérale dans le bassin est réduite, ce qui entraîne des lacunes importantes dans le domaine des connaissances scientifiques nécessaires pour comprendre les menaces et y répondre. En outre, l'information dont disposent le Parlement et le public ne permet pas de bien saisir les progrès que peut faire le gouvernement fédéral.

27. À l'heure actuelle, les scientifiques jugent l'état général des lacs et du fleuve comme « mixte » ou « mixte en voie de détérioration ». On s'attend à ce que les pressions qui s'exercent sur l'environnement dans le bassin s'intensifient. Elles pourraient avoir des répercussions négatives sur les progrès accomplis à ce jour. Le leadership, l'innovation, l'activité scientifique et la diligence, qui ont eu une incidence favorable sur le bassin dans le passé, marquent un recul. Le bassin est un héritage qu'il vaut la peine de préserver et pourtant, nous constatons un sentiment de complaisance et non d'urgence, de la résignation et non de l'inspiration.

28. En plus de soumettre plus de 40 recommandations précises aux ministères, nous signalons 11 secteurs généraux où le gouvernement peut s'améliorer. Dans mon rapport, je presse le gouvernement de se concentrer sur le rôle vital et distinct qu'il peut jouer quant au développement durable du bassin et je recommande la prise de mesures concertées par les divers ordres de gouvernement et d'autres organisations.

Gérer le développement durable

29. Tout groupe - qu'il s'agisse d'une famille, d'une entreprise ou d'un gouvernement - peut choisir d'adopter une approche systématique afin d'obtenir les résultats escomptés ou choisir de laisser le hasard décider. Quatre chapitres sur la gestion du développement durable brossent un tableau des moyens que prend le gouvernement pour gérer systématiquement son programme environnemental et de développement durable. Comme nous l'avons constaté au cours des deux années précédentes, le niveau de rendement des différents ministères varie. En effet, environ la moitié des ministères n'avaient pas de système de gestion du développement durable satisfaisant et 75 p. 100 des ministères avaient des pratiques de gestion faibles. Les principaux ministères n'ont pas encore démontré qu'ils peuvent gérer ou atténuer de façon systématique les risques environnementaux ou miser sur les occasions d'intervenir de manière plus durable.

30. Les risques pour les Canadiens et leur environnement sont plus grands et plus complexes que jamais. Le succès du programme de développement durable du gouvernement repose sur des engagements concrets et sur la capacité de les respecter. Les ministères fédéraux ne peuvent pas s'en remettre au hasard pour réaliser leurs objectifs.

31. L'absence de rapports significatifs au Parlement sur les résultats obtenus dans le domaine de la protection de l'environnement diminue la capacité des parlementaires de s'acquitter de leur responsabilité de surveillance. Il est alors difficile pour les Canadiens de savoir si le gouvernement assure le développement durable. Alors que le Canada se prépare en vue du Sommet Planète Terre, qui aura lieu en 2002 et qui marquera par la même occasion le dixième anniversaire du Sommet de Rio, je m'interroge sur le chemin parcouru jusqu'à maintenant, à la lumière de l'examen des systèmes ministériels de gestion du développement durable. Y a-t-il lieu d'être fier des résultats obtenus au cours de la dernière décennie?

Le changement climatique

32. Le gouvernement fédéral considère que les émissions de gaz à effet de serre et le changement climatique sont au nombre des plus grands défis environnementaux que nous ayons connus jusqu'ici. Selon le gouvernement, il est essentiel d'agir dès maintenant.

33. Depuis notre vérification de 1998, le gouvernement a pris certaines mesures importantes. Cependant, il est loin de la mise en uvre du train de mesures qui permettront d'atteindre les objectifs de réduction. Il est donc encore trop tôt pour en prédire les résultats. En outre, le gouvernement fédéral est le premier à reconnaître qu'il doit faire beaucoup plus en ce qui concerne le changement climatique. Dans l'intervalle, la hausse continue des émissions de gaz à effet de serre au Canada le place sur une voie qui est loin d'être durable.

34. Le Canada s'est engagé à réduire de 6 p. 100 les niveaux de ses émissions de certains gaz à effet de serre par rapport à ceux de 1990. Cette réduction devrait se faire entre 2008 et 2012 (objectif de Kyoto pour le Canada). Cependant, les émissions de gaz à effet de serre continuent à augmenter et se situaient, en 1999, à 15 p. 100 audessus des niveaux de 1990. Le gouvernement fédéral prévoit que le Canada devra réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 25 p. 100 en vue de respecter en 2010 l'objectif de Kyoto.

35. Compte tenu du maintien de la tendance à la hausse des émissions produites par le Canada, le gouvernement n'a pas réussi à traduire ses promesses en résultats. Il faut inverser la tendance de ces émissions : les scientifiques à l'échelle internationale s'entendent généralement pour dire que les émissions devront diminuer de plus de la moitié au cours du présent siècle si nous voulons éviter une perturbation grave du climat.

36. Les effets des émissions actuelles de gaz se répercuteront sur de nombreuses générations à venir. Étant donné les avantages importants que comportent les mesures de réduction de ces gaz pour la santé, l'économie, l'environnement et la société, je crois que le Canada ne peut se permettre de réduire ses efforts en la matière.

Être à l'écoute des Canadiens : le processus de pétition

37. Dans le cadre de mon mandat, en vertu des modifications apportées en 1995 à la Loi sur le vérificateur général, je dois m'occuper des pétitions en matière d'environnement, au nom du vérificateur général. Le processus est un mécanisme officiel qui permet aux Canadiens d'attirer l'attention des ministres fédéraux sur leurs préoccupations concernant les questions environnementales et d'obtenir une réponse à leurs questions. La participation des citoyens au débat sur les questions environnementales ainsi qu'un meilleur accès à l'information environnementale sont essentiels au développement durable. Mon travail consiste à coordonner le processus de pétition, à faire un suivi des réponses et à faire en sorte que les ministres fédéraux et leur ministère donnent suite aux questions posées et aux problèmes soulevés. J'aimerais tisser des liens solides avec les Canadiens en étant à l'écoute des préoccupations décrites dans les pétitions que nous recevons. Après avoir examiné le mandat du Bureau relatif aux pétitions, j'ai conclu que nous pouvions faire davantage pour que le processus réponde mieux aux besoins des Canadiens. Une de mes priorités est de le rendre encore plus accessible et plus compréhensible pour les Canadiens. Le chapitre 7 de ce rapport, ainsi que d'autres initiatives comme le nouveau « coin des pétitions » de notre site Web (http://www.oag-bvg.gc.ca/environnement) devraient nous aider en ce sens.

Perspective d'avenir

38. Rapport de 2002. J'ai déjà mentionné certains secteurs qui me préoccupent et certaines questions auxquelles je compte répondre au cours des prochaines années. Plus précisément, dans mon rapport de 2002 à la Chambre des communes, dont la publication coïncidera avec le dixième anniversaire du Sommet de Rio, nous comptons faire le point sur les progrès du gouvernement fédéral dans des secteurs clés comme les substances toxiques, les sites contaminés et la gestion des déchets. La mesure du progrès réalisé par le gouvernement à l'égard de sujets qui seront traités lors du Sommet de la Planète Terre de 2002 sera le thème essentiel de mon prochain rapport.

39. 2003 et les années subséquentes. La question que nous nous poserons est la suivante : « Quels sont les sujets de vérification qui permettront au gouvernement de cheminer le plus significativement vers le développement durable? » Les sujets éventuels de vérification pourraient comprendre : la santé environnementale, le rapport entre le commerce et l'environnement, les ressources naturelles en tant que capital précieux qu'il importe de préserver et la capacité du gouvernement d'agir comme un bon intendant et de gérer efficacement ses programmes en matière d'environnement et de développement durable. Les stratégies de développement durable seront examinées sous divers angles, en particulier : les mesures concrètes qui en découlent, les résultats obtenus et la pertinence de l'outil luimême.

Le développement durable est la responsabilité de tous les Canadiens

40. Une meilleure communication avec les Canadiens. Enfin, j'aimerais faire mieux connaître nos travaux et en accroître l'incidence. Je désire discuter avec les Canadiens des résultats de nos vérifications des questions liées à l'environnement et au développement durable. Je veux expliquer ce que signifient ces constatations pour leur santé, la salubrité de l'environnement et leur bienêtre en général. Je crois qu'il est essentiel que nos rapports ne soient pas perçus comme la fin d'un processus mais davantage comme un catalyseur. J'espère que les parlementaires, les organisations non gouvernementales (y compris le secteur privé) et le public canadien considéreront nos rapports comme faisant partie du cheminement qui incitera le gouvernement fédéral et chacun d'entre nous à progresser vers le développement durable.

41. Presque une génération a passé depuis l'appel pressant à l'action lancé dans le rapport Notre avenir à tous. Je ne crois pas que nous puissions nous permettre d'attendre une autre génération pour que le gouvernement du Canada, qui joue un rôle de premier plan, apporte les profonds changements exigés dans ce rapport.

Annexe — Extraits de la Loi sur le vérificateur général

Loi concernant le Bureau du vérificateur général du Canada
et le contrôle du développement durable