4.2 Notre étude avait pour but d'évaluer le caractère approprié des politiques, des procédés et des méthodes utilisés pour la gestion des heures supplémentaires et de déterminer si l'on tenait dûment compte de l'économie et de l'efficience. Nous avons fait un examen de la gestion des heures supplémentaires qui s'exerce dans sept entités auxquelles sont imputables 70 p. 100 des dépenses engagées au chapitre des heures supplémentaires par les ministères et les organismes.
4.3 Le recours aux heures supplémentaires peut être le moyen le plus économique de pallier les diverses pénuries de personnel au sein du gouvernement. Il ne saurait être question d'en interdire l'usage raisonnable. La nécessité de combler un poste essentiel en raison de la maladie soudaine d'un employé, l'accroissement inattendu et temporaire du volume de travail ou des périodes de pointe brèves mais fréquentes sont autant de cas où l'utilisation des heures supplémentaires peut constituer une solution rapide et économique. L'embauche de personnel en supplément, à temps plein, ou même à temps partiel, peut être plus coûteux à cause des frais supplémentaires de recrutement et de formation, des frais liés aux avantages sociaux et des frais connexes supplémentaires.
4.4 Nous avons remarqué que de façon générale, les pratiques de la gestion n'étaient pas suffisantes pour assurer que l'on tenait dûment compte de l'économie et de l'efficience lorsque l'on avait recours aux heures supplémentaires. Notre étude relève le fait qu'il y a place pour de l'amélioration dans le domaine de la planification, des contrôles de gestion et de l'information.
4.5 Le Secrétariat du Conseil du Trésor s'occupe de l'élaboration de politiques générales qui traitent des questions de personnel, y compris la question des heures supplémentaires, mais c'est aux ministères qu'il appartient de bien gérer l'utilisation des heures supplémentaires. Nous avons constaté que, dans les ministères, cette question ne reçoit pas l'importance et l'attention nécessaires et qu'il y avait absence de politiques et de lignes directrices décrivant comment, pourquoi et quand les heures supplémentaires devraient être utilisées.
4.6 Pour bien gérer les heures supplémentaires, il faut évaluer les besoins en heures supplémentaires, examiner les solutions de rechange pour combler ces besoins ou pour les éliminer et élaborer des plans d'intervention appropriés. Nous avons constaté, toutefois, que les gestionnaires ont tendance à utiliser les heures supplémentaires en fonction des circonstances alors qu'une planification soigneuse aurait pu permettre l'utilisation de moyens plus économiques. La planification se limite à la préparation d'un budget annuel pour le temps supplémentaire, budget établi en se fondant sur ce qui s'est fait par le passé, sans qu'il y ait évaluation des raisons qui appellent l'utilisation des heures supplémentaires ou sans qu'il y ait évaluation des solutions de rechange qui permettraient d'éviter les heures supplémentaires ou de les utiliser de façon rationnelle. La participation limitée des gestionnaires opérationnels à la gestion des heures supplémentaires s'explique par l'absence d'une obligation redditionnelle réelle en ce qui a trait aux dépenses engagées au chapitre des heures supplémentaires.
4.7 Il est souvent difficile pour les gestionnaires, à cause de l'absence de niveaux de service déterminés, de normes de travail et d'autres mesures de productivité, de justifier et de contrôler le temps supplémentaire. La nécessité ou l'urgence d'effectuer des travaux en temps supplémentaire n'est pas toujours apparente.
4.8 Peu de gestionnaires opérationnels précisent ce qui, dans leur cas, constitue un seuil minimal de services acceptable servant à justifier leur recours aux heures supplémentaires. Certains gestionnaires ont songé à d'autres solutions, par exemple l'utilisation d'employés à temps partiel, mais personne, sauf peut-être quelques rares exceptions, n'a effectué d'analyse des coûts et des avantages du temps supplémentaire et des diverses solutions de rechange.
4.9 Aucun des ministères qui faisait l'objet de notre examen ne possédait de systèmes d'information suffisamment complets, précis et opportuns qu'auraient pu utiliser les gestionnaires pour planifier et contrôler les heures supplémentaires.
4.10 Les ministères, afin de contrôler les coûts du temps supplémentaire, devraient donner plus d'importance à la gestion des heures supplémentaires. Il leur faudrait alors établir des politiques appropriées précisant quand ils peuvent avoir recours aux heures supplémentaires et mettre sur pied un processus de contrôle et d'examen.
le ministère de l'Agriculture
le Service correctionnel
la Commission de l'emploi et de l'immigration
le ministère de la Défense nationale
le ministère du Revenu national, Douanes et Accise
la Gendarmerie royale du Canada
le ministère des Transports4.12 Ces entités ont dépensé $ 155 millions au chapitre des heures supplémentaires, au cours de l'exercice 1981-1982, ce qui représente environ 70 p. 100 des dépenses globales des ministères et des organismes en heures supplémentaires au cours de cette période (voir la pièce 4.1). Nous avons exclus les Postes de notre examen car ce ministère a été transformé en société de la Couronne au milieu de l'année.
(Cette pièce n'est pas disponible)
4.13 Dans le cadre de notre étude, nous avons visité, un peu partout au pays, des bureaux de chaque entité. Notre vérification comportait des entrevues avec des gestionnaires, de tous les niveaux, au sein des services opérationnels, des services administratifs et des services du personnel ainsi que des sondages de vérification portant sur les formulaires et les registres qui constituent des preuves documentaires à l'appui des dépenses relatives aux heures supplémentaires. Nous avons étudié le rôle du Secrétariat du Conseil du Trésor en examinant les conventions collectives, les politiques et les directives qui ont une incidence sur la gestion des heures supplémentaires. Nous avons également rencontré des gestionnaires d'autres entités du secteur public et des gestionnaires de quelques entreprises du secteur privé.
4.16 Au cours des dix dernières années, il y a eu accroissement des dépenses gouvernementales au chapitre des heures supplémentaires, qu'il s'agisse des sommes versées ou du pourcentage des traitements réguliers que représente la rémunération des heures supplémentaires (voir les pièces 4.2 et 4.3). L'année dernière, ces dépenses ont atteint $ 219 millions (sans compter les $ 126 millions versés aux employés des Postes) et elles représentaient plus de 3,7 p. 100 des traitements réguliers, en comparaison des $ 69 millions versés et du chiffre de 2,4 p. 100, pour l'exercice terminé le 31 mars 1972. Cette augmentation est attribuable, en partie du moins, au fait que les gestionnaires opérationnels, aux prises avec les restrictions gouvernementales en ce qui a trait à la croissance de l'effectif, ont réagi en utilisant davantage les heures supplémentaires afin d'atteindre les objectifs et de répondre aux exigences de programme.
(Ces pièces ne sont pas disponibles)
4.17 L'employé peut choisir d'être rémunéré, pour ses heures supplémentaires, par des congés compensatoires plutôt que par des paiements en espèces. Les données fournies par le système d'information du Secrétariat du Conseil du Trésor indiquent qu'en 1980-1981, 2,1 millions d'heures ont été prises à titre de congés compensatoires en rémunération des heures supplémentaires. Ces heures représentent une dépense de $ 20 millions.
4.18 Le nombre d'heures supplémentaires effectuées est fonction de plusieurs facteurs et varie considérablement d'un ministère à l'autre et d'un groupe d'employés à l'autre. Au cours de 1980-1981, environ 33 p. 100 des fonctionnaires ont reçu une rémunération pour heures supplémentaires. La pièce 4.4 indique le pourcentage des employés de chaque groupe principal qui, au cours de 1980-1981, ont reçu une rémunération pour heures supplémentaires ainsi que la moyenne de la rémunération pour heures supplémentaires versée à ces employés.
(Cette pièce n'est pas disponible)
4.19 Pour chaque groupe professionnel dans un ministère donné, les caractéristiques du travail à effectuer ont une très grande influence sur la demande d'heures supplémentaires. En premier lieu, les questions de sécurité et d'intervention en cas d'urgence, inhérentes à des postes tels que le gardien de prison, l'enquêteur en matière de criminalité et le personnel affecté à la recherche et au sauvetage, ont leur incidence sur l'accroissement de la demande d'heures supplémentaires. Les variations du volume de travail peuvent également créer une demande d'heures supplémentaires; on aura recours, par exemple, aux heures supplémentaires lors de périodes de pointe saisonnières plutôt que d'augmenter le nombre d'employés pour l'ensemble de l'année. Les employés eux-mêmes constituent un facteur important; le niveau d'expérience et de formation nécessaires pour une tâche donnée déterminera souvent l'aspect pratique de l'embauchage du personnel supplémentaire permanent u temporaire. L'attitude des employés en ce qui a trait aux congés et aux heures supplémentaires peut également influer sur le niveau des heures supplémentaires. En dernier lieu, les modes de fonctionnement, par exemple le travail par équipes, le moment où l'on doit fournir les services et l'impossibilité de fractionner le travail, auront une influence sur la demande d'heures supplémentaires.
4.20 Nous savons également que des heures supplémentaires ne sont pas rémunérées ou même déclarées à tous les niveaux de travail au sein du gouvernement, notamment au niveau des gestionnaires. Notre étude n'a pas porté sur les heures supplémentaires non déclarées et effectuées de manière volontaire; nous en reconnaissons cependant les avantages pour l'administration gouvernementale.
4.21 Notre examen de la gestion des heures supplémentaires au sein des sept entités choisies a porté sur les aspects principaux suivants: la planification, la gestion opérationnelle, les contrôles et l'information de gestion. Nous avons également examiné le rôle que joue le Secrétariat du Conseil du Trésor dans la gestion des heures supplémentaires. Nous étudierons chacun de ces aspects dans les sections qui suivent.
4.23 Analyse des causes. De manière générale, les gestionnaires connaissent les causes des demandes d'heures supplémentaires, mais vu le caractère inapproprié du système des rapports, ils ne connaissent pas la proportion des dépenses de chaque programme attribuable à chaque cause. Si l'on ne connaît pas les motifs qui justifient les dépenses engagées au cours de l'année précédente au chapitre des heures supplémentaires, il est difficile de prévoir les besoins pour l'année qui suit et d'établir une planification qui permettra de répondre au mieux aux demandes. Au cours de notre étude, nous avons établi le relevé suivant des principaux motifs qui justifient l'utilisation des heures supplémentaires:
4.25 La planification des heures supplémentaires devrait débuter par une analyse méticuleuse des motifs de leur utilisation. Toutefois, aucun des ministères vérifiés ne possédait une banque de données sur l'usage antérieur des heures supplémentaires, renseignements requis pour effectuer une analyse de ce genre. Les heures supplémentaires devraient être justifiées en fonction des motifs de leur utilisation et le budget devrait être rationalisé de la même façon, notamment au niveau des opérations.
4.26 Plans d'action. Nous avons remarqué que les gestionnaires locaux ont tendance à avoir recours aux heures supplémentaires en réponse immédiate à des demandes pressantes de service plutôt que d'établir des plans d'action visant à combler des besoins temporaires en ressources humaines. Plusieurs gestionnaires croient qu'ils ont recours aux heures supplémentaires surtout dans des situations comme des urgences et des manques temporaires de personnel qui, de toute manière, ne peuvent être planifiées. Nous avons observé toutefois que la plupart des situations qui exigent le recours aux heures supplémentaires sont, par nature, prévisibles et que très souvent, il est même possible de prévoir le moment de leur utilisation. Une fois analysés les circonstances et les motifs qui nécessitent l'utilisation de ressources humaines en supplément, il faudrait évaluer tous les moyens possibles, y compris les heures supplémentaires, qui permettraient de répondre à ces demandes.
4.27 Certains gestionnaires opérationnels ont songé à utiliser, ou ont utilisé d'autres moyens que les heures supplémentaires de leur propre chef ou à cause des réserves formulées par l'administration centrale ou par les bureaux régionaux. Voici quelques-unes des solutions de rechange qui ont été utilisées:
4.29 Les ministères devraient déterminer à l'avance la nature et l'étendue des heures supplémentaires dont ils auront vraisemblablement besoin et, lorsque les heures supplémentaires peuvent représenter une dépense importante, ils devraient analyser les causes des besoins en heures supplémentaires et évaluer tous les autres moyens qu'il serait possible d'utiliser pour combler ces besoins.
4.31 Niveaux de service. L'élaboration de plans opérationnels et de lignes directrices sur la gestion des heures supplémentaires exige que soient précisés les niveaux de service requis. Sans cela, les gestionnaires locaux peuvent autoriser l'utilisation d'heures supplémentaires chaque fois qu'il y a demande de travail accru. Nous savons que des ministères ont fait des efforts, au cours des dernières années, pour fournir des lignes directrices de ce genre. Un ministère, par exemple, a déterminé un niveau de service en fonction duquel l'on précise le nombre de jours alloués pour effectuer le travail accumulé en ce qui a trait à l'établissement de certains dossiers. Le gestionnaire doit donc contrôler le travail accumulé et il peut choisir d'avoir recours aux heures supplémentaires chaque fois que les heures normales de travail ne permettent pas d'atteindre le niveau de service prédéterminé. Un autre ministère a songé à réduire le niveau de service, dans certaines circonstances, plutôt que d'avoir recours de manière excessive aux heures supplémentaires. Des lignes directrices de ce genre fourniraient une certaine latitude en ce qui a trait à l'usage des heures supplémentaires tout en permettant le maintien d'un niveau de service acceptable. De cette manière, le niveau de service devient un moyen de justifier l'utilisation des heures supplémentaires. L'application de cette méthode, pour qu'elle soit efficace, doit être précise, constante et réaliste. De manière générale, nous avons constaté que les ministères n'avaient pas établi les niveaux de service pouvant permettre de justifier et de contrôler l'utilisation des heures supplémentaires.
4.32 Lorsqu'il n'y a pas de définition des seuils minimaux de service, l'utilisation des heures supplémentaires se fonde souvent sur des décisions circonstancielles qui mettent en doute la nécessité ou l'urgence de faire des heures supplémentaires dans certaines situations. Par exemple, nous nous sommes rendus compte que l'on avait effectué à l'occasion des heures supplémentaires pour frotter des cuivres, nettoyer des récipients, planter des fleurs et effectuer d'autres travaux d'entretien de nature courante, bien que rien ne prouvait que ces travaux devaient être effectués en dehors des heures normales pour assurer des niveaux de service acceptables.
4.33 Les ministères devraient préciser ce qui constitue un seuil minimal de service en deçà duquel il sera nécessaire d'avoir recours aux heures supplémentaires pour maintenir ce niveau de service.
4.34 Efficience. Nous avons examiné le problème des heures supplémentaires qui sont autorisées parce que le volume de travail d'une unité est jugé trop considérable pour être effectué au cours des heures normales de travail. Seul l'établissement de normes de travail ou d'autres mesures de productivité peut permettre d'évaluer la possibilité de réaliser le travail excédentaire au cours des heures normales de travail ou, sinon, d'estimer le nombre d'heures supplémentaires à effectuer.
4.35 L'absence générale de normes de travail et d'autres mesures de productivité que nous avons observée au sein des ministères ne favorise pas une saine gestion des heures supplémentaires. Cette lacune empêche le gestionnaire de bien cerner les problèmes d'efficience et l'empêche également de faire une utilisation et un contrôle efficaces des heures supplémentaires. Avant d'avoir recours aux heures supplémentaires, les gestionnaires devraient en premier lieu vérifier, en utilisant des normes de travail lorsque cela est possible, si l'on dispose du nombre approprié d'employés, en tenant compte des travaux à effectuer, et si le travail peut être effectué au cours des heures normales de travail sans qu'il soit besoin d'avoir recours aux heures supplémentaires.
4.36 Dans certains cas, les heures supplémentaires peuvent avoir une influence positive ou négative sur la productivité et il faudrait en tenir compte au moment de l'établissement des calendriers de travail et de la répartition des heures supplémentaires entre les membres du personnel. Si l'utilisation excessive des heures supplémentaires est source de fatigue, la productivité, en ce qui a trait au travail effectué au cours des heures supplémentaires, sera vraisemblablement plus faible qu'à l'ordinaire; le temps supplémentaire peut également influer sur la productivité au cours des périodes de travail qui le précèdent ou qui le suivent. D'autre part, il peut y avoir accroissement de la productivité si, par exemple, les interruptions sont moins fréquentes qu'au cours des heures normales de travail. L'évaluation des répercussions sur la productivité exige que l'on tienne compte également d'autres facteurs, par exemple:
4.38 Absentéisme. La gestion des dépenses relatives aux heures supplémentaires doit se faire, en fin de compte, au niveau opérationnel. L'attitude des gestionnaires constitue donc un facteur important. De manière générale, nous avons observé que les gestionnaires opérationnels, qui autorisent d'abord les heures supplémentaires, n'attribuent qu'une faible priorité à la gestion des heures supplémentaires et, par conséquent, se sont peu préoccupés du contrôle de ces dépenses et des mesures à prendre pour corriger les problèmes qu'ils ont relevés. Par exemple, il est bien connu que l'absentéisme peut coûter cher à une organisation; une des raisons en est que les heures supplémentaires requises pour effectuer le travail de l'employé absent sont rémunérées à taux et demi ou à taux double.
4.39 Les absences des employés en congés de maladie constituaient, pour plusieurs des ministères que nous avons examinés, l'un des facteurs importants pour justifier le recours aux heures supplémentaires. Il est fréquent qu'un employé se déclare malade immédiatement avant le début de sa période de travail et son superviseur doit alors trouver un remplaçant rémunéré à taux majoré. Bien que les gestionnaires locaux soupçonnent qu'il y ait abus des congés de maladie, l'on a fait bien peu pour en assurer le contrôle. Par exemple, nous avons relevé un cas où un employé s'était déclaré malade pour sa période normale de travail, mais il avait travaillé en soirée, la même journée, au taux majoré. Nos sondages ont révélé certaines tendances en ce qui a trait aux congés de maladie; par exemple, les congés de maladie plus nombreux la première ou la dernière journée d'une période de travail. Bien que ce comportement influe sur les dépenses pour des heures supplémentaires, très souvent les gestionnaires jugent qu'ils n'y peuvent rien et ils ne font aucun effort pour corriger ces situations et réduire ainsi le recours aux heures supplémentaires.
4.40 Nos entretiens avec des gestionnaires ont révélé que l'on ne cherche pas habituellement à régler ce genre de problèmes parce que des mesures de contrôle ne plairaient guère au personnel qui juge que les congés de maladie sont un droit plutôt qu'un privilège. Les gestionnaires locaux pensent également que de telles mesures auraient plus ou moins d'importance pour leurs supérieurs.
4.41 Dans le cas de certains groupes de fonctionnaires, nous avons observé que l'occasion de faire des heures supplémentaires et de recevoir une rémunération en supplément pour un même volume de travail peut expliquer dans une certaine mesure l'absentéisme qui, en quelque sorte, accroît le besoin de travailler en heures supplémentaires. L'accroissement récent des avantages sociaux, par exemple les congés de maladie payés - notamment, les congés de maladie pour lesquels on n'exige pas de certificat médical - et les congés pour obligations familiales, a eu tendance à aggraver le problème. Les employés peuvent augmenter leur salaire net sans augmenter le nombre d'heures à travailler en se prévalant des divers types de congés auxquels ils ont droit en vertu de leur convention collective et en effectuant des heures supplémentaires à des taux majorés pour effectuer le travail requis.
4.42 Répartition du travail en temps supplémentaire. De manière générale, les gestionnaires que nous avons interrogés s'efforçaient d'assurer une répartition équitable entre les employés du travail en temps supplémentaire. Certains ont même établi des règles locales afin d'assurer une répartition juste et afin d'éviter, dans la mesure du possible, que les employés ne formulent des griefs à cet égard. Néanmoins, nous croyons que les gestionnaires devraient apporter plus d'attention à l'examen critique de la validité et de la nécessité des heures supplémentaires effectuées par certaines personnes, notamment dans le cas de celles qui en font le plus.
4.43 Dans le cas des sept entités que nous avons vérifiées, notre enquête, qui portait sur la rémunération versée pour des heures supplémentaires au cours de la période de neuf mois se terminant le 31 décembre 1981, a révélé (voir la pièce 4.5) que 926 employés avaient reçu plus de $ 10 000 chacun pour les heures supplémentaires effectuées au cours de cette période; le montant le plus élevé était de $ 33 000. Certains employés ont reçu une rémunération pour heures supplémentaires supérieure à leur traitement de base. Rien n'a indiqué qu'il était pratique courante au sein des ministères d'examiner ou de déterminer les circonstances justifiant le versement d'une rémunération aussi élevée pour des heures supplémentaires. Certains paiements avaient été versés à des personnes qui avaient effectué plus de 50 heures de travail supplémentaire au cours d'une même semaine. Dans certains cas, il est vraisemblable que le très grand nombre d'heures supplémentaires de travail est source de problèmes, par exemple le manque de qualité des services fournis, les dangers pour la santé des travailleurs et l'utilisation abusive du système. Nous avons relevé, en outre, le cas d'un employé qui avait effectué un grand nombre d'heures supplémentaires sans supervision; nous avons mis en doute la validité de la rémunération exceptionnellement élevée versée à cet employé et nous avons constaté que son supérieur hiérarchique savait que certaines des heures supplémentaires déclarées n'avaient pas été effectuées mais que néanmoins, il en avait autorisé le paiement. Ce cas fait présentement l'objet d'une enquête au sein de l'entité intéressée.
(Cette pièce n'est pas disponible)
4.44 Les gestionnaires devraient en outre contrôler, notamment dans le cas de certains groupes d'employés, la répartition des heures supplémentaires rémunérées à taux et demi et à taux double. L'examen des statistiques indique que certains groupes semblent faire un usage abusif du système en n'acceptant d'effectuer des heures supplémentaires qu'au cours des périodes rémunérées à taux double. Au cours de l'exercice 1980-1981, des employés d'un groupe que nous avons examiné ont effectué 79 p. 100 de leur travail en temps supplémentaire en étant rémunérés à taux double, taux utilisé lorsque le travail est effectué le deuxième jour de repos. Des modifications apportées à la convention collective signée au mois de mai 1982, qui touche ce groupe laissent présumer un redressement de la situation. Des entretiens avec des gestionnaires opérationnels intéressés ont révélé que, dans plusieurs cas, de vieilles habitudes rendaient difficile l'utilisation de contrôles et de mesures restrictives afin de corriger les abus de ce genre. Néanmoins, nous croyons qu'ils devraient s'efforcer de réduire le nombre de ces abus.
4.45 Attribution des responsabilités. Il est important, si l'on veut que les gestionnaires exercent un contrôle approprié en rapport avec les heures supplémentaires, que les responsabilités soient attribuées avec précision et que l'on accorde une plus grande importance à la gestion des heures supplémentaires. Cela peut se faire en établissant des lignes directrices ministérielles portant sur la gestion des heures supplémentaires, en déterminant de manière appropriée les responsabilités des gestionnaires en ce qui a trait au contrôle des heures supplémentaires et en sensibilisant les gestionnaires à l'utilité de tenir compte du coût des heures supplémentaires par l'établissement de politiques précisant leur obligation redditionnelle.
4.46 Les gestionnaires opérationnels devraient accorder plus d'importance à la gestion des heures supplémentaires et ils devraient être tenus d'exercer un contrôle plus strict de certaines situations, par exemple l'absentéisme, la rémunération à taux double et le trop grand nombre d'heures supplémentaires effectuées par certaines personnes.
4.48 Toutefois, il y a peu de politiques et de lignes directrices du ministère qui précisent la manière dont les heures supplémentaires doivent être utilisées ainsi que les motifs et les situations qui en justifient l'utilisation. Cette lacune explique la nécessité, à laquelle nous avons déjà fait allusion, d'améliorer la planification, l'analyse des besoins en heures supplémentaires et l'évaluation des heures supplémentaires et des solutions de rechange. Des politiques et des lignes directrices en ce domaine permettraient à l'administration centrale de fournir l'orientation et l'appui requis et permettraient de souligner l'importance de la gestion de cet aspect des ressources humaines.
4.49 Les politiques ministérielles portant sur les heures supplémentaires devraient exiger des gestionnaires qu'ils évaluent, aux étapes de la planification et de l'exécution des travaux, la mesure dans laquelle il est nécessaire d'avoir recours aux heures supplémentaires de préférence aux autres solutions de rechange appropriées.
4.50 Autorisation. Notre examen de cet élément de contrôle a porté sur les autorisations antérieures et postérieures à l'utilisation des heures supplémentaires. L'autorisation antérieure comporte les étapes suivantes: une analyse des ressources humaines qui justifient la décision d'avoir recours aux heures supplémentaires, le choix de l'employé à qui seront confiés les travaux et l'estimation du temps requis pour effectuer les travaux. Nous avons remarqué qu'une seule des entités vérifiées avait consigné régulièrement les autorisations antérieures. Dans les autres entités, il y avait peu de preuves indiquant que ce procédé de contrôle était observé et qu'il y avait autorisation antérieure et formelle de la part des gestionnaires locaux pour des dépenses relatives aux heures supplémentaires.
4.51 Nous avons examiné les autorisations postérieures à l'utilisation des heures supplémentaires afin de vérifier l'application des articles 26 et 27 de la Loi sur l'administration financière et afin d'évaluer la mesure dans laquelle ces autorisations assuraient une gestion efficace des heures supplémentaires. De manière générale, nous avons constaté que les autorisations postérieures étaient appropriées, exception faite de quelques cas où les documents de paye avaient été certifiés par des commis qui n'étaient pas autorisés à le faire ou par des employés qui possédaient l'autorisation requise mais qui ne pouvaient d'aucune façon savoir si les travaux avaient été effectués ou pas. Nous avons également relevé quelques cas où des employés avaient certifié leurs propres déclarations d'heures supplémentaires.
4.52 Dans le cadre de notre étude du processus d'autorisation, nous avons examiné les formulaires de déclaration des heures supplémentaires ainsi que les raisons données. Les raisons qui justifiaient le recours aux heures supplémentaires étaient généralement données dans deux seulement des sept entités vérifiées. Dans quatre autres entités, nous avons constaté que les raisons justifiant l'utilisation des heures supplémentaires étaient consignées de façon irrégulière; en certains endroits, les raisons n'étaient pas indiquées ou étaient indiquées de façon irrégulière. Dans l'une des organisations vérifiées, on ne donnait jamais de raison. L'obligation de fournir la raison justifiant l'utilisation des heures supplémentaires peut être un élément de contrôle important qui permet aux gestionnaires locaux de contrôler les heures supplémentaires et d'évaluer le bien-fondé des heures supplémentaires utilisées; cela permet également de posséder des données utiles pour la planification de l'utilisation de cette ressource.
4.53 Les ministères devraient voir à ce que soient respectées les exigences établies demandant que soit consignée la préautorisation des heures supplémentaires et à ca que soient indiquées sur les formulaires de déclaration les raisons de l'utilisation des heures supplémentaires. Ils devraient contrôler l'efficacité de ces procédés.
4.54 Exactitude. Nous avons effectué, dans chaque entité vérifiée, une série de sondages de vérification portant sur le calcul de la rémunération des heures supplémentaires. Nous avons constaté que, de façon générale, les calculs étaient exacts et conformes aux dispositions des conventions collectives et que les erreurs étaient rares. Celles que nous avons relevées étaient attribuables à un manque d'attention, par exemple l'utilisation d'un taux de rémunération erroné, des erreurs dans l'addition du nombre des heures effectuées ou le paiement en double de certaines heures supplémentaires. Nous avons observé qu'il n'existait généralement pas de procédés officiels d'examen ou de contrôle des calculs détaillés relatifs aux heures supplémentaires et que le niveau acceptable d'exactitude que nous avons observé était attribuable au travail soigné et méticuleux des commis à la paye.
4.55 Au cours de notre examen des règles qui régissent le travail de bureau, nous avons également tenu compte de la mesure dans laquelle étaient mises en application les dispositions des circulaires 1977-37 et 1979-35 du Conseil du Trésor qui précisent les responsabilités des ministères en ce qui a trait à l'administration de la paye. Les ministères doivent, entre autres, fournir au ministère des Approvisionnements et Services - administration des Services (MAS) des données d'entrée de paye précises et valides, voir à ce que le système d'administration de la paye soit conforme aux normes de performance prescrites par le Conseil du Trésor, contrôler les lots des documents d'entrée de paye et corriger les données d'entrée erronées ainsi que les anomalies décelées par le MAS.
4.56 Nous avons relevé plusieurs cas où des directives du Conseil du Trésor n'étaient pas respectées. Par exemple, très souvent, on n'exerçait pas le contrôle requis en ce qui a trait aux lots des demandes de rémunération des heures supplémentaires expédiés au MAS, où le système utilisé était inefficace. Nous avons également relevé certains cas où les chèques d paye pour les heures supplémentaires étaient distribués par les mêmes employés qui avaient participé à des étapes antérieures du processus de paye.
4.57 Les ministères devraient voir à ce que leur processus de rémunération des heures supplémentaires soit conforme aux directives du Conseil du Trésor.
4.58 Congés compensatoires. Les fonctionnaires, comme le prévoient la plupart des conventions collectives, peuvent choisir d'être rémunérés, pour les heures supplémentaires effectuées, par des congés compensatoires à utiliser lorsque les exigences du service le permettent. Ce mode de rémunération peut, toutefois, créer un cercle vicieux. Les congés compensatoires peuvent exiger l'utilisation d'heures supplémentaires qui, à nouveau, seront rémunérées par d'autres congés (rémunérés à taux et demi ou à taux double) ce qui créera un besoin accru d'heures supplémentaires.
4.59 Les gestionnaires opérationnels sont habituellement conscients de cette possibilité et ils s'en inquiètent. Certains d'entre eux ont établi des directives locales qui limitent le nombre de congés que l'on peut prendre, ou qui indiquent que les congés compensatoires ne peuvent être octroyés s'ils perturbent les activités ou créent un besoin accru d'heures supplémentaires. Habituellement, toutefois, il n'existe aucun mécanisme qui permette de contrôler le respect de ces directives. Nous avons relevé plusieurs cas où l'utilisation des congés compensatoires avait entraîné des heures supplémentaires.
4.60 Nous avons également constaté que les registres des heures supplémentaires accumulées qui doivent être rémunérées par des congés compensatoires étaient tenus localement, dans les ministères, et que ces derniers ne les utilisaient pas pour évaluer le passif non comptabilisé au chapitre des heures supplémentaires ou pour planifier les activités en fonction des congés qui seront possiblement octroyés. Deux des entités vérifiées pouvaient fournir des estimations du passif éventuel, au 31 mars 1982, en ce qui a trait aux heures supplémentaires. L'une de ces estimations s'élevait à $ 4 millions, soit 7 p. 100 des dépenses déclarées de l'entité, pour l'exercice en cours, en ce qui concerne les heures supplémentaires. Dans l'autre cas, cet élément de passif était évalué à $ 4,2 millions, soit 17 p. 100 des dépenses de l'entité au chapitre des heures supplémentaires. Bien que ces éléments de passif éventuel ne soient pas considérables en comparaison de l'ensemble des dépenses de ces entités, ils pourraient influer sur les activités qui se déroulent en certains endroits et, par conséquent, il faudrait en tenir compte, tout au moins au moment de la planification.
4.61 Les ministères devraient élaborer des lignes directrices qui aideraient les gestionnaires locaux à contrôler l'utilisation des congés compensatoires et à tenir compte de l'incidence de ces derniers sur les activités et de la mesure dans laquelle ils entraînent des heures supplémentaires.
4.63 Système central d'information. Nous avons examiné les données sur les heures supplémentaires produites pour l'exercice 1980-1981 par le système d'enregistrement des présences, des congés, du surtemps et du travail par équipes (SEPC) du Secrétariat du Conseil du Trésor. Le but principal du système est de fournir au Secrétariat des données sur les présences, les congés, les heures supplémentaires et les avantages sociaux, données que le Secrétariat utilise dans le cadre du processus de négociation collective. Ce système fournit également les données de base nécessaires à l'élaboration et au contrôle des politiques relatives aux avantages sociaux octroyés aux employés. Bien que le système SEPC soit surtout utilisé par le Secrétariat du Conseil du Trésor, il peut également fournir, sur demande, de l'information aux ministères.
4.64 Nous avons relevé des écarts importants entre les paiements pour heures supplémentaires inscrits dans ce système et les paiements comptabilisés par l'intermédiaire du système de paye. Par exemple, dans le cas du ministère où nous avons relevé les écarts les plus importants, les paiements pour heures supplémentaires, selon les données fournies par le système SEPC, se chiffraient à $ 20,4 millions en 1980-1981; les registres de paye du ministère indiquaient un montant de $ 46 millions. Aucune conciliation de l'information fournie par les différents systèmes n'a été effectuée, que ce soit par le Secrétariat du Conseil du Trésor ou par un ministère.
4.65 Le Secrétariat du Conseil du Trésor et les ministères connaissent certaines des raisons qui expliquent ces écarts. Il peut s'agir, par exemple, de donnés d'entrée incomplètes fournies au SEPC ou d'autres données d'entrée rejetées mais pour lesquelles un suivi complet n'a pas été effectué. Les ministères utilisent rarement le SEPC parce que les rapports qu'il produit sont jugés peu fiables et peu opportuns. L'information n'est produite qu'une fois par année et ne peut être obtenue que six mois après la fin de l'exercice financier. Certains utilisateurs, au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor, ont également formulé des réserves en ce qui concerne le caractère approprié et opportun de l'information obtenue du SEPC.
4.66 Ce système a fait l'objet de plusieurs études et le Secrétariat du Conseil du Trésor est conscient de ces lacunes. Toutefois, les problèmes persistent. L'examen du SEPC effectué par la direction de la Politique du personnel du Secrétariat du Conseil du Trésor, examen qui a pris fin en juin 1982, a permis de cerner certains problèmes, par exemple la complexité et le manque de souplesse du système et des formulaires utilisés, le caractère peu fiable et peu opportun de l'information et le volume de travail excédentaire imposé aux ministères, travail qui souvent, en ce qui a trait à l'établissement des données, n'est qu'une répétition de tâches déjà effectuées. Le rapport de cette étude indiquait qu'il fallait, aussitôt que cela sera possible, mettre au point un système qui remplacera le SEPC ou effectuer une mise au point importante de ce système.
4.67 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait voir à ce que toute modification au SEPC tienne compte du besoin de fournir aux ministères une information appropriée en ce qui a trait à la gestion des heures supplémentaires.
4.68 Systèmes ministériels d'information. L'information financière fournie aux ministères par le MAS renferme des données sur les dépenses relatives aux heures supplémentaires. Ce genre d'information peut être utile lorsqu'il s'agit d'exercer un contrôle budgétaire mais, en ce qui a trait à la gestion des heures supplémentaires, elle n'est pas suffisamment complète et étendue. Ce système ne fournit pas d'information sur les heures supplémentaires effectuées et sur les taux de rémunération à utiliser (taux simple, taux et demi, taux double), sur le moment où ont été effectuées les heures supplémentaires (à la suite des heures normales de travail, le premier ou le second jour de repos, un jour de congé férié) ou sur les raisons justifiant l'utilisation des heures supplémentaires. Enfin, la banque de données du système ne renferme pas d'information sur les heures supplémentaires rémunérées par des congés compensatoires.
4.69 Deux des sept ministères vérifiés ont mis au point leurs propres systèmes informatiques sur le personnel qui fournissent de l'information sur les heures supplémentaires semblable à l'information que fournit le SEPC. L'un des systèmes a permis de résoudre, en partie, les problèmes inhérents au SEPC. Dans le cas de l'autre système, les utilisateurs se sont plaints de son caractère peu opportun et du manque d'exactitude et, pour ces raisons, le ministère intéressé est à le remettre au point. Les utilisateurs des systèmes n'avaient pas encore reçu un ensemble complet d'information en ce qui a trait à la gestion des heures supplémentaires; les systèmes ne fournissent pas d'information sur le moment où ont été effectuées les heures supplémentaires et sur les raisons de leur utilisation. Il n'est donc pas possible, en ce qui a trait à l'utilisation des heures supplémentaires, de juger du bien-fondé du moment choisi, du mode d'utilisation et des raisons invoquées.
4.70 Les ministères devraient fournir aux gestionnaires de tous les niveaux une information appropriée sur l'utilisation des heures supplémentaires.
4.72 Le Secrétariat du Conseil du Trésor participe à la gestion des heures supplémentaires en établissant des politiques d'ensemble sur le personnel, en s'occupant de la négociation des conventions collectives des employés de la Fonction publique et en rassemblant des statistiques sur les heures supplémentaires à l'aide du système SEPC.
4.73 Politiques. Le Secrétariat du Conseil du Trésor n'a pas contribué à la gestion des heures supplémentaires par la publication de politiques et de lignes directrices précises. À ce jour, il n'a publié qu'une seule directive sur les heures supplémentaires. La circulaire 1972-14, publiée en 1972, limite à 48 heures par semaine, comme l'exige le Code canadien du travail, le nombre d'heures de travail que peut effectuer un employé.
4.74 Néanmoins, le Secrétariat semble porter un certain intérêt à cette question et il a mené une étude sur l'utilisation des heures supplémentaires au sein du gouvernement. Il utilisera les résultats de cette étude pour évaluer la situation de la gestion des heures supplémentaires au sein du gouvernement et pour préciser son propre rôle en ce qui a trait à la formulation des politiques et des lignes directrices.
4.75 L'absence d'une obligation redditionnelle réelle en ce qui a trait aux coûts des heures supplémentaires et le peu d'importance que l'on attache à la gestion de ces heures semblent être les principales causes des problèmes que nous avons observés en ce domaine. Bien que la gestion des heures supplémentaires soit surtout l'affaire des ministères, les organismes centraux devraient en étayer et en consolider l'exercice en publiant des directives et des lignes directrices sur les points suivants:
- la planification des heures supplémentaires et l'établissement des budgets qui s'y rattachent;
- l'évaluation de la nécessité d'avoir recours aux heures supplémentaires et des autres moyens à utiliser;
- l'établissement d'une obligation redditionnelle en matière de gestion des heures supplémentaires;
- le contrôle des heures supplémentaires.
4.76 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait revoir son rôle dans l'orientation et l'aide à fournir aux ministères en ce qui a trait à la gestion des heures supplémentaires.
4.77 Négociation des conventions collectives. Dans le cadre de la négociation des conventions collectives, la division des Relations de travail et la révision de la Rémunération du Secrétariat du Conseil du Trésor font une estimation du coût des heures supplémentaires comme partie de l'ensemble de la rémunération versée aux employés du gouvernement. Cet ensemble est évalué et le coût en est fixé pour chaque groupe d'employés afin d'établir une comparaison entre la rémunération versée au gouvernement et celle qui est versée à des groupes d'employés équivalents à l'extérieur du gouvernement. L'information sur les heures supplémentaires provient de plusieurs sources, mais elle est fournie principalement par le SEPC.
4.78 Le Secrétariat du Conseil du Trésor invite les ministères, dans le cadre du processus de négociation, à fournir les commentaires ou les suggestions qui pourraient aider à l'élaboration des propositions de la gestion. Toutefois, il ne demande pas explicitement aux ministères le genre d'information qui permettrait d'évaluer les répercussions des modifications proposées aux avantages sociaux sur les ressources humaines requises et, particulièrement, la nécessité d'avoir recours aux heures supplémentaires.
4.79 Une fois obtenu l'accord du groupe d'employés, il y a évaluation finale des coûts par le Secrétariat du Conseil du Trésor afin d'établir la valeur globale de la rémunération négociée. Toutefois, celle analyse n'évalue pas de façon spécifique la mesure dans laquelle une modification des avantages sociaux pourra influer sur la nécessité d'avoir recours aux heures supplémentaires. Par exemple, l'octroi récent, dans certaines conventions collectives, de cinq jours de congé par année pour obligations familiales, a entraîné une demande accrue de personnel. L'incidence de cette disposition sur les activités et sur la nécessité d'avoir recours aux heures supplémentaires n'avait pas été évaluée au moment des négociations.
4.80 Le Secrétariat du Conseil du Trésor, afin d'évaluer l'incidence des modifications apportées aux avantages sociaux sur les besoins en personnel et afin de faire une évaluation complète du coût des conventions collectives, devrait établir une estimation des répercussions que de telles modifications pourraient avoir sur la prévision du personnel requis pour les activités, notamment lorsque l'accroissement des avantages sociaux peut exiger une utilisation plus grande des heures supplémentaires ou la demande d'un plus grand nombre d'années-personnes autorisées.