6.2 Le PPCG a été conçu de manière à déterminer l'état des pratiques et contrôles de gestion des ministères et organismes, à déceler les lacunes, à permettre l'établissement de plans d'action particuliers en vue de combler les lacunes perçues et à favoriser la mise en oeuvre de ces plans. Les plans d'action types du PPCG peuvent comprendre des projets dans les domaines qui suivent: la mise au point de systèmes de planification ministériels, l'établissement d'objectifs stratégiques, les plans d'exploitation à long et à court termes, les systèmes d'information opérationnelle et d'information financière et les processus d'évaluation des programmes et de vérification interne.
6.3 Tout d'abord, il y a eu enquête du PPCG auprès de 29 entités gouvernementales dont l'exploitation comprend 85 p. 100 des dépenses publiques (sans compter la dette publique). Le BCG a l'intention d'étendre le programme PPCG à d'autres entités gouvernementales qui figurent aux annexes A et B de la Loi sur l'administration financière.
6.4 Le 31 mars 1980, le BCG avait appuyé six plans d'action. Au cours de l'exercice suivant, il en appuyait 12 autres. Le 31 mars 1982, 25 plans d'action avaient été appuyés, ce qui représentait environ les deux tiers des dépenses gouvernementales. Ces plans en sont à différentes étapes de leur mise en oeuvre.
6.5 La pièce 6.1 donne l'historique du PPCG de 1979 à 1981. La pièce 6.2 indique les progrès réalisés par les 30 ministères et organismes participant au PPCG, en date du 31 mars 1982. Depuis notre rapport de 1981, 7 autres ministères ont fait appuyer leurs plans d'action, ce qui porte maintenant à 25 le nombre total de plans appuyés. Quatre plans d'action ministériels sont sur le point d'être appuyés, alors qu'un autre ministère en est encore à l'étape de l'enquête.
(Ces pièces ne son pas disponibles)
6.6 Des 25 plans d'action appuyés, 3 ont vu leur mise en oeuvre abrégée à cause d'importants changements de structure du gouvernement et 22 en sont à diverses étapes de leur mise en oeuvre. Un des 22 est suspendu en attendant d'importantes réorientations de la politique gouvernementale et un autre devra attendre que le ministère ait déménagé. Trois autres sont à la veille d'être officiellement terminés. Sept plans d'action sont en voie de révision et les autres sont en voie de mise en oeuvre.
6.7 Les révisions apportées aux sept plans, et les retards qu'elles occasionnaient, s'imposaient pour diverses raisons: changements de structure, roulement des cadres supérieurs, changements apportés aux politiques des organismes centraux (SGPD, réforme du Budget des dépenses), réponses aux constatations subséquentes de la vérification intégrée et insuffisance des plans initiaux. Ces révisions de plans peuvent également être le fait du processus d'apprentissage assorti à la réalisation d'un projet aussi ambitieux et complexe que le PPCG. Toutefois, la révision des plans pose aussi la question des besoins en ressources et des échéanciers de projets, ce qui risque d'avoir des répercussions sur l'élan donné en vue de changements.
6.8 Nous effectuons la surveillance du processus du PPCG et de ses progrès suite à une demande du Comité des comptes publics en vue de fournir à la Chambre des communes les résultats d'un examen soutenu en indépendant du PPCG. Depuis 1980, nous avons tous les ans examiné les activités du PPCG dans tous les ministères à mesure que les plans d'actions étaient appuyés, en portant une attention spéciale:
6.10 Nous pouvons signaler des progrès satisfaisants dans la mise en oeuvre des plans d'action de six ministères. Neuf ministères accusent des retards globaux importants et six autres accusent des retards moins importants. Nous n'avons pas pu évaluer les progrès d'un autre ministère à cause du manque de points de repère.
6.11 Dans le cadre du processus du PPCG, les ministères ont beaucoup progressé dans l'ensemble pour ce qui est d'établir des fonctions de planification et d'élaborer des plans stratégiques, ainsi que de mettre au point des fonctions de vérification interne et d'évaluation des programmes. Toutefois, il y a toujours des retards dans 8 des 22 ministères en ce qui concerne la mise au point et la mise en place des systèmes d'information financière et d'information de gestion.
6.12 Parmi les ministères qui accusent de graves retards, nous avons relevé cinq cas où la mise en oeuvre des plans d'action s'enlisait. Dans tous ces cas, nous avons déterminé que la situation était en grande partie attribuable à des lacunes au niveau du cadre de changement à cause d'une participation mitigée des cadres supérieurs au processus, au niveau de l'engagement sous forme de ressources appropriées et suffisantes, au niveau des communications des cadres supérieurs destinées à l'ensemble du ministère et au niveau des structures organisationnelles.
6.13 En général, nous avons constaté que les cadres supérieurs se préoccupaient de plus en plus d'améliorer les pratiques et les contrôles de gestion, même au sein des ministères où il y avait eu ralentissement des progrès mesurables. Il est difficile de mesurer des progrès de cette nature en regard de points de repère tangibles, mais il faut reconnaître que ces progrès sont bel et bien attribuables au PPCG.
6.14 Les 25 ministères ont évalué à $ 225 millions leurs frais engagés dans le programme et à quelque 3 500 années-personnes leur effectif consacré au PPCG. Dans le cas de neuf de ces ministères, les coûts sont passés de $ 96 à $ 134 millions et l'effectif de 924 à 1 356 années-personnes. Toutefois, étant donné que ces coûts n'ont pas été calculés de façon uniforme, il est impossible de déterminer l'exactitude de ces chiffres.
6.15 Maintenant que certains plans d'action en sont à l'étape finale de la mise en oeuvre, notre vérification du PPCG comprendra à l'avenir l'évaluation des résultats. À notre avis, il faudrait intégrer notre examen soutenu du processus du PPCG à notre cycle de vérification intégrée des ministères. Il serait alors possible de vérifier les projets terminés du PPCG dans le contexte de la vérification intégrée et nos constatations permettraient de déterminer si l'on a obtenu les améliorations escomptées.
6.16 Lors de notre examen de l'administration du PPCG par le Bureau du contrôleur général, nous avons constaté que des révisions et des améliorations y avaient été apportées depuis notre examen de 1981.
6.17 Nous avons constaté que cinq des sept plans en révision avaient fait l'objet de révisions dans l'année qui a suivi le début de leur mise en oeuvre. Lorsque nous avons voulu examiner le processus d'appui de ces plans, nous n'avons pu trouver que des preuves restreintes. Dans certains ministères, les plans révisés attendaient d'être appuyés depuis près de deux ans. Le Manuel des politiques internes du BCG exige qu'il y ait une évaluation qualitative des plans d'action en regard de critères précis, avant l'appui des plans.
6.18 Nous avons également constaté que les ministères et le BCG ne s'étaient pas efforcés d'évaluer soit les résultats des projets terminés, soit les réalisations des projets et des plans par rapport à leurs objectifs.
6.19 Le Programme d'aide à la mise en oeuvre (PAM) administré par le BCG s'élève maintenant à $ 21,9 millions et 317 années-personnes. Une évaluation des fonds du PAM est présentement en cours à la demande du contrôleur général.
6.20 Le BCG s'est beaucoup efforcé au cours du dernier exercice d'encourager les ministères à déterminer les avantages du PPCG et d'obtenir leur engagement ou leur promesse de chercher à en retirer des avantages tangibles. Au 31 mai 1982, le BCG a calculé que le gouvernement avait déjà obtenu des avantages susceptibles de se répéter de l'ordre de $10,6 millions et des avantages non susceptibles de se répéter de $ 16,5 millions et les sous-chefs des ministères et organismes se sont officiellement engagés à retirer d'éventuels avantages susceptibles de se répéter de $ 122,9 millions et non susceptibles de se répéter de $ 15,5 millions. Jusqu'à présent, aucun ministère, à l'exception de la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada pour son système de prestations d'assurance-chômage, n'a encore établi de processus pour contrôler les avantages effectivement retirés.
6.21 Le BCG a prévu une évaluation officielle du programme du PPCG en 1984. À notre avis, cette évaluation devrait fournir des renseignements sur les réalisations du programme.
6.22 Le Comité des comptes publics a dit craindre que le PPCG ne devienne un processus continu.
6.23 Tout en reconnaissant le fait que la responsabilité des ministères et des organismes centraux face à l'amélioration de la gestion du gouvernement est continue, nous croyons que l'existence du PPCG y contribue. Il importe de reconnaître les progrès des ministères en vue d'améliorer les pratiques et les contrôles de gestion. Toutefois, les progrès varient beaucoup d'un ministère à l'autre et les coûts sont de plus en plus élevés. Au début, le PPCG avait pour but de permettre de déceler les principales faiblesses de gestion au sein des ministères et organismes et de mener à l'adoption des mesures correctives nécessaires dans le cadre d'échéanciers de projets et de prévisions de coûts déterminés. Au fur et à mesure qu'il a pris de l'ampleur, il est devenu le moyen pouvant servir et servant à l'introduction de nombreux autres changements au sein des ministères et organismes. Cela n'est pas mauvais en soi; toutefois, si le rôle initial du PPCG change, il faudrait préciser et communiquer ces changements au CCP.
6.26 Dans notre rapport de 1981, nous avons souligné le besoin d'améliorer la tenue des rapports périodiques des ministères, d'établir des lignes directrices ministérielles relativement à la présentation des rapports sur les coûts et les avantages et d'assurer une évaluation officielle des projets PPCG terminés. Nous avons également signalé, en 1981, des retards importants dans la tenue des réunions anniversaires prévues pour l'examen des activités du PPCG des ministères.
6.27 Observations. Cette année, nous avons constaté que le processus de surveillance et de contrôle du BCG avait été amélioré et mieux consigné dans les documents appropriés. En outre, on tarde beaucoup moins à effectuer les examens voulus au jour anniversaire. Les rapports périodiques sont maintenant présentés tous les trimestres, conformément au plan de travail des ministères comportant des objectifs précis. Toutefois, en examinant le contenu des rapports, nous avons constaté qu'ils ne fournissaient pas suffisamment d'information pour permettre de déterminer comme il convient les progrès réalisés dans les plans des ministères.
6.28 Au cours de la période visée par notre examen, le BCG n'avait pas encore émis de lignes directrices relativement à la présentation des rapports sur les coûts et les avantages et n'avait pas établi de processus pour l'évaluation des projets PPCG terminés. Cependant, au moment de notre examen, le BCG était à mettre des lignes directrices au point.
6.29 Nous avons constaté que les procédés relatifs à la gestion des fonds du Programme d'aide à la mise en oeuvre étaient satisfaisants. À la demande du contrôleur général, une évaluation du Programme d'aide à la mise en oeuvre a été entreprise.
6.30 La permanence du personnel et des cadres affectés au PPCG est un facteur essentiel de la gestion du changement et peut grandement influer sur le succès de cette initiative. Nous nous inquiétons du fait que le taux de roulement des personnes s'occupant du PPCG est susceptible de ralentir l'élan à l'égard du changement.
6.31 Nous avons constaté que, pour ne pas ralentir les progrès du PPCG, les plans d'action avaient parfois été appuyés et leur mise en oeuvre commencée en dépit des inquiétudes manifestées par le BCG par rapport à leur pertinence. Le Manuel des politiques internes du BCG exige maintenant qu'il y ait une évaluation qualitative des plans d'action en regard de critères précis avant l'appui des plans. Des sept plans en révision, cinq avaient fait l'objet de révisions moins d'un an après le début de leur mise en oeuvre et quelques ministères possédaient des plans révisés non appuyés depuis près de deux ans.
6.32 Le Manuel des politiques internes stipule que les agents de liaison doivent déterminer si les projets terminés sont satisfaisants et de qualité; il y a eu peu d'efforts en ce sens. Le BCG soutient qu'il n'a pas les ressources voulues pour effectuer une analyse et une évaluation de ce genre. En outre, le BCG préconise l'auto-évaluation, sous la responsabilité des divisions de vérification interne des ministères. Étant donné l'envergure des ressources des ministères engagées dans le PPCG, il est essentiel d'obtenir rapidement des renseignements objectifs sur la mesure dans laquelle les projets parviennent à corriger les problèmes relevés et conviennent à cette fin. Sans rétroaction de ce genre, il peut être difficile d'améliorer les plans futurs ou d'assurer une obligation redditionnelle appropriée.
6.33 En 1981, nous avons signalé la nécessité d'évaluer le succès global du PPCG. Le contrôleur général a annoncé au Comité des comptes publics, en 1982, qu'il effectuerait une évaluation officielle du PPCG en 1984. À notre avis, cette évaluation devrait fournir des renseignements sur les réalisations du programme.
6.35 L'extension des délais accordés à de nombreux plans d'action a exigé un engagement prolongé de la part de la direction des ministères qui sont appelés à oeuvrer dans un contexte dynamique comportant des changements de structure, des politiques révisées des organismes centraux, par exemple en ce qui a trait au SGPD, et une grande mobilité des cadres. Nous avons relevé une vaste gamme de réactions à cette situation dans les 25 organisations que nous avons examinées. Dans les ministères où un cadre de changement solide était manifeste, l'élan de la mise en oeuvre du plan d'action est demeuré à un niveau élevé; c'est le cas, par exemple, à Agriculture Canada, au Service correctionnel, au Secrétariat d'État et au MAS-Services, pour n'en nommer que quatre. Toutefois, dans les ministères où le cadre de changement était faible ou vacillant - par exemple au ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources, à la GRC et au ministère de la Santé nationale et du Bien-être social - les plans d'action se sont enlisés.
6.36 Au ministère de la Santé nationale et du Bien-être social, le roulement des cadres supérieurs a entraîné un fléchissement de l'appui accordé au cadre de changement. Un renforcement récent de cet appui a amené un élan accru.
6.37 Dans le cas de la GRC, un cadre insuffisant mena à une impasse dans la révision du plan d'action initial, impasse qui dura plus d'un an. Le ministère a pris des mesures correctives et, en septembre 1982, un plan révisé fut retenu.
6.38 De la même façon, au ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources, le manque d'engagement soutenu de la direction vis-à-vis du PPCG, ainsi qu'un plan d'action qui ne fut pas adapté aux besoins changeants de la direction, a mené à un ralentissement de la mise en oeuvre de certaines parties importantes du plan. Il n'y a eu que des progrès mitigés pour ce qui est de la mise en oeuvre du plan dans le secteur de l'Énergie du ministère.
6.40 Les ministères que nous avons examinés s'étaient attaqués, dans leurs plans d'action ou grâce à des initiatives prises à l'extérieur du PPCG, aux principales recommandations que nous avions formulées et qui n'étaient pas encore réglées. Les ministères qui ont fait l'objet d'une vérification intégrée après l'enquête du PPCG révisent présentement leurs plans afin de tenir compte des observations et recommandations découlant de cette vérification. C'est le cas, par exemple, de la GRC, des Musées nationaux et du Service correctionnel.
6.41 En ce qui concerne les observations découlant de nos examens antérieurs du PPCG, nous avons relevé les points suivants:
6.43 Il a été difficile de déterminer dans quelle mesure les plans d'action particuliers s'attaquaient aux causes sous-jacentes précises. Là où il existait de l'information à ce sujet, nous pouvons affirmer que les activités du PPCG portaient sur des problèmes vastes.
6.44 Nous n'avons pas trouvé de documentation ou d'énoncés de critères qui précisent comment les priorités des projets étaient établies dans le cadre des plans d'action. Nous n'avons donc pas été en mesure de déterminer si le processus était satisfaisant.
6.45 Selon nos observations antérieures, on ne s'est pas suffisamment préoccupé de prévoir les dates d'achèvement des tâches du PPCG. Des calendriers irréalistes, qui mènent inévitablement à des retards, peuvent éteindre l'enthousiasme nécessaire au changement. Nous nous attendions à ce que les gestionnaires améliorent leurs estimations du temps requis pour terminer les projets précis, au fur et à mesure qu'ils acquerraient de l'expérience au sujet du processus PPCG. Dans un grand nombre de plans d'action examinés, il n'y a pas eu d'amélioration et les retards continuent à soulever des inquiétudes.
6.46 Le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social a pris des mesures provisoires pour la période de révision de son plan. Dans les quatre autres ministères, ni les ministères ni le BCG n'ont jugé nécessaire d'adopter des mesures provisoires.
6.48 Trois plans d'action - celui des Postes, celui du ministère de l'Expansion économique régionale et celui du ministère de l'industrie et du Commerce - ont vu leur mise en oeuvre tronquée par une restructuration importante du gouvernement. Trois plans d'action étaient à la veille d'être officiellement terminés. Les plans des 19 autres organisations accusaient des retards plus ou moins prononcés: ces retards étaient peu importants dans six ministères et graves dans neuf autres. Trois autres plans avaient progressé de façon satisfaisante. Dans un cas, la Commission canadienne des transports, il était impossible d'évaluer les progrès avec exactitude étant donné qu'il n'y avait dans les plans ni points de repère ni indication des dates de début et d'achèvement du plan. il y avait des retards dans les projets du domaine des systèmes d'information financière et d'information de gestion de 8 des 22 ministères.
6.49 Les représentants des ministères attribuaient ces retards aux facteurs suivants:
6.51 Malgré la complexité et la difficulté du PPCG, nous croyons qu'un retard sensible continu peut nuire à la crédibilité du processus. Des prolongations de l'examen et des révisions continues des plans sont susceptibles de détourner des objectifs initiaux, d'entraîner un accroissement des coûts et de retarder l'obtention des avantages.
6.52 En dépit de ces retards, il est consolant de constater que plusieurs secteurs accusent des progrès, notamment dans l'établissement de procédés de planification stratégique, dans la mise en place de fonctions de vérification interne et de fonctions d'évaluation des programmes.
6.53 La Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada, le ministère des Approvisionnements et Services-Approvisionnements et le ministère du Revenu national, impôt sont parvenus à réaliser leurs plans et à obtenir une confirmation officielle d'achèvement du BCG, tout en reportant le moins possible les dates d'achèvement fixées au début. Cela a comporté, dans certains cas, la transformation de quelques tâches importantes non terminées en projets continus à l'extérieur du plan. Dans le cas du ministère du Revenu national, impôt, le BCG a écrit une "lettre de désengagement" au ministère, lettre qui appuie la poursuite d'une partie importante du plan à l'extérieur du processus du PPCG et qui reconnaît que les progrès à ce jour sont satisfaisants.
6.54 En général, nous avons constaté que les cadres supérieurs se préoccupaient de plus en plus d'améliorer les pratiques et les contrôles de gestion, même au sein des ministères où il y avait eu ralentissement des progrès mesurables. il est difficile de mesurer des progrès de cette nature en regard de points de repère tangibles, mais il faut reconnaître que ces progrès sont bel et bien attribuables au PPCG.
6.55 Gestion des projets. Les ministères examinés s'étaient dotés de documents officiels au sujet des plans d'action indiquant les objectifs des projets, les responsabilités et l'acceptation de ces responsabilités, les besoins en matière de ressources, de même que les coûts et les calendriers à cet égard, et, à l'exception de la CCT, ces documents donnaient les points de repère des projets et les dates d'achèvement.
6.56 Nous avons signalé en 1981 qu'il fallait contrôler les coûts par rapport aux avantages et examiner les projets terminés afin d'évaluer si les objectifs énoncés étaient atteints, comme l'avait demandé le BCG aux ministères. Bien qu'il y ait eu des progrès en ce qui concerne le contrôle des coûts et le relevé des avantages, on s'est peu efforcé d'examiner les projets terminés.
6.58 Au moins neuf ministères ont dû réviser leurs estimations de coûts à la hausse par rapport à leurs estimations initiales à cause d'un certain nombre de facteurs, notamment l'élargissement de leurs plans, l'inexactitude des méthodes initiales d'établissement des coûts et la pénurie de ressources internes. Les coûts combinés de ces neuf ministères ont été portés de $96 à $ 134 millions et l'effectif est passé de 924 à 1 356 années-personnes.
6.59 En 1980 et 1981, nous avons formulé des observations au sujet de la détermination des avantages du PPCG. Le Bureau du contrôleur général a encouragé les ministères à déterminer les avantages tangibles du PPCG et à s'engager à obtenir ces avantages. En date du 31 mai 1982, le BCG a calculé qu'on avait déjà obtenu des avantages susceptibles de se répéter de l'ordre de $ 10,6 millions et des avantages non susceptibles de se répéter de $ 16,5 millions; les sous-chefs des ministères et organismes se sont en outre engagés à des avantages éventuels susceptibles de se répéter de l'ordre de $ 122,9 millions et non susceptibles de se répéter de l'ordre de $ 15,5 millions. Jusqu'à présent, aucun ministère, à l'exception de la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada pour son système de prestations d'assurance-chômage, n'a encore établi de processus pour contrôler les avantages effectivement retirés.
6.61 Au début, le PPCG avait pour but de permettre de déceler les principales faiblesses de gestion au sein des ministères et organismes et de mener à l'adoption des mesures correctives nécessaires dans le cadre d'échéanciers de projets et de prévisions de coûts déterminés. Au fur et à mesure qu'il a pris de l'ampleur, il est devenu le moyen pouvant servir et servant à l'introduction de nombreux autres changements au sein des ministères et organismes. Cela n'est pas mauvais en soi; toutefois, si le rôle initial du PPCG change, il faudrait préciser et communiquer ces changements au CCP.
6.62 Cette année, plusieurs ministères sont arrivés aux dates d'achèvement de leurs plans d'action avec un certain nombre de tâches inachevées. Ces tâches sont soit intégrées à un nouveau plan, soit maintenues à titre de projet l'extérieur du plan. En outre, les ministères et organismes révisent et élargissent les plans actuels afin de tenir compte de nouvelles initiatives, notamment du SGPD, des observations récentes découlant des vérifications intégrées de notre Bureau et des constatations des commissions et des conseils. La révision des plans entraîne l'extension des échéanciers et l'accroissement des coûts. Toutefois, les tentatives d'évaluation de la qualité des projets ou des plans terminés ou de leur efficacité à atteindre les objectifs mentionnés ont été restreintes.
6.63 À ce jour, l'occasion d'évaluer l'efficacité du PPCG à atteindre ses objectifs ne s'est pas présentée. Il est bien évident que l'amélioration de la gestion est une responsabilité continue des ministères et organismes du gouvernement, mais il y aurait lieu d'évaluer l'apport du PPCG à ce processus. À notre avis, l'évaluation du processus du PPCG que le contrôleur général prévoit en 1984 sera un élément important pour déterminer si le processus a des répercussions sur les améliorations prévues des pratiques et des contrôles de gestion au sein du gouvernement fédéral.