L'Agence canadienne de développement international (ACDI), le ministère de la Défense nationale (MDN) et la Gendarmerie royale du Canada (GRC) ont également des programmes à l'étranger. Ceux-ci représentent 9,7 p. 100 des années-personnes affectées à l'extérieur du pays. Nous n'avons examiné leurs activités que dans la mesure où elles avaient une incidence sur d'autres programmes dans les missions diplomatiques. La pièce 14.1 donne la ventilation des années-personnes affectées aux divers programmes dans les missions diplomatiques.
(Cette pièce n'est pas disponible)
Les organismes de service extérieur représentés dans les missions sont solidairement responsables des relations internationales du Canada. Ce mandat comporte de multiples facettes: communiquer et négocier avec les pays étrangers, recueillir et analyser des renseignements de nature politique et économique, faire connaître le Canada à l'extérieur, aider les Canadiens à l'étranger, promouvoir et développer les exportations canadiennes, passer en revue las demandes d'immigration, etc. Une partie de ces activités se déroule à l'intérieur du pays, l'autre à l'extérieur: la formulation des politiques, la coordination et le soutien administratif sont assurés par l'Administration centrale, au Canada, tandis que la mise en oeuvre des programmes se fait essentiellement dans les missions à l'étranger.
La plupart des postes ayant trait aux programmes et à la sécurité sont occupés par des membres du personnel permutant du service extérieur et de l'administration (1971 en 1981-1982); le reste par des personnes engagées sur place (2 688 en 1981-1982). Le personnel permutant est envoyé à l'étranger pour des affectations de deux à huit ans, séparées par des séjours à l'Administration centrale. L'effectif des missions diplomatiques varie de 4 à 300, et les conditions de séjour et de travail s'échelonnent des plus idylliques aux plus précaires. La sécurité personnelle, la santé, les études et les loisirs demeurent les principales préoccupations des fonctionnaires affectés à de nombreux postes dans le monde.
Deux changements dignes de mention ont eu lieu au cours de notre vérification. En avril 1981, dans le cadre du regroupement du Service extérieur, le personnel attaché aux programmes d'expansion du commerce, d'immigration et d'aide au développement international à l'étranger, sauf le "niveau opérationnel", du Service des délégués commerciaux, passait sous l'autorité des Affaires extérieures. En janvier 1982, un remaniement des attributions ministérielles avait lieu, suite à la réorganisation ministérielle annoncée par le premier ministre. Précédemment la responsabilité et l'autorité en matière de planification et d'exécution des programmes canadiens à l'étranger n'étaient pas clairement délimitées. Elles se sont trouvées réunies lors du transfert du programme d'expansion du commerce du ministère de l'Industrie et du Commerce aux Affaires extérieures, avec tout le reste de son personnel de service extérieur. En conséquence, tous les grands programmes menés dans les missions diplomatiques, sauf en ce qui concerne l'immigration et l'aide au développement, relèvent dorénavant des Affaires extérieures, et la quasi-totalité du personnel du service extérieur est maintenant employée par ce ministère.
Bien que cette réorganisation ait eu lieu au cours de notre vérification, les systèmes opérationnels sont demeurés intacts. Comme nous avions examiné les grands organismes de service extérieur, ces changements n'ont eu qu'une faible incidence sur notre vérification. Nos examens ayant eu lieu avant janvier 1982, nous avons conservé, pour la présentation de nos commentaires, l'organisation ministérielle qui existait avant cette date.
Notre vérification a porté avant tout sur les missions diplomatiques, afin de savoir comment les programmes qui y sont mis en oeuvre sont planifiés, contrôlés et évalués. Nous avons notamment examiné comment chaque ministère fixait les objectifs de ses programmes, déterminait les ressources dont il avait besoin, exécutait ses programmes et mesurait leur efficacité par rapport aux résultats souhaités, et nous nous sommes penchés sur le fonctionnement des mécanismes interministériels destinés à assurer la coordination des politiques et des ressources dans les missions à l'étranger.
En second lieu, nous nous sommes intéressés à la gestion des ressources humaines, en particulier du personnel du service extérieur. Ainsi, nous avons étudié comment les divers ministères évaluaient leurs besoins en personnel à l'étranger, comment ils recensaient les disponibilités et les compétences de leurs effectifs existants, et ce qu'ils entreprenaient, en matière de formation notamment, pour améliorer l'exécution de leurs programmes; nous avons aussi examiné les systèmes d'information qu'utilisent les services de gestion du personnel pour s'acquitter de leur tâche.
Le dernier aspect de notre vérification a porté sur l'examen des services de soutien assurés par le ministère des Affaires extérieures: logement à l'étranger, gestion financière, télécommunications et vérification interne.
14.2 Faute de directives en provenance d'Ottawa sur ce qu'on attend d'eux, les chefs de mission, en leur qualité de représentants de tous les ministres de la Couronne auxquels ils rendent compte, décident seuls des questions qui sont de la plus haute importance pour le Canada dans leur pays d'affectation et gèrent leurs ressources en conséquence. Cette situation est souvent la source de conflits entre les cadres supérieurs des missions diplomatiques, ainsi qu'entre leurs ministères respectifs à Ottawa.
14.3 À la suite de l'intégration, en avril 1981, du Service extérieur et du réaménagement, en janvier 1982, des attributions des divers ministères, les Affaires extérieures peuvent maintenant mieux contrôler les principales activités à l'étranger. Cette restructuration devrait résoudre une partie des problèmes que pose la coordination des politiques et des ressources à l'étranger, mais les services ministériels, à Ottawa comme dans les missions, doivent convenir d'un ensemble d'objectifs réalistes pour que les efforts déployés à l'étranger soient productifs et stimulants. En cette période de restrictions prolongées, et étant donné les frais d'exploitation des missions, il faut mettre au point un mécanisme efficace pour résoudre cette question et s'assurer que les activités du Canada à l'étranger lui en donnent pour son argent.
Les assises traditionnelles du service extérieur sont moins pertinentes à une ère de communications instantanées à l'échelle mondiale, où l'on privilégie de plus en plus les contacts personnels entre dirigeants politiques et où les relations internationales portent sur des questions toujours plus techniques et complexes.14.5 En effet, le prestige que conférait jadis la vie du corps diplomatique à l'étranger a beaucoup diminué. Les diplomates, qui étaient auparavant considérés comme les principaux représentants et porte-parole du pays à l'extérieur, sont maintenant souvent contraints de jouer un rôle de second plan, au rang parfois de simples correspondants étrangers répondant aux demandes de renseignements d'Ottawa. À cette perte de prestige se sont ajoutées les préoccupations croissantes relatives à la sécurité des personnes, en raison des attentats terroristes dont sont victimes beaucoup de diplomates. Il ne fait pas de doute que ces facteurs n'ont pas été étrangers à la motivation décroissante dont pariait le rapport de la Commission royale d'enquête sur la situation dans le Service extérieur, publié en décembre 1981.
14.6 Les observations précédentes s'appliquent globalement au service extérieur canadien, mais elles touchent particulièrement les Affaires extérieures. Si le rôle du ministère et le milieu de travail ont bien évolué, les principes de gestion, pour leur part, n'ont pas changé. Le ministère s'est toujours opposé à l'imposition de contrôles de gestion, sous prétexte qu'il n'était "pas comme les autres" et qu'il s'agissait là de notions inapplicables et inappropriées dans un milieu aussi mouvant que les affaires étrangères. Comme nous allons l'exposer dans les sections suivantes de ce chapitre, les Affaires extérieures n'ont pas su appliquer les techniques modernes de gestion à leurs fonctions de planification des programmes, de personnel et de soutien.
14.7 Il n'y a pas suffisamment de consultations et de discussions, tant horizontalement que verticalement, sur les objectifs et les réalisations des programmes, pour permettre de dresser des plans annuels réalistes. On a tendance, au contraire, à protéger jalousement ses ressources en fonction de considérations géographiques et fonctionnelles. Des activités ou des initiatives nouvelles entraînent en général une demande de ressources supplémentaires; sans vraiment chercher à savoir si les ressources existantes sont utilisées au mieux.
14.8 Le ministère est en partie responsable de ses propres maux, du fait qu'il n'a pas adopté ni même voulu considérer les pratiques modernes de planification et de contrôle. En ne définissant pas de façon claire la tâche à accomplir et en ne fournissant pas les moyens de mesurer le rendement individuel et collectif, il n'a pas su énoncer sa raison d'être et l'orientation qu'exigeait l'évolution de son rôle.
14.9 Un deuxième problème, rattaché au précédent, est la façon dont le ministère aborde la gestion du personnel. Aux Affaires extérieures, cette fonction a tendance à se concentrer sur le processus annuel d'affectation du personnel permutant du service extérieur, processus dont l'objectif est "d'avoir la bonne personne au bon endroit, au bon moment", selon les propres termes du ministère. Cependant, celui-ci n'a pas suffisamment défini ses besoins en ressources humaines en fonction des tâches à accomplir. En outre, il ne connaît pas avec précision l'éventail de compétences et d'expérience dont il dispose au sein de son personnel actuel. Dans ces circonstances, il est difficile d'imaginer comment il pourrait atteindre l'objectif qu'il s'est fixé.
14.10 Les activités connexes, comme les évaluations annuelles de rendement et la formation, n'ont eu qu'un impact minime sur le perfectionnement des fonctionnaires. Là encore, l'absence de définition précise des tâches est en partie responsable: les buts ou les objectifs n'étant pas précisés, les appréciations du rendement restent forcément subjectives. Le fait qu'une évaluation annuelle fasse état d'un besoin de formation est considéré comme pouvant nuire à l'avancement. Aussi n'y a-t-il aucune certitude que les programmes actuels de formation répondent aux besoins du personnel ou à ceux du ministère. Les Affaires extérieures ne sont pas en mesure de donner satisfaction aux fonctionnaires, et en particulier aux nouvelles recrues, qui s'attendent à avoir des renseignements sur leur plan de carrière et sur les programmes de perfectionnement professionnel.
14.11 L'administration du programme immobilier constitue un autre exemple de la désinvolture qui règne aux Affaires extérieures en matière de gestion. Le fait que le ministère ne respecte pas toujours les règles - les siennes comme celles des organismes centraux - en vue de déterminer les besoins en locaux, et qu'il n'a pas clairement énoncé de lignes directrices ou de critères de priorité dans ce domaine, tend à encourager l'intervention excessive des parties intéressées, comme en témoigne le cas de l'ambassade de Tokyo. Bien que le ministère ait reconnu la nécessité de fournir de meilleurs locaux à cette mission diplomatique, il a retardé les travaux d'aménagement d'une propriété qu'il possède dans cette ville pour des raisons qui ne paraissent pas fondées sur des impératifs du programme ni être d'ordre économique.
14.12 Dans le cadre du programme immobilier, plus de $ 100 millions ont été dépensés au cours des six dernières années pour acquérir des bureaux et des résidences à l'étranger. Pourtant, dix ans se sont écoulés avant qu'on prenne une décision sur notre ambassade de Lagos, au Nigeria, où les loyers sont élevés et nous coûtent au moins $ 733 000 par an.
14.13 D'autres fonctions de soutien, comme la gestion financière et la vérification interne, n'ont pas très bonne presse aux Affaires extérieures. La première s'est certes améliorée depuis notre dernière étude, mais le ministère devrait mettre au point un plan d'exécution pour nos recommandations s'il veut que les progrès continuent. La fonction de vérification interne et celle d'inspection ne permettent pas aux hauts fonctionnaires d'évaluer objectivement si les activités du ministère sont menées de façon économique et efficiente. Il se pourrait donc que les ressources affectées à ces fonctions ne soient pas utilisées au mieux.
14.14 Par contre, le fonctionnement du réseau ministériel de télécommunications apporte une note encourageante. Tout en assurant un lien vital avec les missions diplomatiques, le réseau offre un service économique et efficient en transmettant de façon rapide et fiable des rapports politiques et économiques et d'autres renseignements opérationnels indispensables.
14.15 La nouvelle répartition des responsabilités ministérielles, en janvier 1982, a entraîné beaucoup de changements aux Affaires extérieures. L'intégration du programme d'expansion du commerce international et le contrôle que le ministère a gagné sur les activités d'immigration lui fournissent l'occasion d'éliminer certains chevauchements de responsabilités qui existaient auparavant et celles qui faisaient double emploi. Ces transformations devraient orienter plus clairement l'ensemble des activités des missions diplomatiques et permettre un usage plus efficient des ressources. D'ailleurs, la nouvelle équipe de gestion du ministère a déjà entrepris plusieurs études dans le but de revoir les structures et de rationaliser les opérations. Ces efforts devraient servir d'amorce à un règlement des carences et des problèmes signalés dans le présent rapport.
14.17 En examinant ce programme, on doit se demander en fin de compte: "Quels en sont les effets sur l'expansion du commerce du Canada?" Malheureusement, personne n'est en mesure de répondre, car les méthodes d'évaluation de l'efficacité et la façon d'en faire rapport ne sont pas satisfaisants. Ainsi, bien que de nombreux services traditionnellement offerts par les attachés commerciaux - notamment de conseil et d'accueil - aux exportateurs canadiens soient bien planifiés, bien rendus et bien reçus, on en est réduit aux conjectures quant à leur incidence sur l'expansion des échanges. La raison principale en est que l'on ne précise pas comment et dans quelle mesure les activités entreprises contribueront à la réalisation de l'objectif global du programme, tel qu'il est énoncé plus haut. Les effets souhaités de ces activités ne sont pas liés à la réalisation d'objectifs précis pour le secteur industriel ou les régions. D'autres activités, comme les foires et les missions commerciales, sont également bien planifiées, et des tentatives ont été faites pour en connaître les résultats. Cependant, dans l'atmosphère d'enthousiasme qui accompagne généralement ces manifestations, les chiffres donnés pour les ventes directes et subséquentes ont tendance à être gonflés.
14.18 La préparation des plans relatifs aux marchés prioritaires est une illustration récente de la façon dont on a laissé passer l'occasion de fixer des objectifs intermédiaires. À la demande du Cabinet, 15 plans devaient être conçus pour concentrer les efforts d'expansion commerciale du Canada dans des pays donnés. À ce jour, trois plans sont terminés, et les 12 autres sont bien avancés, quoiqu'un peu en retard. Or, ces plans ne comprennent pas un énoncé d'objectifs officiels et n'identifient pas les principaux bénéficiaires concernés, tels que les groupes appartenant au secteur industriel. Si ces groupes, qui jouent un rôle déterminant dans l'expansion du commerce international du Canada, ne sont pas au centre des préoccupations, on voit difficilement comment les plans peuvent avoir les résultats envisagés. À l'heure actuelle, ces plans servent à faciliter les communications au sein de l'administration publique, une activité utile certes, mais qui n'augmentera pas les échanges commerciaux.
14.20 Comme la loi le stipule, le gouvernement fixe des niveaux annuels d'immigration depuis 1979. En 1979 et 1980, la Commission n'a pas fourni au Parlement de comparaison précise et complète entre le nombre d'immigrants effectivement reçus et les niveaux prévus et ajustés. En 1981, la CEIC est passée près d'atteindre son niveau d'immigration. Cependant l'immigration de réfugiés parrainés par le gouvernement était de 18 p. 100 inférieure aux prévisions. Pour convertir ces niveaux d'immigration en plans opérationnels, la Commission s'est dotée d'un système de cibles pour respecter ces niveaux. Les mécanismes permettant à la haute direction d'assurer le respect des objectifs annuels comportent d'importantes lacunes. Même si la notion de cible semble être utile à la planification et au contrôle des activités du programme en vue d'atteindre les objectifs et niveaux d'immigration, nous avons décelé des faiblesses et des limites dans la méthode employée pour la mettre en pratique.
14.21 La haute direction du programme d'immigration de la Commission nous a fait savoir, en septembre 1982, que les cibles devaient être un moyen de mesurer l'efficacité des missions, plutôt qu'un mécanisme de planification en vue de respecter les niveaux d'immigration. Nous estimons que les gestionnaires doivent respecter les niveaux établis par le gouvernement, en rendre compte et se conformer aux plans stratégiques. Il y a donc lieu de rattacher les plans stratégiques aux plans opérationnels, les niveaux aux cibles. Les niveaux et les cibles ne doivent pas être considérés comme des limites ou des contingents à ne pas dépasser, mais plutôt comme des moyens de planifier et de gérer l'ensemble du processus d'immigration.
14.22 La Commission possède un système d'information de gestion pour contrôler le traitement des demandes d'immigration. Un autre système lui permet de déterminer les besoins du marché du travail. Nous estimons que ces deux systèmes devraient fournir des données plus à jour et que le second pourrait être plus précis.
14.23 Il y a également un manque de surveillance et de contrôle de certaines activités clés pour s'assurer qu'on se conforme aux lois et qu'on réalise les objectifs d'immigration. Par exemple, le contrôle des visas est insuffisant dans les missions diplomatiques, aussi bien sur le plan matériel que sur celui des procédures, et l'administration centrale ne compare pas régulièrement les dossiers d'immigrants reçus aux données d'origine préparées à l'étranger: le dernier rapprochement date de janvier 1981 et il n'était pas complet. Les agents d'immigration à l'étranger peuvent accepter des immigrants en usant de leur pouvoir discrétionnaire; l'exercice de ce pouvoir n'est pas régulièrement contrôlé et s'est accru d'environ 25 p. 100 en deux ans, entre 1979 et 1981; il a représenté 16 p. 100 des visas accordés à des candidats indépendants en 1981.
14.24 L'administration canadienne assure gratuitement des services aux immigrants et aux visiteurs qui en font la demande. Certains services consulaires à l'étranger sont payants et les citoyens canadiens doivent aussi payer pour l'obtention d'un passeport. Il y aurait lieu que la Commission étudie s'il est possible et souhaitable de recouvrer les frais des autres services offerts, comme cela se pratique déjà aux États-Unis et en Australie.
14.25 La CEIC et le ministère des Affaires extérieures sont tous deux conscients de la nécessité d'améliorer l'efficience du traitement des demandes d'immigration dans les missions diplomatiques et sont tous deux à la recherche de solutions. Pour résoudre les problèmes que nous avons relevés dans notre vérification, il serait bon que ces organismes émettent de nouvelles directives de gestion et clarifient les responsabilités dans le domaine de la vérification, de l'inspection, du contrôle et de l'exploitation.
14.27 La Revue de l'évaluation des programmes-pays (REPP), qui devait servir à la planification interministérielle des activités à l'étranger, a été instituée en même temps que le CIRE et s'est poursuivie jusqu'en 1980. Ensuite, au cours de la période de transition qui a été marquée par l'intégration des services et le passage au nouveau Système de gestion des politiques et des dépenses, la REPP a été modifiée et quelque peu comprimée pour devenir la Revue de l'évaluation par pays (REP). Cependant, sa vocation n'a pas fondamentalement changé: permettre aux missions diplomatiques et à l'administration centrale de mieux se consulter sur les politiques, les objectifs, les programmes et les questions d'affectation de ressources, et aux organismes intéressés d'échanger leurs points de vue avant que les décisions soient prises pour l'année financière suivante et au-delà.
14.28 En examinant les soumissions présentées par les missions et en assistant à des réunions, nous avons relevé des faiblesses importantes dans le processus. Seules quelques REP prévoient des objectifs à atteindre. Souvent, les missions ne donnent aucune indication détaillée de leurs plans de travail; de plus, elles ne sont pas tenues de justifier le niveau actuel de leurs ressources, et donnent peu de raison pour leurs demandes de moyens supplémentaires. Certaines REP ne parlent pas de ressources tandis que d'autres ne les mentionnent que brièvement. Il n'y a donc ni contrat ni entente entre les missions et l'administration centrale quant aux priorités, aux programmes ou au soutien administratif. Une telle situation risque de faire naître de grandes divergences entre les priorités de l'administration centrale et celles des missions et entre leur façon de voir l'importance relative de chaque mission ou de ses programmes pour le Canada.
14.29 La REP est en retard d'un an sur l'échéancier normal de planification du gouvernement. En conséquence, la réaffectation des ressources humaines et financières est demandée à très bref délai et ne peut être effectuée sans difficultés. Aussi cette réaffectation est-elle financée à même les réserves d'exploitation du ministère, et non dans le cadre d'un plan ministériel.
14.30 Il ressort de nos observations que les mécanismes interministériels actuels ne réussissent pas à rationaliser les politiques et les ressources dans les missions diplomatiques. Ils ne permettent pas au CIRE de bien remplir son mandat initial, qui est de favoriser l'harmonisation de la planification ministérielle avec les intérêts internationaux du gouvernement.
14.31 Ce problème a pour conséquence fâcheuse de laisser les missions dans le vague en ce qui concerne leur orientation. Les chefs de mission, qui représentent à l'étranger tous les ministres fédéraux et qui doivent donc leur rendre compte, sont obligés de décider quelles questions ont le plus d'importance pour le Canada. Au cours de nos visites à l'étranger, beaucoup d'entre eux nous ont dit souhaiter une clarification de leurs objectifs afin de pouvoir mieux orienter leurs décisions. À l'heure actuelle, ils sont souvent contraints de décider seuls de la répartition des ressources entre les programmes, en fonction de leurs propres perceptions des priorités. Les décisions ainsi prises sont parfois mal accueillies, tant dans les missions qu'à Ottawa, car certains gestionnaires estiment qu'elles compromettent les chances de succès des programmes dont ils ont la charge.
14.32 Dans les sections suivantes de ce chapitre, nous décrivons comment les principaux organismes de service extérieur planifient leurs programmes. Il faudra manifestement améliorer la planification au niveau ministériel avant de pouvoir fixer un ensemble cohérent d'objectifs pour les missions diplomatiques. À notre avis, l'intégration et la récente redistribution des tâches constituent un pas dans la bonne direction. Mais il faudra déployer des efforts accrus pour coordonner les activités d'immigration et d'aide au développement international avec celles des Affaires extérieures si l'on veut que les activités à l'étranger soient plus économiques, plus efficientes et plus efficaces.
14.34 On distingue aux Affaires extérieures trois grandes catégories d'activité susceptibles d'avoir leur propre démarche de planification. La première, intitulée "Formulation et coordination de la politique étrangère", est la raison d'être du ministère. Cette fonction étant étroitement tributaire des événements mondiaux et des actions d'autres parties, il est difficile de lui fixer des objectifs et d'en mesurer précisément les résultats. La deuxième catégorie comprend les services consulaires, les programmes d'information à l'étranger et les relations culturelles internationales dont les résultats sont mesurables, au moins dans une certaine mesure; mais il y a, au sein du ministère, des divergences d'opinion sur les résultats à atteindre. La troisième catégorie rassemble les services de soutien, notamment les services du personnel, des biens, des finances et de gestion ainsi que les télécommunications. Ces services et leurs sections correspondantes à l'étranger ont pour mandat d'épauler les activités du programme, y compris celles d'autres ministères. Leurs tâches sont concrètes, et leur production est facile à planifier et à mesurer si les besoins ont été bien définis.
14.35 Affaires extérieures n'ont pas bien mis au point leur processus de planification. Le ministère n'a pas énoncé une série de buts à atteindre ou d'activités (plans opérationnels) visant certains résultats, nettement reliés aux besoins et dont les effets pouvaient être évalués. Ses budgets ne sont pas préparés à partir des plans opérationnels portant sur les coûts. Les plans établis à la demande d'un organisme central, comme la Stratégie globale et les Plans d'exploitation pluriannuels, ne servent pas au contrôle des activités des programmes. La planification et le contrôle qui existent s'appliquent à des cas bien précis; ils ne tirent pas parti ni ne tiennent compte de l'interdépendance des programmes ni de leurs effets sur les services de soutien. Si le ministère obtient quelque succès dans certains domaines, le résultat global de toutes ses activités n'en demeure pas moins incertain.
14.36 Planification stratégique. Le plan stratégique du ministère devrait comprendre la définition de son rôle, de ses objectifs et de ses stratégies à long terme, ainsi que les politiques et les programmes nécessaires pour atteindre ces objectifs. Le plan stratégique devrait servir de point de mire aux activités des gestionnaires. La planification stratégique doit aussi satisfaire les exigences du SGPD qui veut que la planification du ministère contribue à l'évolution de la politique et de l'orientation du gouvernement et y réponde.
14.37 Le ministère a dit qu'il faisait siens les objectifs de politique étrangère exposés dans le document "Politique étrangère au service des Canadiens" paru en 1970; mais il n'a pas déterminé de mécanisme pour s'assurer que des politiques ou des stratégies précises étaient mises en place et suivies pour atteindre ces objectifs.
14.38 Le ministère n'a pas de mécanisme pour évaluer son environnement, les activités dont on aura besoin et les stratégies nécessaires aux gestionnaires. En général, les gestionnaires ont signalé qu'il ne se faisait guère de planification stratégique et les quelques bureaux qui avaient soumis des plans à long terme attendaient encore les réactions de la haute direction.
14.39 Le ministère a produit une Stratégie globale de politique étrangère pour la période 1982-1983 à 1985-1986, mais il n'a pas préparé de stratégie à l'échelle du ministère. La Stratégie de politique extérieure a l'avantage de regrouper les stratégies globales de tous les ministères ayant des activités à l'étranger et de donner une image intégrée de leurs politiques et de leurs programmes. Malheureusement, le ministère des Affaires extérieures n'a pas de document stratégique propre qui réponde aux lignes directrices du SGPD.
14.40 On ne procède à aucun examen des objectifs ou des stratégies possibles pour atteindre les objectifs ou pour déterminer les coûts, les avantages ou les autres éléments qui s'y rattachent. De plus, le ministère n'a pas de plan stratégique propre, précisant les résultats dont il doit rendre compte. Il ne semble exister aucun moyen de compenser ce manque d'orientation stratégique. La haute direction ne s'assure apparemment pas que les stratégies des bureaux sont adaptées aux objectifs visés. Les bureaux ont donc tendance à concentrer leurs efforts sur leurs objectifs immédiats qui risquent de ne pas coïncider avec ceux du ministère. Ainsi, l'objectif du Bureau des relations culturelles est de faire connaître les artistes canadiens à l'étranger. Le ministère, pour sa part, cherche à épauler de façon efficace la politique étrangère du Canada en tenant compte de sa politique culturelle intérieure. Mais pour choisir les artistes qui seront envoyés à l'étranger, on considère l'effet que la tournée aura sur leur carrière, non celui qu'elle aura sur la réalisation des objectifs de la politique étrangère canadienne. On suppose donc implicitement que ce qui est bon pour l'artiste sera nécessairement bon pour le ministère.
14.41 Le ministère devrait réexaminer chaque année son mandat, son milieu, ses objectifs et ses stratégies et formuler un plan stratégique pour guider et orienter ses gestionnaires. Cette démarche devrait aussi aboutir à une Stratégie ministérielle globale où apparaîtraient clairement les hypothèses et les stratégies possibles avec, au besoin, l'évaluation du coût des ressources financières et humaines.
Le ministère accepte cette recommandation. Il y aura révision des systèmes et des procédés de planification du ministère de manière à fournir un encadrement approprié et continu aux chefs hiérarchiques travaillant à l'administration centrale et à l'étranger. Des modifications d'ordre structurel au sein du ministère faciliteront, de manière générale, la réalisation de cette tâche. Plus particulièrement, ces modifications seront conçues en tenant pleinement compte de leur incidence sur les ressources à utiliser. Cela présuppose non seulement l'établissement d'une stratégie globale pour notre ministère mais également l'établissement d'une vue d'ensemble des stratégies globales de manière à pouvoir déterminer les incidences, pour les Affaires extérieures, des plans des autres ministères.14.42 Planification et budget des opérations. La planification opérationnelle s'occupe essentiellement de déterminer le niveau des ressources. Rares sont les cas où les résultats visés sont indiqués en parallèle avec les programmes entrepris et les ressources affectées.
14.43 Le Plan d'exploitation pluriannuel (PEPA) de 1981-1982 représente la première tentative du ministère de se doter d'un plan opérationnel officiel. Les bureaux centraux ont fourni la matière qui a servi à l'élaboration du PEPA tant pour l'administration centrale que pour les missions. Les bureaux régionaux ont puisé les renseignements sur les plans des missions dans les Revues de l'évaluation par pays (REP) et à même leur connaissance des activités des missions. Les données des bureaux ont été synthétisées dans un document qui regroupait les besoins de ressources, mais non les activités ni les résultats. Après examen, la haute direction a apporté certaines modifications à l'évaluation des ressources, mais elle ne semble pas s'être souciée de déterminer si les directives de planification avaient été suivies, si les hypothèses de travail étaient claires et si les problèmes (doubles emplois, conflits) avaient été portés à l'attention de la haute direction. Le PEPA n'est pas conforme aux normes du SGPD, puisqu'il n'indique pas quel est l'apport des divers programmes ou activités aux objectifs du ministère, quel est le lien entre les activités et les ressources, ni quelles sont, ou seront, les normes d'évaluation des programmes. En somme, il définit les besoins sans dire comment les ressources en question seront utilisées.
14.44 La Revue de l'évaluation par pays est le principal outil de planification des activités à l'étranger. Ce texte de quatre ou cinq pages devrait fournir une appréciation globale des activités de la mission, mentionner les faits marquants des activités en cours, proposer de nouveaux projets ou la réduction de certains et indiquer les besoins en matière de personnel. Les documents rédigés par les chefs e missions donnent une vue d'ensemble des activités effectuées et des besoins mais la REP ne fournit aucune indication quant à l'utilisation précise qui sera faite des ressources réclamées. Quand ils sont énoncés, les objectifs ne sont pas quantifiés. Il n'est fait aucune proposition concrète sur la façon de les atteindre. La REP n'est donc pas un "contrat" entre la mission et l'administration centrale sur l'ordre de priorité des programmes, leur exécution et la gestion de la mission.
14.45 D'après nos constatations, les chefs de mission considèrent que la REP est essentielle dans leurs rapports avec l'administration centrale. lis déplorent que les réactions de l'administration soient trop vagues et, donc, inutiles sur le plan opérationnel. Pour leur part, les bureaux centraux jugent que la REP est trop générale et qu'elle n'appelle pas une réponse très étoffée. Ils préfèrent communiquer au jour le jour leurs conseils et leurs directives aux missions.
14.46 Conscient de la nécessité de donner aux missions une orientation plus précise en vue d'atteindre les objectifs généraux, le ministère a réinstauré la pratique de remettre aux chefs de poste, avant leur départ, une lettre d'instructions énonçant les objectifs et les préoccupations du Canada à l'égard du pays où ils sont envoyés. Cette missive n'est remise qu'aux nouveaux chefs de poste et ce, depuis 1981 seulement. Ceux dont l'affectation est antérieure n'en ont donc pas reçu.
14.47 Faute de plan opérationnel, le ministère doit régler les problèmes quand ils surgissent. Les bureaux sont donc tenus de rester en liaison constante avec les missions pour savoir ce qui se passe. Le réseau de télécommunications est le moyen le plus pratique, le plus rapide et le plus fiable de garder contact. Mais parce qu'il n'y a pas d'entente entre les missions et l'administration centrale sur l'ordre de priorité des programmes, celles-ci signalent tout ce qui leur paraît important et donnent le plus de détails possible. Cela produit une pluie de messages télex qui, dans les bureaux comme dans les missions, doivent être analysés par plusieurs personnes. Au cours des six dernières années, il a fallu doubler la capacité du réseau de télécommunications pour répondre à cette augmentation du volume des transmissions.
14.48 Les bureaux chargés de la formulation et de la coordination de la politique étrangère se fient aux rapports télex des missions pour contrôler la mise en application du programme des relations générales. Ces messages permettent aux chefs de bureau de déceler les problèmes et à la haute direction d'intervenir en cas de situation délicate. Si, dans ces services, les grandes responsabilités sont clairement définies, il n'existe aucun plan opérationnel rattachant les ressources aux diverses activités et, le cas échéant, aux résultats visés. L'orientation générale du programme dans chaque mission est exposée dans la REP, mais les bureaux centraux ignorent ce que fait la mission et les repères qu'elle se fixe pour réaliser ses objectifs. Les missions ne sont pas tenues de fournir ces renseignements. Les gestionnaires de programme se préoccupent surtout de la situation internationale et n'accordent pas beaucoup de temps à la planification et à la surveillance des affaires quotidiennes. Les décisions concernant les questions de routine sont généralement laissées aux responsables de secteur.
14.49 Bien que leurs programmes se prêtent mieux à une planification, ni les Bureaux des services consulaires et des relations culturelles internationales, ni la Direction des programmes d'information à l'étranger n'ont de plans opérationnels. D'ailleurs, aucun de ces services n'a demandé aux missions de lui fournir un plan d'exécution de ses programmes. Les deux premiers hésitaient à se lancer dans l'élaboration de plans opérationnels détaillés avant de connaître la réaction de la haute direction à leurs objectifs à long terme.
14.50 La plupart des services de soutien organisent leurs activités sans trop se préoccuper des plans des bureaux chargés des programmes. Ces derniers ne leur fournissent pas l'information qui leur permettrait d'évaluer ce qu'on attend d'eux. On ne relève que quelques cas (le Bureau des biens en est un) où les services de soutien ont demandé aux bureaux chargés de programmes de leur fournir certains renseignements pour les aider à planifier leurs activités.
14.51 Au ministère des Affaires extérieures, la planification opérationnelle est, à notre avis, quasi inexistante. Les gestionnaires de programme ne peuvent donc pas rendre compte de leurs réalisations au sous-chef; les objectifs énoncés ne font pas mention des résultats visés ni des ressources nécessaires; et aucun mécanisme n'est prévu pour contrôler et évaluer les progrès accomplis en fonction des objectifs établis. Faute de plans opérationnels, les budgets ne sont pas établis en fonction du coût des tâches à effectuer, ni des résultats visés.
14.52 Les prévisions budgétaires se font à partir du budget de l'exercice précédent, avec certaines majorations qui tiennent compte de l'inflation, et en fonction des nouveaux projets qui sont solidement documentés. Bien que le ministère ait demandé aux chefs de bureau de procéder à un examen détaillé de leurs ressources de base et d'en justifier le montant, ceux-ci ne l'ont pas fait.
14.53 Une enveloppe globale est allouée à chaque région géographique. Les contrôleurs régionaux du Bureau des finances et des services de gestion, en collaboration étroite avec les bureaux régionaux, fixent les crédits des missions. Les propositions et les affectations budgétaires des missions étant réparties par poste de dépense, on peut difficilement déterminer les crédits affectés aux activités des programmes.
14.54 En 1981-1982, le comité de direction a examiné les affectations budgétaires, mais il n'existe aucun compte rendu de ses discussions, ni aucune justification officielle de ses décisions. Les gestionnaires ont simplement été informés du résultat.
14.55 En ce qui concerne l'augmentation des coûts, signalons par ailleurs que, de par ses activités à l'échelle mondiale, le ministère fait face non seulement à l'augmentation des prix dans chaque pays, mais également aux fluctuations du cours des changes. Avec l'aide du personnel des missions, le Bureau des finances et des services de gestion a mis au point un système d'information qui permet de calculer les rajustements à effectuer aux coûts.
14.56 Les bureaux et les missions devraient dresser des plans opérationnels annuels qui répondent aux besoins de leur planification et aux exigences du Système de gestion des politiques et des dépenses.
Le ministère accepte cette recommandation. Comme nous l'avons indiqué précédemment dans notre réponse à la recommandation portant sur la révision des systèmes de planification, le ministère est en train de mettre au point un processus de planification qui répondra aux exigences du système de gestion des politiques et des dépenses. Cela vaut pour les activités du ministère à Ottawa et celles des missions à l'étranger.14.57 Le ministère devrait s'assurer que les plans sont complets, que les budgets seulement fondent sur les plans opérationnels et que les gestionnaires reçoivent des commentaires sur les plans proposés.
Le ministère accepte cette recommandation. Comme nous l'avons indiqué précédemment, nous procédons actuellement à une révision des systèmes de planification du ministère. Cette révision fera en sorte qu'il y ait les liens qui s'imposent entre les plans et les budgets et que la communication requise avec les gestionnaires ait effectivement lieu tant au moment de l'établissement des plans qu'au moment de leur mise en oeuvre.14.58 Mesure de l'efficacité. Nous entendons par là la collecte et la présentation de données qui permettent d'évaluer à quel point un programme atteint ses objectifs. On en distingue deux formes: les évaluations périodiques et le contrôle continu. Lorsqu'on procède à des évaluations fréquentes et régulières dans le cadre de la gestion courante de chaque programme, on l'appelle contrôle de l'efficacité.
14.59 Aux Affaires extérieures, c'est la Division de l'évaluation du Bureau de l'évaluation et de la vérification internes qui est chargé de mesurer l'efficacité des programmes. Le contrôle continu de l'efficacité de certaines activités relève à la fois des gestionnaires de programme et de la Division de l'évaluation.
14.60 Cette division a été créée en juillet 1979. Son directeur est placé sous l'autorité du directeur général du Bureau de l'évaluation et de la vérification internes, qui relève lui-même du sous-secrétaire d'État aux Affaires extérieures. Le mandat de cette division a été établi conformément à une directive de 1977 du Conseil du Trésor imposant aux ministères et organismes fédéraux d'évaluer tous leurs programmes. La politique ministérielle d'évaluation des programmes a été publiée en 1981: elle seulement fonde sur les directives du Bureau du contrôleur général. En 1981-1982, la Division de l'évaluation disposait de cinq années-personnes et demie et de $ 175 000 au titre des déplacements, de la formation et des services professionnels.
14.61 Lors de notre examen de la structure et de la gestion de la fonction d'évaluation aux Affaires extérieures, nous avons étudié la politique d'évaluation des programmes, le plan d'évaluation et le mandat du Bureau d'évaluation et de vérification internes. Dans l'ensemble, nous les avons trouvés satisfaisants. Toutefois, le mandat du Bureau et celui du Service d'inspection coïncident partiellement comme on l'explique plus loin; tous deux sont chargés d'évaluer des programmes qui comportent des services et des activités identiques. Si l'on ne remédie pas à cette situation, on risque d'occasionner un important gaspillage de ressources et d'efforts. Le problème ne s'est pas encore posé puisqu'à ce jour, le Service d'inspection n'a effectué aucune évaluation de programme et que la Division de l'évaluation, n'en a fait qu'une seule.
14.62 Pour déterminer comment s'effectuent la mesure et les rapports d'efficacité des programmes, nous avons examiné le travail de la Division de l'évaluation depuis sa création et quelques cas de contrôle de l'efficacité par des gestionnaires de programme. Bien que le travail accompli à ce jour par la Division puisse être utile à certains aspects de l'évaluation de programmes, elle n'a pas encore entrepris de mesurer l'efficacité des programmes. Et au train où vont les choses, la Division ne s'acquittera sans doute pas de ses engagements envers le Contrôleur général en ce qui concerne les évaluations de programmes.
14.63 Nous avons également décelé plusieurs secteurs où les gestionnaires de programme n'effectuaient pas de contrôle continu de l'efficacité, mais où ils devraient et pourraient en faire. Citons, par exemple, les services d'information, les Bureaux des services consulaires et des relations culturelles, et même les services chargés de la formulation et de la coordination de la politique étrangère, où il est possible de procéder à une certaine évaluation. Nous avons constaté qu'on n'effectue pas de mesure de l'efficacité parce que les gestionnaires n'ont pas précisé clairement quels devraient être les effets de leur programme. Là où on a tenté d'obtenir des renseignements sur les effets d'un programme, la façon de mesurer et d'utiliser les données recueillies seulement sont avérées défectueuses. Ainsi, le Bureau des relations culturelles internationales exige des artistes dont il subventionne une tournée internationale qu'ils évaluent le succès de leur voyage. Mais il ne leur donne aucune instruction sur la méthode à suivre et n'analyse jamais les rapports qui lui sont remis pour déterminer si son programme est efficace; il seulement contente de les classer.
14.64 Nous avons conclu que la mesure de l'efficacité des programmes des Affaires extérieures et les rapports qui en sont faits sont insatisfaisants.
14.65 Le ministère devrait mettre au point et utiliser des moyens de mesurer de façon continue l'efficacité de ses programmes pour fournir aux gestionnaires l'information dont ils ont besoin pour prendre des décisions.
Le ministère accepte cette recommandation. Il va procéder à un examen complet de ses fonctions de vérification, d'examen de la gestion et d'évaluation afin de les doter d'attributions mieux adaptées à la situation. Nous ferons bien attention que ces fonctions soient conçues pour aider les gestionnaires du ministère dans l'exécution de leurs tâches. Nous prévoyons également, à cette occasion, de créer un comité de vérification et d'évaluation par l'intermédiaire duquel les résultats des vérifications et des évaluations seront signalés à la haute direction.14.66 La Division de l'évaluation devrait s'attacher davantage à évaluer l'efficacité des programmes et à aider les gestionnaires à mettre au point des moyens raisonnables et satisfaisants de mesurer l'efficacité.
Le ministère accepte cette recommandation. Comme l'indiquait notre réponse à la recommandation précédente, nous effectuons présentement une révision du mandat et des fonctions de la division de l'Évaluation. Au coeur de cette révision sera l'établissement d'indicateurs de rendement que pourront utiliser les gestionnaires de programme du ministère.14.67 Information destinée au Parlement. Le Conseil du Trésor a modifié la façon dont les ministères et les organismes fédéraux doivent présenter leurs prévisions budgétaires. Le ministère des Affaires extérieures est en train de préparer ses prévisions pour 1984-1985 conformément à ces nouvelles directives. La mise en oeuvre des recommandations proposées dans cette section sur la gestion des programmes pourrait rendement rehausser la qualité du plan de dépenses du ministère (Partie III du Budget des dépenses).
14.69 Dans ce ministère, le processus d'affectation est au coeur de la gestion des ressources humaines. Le personnel permutant est affecté à l'étranger pour des périodes de deux à quatre ans. Certains employés peuvent avoir deux affectations de suite avant de rentrer au Canada.
14.70 Nous avons examiné le mécanisme de planification concernant le personnel permutant et administratif du service extérieur. Notre travail s'est surtout effectué à la Division des opérations du Bureau du personnel, mais nous avons aussi glané des renseignements dans un certain nombre de bureaux centraux et de missions à l'étranger.
14.71 En ce qui concerne la planification des ressources humaines, nous constatons deux grands problèmes. D'abord, le ministère n'a pas l'infrastructure nécessaire pour une bonne planification de ses ressources humaines. Les rôles et responsabilités des principaux intéressés ne sont pas clairement définis; la planification des ressources humaines seulement fait en vase clos, sans coordination avec les autres fonctions de gestion, et il n'y a pas de système d'information adéquat. Le second problème tient au fait que le régime des affectations gouverne toute la planification des ressources humaines. Si cette approche donne des résultats satisfaisants dans l'immédiat, elle ne tient pas suffisamment compte des besoins futurs et des possibilités d'avenir. Nous avons aussi remarqué un manque de continuité dans les missions: il arrive que les titulaires de postes-clés soient remplacés en même temps, que des postes restent vacants pendant plusieurs mois, que le nouvel arrivant n'ait pas l'occasion de rencontrer son prédécesseur et que la documentation sur les activités de la mission et sur les progrès accomplis fasse défaut.
14.72 Nous avons conclu que le planification actuelle des ressources humaines et certaines pratiques de gestion du personnel ne permettent pas au ministère de savoir s'il a les effectifs voulus et le personnel compétent dont il a besoin pour exécuter ses programmes.
14.73 Intégration de la planification des ressources humaines aux autres activités de planification. Aux Affaires extérieures, les responsables de la planification des ressources humaines travaillent en vase clos, sans contact avec les services de planification opérationnelle et financière. Nous avons relevé des cas où des renseignements d'importance sur les ressources humaines n'avaient pas été pris en compte dans la planification opérationnelle et financière. Par exemple, le Bureau du personnel ne signale pas les pénuries de personnel dans les missions dont il a connaissance aux contrôleurs régionaux du Bureau des finances et des services de gestion chargés de calculer les prévisions budgétaires des missions.
14.74 Le ministère devrait intégrer la planification de ses ressources humaines dans ses activités de planification opérationnelle et financière.
Le ministère convient que la planification des ressources humaines devrait être liée de plus près aux autres processus de planification, notamment au niveau de la planification générale. Nous envisageons l'établissement d'un système annuel d'examen des ressources humaines qui serait parallèle et rattaché au cycle de l'affectation des ressources et de l'établissement des budgets.14.75 Le rôle du gestionnaire hiérarchique. Les chefs de mission et de bureau ne participent pas suffisamment à la planification des ressources humaines dont ils ont besoin pour atteindre leurs objectifs.
14.76 D'après le Bureau du personnel, les gestionnaires du service du personnel et les gestionnaires hiérarchiques sont co-responsables de la planification des ressources humaines. Mais ces derniers estiment que cette responsabilité revient exclusivement au Bureau du personnel. Ils regrettent leur faible participation au processus et avouent qu'il leur est arrivé de contourner le système pour obtenir les ressources dont ils avaient besoin.
14.77 Les gestionnaires hiérarchiques n'ont plus confiance dans les systèmes actuels de gestion du personnel qui, disent-ils, ne sont pas en mesure de répondre à leurs besoins.
14.78 Le ministère devrait donner aux chefs de mission et aux directeurs de bureau l'occasion de participer à la planification des ressources humaines et leur en déléguer la responsabilité.
Les chefs de mission et les directeurs de bureau participent déjà à la planification détaillée des ressources humaines non seulement en ce qui a trait aux affectations individuelles mais également en ce qui concerne la répartition des compétences requises dans leur secteur et les méthodes à utiliser pour effectuer cette répartition. Le ministère ne voit pas de façon pratique d'accroître leur participation ni comment ces cadres pourraient être tenus responsables, en dernier lieu, de la planification des ressources humaines, compte tenu du fait que le système d'affectations du personnel permutant est administré centralement. Afin de préciser davantage le processus de planification des ressources humaines, le ministère est en train d'élaborer des lignes directrices qui apporteront des précisions sur la nature du processus de consultation en ce qui a trait aux affectations à l'étranger et à l'administration centrale, en effectuant les distinctions qui s'imposent entre les affectations proposées aux niveaux supérieur, intermédiaire et subalterne. Le ministère a l'intention d'accorder une plus grande attention au personnel non permutant une fois que fonctionneront de manière efficace les systèmes que l'on met en place pour assurer la gestion de tout le service extérieur regroupé.14.79 Information sur les ressources humaines. Le ministère ne dispose pas d'un système satisfaisant d'information sur ses ressources humaines à l'appui de la planification de ses ressources humaines. Il lui faut des données précises pour déterminer ses besoins et la disponibilité du personnel, et pour évaluer les effets des plans d'action. Mais il n'a pas encore dressé la liste de ses besoins en information pour sa planification des ressources humaines à courte ou à longue échéance.
14.80 À l'heure actuelle, toute l'information servant de base aux grandes décisions touchant la planification des ressources humaines (SGPD, recrutement, promotions, etc.) provient d'un système manuel non consigné dont le fonctionnement est assuré et compris par une seule personne. Il produit des statistiques sur les besoins en personnel selon le lieu d'affectation, la catégorie professionnelle et le niveau hiérarchique, ainsi que des renseignements sur les disponibilités dans chaque catégorie professionnelle, selon le niveau hiérarchique également.
14.81 Les agents chargés des affectations tiennent en outre des fichiers manuels dans lesquels ils consignent des renseignements plus détaillés sur la disponibilité du personnel permutant. Mais ces fichiers ne sont pas intégrés au système centralisé de gestion du personnel. Le Bureau du personnel a d'autres systèmes manuels d'information sur le personnel en poste au Canada, la formation, l'embauche, etc.
14.82 En 1978, le ministère a décidé de fusionner ces divers systèmes manuels en mettant sur ordinateur l'information nécessaire pour dresser la liste des besoins, évaluer les disponibilités et contrôler l'application des plans d'action. Ce système informatisé, dont le coût avait été initialement estimé à $ 70 000, devait entrer en exploitation en août 1979. Réalisé selon les instructions des utilisateurs et dans les délais prévus, il n'est toutefois pas encore pleinement opérationnel. Selon nos estimations, le coût de sa mise au point dépassait déjà les $ 350 000 en janvier 1982. Le retard accusé dans l'entrée des données est en partie dû à l'incertitude du ministère quant à l'information à mettre dans l'ordinateur, du fait du regroupement et de la reclassification du personnel du service extérieur. Le ministère affirme que les données contenues dans l'ordinateur coïncident avec celles des fichiers manuels, mais les rapprochements et vérifications que nous avons effectués n'ont pas produit des résultats satisfaisants. Par ailleurs, certaines données essentielles à la planification des ressources humaines - compétences et expérience individuelles, besoins de formation, etc. - ne sont pas stockées dans l'ordinateur. Même quand il sera pleinement opérationnel, le système informatique ne fournira donc pas tous les renseignements nécessaires à la planification des ressources humaines.
14.83 Faute d'un système d'information sûr et complet, le ministère peut difficilement évaluer de façon systématique ses besoins en personnel, ou prévoir avec précision ses disponibilités futures. Les plans d'action fondés sur l'information actuelle ne peuvent lui garantir qu'il pourra satisfaire ses besoins futurs.
14.84 Le ministère devrait revoir l'information dont il a besoin pour la planification de ses ressources humaines à court et à long terme, et s'assurer que son système informatisé réponde à ces besoins.
Le ministère estime que son système informatique de renseignements en gestion du personnel permettra de répondre à ses besoins et que cette banque de données contiendra tous les renseignements (études, formation, antécédents de travail, choix d'affectations, etc.) nécessaires à un système complexe de planification des ressources humaines. Le système a permis l'établissement de rapports réguliers et de rapports spéciaux dont seulement sont dits satisfaits les agents du personnel qui les ont utilisés, et qui continuent de les utiliser, pour la planification et l'administration du personnel du ministère depuis le début de 1979. L'entrée des données, pour la phase Il qui prévoit de fournir des renseignements complémentaires, a été retardée parce que l'on ne savait pas de manière détaillée quelles seraient les répercussions de la réorganisation progressive du ministère sur le système de gestion du personnel, depuis l'annonce en mars 1980 du projet de regroupement. La structure organisationnelle s'est depuis stabilisée et cette seconde phase, visant tous les employés canadiens du ministère, devrait être achevée à l'automne de 1983.14.85 Les exigences en matière de ressources humaines. Le ministère des Affaires extérieures ne détermine pas les ressources humaines qu'il lui faut à partir des objectifs opérationnels ou des plans de travail.
14.86 Les plans préparés par les missions et les bureaux dont nous avons parié dans la partie précédente pourraient servir à déterminer les ressources humaines nécessaires, mais ils ne donnent à l'heure actuelle que la catégorie professionnelle et le niveau hiérarchique des postes à doter. On n'indique ni les compétences, ni l'expérience requises pour remplir les fonctions du poste, et on n'évalue jamais la qualité des effectifs en place, ni celle du personnel engagé sur place. Pourtant, ces renseignements permettraient de dresser un tableau beaucoup plus précis des besoins. Par exemple, si l'administration savait que le personnel local d'une mission a beaucoup d'expérience, elle pourrait seulement permettre d'y affecter un membre du personnel canadien moins expérimenté.
14.87 L'information obtenue dans le cadre de la Revue de l'effectif de l'administration centrale ne nous a pas vraiment renseignés sur la répartition actuelle des ressources sur les compétences et l'expérience requises, ni sur la répartition de la charge de travail.
14.88 Nous constatons donc que, si le ministère est bien doté des mécanismes pouvant lui fournir l'information requise pour déterminer les ressources humaines qu'il lui faut, l'information présentement recueillie ne lui garantit pas qu'il a bien identifié ses besoins
14.89 Le ministère devrait déterminer les ressources humaines dont il a besoin à partir de ses plans opérationnels.
Le ministère accepte cette recommandation qui seulement rapporte aux commentaires formulés précédemment sur ses systèmes de planification. Nous tenons à signaler, toutefois, qu'en général la planification au ministère a été suffisamment détaillée et qu'elle a permis de déterminer les caractéristiques générales du personnel requis ainsi que, dans l'ensemble, les aptitudes requises pour chaque nouveau poste ou chaque poste redéfini. L'ensemble des données fournies par ce système a servi au recrutement et à la promotion du personnel tandis que les postes étaient comblés en puisant à même les ressources du personnel permutant de carrière du service extérieur. Lorsqu'un besoin de compétences nouvelles, par exemple des scientifiques, ne pouvait être comblé par le recours aux processus habituels d'avancement professionnel, on créait des programmes spécialisés de détachement pour répondre à la demande.14.90 Les disponibilités. Le ministère ne détermine pas de façon systématique ses disponibilités actuelles et futures en personnel. L'information produite par les divers systèmes, officiels ou non, est incomplète et, dans certains cas, trompeuse. Il n'existe aucun inventaire des ressources humaines pouvant servir à la planification. L'information sur le personnel est, répétons-le, éparpillée dans divers systèmes manuels et informatiques.
14.91 Les évaluations du rendement sont censées servir à la planification des ressources humaines, mais les gestionnaires hiérarchiques reconnaissent qu'elles sont en général flatteuses, parce qu'elles servent à décider des promotions. En règle générale, on ne signale pas les lacunes, ni les besoins de formation pour ne pas nuire à la carrière de la personne évaluée.
14.92 Le ministère tient des dossiers et des statistiques sur la réduction naturelle de l'effectif, les demandes de changement de statut (permutant ou non) et les départs à la retraite des membres du service extérieur, mais ces données ne servent pas à analyser les tendances ni les répercussions de ces mouvements sur la disponibilité des ressources humaines.
14.93 Le ministère étant en faveur d'un corps diplomatique de carrière, le personnel cherche à acquérir de l'expérience dans les divers secteurs d'activités du ministère. Ceci limite donc le nombre d'affectations semblables auxquelles il accepte d'être affecté. Comme le ministère ne tient aucun dossier sur la carrière des employés, il ne peut donc pas déterminer l'incidence de ces cheminements de carrière sur la disponibilité du personnel.
14.94 Ce sont les fichiers des agents chargés des affectations et les contacts officieux avec les gestionnaires hiérarchiques qui fournissent l'essentiel de l'information destinée à évaluer les disponibilités. Ces fichiers n'étant pas indexés selon la compétence, l'expérience, ou quelque autre norme, la consultation est des plus fastidieuses. Bref, le ministère n'a aucune méthode pour évaluer systématiquement la disponibilité de ses ressources humaines à court ou à long terme.
14.95 Le ministère devrait prévoir la disponibilité de ses ressources humaines à partir de renseignements précis, complets et à jour sur le rendement, les affectations, les compétences, l'expérience, le plan de carrière, la réduction naturelle de l'effectif, etc., des membres de son personnel.
Cette recommandation fait allusion à des méthodes de travail déjà en usage dans plusieurs domaines. Mais le ministère prévoit effectuer un travail plus systématique une fois mis en place, à l'automne de 1983, tous les éléments de la deuxième phase de son système mécanographique d'information en gestion du personnel.14.96 Plans d'action. Nous avons constaté que les plans d'action visaient a remédier à des situations urgentes et qu'ils ne traitaient pas des besoins en personnel à longue échéance. La formulation de plans d'action à long terme en matière de ressources humaines résulte habituellement de la constatation d'un écart, positif ou négatif, entre les disponibilités et les besoins. Les plans à court terme découlent généralement de problèmes liés à des affectations individuelles. Exception faite des cas signalés dans le plan de formation, les plans d'action du ministère ne visent que des besoins immédiats et évidents.
14.97 Les Affaires extérieures ont plusieurs plans d'action en matière de ressources humaines: ils touchent les affectations, la formation, le recrutement, le remplacement, la planification de carrière et la dotation. Au cours de notre vérification, nous avons examiné les plans d'affectation et de formation.
14.98 Le plan d'affectation. Au ministère des Affaires extérieures, la planification des ressources humaines seulement fonde sur le plan d'affectation. C'est le mécanisme qui fournit le plus de détails sur les compétences et l'expérience du personnel disponible. Ce plan, qui sert également aux plans de carrière et à la formation en cours d'emploi du personnel, vise avant tout à répondre à des besoins immédiats.
14.99 Les agents chargés des affectations ne tiennent pas compte des effets à long terme des affectations sur la carrière des employés ni sur les besoins du ministère.
14.100 À cet égard, le rapport McDougall faisait déjà remarquer que:
La direction ne communique pas aux employés l'impression que le système est exploité de façon planifiée ou logique ou qu'elle ne fait autre chose que réagir aux crises du moment plutôt que planifier en fonction des besoins à long terme de l'organisme et des individus qui en font partie.14.101 Le plan de formation. Celui-ci présente deux failles importantes. D'une part, les besoins de formation - au niveau individuel ou collectif - ne sont pas évalués en fonction des besoins globaux. D'autre part, la formation elle-même ne brille pas toujours par son efficacité, son économie ou son efficience.
14.102 Nous sommes heureux de pouvoir dire que les séances de préparation aux nouvelles affectations, la formation linguistique et quelques cours spécialisés, notamment dans le domaine des télécommunications, qui constituent un préalable à certaines dotations, sont planifiés, surveillés et évalués de façon satisfaisante.
14.103 Il nous faut cependant préciser que le ministère nomme à des postes diplomatiques ou administratifs des personnes qui n'ont pas toute la compétence voulue, comptant sans doute qu'elles apprendront leur métier sur le tas et qu'elles seront ensuite prêtes à d'autres affectations. L'importance accordée à la formation en cours d'emploi n'est pas accompagnée d'une planification ni de modalités d'application adéquates, telles que la définition des responsabilités, le chevauchement des affectations et la non interruption du travail dans les missions.
14.104 Des chefs de mission nous ont déclaré que certains des nouveaux arrivants n'avaient pas même le minimum de formation nécessaire pour s'acquitter de leurs fonctions. En conséquence, les autres agents, voire le chef de mission lui-même, devaient consacrer à ces recrues une grande partie de leur temps. Pour sa part, le Bureau du personnel a affirmé que l'affectation d'employés sans formation préalable était inévitable en raison des difficultés de dotation.
14.105 Le ministère ne sait pas toujours si un employé a besoin ou non de formation avant d'entrer en fonction, étant donné qu'il n'existe aucun moyen de cerner ce genre de lacunes, ou d'analyser les besoins collectifs. Les programmes de formation sont donc mis sur pied lorsque des crises surgissent. Par exemple, des chefs de mission et des gestionnaires de l'administration centrale avaient constaté que des agents administratifs des missions étaient incapables de faire correctement leur travail. À force de s'en plaindre au Bureau du personnel, ils ont obtenu qu'un programme de formation soit offert à cette catégorie d'employés. Mais la participation était facultative.
14.106 Remarquons également que rien n'est prévu pour évaluer l'efficacité des programmes de formation.
14.107 Le ministère devrait déterminer régulièrement les insuffisances ou les surplus de personnel qui existent ou qui pourraient survenir, et prendre les dispositions qui conviennent pour y remédier à temps.
Cette recommandation évoque le recours à des méthodes déjà utilisées comme peuvent l'indiquer, entre autres, les exemples suivants: la création d'une catégorie d'agents permutants spécialisés dans l'administration des missions à l'étranger; le remplacement de militaires par des agents de sécurité civils dans certaines missions à l'étranger; la rationalisation de la structure des postes de commis du service extérieur; l'adoption d'une politique basée sur des principes de gestion des ressources humaines pour la détermination des postes permutants (du service extérieur) et des postes non permutants (à l'administration centrale); l'élaboration d'un modèle de demande des agents du service extérieur ayant reçu une formation en droit; l'adoption d'une politique et de procédures visant à régler le cas des employés du service extérieur qui cessent d'être permutants et qui, dans un sens, deviennent des employés excédentaires, ainsi que l'établissement d'un service central de prévisions des exigences de recrutement et des possibilités de promotion en ce qui a trait aux onze (11) groupes et sous-groupes d'employés constituant le personnel de carrière du service extérieur. Certaines de ces méthodes ou politiques opérationnelles étaient en vigueur avant que ne débute la réorganisation du ministère le 12 janvier 1982; d'autres sont entrées en vigueur depuis.
De manière plus générale, le ministère estime que les manques et les surplus de personnel, à court terme, peuvent être habituellement compensés par l'utilisation du processus des affectations et des détachements. Autrement, il croit que l'environnement imprévisible, changeant et fortement diversifié dans lequel il évolue ainsi que l'existence d'un système de personnel de carrière imposent l'élaboration d'une stratégie à long terme en matière de personnel plutôt que l'élaboration d'une série de plans à long terme qui deviendraient rapidement désuets. Cette stratégie consiste essentiellement à recruter, dans tous les groupes, un personnel possédant les qualités intellectuelles et personnelles qui lui permettront de s'adapter aux changements et même d'en tirer profit, à former ces employés et à accroître leur potentiel grâce au processus des affectations et d'une formation officielle appropriée. Le service extérieur repose sur la flexibilité et sur le système relatif au personnel; il faut que le recrutement du personnel et sa gestion contribuent au maintien de cette flexibilité.14.108 Le ministère devrait mettre au point une méthode plus systématique pour déterminer les besoins de formation de son personnel et trouver les moyens de les satisfaire.
Le ministère admet que les besoins en matière de formation devraient être déterminés de la manière la plus systématique qui soit et que la prestation des services de formation devraient être améliorée là où elle n'est pas satisfaisante. On a tenu compte de ces points lors de la récente réorganisation du secteur du personnel, et des agents de formation ont été intégrés aux unités chargées de la gestion des divers éléments du personnel pour que les programmes de formation collent de plus près à la réalité opérationnelle. Une politique et un programme de formation ont été élaborés et mis en vigueur et s'étendent aux deux premières années de la carrière des nouveaux agents du service extérieur. Le ministère s'efforcera de rationaliser davantage ses activités de formation et de perfectionnement, compte tenu de sa nouvelle structure et du mandat élargi qui lui a été confié. Toutefois, les caractéristiques du personnel du ministère, notamment celui du service extérieur - mobilité, éparpillement de la moitié du personnel à travers le monde, instabilité et diversité du milieu de travail, et limitation des ressources - continueront de constituer des défis de taille en ce qui a trait à la prestation efficace des services de formation.
14.110 Le budget d'immobilisation et de fonctionnement du ministère à ce titre totalisait $ 73,5 millions en 1980-1981; de ce montant, $ 39,4 millions étaient destinés à la location d'installations et $ 20,8 millions, au Programme d'acquisitions à long terme (PALT).
14.111 Autorisé par le Conseil du Trésor en mai 1974, ce programme a pour but "d'acquérir une proportion importante des bureaux, résidences officielles et logements de fonction à l'étranger, sauf dans les pays où la situation économique ou politique le déconseille". Pour réaliser cet objectif, le Conseil du Trésor a approuvé des budgets annuels totalisant près de $ 106 millions pour les exercices financiers 1975-1976 à 1980-1981.
(La photo n'est pas disponible)
14.112 Le ministère a dépensé $ 85,5 millions pour acquérir ou construire des installations à l'étranger. Entre autres acquisitions, mentionnons celles de 139 logements de fonction au prix de $ 18,5 millions, de 19 résidences officielles pour $ 5,9 millions et de 9 ambassades pour $ 30,4 millions. Les ambassades de Paris, Caracas et Bogota étaient parmi les plus importantes. Les plans et les projets de construction ont coûté $ 25 millions et comprennent entre autres l'ambassade de Mexico. Quelques grands projets de construction - à Washington, Belgrade, Moscou et Tokyo - sont en voie de réalisation. Divers investissements mineurs ont absorbé le solde. Dans un rapport établi en 1981, le ministère estime à $ 13,4 millions le total des économies de location réalisées par les acquisitions au cours des six premières années du programme.
14.113 Nous avons fait porter notre vérification sur les acquisitions, les plans et les projets de construction en raison de leur coût important. La plupart de nos recherches ont été faites dans les bureaux de l'administration centrale, mais nous avons également visité 14 missions pour évaluer sur place certaines facettes du programme.
14.114 Ainsi, nous avons vu les nouvelles ambassades du Canada à Abidjan, Bogota, Caracas, Paris et Mexico.
14.115 L'ambassade d'Abidjan ($ 2,9 millions) est un excellent exemple des bonnes relations et de la bonne coordination qui ont prévalu entre la mission et l'administration centrale. La mission participa activement à l'étude du marché, au choix de l'emplacement et la supervision des travaux. Son personnel nous a déclaré que l'administration centrale lui avait accordé sa pleine collaboration.
14.116 L'acquisition de l'ambassade de Bogota ($ 2,7 millions) a demandé quelque cinq ans en raison des incertitudes du financement et des aléas du marché immobilier colombien, mais aussi à cause des tensions qui existaient entre la mission et l'administration centrale. Ces problèmes réglés, cependant, le projet a été mené bon train, et les installations acquises semblent répondre aux besoins du personnel et aux exigences du ministère.
14.117 À Caracas comme à Bogota, le ministère seulement trouva aux prises avec un marché immobilier complexe. Il fut difficile d'obtenir tout l'espace nécessaire pour la nouvelle ambassade en raison des délais requis pour l'examen et l'analyse des propriétés à vendre, la préparation des documents et l'obtention des autorisations prescrites à Ottawa. L'ambassade a quand même fini par emménager dans un immeuble suffisamment spacieux qu'elle a acquis pour $ 4 millions. Elle seulement trouve maintenant à l'abri des vives hausses de loyer qui sont monnaie courante à Caracas.
14.118 L'ambassade de Mexico ($ 10,3 millions) est le premier grand projet de construction réalisé par le ministère dans le cadre du PALT. La grande majorité des gens y voit un beau mariage de l'architecture canadienne et du savoir-faire mexicain. Nos commentaires sur l'ambassade de Paris figurent plus loin dans le présent chapitre.
14.119 Les réussites dont nous venons de parler n'empêchent pas que le ministère doit, selon nous, mieux planifier ses acquisitions, surtout aux premières étapes. Nous avons constaté que l'analyse des besoins n'est pas conforme aux normes du Manuel de la gestion des biens du ministère et qu'il n'existe pas de directives écrites, ni de liste des facteurs à prendre en considération dans l'évaluation des projets et la détermination des priorités. Enfin, il faudrait s'attarder davantage à l'étude de faisabilité et notamment, à l'estimation du coût des réparations et de la remise en état des installations dont l'acquisition est envisagée.
14.120 Ces lacunes sont d'autant plus graves que le processus décisionnel n'est pas très strict. Ceci encourage donc l'intervention tant du personnel que des personnes de l'extérieur et affecte la responsabilité du Bureau des biens à l'égard du programme. Il en résulte aussi des modifications constantes de priorités, comme l'illustre le tableau 1 ci-dessous.
14.121 Ces chiffres et les cas dont nous faisons mention à la fin de cette section permettront de voir comment nous en sommes arrivés à nos conclusions. Remarquons que le Bureau des biens n'est pas le seul responsable des déficiences que nous avons relevées. Des cadres supérieurs de l'administration centrale ou des missions concernées ont parfois toléré des interventions qui ont compromis la réalisation efficace et économique du programme.
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Tableau 1
Sous-programme d'acquisitions du PALT
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1976-77
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1977-78
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1978-79
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1979-80
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1980-81
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Plan d'acquisitions
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$ 7,260
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$ 15,120
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$ 11,931
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$ 15,020
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$ 11,645
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Projets prévus mais
non exécutés
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4,147
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8,825
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5,940
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5,265
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1,446
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Pourcentage (non exécuté)
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57%
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58%
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50%
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35%
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12%
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Dépenses prévues
et effectuées
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3,519
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7,755
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3,945
|
8,726
|
5,466
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Dépenses effectuées
mais non prévues dans le plan
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$ 10,974
1
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$ 1,112
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$ 2,197
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$ 4,274
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$ 1,550
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Dépenses totales
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14,493
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8,867
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6,142
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13,000
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7,016
|
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Pourcentage des dépenses
non prévues par rapport aux dépenses totales
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76%
|
13%
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36%
|
33%
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22%
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| 1 Y compris l'achat de l'ambassade de Paris - $ 9 350 (occasion inattendue) | |||||
14.122 Certes, le règlement doit laisser aux responsables une marge de manoeuvre suffisante pour qu'ils puissent tirer parti des occasions - il y a des cas où on peut avoir de bonnes raisons de ne pas procéder à l'acquisition prévue - mais le fait demeure que de 1976-1977 à 1980-1981, plus de 42 p. 100 des sommes affectées aux acquisitions immobilières n'ont pas été consacrées aux fins prévues. Dans un cas, la proportion a atteint 58 p. 100. Au cours de la même période, on a effectué un certain nombre d'acquisitions qui n'avaient pas été prévues et, en moyenne, ces investissements ont représenté 41 p. 100 des dépenses d'acquisition.
14.123 Le Bureau des biens, qui seulement plaignait depuis longtemps de manquer de personnel, a été complètement réorganisé pendant la période qui a coïncidé avec notre vérification et a bénéficié d'une dotation supplémentaire de 38 années-personnes. il devrait donc pouvoir améliorer nettement son rendement dans les années qui viennent.
14.124 Détermination des besoins et exigences en matière de locaux. La première étape du processus d'acquisition est la définition des besoins en fonction des objectifs du programme. Aux Affaires extérieures, cela revient à estimer le nombre et la dimension des bureaux et logements dont ont besoin les missions. Les facteurs dont il faut tenir compte sont nombreux: modification du nombre des chargés de programme, étant des installations existantes, conjoncture immobilière locale, etc. Pour permettre au ministère d'analyser ces facteurs, les missions sont censées établir un plan d'expansion annuel, conformément au Manuel de la gestion des biens.
14.125 Aucune des 14 missions que nous avons visitées n'avait respecté les directives du manuel. Quant au ministère, il n'a jamais exigé la présentation d'un plan d'expansion avant d'entamer la planification de ses projets. Il n'a jamais non plus expliqué clairement aux missions l'essence du PALT, et partout où nous sommes allés, on nous a affirmé n'être guère informé des plans d'investissement immobilier à court et à long terme.
14.126 Pour déterminer les besoins, le Bureau des biens utilise divers procédés: les Revues de l'évaluation par pays pour connaître les fluctuations des effectifs, les télégrammes faisant état de problèmes d'hébergement, les demandes orales et écrites des chefs de missions et des autres membres du personnel. Il consulte les bureaux régionaux pour déterminer les besoins et les priorités de chaque région puis intègre tous ces éléments dans un plan annuel qui est soumis aux bureaux régionaux, puis à la haute direction, pour approbation.
14.127 Cette procédure n'est pas sans valeur et représente en tout cas une nette amélioration par rapport aux pratiques antérieures, bien qu'elle ne soit ni suffisante ni bien établie. Mais la mission, qui est, tout compte fait, l'utilisateur des locaux, n'a pas l'occasion de participer officiellement et en détail à l'élaboration du plan annuel. Certaines tentent donc de contourner, en quelque sorte, le Bureau des biens pour obtenir ce qu'elles désirent. C'est ce qui s'est produit à Porta Latina, à Philadelphie et à Tokyo, missions dont nous reparlerons un peu plus loin.
14.128 Après avoir défini les besoins, il faut, selon le chapitre 112 du Manuel de la politique administrative du Conseil du Trésor, préparer un énoncé des exigences, ce qui, pour les Affaires extérieures, revient à préciser le besoin de locaux en indiquant la superficie totale dont a besoin la mission, les espaces à consacrer aux fonctions diplomatique et culturelle, les normes de sécurité, etc. Cela ne va pas sans beaucoup de consultations et de coordination entre la mission, les bureaux chargés des programmes (politique, commercial, culturel, etc.) et les bureaux fonctionnels (biens, sécurité, télécommunications, etc.).
14.129 Mais, nous l'avons déjà dit, les systèmes de planification ne sont pas suffisamment poussés au ministère. De ce fait, il est difficile d'obtenir des bureaux chargés des programmes une information fiable et en temps voulu sur les effectifs prévus dans les missions et sur les besoins qui en découlent. Par ailleurs, il est arrivé que des missions modifient leurs exigences à une étape très avancée des travaux, ce qui a provoqué beaucoup de grincements de dents et a entraîné un mauvais usage des ressources. L'ambassade de Moscou offre un exemple frappant de ce genre de chambardement: des modifications aux dispositifs de sécurité à la dernière minute firent que tout le projet fut remis à plus tard. On trouvera plus loin les détails de cette affaire.
14.130 Le ministère des Affaires extérieures devrait suivre les procédés établis dans son propre manuel et dans celui du Conseil du Trésor pour déterminer les besoins et définir les exigences en matière de locaux.
Le ministère accepte cette recommandation. Le guide du ministère traitant de la gestion des biens fait actuellement l'objet d'une révision afin de décrire de manière plus précise le rôle relatif des missions et de l'administration centrale en ce qui a trait au processus de planification des biens et afin de tenir davantage compte des exigences formulées dans le guide de Conseil du Trésor.14.131 Établissement des priorités. Quand tous les besoins sont connus, il faut classer les projets par ordre de priorité. Étant donné que le nombre des projets réalisables représente un investissement de loin supérieur aux fonds disponibles et que diverses contraintes d'ordre budgétaire, matériel ou politique obligent souvent à reporter l'exécution de ceux qui sont prévus, le ministère a besoin de directives et de critères pour les évaluer et les classer en fonction, notamment, des avantages économiques, de la stabilité politique, de la sécurité personnelle et des contraintes budgétaires.
14.132 La méthode actuelle prévoit que les bureaux régionaux participent à l'établissement des priorités et approuvent l'ordre arrêté, mais les normes et critères à employer à cette fin ne sont pas précis et ne sont pas connus au sein du ministère. Aussi les interprétations divergentes abondent. Ainsi, bien que le PALT ait été autorisé par le Conseil du Trésor dans le but précis de contrer la montée vertigineuse des loyers à l'étranger, le ministère n'a pas défini quelle importance devaient avoir les avantages économiques par rapport aux autres facteurs entrant en jeu dans l'évaluation des projets.
14.133 Le ministère devrait établir et diffuser un ensemble de directives pour l'évaluation des besoins immobiliers et l'établissement d'un ordre de priorité.
Le ministère est d'accord. Il possède un système qui lui permet de recueillir des données et d'établir des priorités au sujet des projets immobiliers. Le système tient compte de la variété des exigences en matière de locaux et de la nécessité de faire preuve de souplesse, c'est-à-dire de répondre aux besoins en fonction des circonstances. Les textes décrivant le système seront regroupés dans un seul document.14.134 Études de faisabilité et analyse coût-avantages. Les études de faisabilité présentées à la haute direction et au Conseil du Trésor ne suivaient pas de méthodologie suffisamment uniforme pour qu'on puisse comparer valablement les projets envisagés.
14.135 Aucun des cas que nous avons étudiés ne semble avoir fait l'objet d'une étude de faisabilité générale portant non seulement sur le projet, mais aussi sur les solutions de rechange, comme le stipule le Manuel de la politique administrative du Conseil du Trésor et comme le voudraient les règles courantes de gestion.
14.136 Pour certains grands projets, comme ceux de Paris, de Moscou, de Mexico et de Tokyo, l'analyse coût-avantages s'est limitée à évaluer les économies de loyer qu'entraînerait l'achat d'une propriété.
14.137 Ces failles ont des conséquences semblables à celles que nous avons déjà signalées à propos d'autres éléments de planification. La haute direction et le Conseil du Trésor ne reçoivent pas une bonne analyse des solutions de rechange et la décision finale ne tient pas toujours compte de l'économie. Le cas de la résidence officielle de Dallas et celui de l'ambassade de Paris illustrent éloquemment ce qui peut seulement produire si l'on néglige, dans l'étude de faisabilité, d'évaluer le coût de la remise en état.
14.138 Le ministère devrait procéder à des études de faisabilité et à des analyses coût-avantages de ses projets selon les normes édictées par le Conseil du Trésor dans son Manuel de la politique administrative.
Le ministère utilise un ensemble de normes s'appliquant aux activités à l'étranger, normes qui, en partie, ont été élaborées en collaboration avec le Conseil du Trésor. En outre, l'activité relativement réduite de certaines missions ainsi que les restrictions fréquentes imposées par les lois des pays ne permettent pas toujours l'application de ces normes. Néanmoins, le ministère modifiera très bientôt sa manière de procéder.14.139 Examen a posteriori. Le ministère ne passe pas en revue les projets lorsqu'ils sont achevés pour voir si on a respecté les exigences et le cahier des charges ainsi que le budget et les délais.
14.140 Le ministère considère que le projet est terminé et clos quand l'architecte ou le chargé de projet, après avoir inspecté les installations, les déclare conformes au cahier des charges et prend possession des lieux. Cette inspection obligatoire, a toujours lieu. Mais dans tous les cas que nous avons étudiés, rien ne s'est passé ensuite, et la documentation relative au projet a tout simplement été classée sur réception de l'avis d'acceptation. Le ministère ne profite donc jamais de ses expériences passées. Pourtant, un examen des difficultés survenues et des erreurs commises lui permettrait d'en analyser les causes et d'apporter des améliorations.
14.141 Le ministère devrait exiger de chaque chargé de projet qu'il remette un compte rendu de tout projet terminé, comme le prévoit le règlement et selon des normes prescrites.
Le ministère accepte cette recommandation. Les services du ministère effectuent présentement un examen de l'ambassade de Paris et un autre examen est prévu dans le cas de l'ambassade de Mexico. À l'avenir, un tel examen devra être obligatoirement produit pour chaque projet.
14.143 Dallas. Ayant décidé de modifier le statut de la mission de Dallas, le ministère avait demandé au chef de la mission de chercher une résidence officielle d'un niveau supérieur à celui de la propriété que possédait alors la Couronne. Avec l'aide d'une équipe de l'administration centrale, celui-ci étudia un certain nombre de possibilités. Mais en général les prix dépassaient de beaucoup le montant prévu dans le budget. Après une autre étude du marché et l'octroi de fonds supplémentaires, le ministère choisit une maison de la rue Royal Lane et entama les négociations.
14.144 Le ministère ne procéda pas à une évaluation sérieuse de l'édifice et du coût de rénovation et d'aménagement de la propriété. Le rapport sur l'état de l'immeuble n'était qu'une estimation approximative et ne justifiait pas un prix d'achat de $ 375 000. Par la suite, le ministère constata que le coût de la rénovation dépasserait de loin le budget initial de $ 25 000. Une inspection générale, menée après l'acquisition, révéla que les rénovations s'élèveraient à plus de 150 000 dollars américains.
14.145 Philadelphie. À cet endroit, ce fut l'expiration prochaine du bail de l'ambassade qui déclencha des recherches. Deux possibilités furent envisagées: une location à long terme et à prix raisonnable dans les mêmes locaux du North American Life Building, un immeuble entièrement rénové et bien situé, ou des bureaux un peu plus grands, mais aussi plus coûteux, dans un immeuble prestigieux, le Logan Square Building, qui n'était pas encore construit. L'analyse économique sommaire qui apparaît au tableau 2 ci-dessous permet d'évaluer à 538 000 dollars américains l'écart sur dix ans entre les deux loyers, en valeur actualisée nette. Selon un représentant du ministère, le North American Life Building était sans aucun doute la solution la plus avantageuse; il recommanda donc qu'un contrat soit signé rapidement, car le généreux délai de réflexion accordé par les propriétaires de l'immeuble allait expirer bientôt. Mais le personnel du poste tenait mordicus à déménager dans l'autre immeuble et pendant qu'on discutait, le temps passait. L'option de renouvellement expira sans qu'aucune décision ait été prise, et le ministère dut négocier une prolongation de son bail actuel.
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Tableau 2
Données du ministère
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North American
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1 Logan Square
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Emplacement
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Bon
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Très bon
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Coût de location au pied carré
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$ 16 (E.-U.)
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$ 24,74 (E.-U.)
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Loyer annuel
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$ 144 000 (E.-U.)
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$ 284 000 (E.-U.)
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Coût du loyer sur 10 ans, en
dollars actuels
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$ 1 440 000 (E.-U.)
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$ 2 840 000 (E.-U.)
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Coût du loyer sur 10 ans, valeur
actuelle en dollars constants (taux d'emprunt du gouvernement de 17 p. 100)
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$ 671 000 (E.-U.)
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$ 1 209 000 (E.-U.)
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Durée du bail
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5 à 10 ans
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5 ans
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*Coût des services et des
taxes rajusté
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Tous les ans
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Tous les ans
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*Coût de l'entretien
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Moyen
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Élevé
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*Économies d'énergie
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Excellentes
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Bonnes
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Stationnement
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Public
$ 80 par mois
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$ 100 par mois
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*Chiffres non fournis
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14.147 Lagos. Dans cette ville, le loyer annuel de l'ambassade est passé de $ 43 000 en 1975, année de l'installation dans les locaux actuels, à $ 733 000, soit $ 885 le mètre carré, ce qui en fait l'un des loyers les plus coûteux du ministère. Lagos s'inscrivait donc parfaitement dans les objectifs du Programme d'acquisition à long terme.
14.148 Le 27 septembre 1977, le Conseil du Trésor recommandait que tous les efforts soient faits pour construire une ambassade dans les plus brefs délais, de façon que le personnel puisse y emménager dès l'expiration du bail en cours ou même plus tôt.
14.149 Vu l'état actuel du marché, il est clair que si la construction avait commencé il y a quatre ans, comme le recommandait le Conseil du Trésor, l'immeuble serait terminé et le ministère serait déchargé de frais de location exorbitants. Cela n'ayant pas été fait, le ministère a dû signer un bail de cinq ans à $ 733 000 par année pour seulement donner le temps d'ériger une nouvelle ambassade. À ce jour, la construction n'a pas commencé, mais les architectes ont été choisis.
14.150 Moscou. En 1972 déjà, le ministère et le Conseil du Trésor reconnaissaient qu'il fallait améliorer les locaux à Moscou. En 1976, un bail foncier était signé, et des négociations allaient bon train sur l'architecture, les matériaux, etc. du nouveau complexe qui devait servir à des fins résidentielles et diplomatiques. Le Conseil du Trésor approuvait le projet en décembre 1978. À l'époque, les mesures de sécurité absorbaient 6 1/2 p. 100 du coût total des travaux. En juin 1981, quand la haute direction du ministère approuva la dernière version des plans, le coût total seulement trouvait être près de deux fois supérieur au chiffre original, et 13 1/2 p. 100 de l'investissement était consacré à la sécurité. En l'espace d'un mois, le pourcentage passa à 20 1/2 p. 100. Cette surprenante modification de dernière minute qui, à notre avis, aurait dû être effectuée plus tôt, obligea le ministère à reporter tout le projet, faute de crédits budgétaires suffisants. À ce jour, il a déjà coûté près de $ 3 millions, et cet argent sera perdu si le concept proposé n'est pas réalisé.
14.151 Porta Latina. Porta Latina est une propriété de 5,75 acres qui comprend un grand parc et une villa de 6 500 pieds carrés construite dans les années 1930. De l'aveu même du ministère, c'est l'un des derniers grands domaines de la Rome historique. Acheté en 1950 au prix de $ 186 000, il avait été payé en lires à cours bloqué, à même des fonds versés en remboursement d'une dette de guerre. Entre 1965 et 1980, le ministère effectua six voyages d'étude à Rome pour lui trouver un usage. Chaque fois, la conclusion fut la même: rien, sur le plan économique, ne pouvait justifier sa mise en valeur.
14.152 Plusieurs rapports soulignèrent le délabrement du domaine qui ne faisait pas honneur au Canada; le conserver ne seulement justifiait ni pour des raisons économiques ni pour des raisons opérationnelles, mais on n'avait jamais étudié sérieusement la possibilité de le vendre. Pourtant, d'après les dossiers, la chose était possible. Une offre ferme (non sollicitée) de $ 765 000 a même été reçue en 1972, et d'autres parties s'y sont intéressées en 1975, année où la propriété fut évaluée à $ 1,25 million. Ces offres furent toutes deux rejetées, il semble que ce soient la mission et le bureau dont elle relève qui ont opposé le plus de résistance au projet de vente de ce domaine dont le ministère n'a, de toute évidence, nul besoin.
14.153 Paris. Avant l'achèvement des récents travaux d'aménagement qui coûtèrent $ 20 millions, le gouvernement du Canada occupait à Paris trois locaux loués et trois immeubles appartenant à la Couronne. Selon des documents versés aux dossiers, la mission avait fait savoir, dès 1974, qu'elle avait besoin de plus d'espace. En juillet 1976, les immeubles de la compagnie Kodak, situés juste à côté de l'ambassade du Canada, furent mis en vente. Comme le ministère envisageait alors d'autres solutions qui semblaient plus convenables, il ne chercha pas à acquérir cette propriété. En septembre 1976, les autres solutions n'ayant pas abouti, le ministère s'intéressa alors aux immeubles de Kodak. Mais un groupe d'entrepreneurs français avaient acheté l'ensemble et ils proposèrent d'en vendre une partie au Canada. Après de longues négociations, le Canada acheta la portion de l'ensemble comprenant les numéros 37 et 37 cour, avenue Montaigne, soit la moitié des édifices de Kodak, pour environ $ 9 millions. La propriété était un vieil immeuble dont les installations électriques et mécaniques étaient défectueuses. Avant l'achat, le Bureau des biens avait souligné ces faits et une somme de deux millions avait été prévue dans le budget initial de rénovation pour l'installation des services mécaniques nécessaires et la rénovation de l'immeuble. On estima que ces travaux constituaient le minimum nécessaire pour rendre l'immeuble habitable et conforme aux normes modernes de construction.
14.154 Après l'achat de l'immeuble, on demanda à un cabinet d'architectes canadiens d'effectuer une étude approfondie de la structure. Ces architectes soulignèrent le mauvais état des systèmes électriques et mécaniques ainsi que de la structure du toit, des fondations et des planchers. Ils constatèrent que les normes de construction de la propriété acquise ne correspondaient pas à celles de l'ambassade. Ils recommandèrent donc que le projet d'aménagement comprenne également la rénovation de l'ambassade actuelle et que l'on fasse de nouveaux plans pour l'ensemble des trois immeubles afin de les rendre plus fonctionnels.
14.155 À l'origine, le ministère avait voulu seulement limiter aux travaux de rénovation de l'immeuble nouvellement acheté, mais il accepta la recommandation du cabinet d'architectes et soumit au Conseil du Trésor une proposition visant à inclure l'ambassade dans le projet de rénovation et à intégrer les trois immeubles. Huit mois plus tard, le Conseil du Trésor approuva une augmentation de $ 9 millions des dépenses prévues. La proposition fut approuvée en dollars canadiens et il fut convenu qu'on aurait recours au compte d'éventualités pour absorber les variations du taux de change et les fluctuations de l'indice des prix dans le secteur de la construction - qui échappent toutes deux au contrôle du ministère.
14.156 Les travaux de construction seulement poursuivirent en 1980 et 1981, et les dossiers d'alors font état de graves difficultés en ce qui concerne les rapports hiérarchiques et les pouvoirs d'autorisation, entre l'administration centrale et les gestionnaires du projet sur place. En outre, des fluctuations défavorables du taux de change et une hausse des coûts de construction forcèrent le ministère à déterminer les endroits où il était possible de réduire les coûts pour rester dans les limites du budget approuvé.
14.157 En résumé, le ministère décida de recommander au Conseil du Trésor de modifier l'envergure du projet de Paris après l'achat des locaux adjacents. Le but était d'intégrer entièrement les trois immeubles et de rénover du même coup l'ambassade existante. Ces changements entraînèrent une augmentation de $ 9 millions du coût initial du projet.
14.158 Tokyo. Il y a longtemps qu'on déplore l'exiguïté des locaux occupés par le personnel diplomatique canadien à Tokyo. Une partie des effectifs est actuellement installée dans des bureaux loués, l'autre occupe un édifice temporaire sur le terrain de l'ambassade. En 1975, le Conseil du Trésor approuva $ 15,2 millions pour l'aménagement d'une nouvelle ambassade et d'annexes au même endroit. En 1977, ce montant était porté à $ 17,5 millions. Le plan original prévoyait la rénovation de Marler House, la résidence officielle qui seulement trouve, elle aussi, sur le terrain de l'ambassade, mais le plan de 1977 n'en faisait plus mention. En effet, le ministère pensait alors à la démolir et à en reconstruire une autre. D'après le sous-secrétaire d'État, cette très vaste demeure (dont l'entretien demande huit domestiques et a coûté $ 220 000 en 1979), occupe une proportion exagérée du terrain très coûteux de l'ambassade, et sa rénovation représenterait une dépense considérable. Elle n'est pas et ne sera jamais classée monument historique; sa conservation ne seulement justifie ni sur le plan opérationnel ni sur le plan financier, mais il y a au sein du ministère d'énormes pressions pour la conserver.
(La photo n'est pas disponible)
14.159 Pendant qu'on préparait les plans du nouvel édifice, c'est-à-dire depuis 1977, le coût de la construction à Tokyo a monté en flèche en raison de l'inflation et de l'appréciation graduelle du yen par rapport au dollar canadien. En février 1979, le projet étant estimé à $ 25 millions, le ministère commença à envisager d'autres solutions, dont la mise en valeur du terrain en collaboration avec un entrepreneur du secteur privé. Cette solution, qui aurait procuré suffisamment d'espace pour l'ambassade, n'aurait pas nécessité d'investissement et aurait même pu être une source immédiate de revenu pour la Couronne. En décembre 1980, le comité de direction du ministère donna le feu vert à une enquête sur la question, en précisant que la résidence officielle devrait être conservée. Depuis, le ministère a reçu de promoteurs japonais un certain nombre de propositions qui résoudraient les difficultés premières de notre personnel diplomatique à Tokyo en remplaçant les bureaux exigus et coûteux que nous louons actuellement par un seul complexe moderne. Les besoins sont criants; l'aménagement de la propriété produirait des retombées financières substantielles et faciliterait la tâche de la mission, mais certaines des pièces versées au dossier montrent qu'il y a eu au ministère une opposition suffisamment vive au projet pour l'empêcher d'aller de l'avant.
14.161 Le ministère des Affaires extérieures offre à tous les ministères et organismes fédéraux qui ont des représentants à l'étranger (exception faite des unités opérationnelles du ministère de la Défense nationale) un service mondial de télécommunications. Il estime à 50 p. 100 du total de ses transmissions celles qui sont faites gratuitement pour d'autres ministères.
14.162 Le réseau de télécommunications des Affaires extérieures seulement divise en trois secteurs: le service télégraphique, le service postal, par valise diplomatique ou par courrier ordinaire, et le service téléphonique. L'objectif premier est d'assurer la livraison rapide et efficiente des messages, en toute sécurité.
14.163 Le service télégraphique en est une pièce maîtresse. Au cours des dernières années, il est même devenu l'outil d'information privilégié du personnel du service extérieur.
14.164 Depuis six ans, le volume des télégrammes a crû de près de 100 p. 100, et on en compte actuellement quelque 25 000 par jour. La nécessité de diffuser plus vite l'information et de transmettre sans délai les rapports, l'effondrement des tarifs de transmission par câble et des coûts unitaires ainsi que l'adoption d'un procédé de codage plus rapide ont tous contribué à cette augmentation.
14.165 La transmission seulement fait soit par l'intermédiaire du réseau public (le télex) soit par la voie d'un circuit dont le ministère a, par contrat, l'usage exclusif. Grâce à un système de commutation informatisé, le personnel des missions peut communiquer directement avec Ottawa et avec les autres missions.
14.166 Tous les documents secrets sont chiffrés. Le codage seulement fait d'ordinaire par machine, le chiffrage manuel n'étant plus maintenant qu'un système de rechange.
14.167 Le Service des courriers de la diplomatie canadienne assure pour sa part, par valise diplomatique avec ou sans escorte, la livraison du matériel et des documents secrets entre Ottawa et les missions canadiennes à l'étranger. Le ministère emploi 18 messagers dont les fonctions consistent uniquement à faire la navette entre les missions pour ramasser ou livrer des valises diplomatiques (quelque 4800 par année). Selon ses estimations, 25 p. 100 à 30 p. 100 de ces valises sont envoyées pour d'autres ministères.
14.168 Environ 15 p. 100 des effectifs canadiens du ministère s'occupent des télécommunications. Le coût direct de ces services (à l'exclusion du Bureau des passeports et des services téléphoniques) s'est chiffré à $ 17 millions pour 1980- 1981.
14.169 Le réseau du ministère des Affaires extérieures offre à ses utilisateurs un service rapide et fiable. Le ministère s'est adapté prudemment et, à plusieurs points de vue, remarquablement bien à l'augmentation de la demande et à la révolution de la technologie des télécommunications qui s'est produite au cours des deux dernières décennies.
14.170 Le ministère a effectué plusieurs modifications à son système pour en améliorer l'efficience et le rapport coût-efficacité. Il a rationalisé certaines activités et ajouté de l'équipement moderne. D'autres améliorations sont à l'étude. Tous ces changements ont été réalisés à la demande des utilisateurs et pour tirer parti d'innovations technologiques, et ils ont tous été bien planifiés et exécutés.
14.171 Nous avons constaté que le ministère s'était conformé au manuel du Conseil du Trésor sur la gestion des télécommunications. Ce guide impose au ministère de comptabiliser et de déclarer les frais de télécommunication et de fournir aux cadres supérieurs toute l'information nécessaire pour leur permettre de prendre des décisions rationnelles en matière d'acquisition et de gestion des services de télécommunications.
14.172 Le ministère a institué des procédures et un système administratifs qui fournissent à la direction des rapports périodiques sur le fonctionnement des télécommunications.
14.173 Nous avons conclu que le réseau de télécommunications du ministère des Affaires extérieures était exploité avec égard à l'économie et à l'efficience.
14.175 C'est le sous-secrétaire d'État suppléant chargé de la gestion qui est l'agent financier supérieur, mais c'est le directeur général du Bureau des finances et des services de gestion qui en exerce les fonctions au jour le jour.
14.176 Les 141 employés de ce Bureau sont responsables de tous les aspects de la gestion financière ainsi que de la prestation de services de gestion et d'informatique à l'ensemble du ministère. Le directeur général est aussi le supérieur fonctionnel des agents financiers en poste dans les grands bureaux de l'administration centrale et ans toutes les missions à l'étranger.
14.177 Dans l'étude de la gestion et du contrôle financiers que nous avons effectuée en 1975, nous avions fait un certain nombre de recommandations en vue de consolider et d'améliorer l'exercice de la fonction financière au ministère. Quelques mesures correctives ont été prises, mais nous constatons qu'on n'a pas encore corrigé certains des grands problèmes que nous avions signalés.
14.178 À notre avis, il faudrait que le ministère établisse un plan pour mettre en application ces recommandations qui visent à rehausser graduellement la qualité de ses services financiers. Les services financiers centraux doivent notamment revoir leurs systèmes actuels pour fournir aux gestionnaires des renseignements plus complets.
14.179 Le Manuel de la gestion financière. Le Manuel de la gestion financière du ministère n'était pas à jour; plusieurs chapitres importants traitant du système financier, de la comptabilité de l'administration centrale et des procédures relatives à la vérification et aux rapports financiers n'étaient pas terminés. Or la coordination de la gestion financière est particulièrement difficile aux Affaires extérieures en raison de la diversité du milieu de travail, du roulement du personnel et de la situation des agents financiers dans de gros bureaux semi-autonomes à l'administration centrale. Il est donc essentiel que le ministère dispose d'un guide de gestion financière complet et à jour, qui énonce clairement ses normes de gestion et de contrôle financiers.
14.180 Le ministère devrait désigner des responsables et fixer un calendrier pour l'achèvement du Manuel de la gestion financière. Il devrait également établir des procédures pour s'assurer que le manuel est tenu à jour et qu'on en respecte les directives.
Le ministère accepte cette recommandation. Bien qu'il utilise des communiqués de gestion financière pour faire connaître certaines de ses exigences, il procédera à une mise à jour et à une nouvelle rédaction du Manuel de la gestion financière au cours de 1983.14.181 Les systèmes de comptabilité financière. Il existe deux systèmes distincts de comptabilité financière aux Affaires extérieures. Le système du ministère des Approvisionnements et Services produit des rapports sur les budgets et les transactions des centres de responsabilité, tandis que le système du ministère lui-même seulement charge du contrôle des affectations budgétaires.
14.182 Le système du MAS produit des états mensuels sur la base d'une comptabilité de caisse où ne figurent pas les engagements en cours ni les détails des sommes non engagées. Le budget mensuel est établi en divisant par douze l'affectation totale, sans égard, donc, aux prévisions de dépenses ni aux plans opérationnels.
14.183 Les centres de responsabilité de l'administration centrale préparent tous les mois des rapports sur les prévisions de dépenses de caisse où paraissent les dépenses réelles, celles qui sont prévues pour le reste de l'exercice et les écarts par rapport au budget. Les missions fournissent des rapports semblables quatre fois l'an soit en juin, en août, en octobre et en janvier. Ces rapports sont préparés à la main. Le Bureau des finances et des services de gestion puise dans ces rapports une variété de renseignements, dont le niveau des affectations de crédits à des fins de contrôle de caisse. Mais comme ni les engagements ni les montants des budgets mensuels ne figurent dans ces états, le tableau des dépenses du ministère, des soldes disponibles et des écarts par rapport au budget qui est soumis à l'examen de la haute direction est incomplet.
14.184 Les seuls états financiers complets produits par le ministère sont faits à la fin de l'exercice pour les comptes publics.
14.185 Pour combler les lacunes des systèmes d'information du MAS et des Affaires extérieures, trois centres de responsabilité tiennent leur propre comptabilité manuelle et ne seulement servent des relevés du MAS qu'à des fins de rapprochement.
14.186 On pourrait améliorer la qualité de l'information produite en incorporant les budgets fondés sur les taux prévus de dépense et en indiquant les engagements déjà pris. Il deviendrait alors possible aux centres de responsabilité, aux divisions et au ministère d'effectuer une analyse sérieuse des écarts par rapport au budget.
14.187 On obtiendrait alors des informations plus précises sur l'emploi des ressources ministérielles. Les gestionnaires, étant mieux renseignés, pourraient mieux contrôler les dépenses, les comparer aux prévisions et fournir à la haute direction une analyse détaillée des écarts. Les gestionnaires des trois centres de responsabilité qui tiennent actuellement leur propre comptabilité manuelle n'auraient plus besoin de le faire.
14.188 Le ministère devrait déterminer les besoins des centres de responsabilité et des autres utilisateurs en matière de rapports financiers et seulement doter de systèmes qui permettent d'y répondre.
Le ministère accepte cette recommandation. Il en sera tenu compte au moment de l'élaboration et de la mise en oeuvre des systèmes remaniés de comptabilité et de communication de l'information financière destinés à répondre aux besoins du ministère des Affaires étrangères après sa récente réorganisation.14.189 La formation du personnel financier. Exception faite des cadres supérieurs de l'administration centrale, les évaluations du personnel chargé de la gestion financière ne servent jamais à déceler les besoins de formation.
14.190 Les cadres supérieurs des services financiers ne participent ni à l'évaluation du rendement, ni à la planification de carrière, ni au perfectionnement professionnel des agents financiers qui travaillent à l'extérieur du Bureau des finances et des services de gestion. Le ministère ne peut donc s'assurer que le personnel responsable des finances a les qualifications, l'expérience ou la formation nécessaires pour s'acquitter de ses fonctions.
14.191 Le ministère devrait seulement doter d'un plan officiel de formation et d'évaluation des agents financiers qui permette de déterminer les besoins de formation et de perfectionnement, d'évaluer les solutions possibles et de déterminer les coûts. L'efficacité de ce programme devrait lui-même faire l'objet d'une évaluation et d'un rapport.
Le ministère accepte cette recommandation. Dans le cadre de sa réorganisation, le ministère des Affaires extérieures établira un plan officiel de formation et d'évaluation des agents financiers qui exercent des fonctions financières à l'extérieur du Bureau des finances et des services de gestion, et verra à ce qu'il y ait détermination des besoins en formation et en perfectionnement.14.192 Les cadres financiers supérieurs devraient jouer un rôle dans le choix, la nomination, la formation, l'évaluation et l'avancement de tout le personnel des finances.
Le ministère accepte cette recommandation. On accordera une plus grande importance à la planification de carrière et au perfectionnement des agents financiers qui travaillent à l'extérieur du Bureau des finances et des services de gestion, et les cadres financiers supérieurs participeront davantage au choix, à la nomination, à la formation, à l'évaluation et à l'avancement de tous leurs subordonnés.14.193 Les systèmes de contrôle financier. Nous avions signalé dans notre Étude de la gestion et des contrôles financiers de 1975 un déséquilibre entre les ressources affectées à certaines activités et les avantages produits, au sein du Bureau des finances et des services de gestion. La situation n'a pas été corrigée.
14.194 La Section des comptes des missions fait la vérification a posteriori des rapports financiers présentés par les missions à l'étranger. En 1980-1981, cette seule activité a nécessité 26 années-personnes. Le Bureau de l'évaluation et de la vérification internes a récemment estimé que les dépenses de fonctionnement annuelles de la section s'élevaient à environ $ 800 000, la moitié de ce montant étant consacrée aux rémunérations. Pour l'exercice terminé le 31 mars 1981, les reçus vérifiés par la section seulement montent à $ 127 millions.
14.195 Pour justifier le rôle de cette section, le ministère cite l'article 26 de la Loi sur l'administration financière et le règlement sur la vérification des comptes et les demandes de paiement. Ces textes stipulent que les comptes doivent être vérifiés avant leur paiement, alors que, d'après nos examens, la section procède à ces vérifications environ 90 jours après le mois du déboursé par la mission. Il semble que les contrôles exigés par l'article 26 et le règlement soient effectués par les missions elles-mêmes, bien qu'elles n'en aient pas officiellement le mandat, et que le travail de la section fasse double emploi.
14.196 La section consacre 82 p. 100 de son temps à la vérification des pièces justificatives et des autorisations. À ce niveau, les erreurs les plus fréquentes sont des infractions au règlement et portent rarement sur des montants d'argent importants. On n'avait pas déterminé d'avance les niveaux d'importance relative ni défini avec précision ce qui constituait une erreur.
14.197 Le ministère devrait reconsidérer le mandat, le rôle et les objectifs de la Section des comptes des missions dans le but d'en réduire le champ d'activité.
Le ministère accepte cette recommandation. Dans le cadre de l'examen général des besoins en formation auquel fait allusion la recommandation précédente, nous effectuerons un examen du mandat, du rôle et des objectifs de la Section des comptes des missions.14.198 Le ministère devrait instituer une méthode bien documentée pour la vérification des déclarations financières des missions, comprenant notamment un processus rapide de rapport et de suivi.
Le ministère accepte cette recommandation. il examinera la méthode présentement utilisée et élaborera et consignera une méthode plus appropriée de vérification des déclarations financières des missions.
14.200 Le Service de l'inspection a été créé en février 1979 avec mandat de compléter les vérifications et évaluations effectuées par les ministères et organismes opérant à l'étranger, il s'assure que les missions canadiennes à l'étranger seulement conforment aux politiques, procédures et pratiques établies; il évalue aussi l'efficacité, l'efficience et l'économie des programmes menés à l'étranger et aide le Comité interministériel des relations extérieures à améliorer la gestion des activités à l'étranger. Le service est dirigé par un inspecteur général délégué par le Comité des sous-ministres chargés de la politique étrangère et de la défense. Celui-ci rend compte des activités du service au Comité par l'intermédiaire de son président, le sous-secrétaire d'État aux Affaires extérieures.
14.201 Le service comprend du personnel détaché des principaux ministères actifs à l'étranger et des vérificateurs financiers de la Division de la vérification interne du ministère des Affaires extérieures. L'inspecteur général nous a fait savoir que ce n'est pas lui qui décidait, en dernier lieu, du choix de ce personnel.
14.202 Pour l'exercice financier 1981-1982, le service a coûté environ $ 1,1 million et a utilisé 19 années-personnes, si l'on inclut dans ce calcul le temps des agents financiers de la Division de la vérification interne du ministère des Affaires extérieures.
14.203 Le Bureau de l'évaluation et de la vérification internes a été fondé en 1979. Il comprend deux divisions, celle de la vérification interne et celle de l'évaluation des programmes. Son chef relève directement du sous-secrétaire d'État. Pour l'exercice financier 1981-1982, la Division de la vérification interne a coûté environ $ 430 000. Le travail de la Division de l'évaluation est analysé à la rubrique "Gestion des programmes".
14.204 Notre vérification de ces deux services a mis en lumière des problèmes graves dans deux secteurs:
14.206 De son côté, la Division de la vérification interne n'avait terminé, à la date de notre enquête, qu'une seule vérification à l'administration centrale. Elle n'avait pas appliqué la politique ministérielle sur la vérification interne, et son travail ne répondait pas aux normes édictées par le Bureau du contrôleur général.
14.207 Nous en avons conclu que la haute direction du ministère ne disposait d'aucune évaluation indépendante de l'économie et de l'efficience des activités ministérielles.
14.208 Le mandat de vérification. Le mandat du Service de l'inspection coïncide partiellement avec celui de la Division de la vérification interne du des Affaires extérieures. Ni l'un ni l'autre ne permettent d'effectuer les vérifications internes intégrées qui, à notre avis, serviraient le mieux les intérêts du ministère.
14.209 Le contrôleur général prescrit dans ses normes que tous les ministères doivent créer une fonction de vérification interne indépendante, dont la portée englobe toutes les facettes de leur activité. Cette fonction doit être confiée à une seule unité, totalement indépendante des groupes qu'elles passe en revue.
14.210 Le mandat du Service de l'inspection est d'effectuer des évaluations et des vérifications systématiques des activités des missions canadiennes à l'étranger. Il fait donc double emploi avec celui de la Division de la vérification interne du ministère. À ce jour, on a évité les conflits en confiant au Service de l'inspection les vérifications à l'étranger et en restreignant celles de la Division de la vérification interne aux fonctions de l'administration centrale.
14.211 Il n'est ni efficace ni efficient de distinguer les activités de vérification au pays de celles à l'étranger et d'avoir deux groupes effectuant des vérifications et des rapports sur différents éléments d'activités semblables o complémentaires. À l'heure actuelle, les problèmes des missions sont souvent rapportés sans qu'il y ait d'abord consultation avec l'administration centrale. De même, la vérification des fonctions de l'administration centrale a signalé des problèmes sans tenir compte du rôle des missions dans l'affaire. Les recommandations présentées ne s'attaquent donc pas toujours au fond du problème et, par conséquent, le ministère ne tire peut-être pas pleinement parti des ressources affectées à la vérification interne.
14.212 Capacité professionnelle. Le service ne dispose ni des capacités professionnelles, ni même d'une méthodologie adéquate pour effectuer les vérifications opérationnelles et de conformité et les évaluations de programme que lui prescrit son mandat.
14.213 Son personnel seulement compose de chargés de programme détachés pour une période déterminée d'un des ministères ou organismes de service extérieur et, selon les besoins, de vérificateurs travaillant à la Division de la vérification interne du ministère des Affaires extérieures. Les premiers, qui n'ont guère de formation ni d'expérience en vérification ou en évaluation, doivent examiner les programmes que les ministères - le leur et les autres - exécutent à l'étranger. Les vérificateurs internes s'intéressent plutôt aux services de soutien tels que l'administration financière et la gestion immobilière.
14.214 Le Service n'a ni méthodologie ni critère qui puisse guider ses inspecteurs dans l'exercice de leurs fonctions de vérification et d'évaluation. Un manuel de vérification, commencé en 1980, en est toujours au stade de l'ébauche; il ne semble pas qu'il soit utilisé dans le cadre des vérifications.
14.215 À leur entrée en fonctions, les inspecteurs ne reçoivent aucune formation interne ou externe pour les aider à mieux comprendre leurs nouvelles responsabilités. Après avoir terminé notre vérification, on nous a informés que le service avait mis à jour son guide de vérification et qu'il offrait un cours de formation aux inspecteurs.
14.216 Planification. Le Service n'a aucun plan à court terme ou à longue échéance - pour l'exécution de son mandat de vérification et d'évaluation. Il seulement contente d'établir un calendrier de tournée en fonction des ressources disponibles et de la situation géographique des missions.
14.217 Il ne prépare pas de liste globale des secteurs sujets à vérification; il n'établit pas d'ordre de priorité et ne détermine pas les principaux programmes ni leurs principaux systèmes et contrôles. Le calendrier de tournée ne fait pas mention de la portée ni de l'objectif de chaque vérification: il seulement résume à une liste de dates, de lieux et de noms.
14.218 Normes de performance. La conduite des vérifications par le Service de l'inspection n'est pas conforme aux normes de performances stipulées par le contrôleur général.
14.219 Ces vérifications ne permettent pas d'évaluer la gestion d'ensemble des programmes et des activités à l'étranger. Le service est par exemple tout à fait incapable de relever les problèmes communs à plusieurs missions ou programmes, car il traite chaque cas isolément. La nature et l'ampleur des sondages effectués ne seulement fondent pas sur une étude des grands programmes et activités de la mission ni sur une évaluation du système de contrôle interne. Exception faite du travail des vérificateurs internes, les dossiers du service ne fournissent aucun renseignement sur le processus de vérification et très peu de preuves à l'appui des constatations faites dans les rapports. Le personnel engagé pour les diverses tâches n'est pas suffisamment supervisé durant la phase de planification et durant la vérification. Quant aux dossiers qui sont constitués, on considère qu'ils appartiennent à la personne chargée de la vérification, et ils ne font l'objet d'aucune révision de la part des supérieurs.
14.220 Le comité de vérification. Le comité interministériel qui joue le rôle de comité de vérification du service n'appuie pas et ne dirige pas suffisamment ce dernier. Il n'a tenu aucune réunion depuis plus d'un an et n'a donc étudié ni le calendrier de tournée, ni les rapports du service. Le Service s'est vu dans l'obligation de clarifier son mandat et de mettre au point une méthodologie et des façons de présenter ses rapports sans pouvoir bénéficier de critiques constructives.
14.221 Le ministère des Affaires extérieures devrait structurer sa fonction de vérification interne conformément aux normes du Bureau du contrôleur général et veiller à ce que ses activités respectent ces normes.
Le ministère accepte cette recommandation. Avec la participation active du BVG, nous travaillons présentement à restructurer cette fonction de manière à ce que soient respectées les normes du BCG.14.222 Le ministère des Affaires extérieures devrait, en collaboration avec les autres ministères opérant à l'étranger, clarifier le mandat du Service de l'inspection et lui affecter les ressources dont il a besoin.
Dans le cadre de la réorganisation gouvernementale de janvier 1982 et du regroupement des activités du service extérieur, le Service de l'inspection a été intégré au ministère des Affaires extérieures et fusionné à la division de la vérification interne. Le nouvel organisme sera désormais chargé de la gestion, de l'examen et de la vérification de toutes les activités du ministère des Affaires extérieures au pays et à l'étranger; il relèvera du sous-ministre adjoint (Planification sectorielle et centrale) et rendra compte de ses activités à un comité remanié de la vérification et de l'évaluation présidé par le sous-secrétaire d'État aux affaires extérieures. On est en train de prendre des mesures pour que le nouveau service possède les ressources dont il a besoin et pour qu'il soit structuré et administré conformément aux normes du contrôleur général.
14.224 Le personnel affecté au programme seulement compose d'environ 276 personnes à l'administration centrale, à Ottawa, et de 222 délégués commerciaux, plus 167 personnes engagées sur place, dans 91 missions diplomatiques. Pour 1981-1982, son budget, traitements et salaires compris, s'est élevé à quelque $ 40 millions.
14.225 Le programme d'expansion du commerce a pour objectif d'accroître l'ensemble des débouchés réels des biens et services produits par l'économie canadienne. Parmi les divers moyens employés, citons les subventions offertes à des hommes d'affaires canadiens pour leur permettre de seulement familiariser avec les marchés extérieurs et les inciter à participer à des missions et foires commerciales à l'étranger.
14.226 La mise en application du programme est confiée à des délégués commerciaux, à l'intérieur comme à l'extérieur du pays. Ils fournissent un large éventail de renseignements et de conseils aux secteurs public et privé. Repérer les possibilités des marchés étrangers et les déficiences dans la façon dont les canadiens abordent ces marchés sont parmi les principaux conseils fournis. Le personnel de l'administration centrale et des missions consacre beaucoup de temps à venir en aide à la commercialisation nécessaire aux projets d'envergure.
14.227 Au cours de notre vérification, nous nous sommes penchés sur la planification et les contrôles opérationnels ainsi que sur le contrôle de son efficacité et les rapports qui en sont faits. Trois unités du ministère ont fait l'objet d'examens poussés: le Groupe des politiques du marketing international, le Bureau de développement du commerce avec les États-Unis et le Bureau de l'Amérique latine et des Antilles. De plus, nous avons examiné le Programme des projets de promotion dans les quatre bureaux géographiques. Les activités que nous avons étudiées sont représentatives des principales activités des bureaux, et nous avons choisi le plan concernant les marchés prioritaires comme exemple type d'une activité commerciale effectuée dans le cadre du programme d'expansion du commerce international.
14.229 Nous avons constaté que les mécanismes assurant la communication, à l'administration centrale, des plans opérationnels des missions diplomatiques étaient satisfaisants. Cependant, des problèmes seulement posent lorsqu'on veut relier les activités à des objectifs et à des résultats tangibles. Certains objectifs sont bien élaborés; d'autres sont implicitement compris par les fonctionnaires au lieu de faire l'objet de véritables dossiers. L'information est recueillie essentiellement par des moyens informels qui servent de base au travail quotidien.
14.230 Dans une organisation complexe nécessitant l'intervention de personnes séparées parfois par des milliers de kilomètres, la coordination et la collaboration dépendent avant tout d'une définition des responsabilités, par le biais d'une compréhension commune des fonctions nécessaires. Au sein du programme d'expansion du commerce, l'imputabilité relative à des tâches précises à l'intérieur de chaque unité est bien définie. Par contre, il n'en est pas de même pour les activités qui nécessitent l'interaction de plusieurs services à l'administration centrale et dans les missions. Cette lacune provient surtout du fait qu'on n'a pas clairement précisé les rôles, les attributions et les responsabilités de tous les services les uns par rapport aux autres.
14.231 La haute direction devrait s'assurer que tous les services ont des objectifs précis, que les buts opérationnels sont conformes aux objectifs stratégies et de les relations organisationnelles sont clairement définies, afin de faciliter l'évaluation du programme d'expansion du commerce, d'en améliorer l'imputabilité et de permettre aux gestionnaires hiérarchiques de mieux savoir ce qu'ils doivent faire.
Le ministère accepte cette recommandation. Il est juste de dire que les agents ont eu tendance à seulement fier à des objectifs informels et implicites et que les responsabilités n'ont pas toujours été "clairement définies". Des mesures ont été prises pour combler ces lacunes en tenant compte des suggestions formulées par les représentants du vérificateur général.
14.233 À l'administration centrale, les bureaux analysent les propositions de projets d'expansion commerciale émanant des missions diplomatiques, dans le but d'en déterminer les retombées éventuelles et la pertinence par rapport aux objectifs. Mais les projets sont évalués au fur et à mesure qu'ils sont reçus, et les approbations sont renouvelées jusqu'à épuisement du budget; il en découle que des projets peuvent être rejetés par manque de crédits même s'ils présentent autant ou même plus d'avantages que ceux qui ont déjà été acceptés. Sans un mécanisme de fixation des priorités et sans critère uniforme, des projets d'égale valeur risquent d'être traités de façon différente.
14.234 Les procédures de classement des projets promotionnels seulement fondent sur leur "valeur pressentie" ainsi que sur une cote précise attribuée par les services de l'administration centrale et des missions. L'ordre de priorité est établi en fonction des cotes globales et est approuvé par un comité de la haute direction. Toutefois, les critères de classement ne sont pas appliqués de la même façon dans les missions et à Ottawa, ce qui empêche de déterminer avec certitude si la sélection ultime des projets traduit bien les priorités réelles du programme d'expansion du commerce.
14.235 Une fois qu'un projet est approuvé, son exécution seulement poursuit dans les missions et à l'administration centrale jusqu'à ce qu'il soit évident qu'il n'occasionnera plus aucune vente à l'exportation. Aucune procédure ni aucun critère officiels ne sont prévus pour y mettre fin.
14.236 Le contrôle des projets d'expansion commerciale seulement fait selon leur nature et selon les circonstances propres aux services intéressés. Les gestionnaires de programme exercent une surveillance régulière des projets à court terme sans faire de rapport intermédiaire. Au moment de notre vérification, les cadres chargés de projets importants faisaient bien des rapports, mais de façon irrégulière et sans allusion aux calendriers. Depuis janvier 1982, ils sont tenus de produire des rapports d'avancement trimestriels. Le suivi des projets de promotion varie également d'un service à l'autre. En conséquence, on peut dire que les procédés de surveillance ne sont pas uniformes et que les gestionnaires ne peuvent contrôler le programme d'expansion du commerce de façon satisfaisante.
14.237 La gestion du programme d'expansion du commerce devrait émettre des procédures pour pouvoir exercer un contrôle opérationnel de ses activités.
Le ministère accepte cette recommandation. Une attention plus grande est désormais apportée à l'élaboration et au suivi des manifestations de promotion (foires et missions commerciales). Le processus de sélection, pour 1983-1984, a été grandement amélioré et il est presque constamment revu pour le rendre plus conforme à la norme établie dans le rapport du VG. Des critères plus officiels seront établis pour mettre fin aux projets qui ne permettent plus d'accroître suffisamment les exportations.
14.239 Certains projets d'expansion commerciale font l'objet de rapports d'efficacité; mais ceux-ci ne sont pas obligatoires et, lorsqu'ils sont rédigés, ils sont souvent incomplets. Par ailleurs, aucune évaluation officielle n'est faite à la fin des projets d'envergure. Dans le cas des opérations de promotion, les évaluations portent en général sur les aspects matériels de la présentation et donnent une estimation du nombre de participants et des ventes escomptées; cependant, les gestionnaires de programme savent bien que l'estimation des ventes sur place et des ventes subséquentes a tendance à être gonflée.
14.240 Les divers effets des manifestations publicitaires ou de la participation à de grands projets d'expansion commerciale ne sont pas analysés globalement en fonction d'une stratégie commerciale particulière ou des objectifs stratégiques du programme. Le fait que les objectifs d'un large éventail d'activités commerciales ne sont pas clairement définis est l'une des causes de cette situation. Il s'ensuit que l'efficacité du programme d'expansion commerciale n'est pas toujours contrôlée où il serait raisonnable et à-propos de le faire.
14.241 Le Groupe d'évaluation des programmes du ministère devrait instituer des procédures permettant d'évaluer l'efficacité des activités du programme d'expansion du commerce par rapport à son objectif d'augmentation des exportations canadiennes. Les résultats de ces évaluations devraient faire l'objet de rapports.
Le ministère accepte cette recommandation. Elle est valable. L'évaluation des projets a été irrégulière et n'a pas été globale. La mise en application de cette recommandation permettra une meilleure évaluation des avantages du programme et accroîtra les chances d'obtenir des ressources humaines et matérielles rares. L'établissement d'un système amélioré d'évaluation pour le programme d'expansion du commerce seulement fera dans le cadre des travaux d'amélioration de la fonction d'évaluation auxquels nous avons fait allusion dans nos réponses à des recommandations précédentes.
14.243 Les plans de marchés prioritaires constituent l'une des pierres angulaires des efforts de commercialisation au niveau international. Malgré cela, il n'existe pas d'énoncé officiel d'objectifs en ce qui concerne leur usage et leurs usagers; de plus, ces plans ne seulement préoccupent pas beaucoup des groupes intéressés du secteur industriel - pourtant responsables de l'essentiel de l'expansion des marchés à l'étranger. Au contraire, l'attention seulement porte surtout sur les organismes gouvernementaux. Notons que le ministère a été incapable de prouver que cette activité aurait une incidence directe sur les exportations. Cette façon de procéder est caractéristique de l'incapacité du programme à fixer des objectifs organisationnels rattachés directement à des résultats commerciaux quantifiables.
14.244 Nous avons constaté que les procédures suivies pour répartir les tâches et déterminer les ressources nécessaires à la mise en oeuvre des plans concernant les marchés prioritaires n'étaient pas satisfaisantes. Les entrevues que nous avons eues avec des responsables et les documents que nous avons consultés nous ont montré qu'il y avait ambiguïté dans les fonctions liées à la mise en oeuvre et au contrôle des plans après leur achèvement. Ces problèmes de mise en oeuvre pourraient gravement compromettre e succès des plans.
14.245 Lors de l'élaboration des plans de marchés prioritaires, aucune procédure n'est prévue pour s'assurer qu'ils sont valides, pertinents, opportuns et complets. On contrôle de façon officieuse la préparation des plans, mais ces contrôles ne sont ni conçus, ni appliqués, ni consignés de façon uniforme. Comme les procédures méthodologiques ne sont pas répertoriées, il est impossible de conserver sous une forme facilement accessible les connaissance acquises et on ne peut s'y référer pour des projets futurs de commercialisation internationale. Le mal est d'autant plus grave que le personnel affecté au programme d'expansion du commerce est un personnel permutant.
14.246 À l'heure actuelle, la préparation des plans est en retard d'un an et demi, et les plans existants devraient normalement être mis à jour tous les trois ans. Le personnel du programme n'a prévu aucun mécanisme compensatoire pour aviser les exportateurs canadiens des modifications de la conjoncture commerciale. Lorsqu'on sait à quel point la situation internationale évolue rapidement, il est permis de s'interroger sur l'utilité des renseignements donnés par des plans de marchés prioritaires qui prennent autant de temps à sortir.
14.247 Ces plans sont diffusés dans les milieux exportateurs canadiens, mais rien n'est prévu officiellement pour s'assurer qu'ils entraînent effectivement une augmentation des exportations.
14.248 Les procédures visant à recueillir et à analyser des renseignements sur la réaction des usagers n'ont pas été soigneusement élaborées. Le programme ne cherche pas à comparer les réactions constatées avec celles qui étaient souhaitées, ce qui exclut toute mesure correctrice susceptible d'améliorer la valeur informative du programme.
14.249 La haute direction devrait revoir les plans de marchés prioritaires comme moyen d'accroître les échanges commerciaux, pour en améliorer la planification, la mise en oeuvre, et l'imputabilité.
Le ministère accepte cette recommandation. Les critiques qui précèdent cette recommandation sont en grande partie valables, notamment la remarque que le manque de ressources a retardé l'achèvement des plans et a fait obstacle à leur diffusion et à leur adaptation aux besoins et aux réactions des clients. On procédera à une révision de l'approche et du processus utilisés.
14.251 Aux termes de la Loi, l'immigration englobe trois activités principales: le traitement des demandes et le triage, à l'étranger, des immigrants et des visiteurs (y compris les étudiants et les travailleurs temporaires); le contrôle des ressortissants d'autres pays qui entrent et s'établissent au Canada; et l'accueil et l'intégration des immigrants au sein de la société canadienne.
14.252 La présente section traite seulement de la sélection et du traitement à l'étranger des candidatures d'immigrants, de visiteurs, d'étudiants et de travailleurs temporaires. Les fonctions exécutées au Canada en vertu de la Loi sur l'immigration sont abordées au chapitre 7, consacré à notre vérification intégrée de la Commission de l'emploi et de l'immigration.
14.253 La politique canadienne d'immigration a trois objectifs. Elle remplit une mission sociale, avec la réunification des familles, une mission humanitaire, avec le respect des engagements internationaux du Canada à l'égard des réfugiés et des personnes persécutées, et une mission économique, avec le développement d'une économie prospère. En 1981, notre pays a accueilli 128 600 immigrants, soit 51 000 dans le cadre de la réunion des familles, 15 000 réfugiés et 62 600 immigrants indépendants.
14.254 Avant l'intégration du service extérieur, le 1er avril 1981, l'immigration relevait exclusivement de la CEIC. Depuis cette date, la Commission et le ministère des Affaires extérieures en partagent la responsabilité. La pièce 14.2 présente un organigramme succinct des deux organismes.
(Cette pièce n'est pas disponible)
14.255 Les conditions dans lesquelles les Affaires extérieures appliquent le programme d'immigration à l'étranger sont extrêmement diverses. Les tâches varient d'une mission à l'autre: celle de New Delhi s'occupe surtout de nouveaux immigrants rejoignant leur famille, celle de Rome traite essentiellement de réfugiés, et celle de Birmingham voit passer un grand nombre de travailleurs. Le volume de travail diffère aussi de l'une à l'autre: certaines missions ont de longues files d'attente, seulement voient présenter de nombreux faux documents et doivent répondre à beaucoup de demandes d'information sur des cas précis, tandis que d'autres traitent facilement toutes les demandes, ont rarement affaire à des fraudeurs et ont peu de renseignements à fournir.
14.256 Le traitement des demandes et la sélection des immigrants seulement font en quatre étapes, chacune nécessitant des documents particuliers: pré-sélection; entrevue entre le candidat et un agent d'immigration; examen de santé et contrôle de sécurité, et délivrance du visa. La sélection vise essentiellement à retenir les immigrants susceptibles de bien s'adapter au mode de vie canadien et de contribuer au développement économique et culturel du Canada. Les Affaires extérieures appliquent des normes de sélection (un système de points) aux candidats provenant de toutes les régions du globe. Si l'on met à part les réfugiés et les personnes accueillies dans le cadre de la réunification des familles, le ministère:
14.258 Plus précisément, nous avons porté nos efforts sur le service de l'administration centrale qui élabore la politique et les programmes d'immigration et qui interprète les textes législatifs correspondants, et sur les missions qui appliquent ces programmes à l'étranger.
14.259 Nous n'avons pas examiné les fonctions médicales et de sécurité qu'exercent respectivement le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social et la Gendarmerie royale du Canada en rapport avec l'immigration.
14.261 Le gouvernement a institué en 1981 un cycle de planification d'une durée de trois ans qui prévoit les niveaux annuels de 1982, 1983 et 1984, sous réserve des révisions et des rajustements annuels qui pourraient s'avérer nécessaires. Chaque niveau est lui-même subdivisé en trois composantes, selon le type des immigrants: membres de familles, réfugiés et travailleurs.
14.262 En 1981, la Commission a admis un nombre d'immigrants proche du niveau total prévu, mais on a noté que le nombre de réfugiés parrainés par le gouvernement était de 18 p. 100 inférieur aux prévisions.
14.263 Rapport au Parlement. Le rapport annuel de la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada et le rapport annuel présenté au Parlement sur les niveaux d'immigration contiennent bien des statistiques ainsi qu'un plan et un niveau annuel de réfugiés, mais ni l'un ni l'autre ne donnent une image claire et complète de la situation pour 1979 et 1980 en ce qui a trait au nombre réel d'immigrants reçus et aux niveaux prévus.
14.264 Pour bien rendre compte du Programme d'immigration au Parlement, la Commission devrait clairement indiquer, dans son Rapport annuel au Parlement sur les niveaux d'immigration, quels sont les effets des rajustements apportés en cours d'années sur les niveaux annuels d'immigration et sur le total d'immigrants réellement reçus.
La Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada convient du besoin d'assurer un rapport complet de l'entrée annuelle d'immigrants par rapport aux niveaux de planification. La décomposition des chiffres de planification et de l'immigration réelle est fournie dans les rapports successifs au Parlement sur les niveaux d'immigration. La Commission va continuer à s'efforcer d'améliorer la présentation des renseignements à l'intention du Parlement.
14.267 Le modèle et le système de cibles. Afin de traduire les niveaux annuels d'immigration en plans opérationnels destinés aux missions diplomatiques à l'étranger, la Commission a mis sur pied un système de cibles mensuelles pour le traitement des demandes dans chacune.
14.268 Dans un document d'information publié en mars 1982, la Commission déclarait:
La notion de cible est apparue comme un moyen d'arriver progressivement à un système satisfaisant de gestion et de contrôle du traitement des demandes d'immigration à l'étranger. Un tel système est nécessaire pour arriver à réaliser les niveaux d'immigration fixés chaque année.Mis en place en 1981, le système fut sensiblement modifié pour 1982 et il fait actuellement l'objet d'autres révisions pour l'année 1983.
14.269 À notre avis, cette notion de cible semble avoir son utilité dans les activités de planification et de contrôle visant à assurer le respect des niveaux et des objectifs; cependant, la méthode et la procédure d'application comportent des faiblesses et des limites:
14.270 La haute direction du programme d'immigration de la Commission nous a fait savoir, en septembre 1982, que les cibles ont été créées pour mesurer l'efficience des missions plutôt que pour servir de processus de planification en vue d'atteindre le niveau annuel d'immigration fixé par le gouvernement et celui de ses composantes. La Commission soutient que, pour réaliser les niveaux annuels, elle utilise principalement les outils de gestion suivants: un contrôle des immigrants reçus dans le cadre de la réunification des familles, des contrôles de l'entrée des immigrants tels que le Rapport sur la demande par profession et par secteur (RDPS), les variations du système de points et les contingents de réfugiés. Cette déclaration nous préoccupe étant donné les insuffisances que nous avons relevées -- voir plus loin dans ce chapitre - dans le RDPS et l'autre système d'information qui permet de suivre les activités d'immigration à l'étranger. En outre, depuis la réorganisation ministérielle, c'est le ministère des Affaires extérieures qui est principalement responsable de la bonne marche du programme d'immigration à l'étranger et, par conséquent de l'efficience des missions.
14.271 Nous estimons que les gestionnaires du programme sont responsables de la réalisation des niveaux fixés par le gouvernement ou des plans stratégiques qui découlent des objectifs d'immigration énoncés dans la Loi sur l'immigration. Il faut donc faire correspondre les plans stratégiques aux plans opérationnels, ou les niveaux aux cibles. Les niveaux et les cibles ne devraient pas être une limite à ne pas dépasser, mais plutôt des moyens de planifier et de gérer le système d'immigration.
14.272 La Commission de l'emploi et de l'immigration et le ministère des Affaires extérieures devraient modifier le système des cibles mensuelles de façon qu'elles reflètent réellement le niveau d'immigration et ses composantes et qu'elles servent aux gestionnaires dans les missions à utiliser les ressources humaines de la façon la plus efficiente. Chaque fois que cela est possible, on devrait seulement fonder sur des données réelles, et non sur des hypothèses et des jugements subjectifs.
La Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada n'est pas d'accord avec la recommandation du vérificateur général voulant que les objectifs des missions servent dans un milieu d'efficacité à relever et à abaisser soit l'ensemble soit les composantes de l'immigration au Canada. La Commission appuie sa position sur des motifs statistiques et sur le fait qu'un système qui comporte les éléments indiqués par le vérificateur général équivaudrait à une discrimination de fait à l'égard des quotas pour les pays. Des objectifs servent à atteindre l'efficience du traitement aux postes et ils sont fondés sur les données réelles, fournies au meilleur palier de la résultante qui puisse être étayée de manière statistique.14.273 Les systèmes d'information de gestion. Le personnel de l'administration centrale seulement sert de deux systèmes d'information de gestion pour voir si les niveaux annuels et leurs composantes sont réalisés. Le premier suit les diverses étapes du traitement des demandes d'immigration à l'étranger, renseignant ainsi la direction sur le nombre, la nature et la situation des cas étudiés, tandis que le second fait état du nombre d'immigrants reçus au Canada après qu'un visa leur a été délivré à l'étranger. Ce dernier système est précis et à jour.
14.274 L'information produite par le premier système (traitement des demandes d'immigration à l'étranger) accuse un certain retard. Les rapports sur le traitement des demandes d'immigration ne parviennent souvent que trois ou quatre mois après que le traitement ait eu lieu dans la mission. Ce retard est dû au temps qu'il faut pour acheminer les documents du pays étranger au Canada et pour entrer les données dans le système de l'administration centrale.
14.275 Obtenir à temps des renseignements précis sur les activités à l'étranger revêt une grande importance puisque la direction a besoin de données récentes et fiables sur lesquelles fonder ses décisions et évaluer les tendances afin de:
- savoir où en est le traitement des demandes d'immigration à l'étranger et pouvoir ainsi respecter le niveau annuel et ses composantes;
- préparer le rapport sur les niveaux annuels qu'il faudra présenter au Parlement l'année suivante;
- et réviser les cibles des missions pour l'année suivante tout en raffinant le modèle.Deux cas récents illustrent ce qu'il en coûte de ne pas disposer de l'information à temps. En avril 1982, la Commission a annoncé qu'elle suspendait le traitement d'une catégorie de demandes d'immigration. Parmi les raisons invoquées, il y avait le chômage et la conjoncture économique et le fait qu'en avril, il y avait déjà assez de demandes en cours de traitement dans les missions pour atteindre le niveau annuel d'une des catégories d'immigrants établi pour 1982. Certaines missions ont vu par conséquent leur travail diminuer d'une façon inattendue. Si le système d'information sur les activités à l'étranger avait fonctionné dans des délais plus courts, la situation aurait pu être décelée plus tôt et des mesures correctrices auraient pu être prises plus rapidement. De même, si les données étaient parvenues plus vite à la CEIC, celle-ci aurait su plus tôt que le nombre de réfugiés accueillis en 1981 allait être de 18 p. 100 inférieur aux prévisions et elle aurait pu y remédier plus rapidement.
14.276 La Commission de l'emploi et de l'immigration devrait s'assurer que le système d'information de gestion qui permet de suivre le traitement des demandes d'immigration à l'étranger fournisse les renseignements en temps opportun.
La Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada est d'accord avec le vérificateur général que des renseignements en temps opportun sont importants et elle gère son système d'information selon une méthode de coût-efficacité conforme au besoin de gérer aux paliers de l'ensemble et des composantes de l'immigration vers le Canada et de contrôler les programmes à nature continue.14.277 L'affectation des ressources permettant de respecter les niveaux. Plusieurs facteurs ont fait varier les niveaux d'immigration d'une année à l'autre. Comme certains ne dépendent pas de la Commission, il est très difficile d'assurer que le programme s'adapte de façon économique et efficiente aux fluctuations des niveaux d'immigration.
14.278 Dans les missions diplomatiques, les activités d'immigration sont essentiellement affaire de ressources humaines; aussi les effectifs et la productivité du personnel sont-ils les principaux éléments à considérer lorsqu'on recherche l'économie et l'efficience. Même si la charge de travail des missions varie d'une année à l'autre, il est impossible d'augmenter ou de diminuer rapidement le nombre des agents d'immigration du service extérieur. L'adoption d'un cycle de planification de trois ans visait justement à minimiser l'impact des variations annuelles: le ministère des Affaires extérieures s'est donc servi des niveaux prévisionnels pour déterminer le personnel à affecter pendant les trois années suivantes et a réussi à obtenir les ressources supplémentaires dont il avait besoin pour 1982. Toutefois, ce cycle de planification étant nouveau et sujet à des révisions périodiques, il ne constitue pas actuellement une base fiable pour calculer le nombre optimal d'agents d'immigration à envoyer à l'étranger.
14.279 Il existe plusieurs moyens de traverser les périodes de "pointe" sans accroître de façon permanente le nombre d'agents du service extérieur. On pourrait, par exemple, avoir davantage recours à des pratiques déjà utilisées dans certaines missions, notamment déléguer plus de tâches au personnel engagé sur place, tout en renforçant les responsabilités de surveillance des agents, et accroître l'usage des équipes mobiles, des affectations uniques et des mutations temporaires entre les diverses branches du service extérieur.
14.280 Le ministère des Affaires extérieures devrait veiller à ce que les missions trouvent les solutions les plus économiques et les plus efficientes au problème des fluctuations périodiques de l'immigration.
D'accord. Le ministère des Affaires extérieures continuera à utiliser toutes les techniques mentionnées dans le Rapport, à l'intérieur des paramètres de l'efficience quant au coût et à la possibilité d'accès aux ressources.14.281 Les moyens de répondre aux besoins de l'économie et de la main d'oeuvre du Canada. Le programme d'immigration doit tenir compte de la situation de l'économie et de l'emploi au Canada. En effet, 45 p. 100 de tous les immigrants entrent dans la population active, et beaucoup d'entre eux sont choisis selon leurs compétences et dans la mesure où celles-ci répondent aux besoins du marché du travail. Il faut donc que les missions disposent de renseignements récents sur les besoins professionnels de l'économie canadienne, de façon que les agents d'immigration à l'étranger puissent corriger, orienter et contrôler le traitement des demandes et la sélection des candidats.
14.282 Pour ce faire, on seulement sert actuellement surtout du Rapport sur la demande par profession et par secteur (RDPS). Mais ce rapport ne rend pas compte rapidement des modifications de la situation sur le marché du travail national. En outre, il ne donne pas aux missions des données régionales ou locales sur la demande professionnelle que les missions utilisent comme critère de sélection; or les offres d'emploi certifiées en provenance du Canada concernent les besoins locaux.
14.283 Lorsqu'une pénurie de personnes qualifiées dans un domaine donné est signalée dans le rapport, les missions en tiennent compte dans leur sélection des immigrants. Mais les systèmes d'information de gestion ne sont pas assez précis pour suivre et contrôler le nombre de visas ainsi émis à l'étranger; de plus, comme ils n'indiquent pas à temps que la pénurie n'existe plus, l'immigration risque parfois de contribuer à un excédent de compétences sur le marché du travail canadien.
14.284 La Commission de l'emploi et de l'immigration devrait mettre au point des systèmes qui permettent de connaître avec précision et rapidité les besoins en main-d'oeuvre nationaux et régionaux du Canada, afin d'orienter et de contrôler la sélection des immigrants à l'étranger, et d'éviter ainsi que l'immigration n'entre en contradiction avec la conjoncture économique et la situation de l'emploi du moment.
La Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada a en place des systèmes séparés de manière distincte mais complémentaires dans le but d'indiquer les besoins du pays en professions à l'appui de l'ordre de priorités du marché du travail intérieur et d'aborder des manques d'équilibre les plus immédiats aux niveaux régionaux et locaux. De plus, la Commission examine les propositions visant à renforcer l'appariement direct, l'instrument principal pour répondre aux pénuries de compétences, et elle syntonise de façon délicate l'écoulement des immigrants vers les occupations où la demande nationale de travail dépasse l'offre intérieure.
14.286 Direction fonctionnelle. Pour s'acquitter des obligations qu'elle a en matière de direction fonctionnelle, la CEIC fournit aux missions à l'étranger toute une série de directives relatives à l'immigration. Certaines connaissent des difficultés d'application à l'étranger, comme nous avons pu le remarquer, en particulier, à propos du Programme des employés de maison étrangers et dans le cas des procédures autorisant des immigrants à entrer au Canada avant que le contrôle de sécurité les concernant ne soit terminé. Par ailleurs, nous avons constaté qu'il n'y avait pas assez de consultations entre la CEIC et les Affaires extérieures au sujet des répercussions opérationnelles de ces directives avant qu'elles soient communiquées aux missions.
14.287 Puisque le ministère et la Commission sont tous deux responsables de la réalisation des objectifs du programme, il est essentiel qu'il y ait plus de coopération entre les deux organismes et qu'elle soit soutenue.
14.288 La Commission de l'emploi et de l'immigration et le ministère des Affaires extérieures devraient seulement consulter davantage lorsqu'ils conçoivent et mettent en application les directives relatives à l'immigration.
La Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada est d'accord avec cette proposition. La Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada et le Ministère des Affaires extérieures envisagent de façon active plusieurs systèmes afin d'améliorer les consultations entre les ministères à l'égard de l'élaboration et de l'implantation des lignes directrices sur l'immigration.14.289 Supervision fonctionnelle. On pourrait s'attendre à ce que la CEIC, pour s'acquitter de ses responsabilités de supervision fonctionnelle, s'appuie sur les analyses de données provenant des missions diplomatiques et des services de vérification et d'inspection.
14.290 Le programme d'immigration à l'étranger produit un volume considérable de données; mais la CEIC n'analyse pas régulièrement ni uniformément certains indicateurs clés pour s'assurer qu'on respecte la loi, qu'on seulement conforme aux méthodes et procédures établies et qu'on identifie les tendances de l'immigration. En voici quelques exemples:
14.292 Le ministère des Affaires extérieure et la Commission de l'emploi et de l'immigration devraient s'entendre sur les mécanismes à mettre en place pour que la Commission puisse vraiment exercer la supervision fonctionnelle du programme d'immigration. Une fois en place, ces mécanismes devraient servir à vérifier que les méthodes, les procédure et les programmes établis sont respectés.
La Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada est d'accord avec cette recommandation. La Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada et le Ministère des Affaires extérieures examinent les propositions qui portent sur les mécanismes selon lesquels on peut accomplir une surveillance fonctionnelle améliorée et afin d'assurer l'adhésion aux programmes, méthodes et procédés établis.
14.294 Nous avons également constaté qu'en mai 1982, 13 000 visas établis au nom d'immigrants entrés au Canada au cours des 18 mois précédents ne correspondaient pas aux données d'origine telles qu'elles avaient été traitées à l'étranger. En juillet 1982, à la suite de cette découverte, la Commission a analysé un échantillon de 100 dossiers d'entrée sans contrepartie et a pu retrouver tous les dossiers. Il reste cependant que le rapprochement de données aussi importantes n'est pas fait régulièrement; le dernier eut lieu en janvier 1981 et il était incomplet. De telles analyses permettraient pourtant de déceler les immigrants illégaux et de s'assurer que les données d'immigration classées dans les fichiers sont exactes.
14.295 La Commission de l'emploi et de l'immigration et le ministère des Affaires extérieures devraient exercer un contrôle plus strict des visas dans les missions diplomatiques, et procéder régulièrement au contrôle et à la concordance des dossiers des immigrants reçus.
La Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada s'assure que la politique de contrôle des visas est bien respectée en demandant périodiquement à des missions et des centres d'immigration choisis au hasard de lui fournir une copie de leur registre de contrôle couvrant des périodes déterminées.
Les deux organismes concernés sont d'accord avec cette recommandation. La Commission de l'emploi et de l'immigration a mis au point une meilleure procédure de contrôle des formulaires de visa. Elle étudie aussi un moyen qui, si les ressources le permettent, permettra de vérifier, grâce à un échantillonnage périodique, la validité des dossiers d'immigrants reçus qui ne correspondraient pas aux documents d'origine. Le ministère des Affaires extérieures a donné à ses missions des instructions leur rappelant comment contrôler les formulaires importants et a demandé au Service de l'inspection de passer régulièrement en revue cet aspect de l'activité des missions.
14.297 Les Affaires extérieures et la Commission de l'emploi et de l'immigration se sont rendu compte qu'il était possible d'améliorer le traitement des demandes. Un groupe de travail a été créé à cet effet en novembre 1981, avec la participation de la Commission, du ministère et du Secrétariat du Conseil du Trésor, dans le but de rendre plus efficient le traitement des demandes de visas d'immigrants et de visiteurs. Le groupe de travail en a déjà étudié certains aspects et a rédigé des recommandations provisoires à l'intention du Cabinet. D'autres questions importantes sont encore en cours d'examen, et le ministère des Affaires extérieures nous a informés qu'elles feront l'objet d'un rapport d'ici l'automne 1982.
14.299 Si le Canada avait imposé un tarif comparable à celui des États-Unis aux immigrants indépendants et aux parents de résidents immigrants au Canada, cela aurait rapporté environ $ 11 millions en 1981.
14.300 La Commission devrait étudier la possibilité et l'opportunité d'exiger des frais pour les services fournis. La Commission est d'accord avec la recommandation.
La Commission est d'accord avec la recommandation.
125, promenade Sussex
Ottawa K1A 0G2
Le 28 septembre 1982
Monsieur Kenneth M. Dye
Vérificateur général du Canada
240, rue Sparks
Ottawa (Ontario)
K1A 0G6
Monsieur le Vérificateur général,
L'objet de la présente fait suite à la vérification des activités du ministère des Affaires extérieures que vous venez tout juste de terminer et qui sera incorporée à votre Rapport de 1982.
Bien que nos réponses officielles aux recommandations contenues dans votre Rapport montrent que nous ne sommes pas en désaccord avec la majorité sinon la totalité de vos conclusions, je crois qu'il me faut ajouter des commentaires plus généraux concernant le Ministère en fournissant un contexte dans le cadre duquel les considérations de votre Rapport devraient être examinées.
D'abord, je crois qu'il est généralement reconnu que, malgré les lacunes relevées dans votre Rapport, le Ministère s'est efficacement acquitté de son rôle au chapitre de la formulation et de la coordination de la politique étrangère. A cet égard, je citerai un commentaire qui a été fait dans une autre étude récente et détaillée du ministère des Affaires extérieures et du service extérieur - la Commission royale d'enquête McDougall sur la situation dans le service extérieur - où il est dit notamment que "le service extérieur gère les relations internationales depuis des années et, dans la grande majorité des cas, réussit très bien en dépit de circonstances parfois difficiles et exceptionnelles." J'estime en effet qu'il importe, dans l'examen des lacunes, de ne pas négliger ou oublier les aspects positifs du Ministère.
Dans une large mesure, comme l'a note le Rapport de la Commission, un bon nombre des difficultés au Ministère découle du fait que celui-ci ne disposait pas auparavant des structures et du mandat nécessaires pour s'acquitter de ses diverses responsabilités et atteindre ses nombreux objectifs - c'est-à-dire la formulation de la politique, la coordination, l'exécution des programmes et la prestation de toute une gamme de services généraux - d'une manière conforme aux impératifs de la gestion optimale. En outre, durant la période couverte par votre vérification, le ministère a été appelé à s'acquitter de ses diverses responsabilités au moment où se produisaient des transformations profondes et rapides dans la gestion de la fonction publique. À bon nombre d'égards, le Ministère a dû faire face ces dernières années à ce que l'on pourrait appeler une révolution administrative, tout particulièrement au niveau de la gestion du personnel (un domaine tout particulièrement critique pour une organisation telle celle des Affaires extérieures), ainsi que des exigences de politique et de planification découlant de l'application du Système de gestion des politiques et des dépenses. Même si sa réponse à ces changements n'a pas été uniformément efficace, je crois que, dans certains secteurs, le ministère a réagi avec créativité et Compétence compte tenu de l'ampleur et de la complexité des transformations.
En examinant votre rapport, il importe à mon avis, que le lecteur se rappelle que le ministère des Affaires extérieures qui a fait l'objet de la vérification n'est pas le ministère des Affaires extérieures d'aujourd'hui. La réorganisation du gouvernement annoncée en janvier 1982, combinée avec d'autres événements connexes, a eu un effet profond et radical sur le mandat, les opérations et les structures du Ministère. Ces changements méritent qu'on s'y arrête brièvement 'étant donné leur importance pour le Ministère et, plus particulièrement, leur incidence sur les problèmes relevés dans votre rapport.
Le mandat du Ministère a été révisé et officialisé dans le projet de loi sur le ministère des Affaires extérieures qui figure dans le Bill C-123 déposé en Chambre par le Premier ministre le 30 juin dernier. Il s'agit là du premier développement législatif important depuis les 70 dernières années en ce qui concerne l'autorité du Ministère; si le projet de loi est adopté, il donnera au Ministère des assises depuis longtemps attendues sur lesquelles celui-ci pourra étayer ses buts et son autorité. De même, l'autorité du Ministère a été largement clarifiée et renforcée par l'achèvement du processus de consolidation du service extérieur, par le biais du transfert du Service des délégués commerciaux, et par l'incorporation des fonctions du ministère de l'Industrie et du Commerce liées à la politique commerciale et à l'expansion des échanges.
L'un des résultats escomptes de la réorganisation gouvernementale a été le réaménagement radical de la structure de gestion et de l'organisation du Ministère. Ce processus, particulièrement en ce qui concerne l'organisation du ministère aux échelons supérieurs, a été approuvé par les ministres du Conseil du Trésor. Bien qu'il n'ait pas encore été mené à terme, un bon nombre des étapes ont été franchies. Il faut noter tout particulièrement à ce titre la création de trois postes de sous-ministres adjoints, dont les titulaires relèveront directement de moi et assumeront le plus gros du fardeau des changements à opérer au sein du système et des processus de gestion du Ministère. L'un des titulaires sera chargé de tous les aspects liés à la question du personnel, y compris la gestion du service extérieur, les employés recrutés sur place à l'étranger et l'administration des Directives sur le service extérieur. rie deuxième sera chargé de la gestion et des services (y compris la gestion financière, les ressources physiques et les télécommunications), et de la majorité de nos activités de programme telles les questions consulaires, l'immigration et les affaires publiques. Le troisième sera chargé de la supervision des fonctions du Ministère liées à la planification, à l'affectation des ressources, à la vérification et à l'évaluation. Je considère que cette nouvelle structure, qui reconnaît correctement les responsabilités de politique, de programme et de gestion du Ministère, nous fournit le cadre organisationnel nécessaire à la gestion efficace de ce nouveau ministère.
Enfin, en tant que partie intégrante de l'organisation du Ministère, on a entamé une évaluation complète et, au besoin, une révision des systèmes et procédures de gestion. à cet égard, le Ministère aura élaboré et, dans certains cas, appliqué un plan de gestion détaillé pour les Affaires extérieures d'ici à la fin de la présente année financière. Ce faisant, nous nous guiderons notamment sur les recommandations que vous avez exposées dans votre Rapport. En fait, je crois qu'il est juste de dire que, dans certains secteurs, des progrès sensibles ont déjà 'été accomplis.
Comme vous avez pu le constater d'après ce qui précède, il nous faut digérer un grand nombre de changements et notre progrès ne nous a pas encore amenés à la conclusion logique des diverses composantes de ce nouveau ministère. Je suis confiante toutefois,, que nous y parviendrons et ce, clé belle façon et en temps opportun.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Vérificateur général, l'expression de ma haute considération.
Le sous-secrétaire d'État
aux Affaires extérieures,
G.F. Osbaldeston