État des opérations
État des recettes et dépenses
État de l'actif et du passif
État de l'emploi des crédits
Notes accompagnant les états financiers du gouvernement du Canada
Opinion du Vérificateur général sur les états financiers du gouvernement du Canada
Les quatre états financiers de cette section, de même que les notes y afférentes, sont présentés pour vérification conformément à l'article 55 de la Loi sur l'administration financière. Ces états forment la base de justification par le gouvernement de sa gestion des autorisations financières accordées par le Parlement. Les autres sections de ce volume, de même que les volumes II et III des Comptes publics, sont conçus afin de fournir des renseignements à l'appui des états financiers.
Le premier état financier est l'état des opérations, lequel résume toutes les opérations du gouvernement, tel que défini à la note 1 (ii), et indique la façon dont les besoins financiers ont été rencontrés, et l'effet de ces opérations sur la caisse. Les opérations financières sont classées en quatre catégories principales: budgétaires, non budgétaires, de change, et de la dette non échue.
La première catégorie, les opérations budgétaires, consiste de toutes les opérations qui entrent dans le calcul du déficit ou de l'excédent annuel du gouvernement, et comprend les rentrées provenant des recettes fiscales et non fiscales de même que les dépenses autorisées par le Parlement. Les recettes ne sont reconnues que lorsque les fonds sont reçus et ne comprennent pas les montants dus mais non perçus. Les dépenses budgétaires, cependant, sont généralement enregistrées selon la comptabilité d'exercice. Elles comprennent les imputations pour les travaux accomplis, les biens reçus, les services exécutés, les paiements de transfert effectués, l'amortissement des insuffisances actuarielles des trois principaux comptes de pension de retraite, une provision afin d'estimer les pertes sur les réalisations de l'actif comptabilisé, et l'intérêt couru de la dette non échue. Les immobilisations, telles les terrains, bâtiments, ouvrages et matériel, ne sont pas capitalisées mais sont imputées aux dépenses budgétaires lors de leur acquisition ou construction. Les dépenses budgétaires ne comprennent pas les sommes à payer ou courues à la fin de l'exercice, pour les montants à être versés à même les autorisations statutaires pour lesquelles le Parlement n'a pas imposé de plafonds annuels, les prestations de cessation d'emploi, les congés annuels impayés, et l'indexation des pensions.
La deuxième catégorie, les opérations non budgétaires, comprend : les prêts, dotations en capital et avances effectués par le gouvernement, la dette de ce dernier envers des tiers en tant qu'administrateur de certains deniers publics encaissés ou perçus pour des fins déterminées et les autres éléments de passif enregistrés à la suite des opérations budgétaires courues susmentionnées. Ces opérations rendent compte du changement dans les créances envers le gouvernement ou les dettes de ce dernier, conformément aux conventions comptables décrites à la note 1 afférente aux états financiers.
La troisième catégorie, les opérations de change, reflète les opérations avec le Compte du fonds des changes, dont le but principal est d'aider à contrôler et à protéger la valeur extérieure de l'unité monétaire canadienne, de même qu'une comptabilité de la situation nette du gouvernement en ce qui concerne le Fonds monétaire international. Les opérations de change comprennent également la dette non échue à payer en devises étrangères.
La quatrième catégorie, les opérations de la dette non échue, représente la mesure dans laquelle les besoins financiers ont été satisfaits au moyen d'une augmentation de la dette non échue qui indique le changement net dans les montants dus relatifs aux obligations négociables, aux obligations d'épargne du Canada et aux bons du Trésor. Les opérations de la dette non échue ne comprennent pas la dette non échue à payer en devises étrangères.
Le deuxième état financier est l'état des recettes et dépenses. Cet état fournit une comptabilité détaillée des opérations budgétaires résumées à l'état des opérations. Le déficit ou l'excédent annuel représente l'écart entre les dépenses et les recettes de l'exercice, conformément aux conventions comptables résumées ci-dessus.
Le troisième état financier est l'état de l'actif et du passif. Puisque cet état est basé sur les conventions comptables du gouvernement, celui-ci n'est pas en parallèle au bilan conventionnel propre au secteur privé. Plus particulièrement, les immobilisations, lesquelles ont été comptabilisées comme dépenses, sont enregistrées à la valeur nominale de $ 1, et les recettes non encore perçues, telles les taxes, ne sont pas enregistrées à titre d'éléments d'actif. On n'a pas pris en considération l'effet que produit l'inflation sur la valeur économique de l'actif et du passif enregistrés du gouvernement. On reconnaît, en général, que l'inflation tend à réduire la valeur de l'actif et du passif financiers tout en augmentant la valeur comptabilisée des immobilisations. Il faut alors noter que la différence entre l'actif comptabilisé net et le passif s'attribue à la somme des déficits et excédents budgétaires annuels déterminés selon les conventions comptables du gouvernement. Cette différence ne reflète en aucune façon l'avoir net du gouvernement.
Le quatrième état financier est l'état de l'emploi des crédits, lequel résume, par ministère, l'emploi, au cours de l'exercice, des crédits parlementaires pour les dépenses budgétaires, et les prêts, dotations en capital et avances.
Ces quatre états financiers, lorsque lus en relation avec les notes qui s'y rapportent, présentent fidèlement, selon le gouvernement, les recettes et les dépenses, et l'actif et le passif du gouvernement du Canada. Cette présentation fidèle est obtenue, suite à une application conforme des conventions comptables importantes, lesquelles sont résumées à la note 1 afférente aux états financiers.
(Tableau non disponible)
(Tableau non disponible)
(Tableau non disponible)
(Tableau non disponible)
i. Notions de base
On trouve dans l'Acte de l'Amérique du Nord britannique deux notions de base sur lesquelles est fondé le système comptable du gouvernement. Premièrement, la notion du Fonds du revenu consolidé qui découle de l'exigence que tous les droits et recettes, autres que ceux qui sont réservés aux provinces, «formeront un fonds consolidé de revenu»; deuxièmement, la notion suivant laquelle le solde du Fonds, après certaines imputations préalables, «sera approprié par le Parlement du Canada».
Le Parlement accorde l'autorisation d'effectuer des paiements à même le Fonds du revenu consolidé dans ses lois annuelles portant affectation de crédits et dans d'autres textes de lois (crédits statutaires). L'autorisation de dépenser est accordée, dans des lois portant affectation de crédits, à des fins déterminées et pour des montants maximaux. À moins que le libellé des crédits ne l'indique autrement, le solde inutilisé de l'autorisation de dépenser accordée dans des lois portant affectation de crédits s'annule à la fin de l'exercice pour lequel elle a été accordée. L'autorisation de dépenser comprise dans les crédits statutaires est consentie à des fins déterminées ainsi que pour des montants et des délais indiqués dans les lois. En général, l'autorisation de dépenser prévue dans les crédits statutaires ne s'annule pas à la fin de l'exercice pour lequel elle a été accordée.
ii. L'entité comptable du gouvernement du Canada
Afin de tenir les comptes du Canada et préparer les Comptes publics comme l'exige la Loi sur l'administration financière, le gouvernement du Canada se définit comme l'ensemble des ministères mentionnés à l'annexe A de cette Loi; toute division ou direction de la Fonction publique y compris toute commission nommée conformément à la Loi sur les enquêtes et désignée par le gouverneur en conseil comme ministère aux fins de la Loi sur l'administration financière; les employés du Sénat, de la Chambre des communes et de la Bibliothèque du Parlement ainsi que toute société mentionnée à l'annexe B de la Loi sur l'administration financière.
Conformément à la définition susmentionnée, les sociétés nommées aux annexes C et D de la Loi sur l'administration financière ne font pas partie de l'entité comptable du gouvernement du Canada; ainsi, leurs états financiers ne sont pas consolidés avec ceux du gouvernement. Les états financiers de ces sociétés de la Couronne sont présentés au volume III des Comptes publics.
En outre, certains comptes et fonds possèdent leurs propres états financiers qui ne sont pas combinés avec ceux du gouvernement mais qui sont présentés séparément aux volumes 1 et Il. Ces comptes et fonds comprennent le Compte du fonds des changes, le Compte du régime de pensions du Canada, le Compte d'assurance-chômage et les autres comptes similaires.
iii. Catégories d'opérations financières
Les opérations financières du gouvernement enregistrées dans les comptes du Canada et reflétées dans les Comptes publics sont réparties en opérations budgétaires, non budgétaires, de change et de la dette non échue.
En somme, les opérations budgétaires entrent dans le calcul du déficit ou de l'excédent annuel et sont déclarées à l'état des recettes et dépenses. Toutes les autres opérations mènent soit à l'acquisition ou au règlement de créances, soit à la création ou à l'exécution de dettes, et sont déclarées sur une base nette à l'état de l'actif et du passif.
Aux fins de la présentation comptable, les Comptes publics suivent la classification en vigueur en fin d'exercice et présentent les chiffres de l'exercice précédent modifiés lorsque nécessaire, pour fins d'uniformité. Ceci exclut la présentation relative aux Postes telle que décrite à la note 6.
iv. Recettes budgétaires
Les recettes budgétaires comprennent toutes les recettes fiscales et non fiscales qui agissent sur le déficit ou l'excédent du gouvernement, ainsi que les recettes internes de celui-ci.
Les recettes du gouvernement sont généralement comptabilisées au titre de l'exercice au cours duquel elles ont été reçues. Tout remboursement de recettes est toutefois imputé à l'exercice au cours duquel le versement se fait.
Les recettes sont comptabilisées après déduction des remboursements versés et ne comprennent ni les sommes à recevoir, ni les impôts prélevés au nom des provinces et territoires, ni les rentrées provenant des cotisants au régime de pensions du Canada, à l'assurance-chômage et aux comptes de pension de retraite et ni les rentrées portées au crédit des autres comptes de passif.
Les recettes sont comptabilisées sur une base brute et nette à l'état des recettes et dépenses. La différence entre les deux provient des recettes à valoir sur les crédits et des rentrées postales servant à couvrir les dépenses postales.
v. Dépenses budgétaires
Les dépenses budgétaires comprennent toutes les imputations aux crédits budgétaires qui influencent le déficit ou l'excédent du gouvernement. Ces imputations comprennent les travaux accomplis, les biens reçus, les services exécutés et les paiements de transfert effectués au cours de l'exercice, ainsi que les dépenses internes du gouvernement.
Les dépenses ne comprennent pas les pensions payées en vertu du régime de pensions du Canada, des comptes de pension de retraite et des autres comptes de pension, les prestations d'assurance-chômage autres que les allocations aux pêcheurs, et les paiements imputés à d'autres comptes de passif.
Les dépenses sont comptabilisées sur une base brute et nette à l'état des recettes et dépenses. La différence entre les deux provient des recettes à valoir sur les crédits et des rentrées postales servant à couvrir les dépenses postales.
vi. Actif
L'actif est constitué des créances du gouvernement sur des tiers (personnes physiques et morales), par suite de faits et d'opérations antérieurs à la date de comptabilisation.
Cependant, à cause des conventions comptables du gouvernement mentionnées plus haut et selon les dispositions de la Loi sur l'administration financière et autres textes législatifs, certaines créances ne sont pas comprises à l'état de l'actif et du passif. Les plus importantes sont les sommes à recevoir au titre des recettes fiscales et non fiscales.
vii. Passif
Le passif se définit comme étant des dettes envers des tiers (personnes physiques et morales), par suite de faits et d'opérations antérieurs à la date de comptabilisation.
Cependant, à cause des conventions comptables du gouvernement mentionnées plus haut et selon les dispositions de la Loi sur l'administration financière et autres textes législatifs, certaines dettes ne sont pas comprises à l'état de l'actif et du passif. Elles comprennent les montants pour : les sommes à être versées à même les crédits statutaires; les congés annuels non employés et les indemnités à payer lors de la cessation d'emploi; et, le passif actuariel découlant de l'indexation au coût de la vie des pensions de retraite et des rentes.
viii. Immobilisations
Les immobilisations du gouvernement, telles les terrains, bâtiments, ouvrages et matériel, sont imputées aux dépenses budgétaires lors de leur acquisition ou construction. On reconnaît leur existence à l'état de l'actif et du passif en les inscrivant à une valeur nominale de $ 1.
ix. Déficit accumulé
Le déficit accumulé comprend les déficits et excédents annuels depuis la Confédération, de même que la radiation de certaines sommes imputées directement à ce compte.
X. Évaluation de l'actif et du passif
ACTIF
L'actif est enregistré au coût et fait l'objet d'une évaluation annuelle afin de refléter les diminutions de la valeur enregistrée à la valeur estimative de réalisation.
PASSIF
Le passif est inscrit au montant à payer sauf pour les éléments de passif concernant les comptes de pension de retraite des Forces canadiennes, de la Fonction publique et de la Gendarmerie royale du Canada ainsi que le Compte des rentes sur l'État, lesquels sont évalués sur une base actuarielle.
Ni le Compte du régime de pensions du Canada, ni le Compte de prestations de retraite supplémentaires ne sont tenus sur une base actuarielle. La Loi sur le régime de pensions du Canada limite les paiements tirés sur le Fonds du revenu consolidé au solde du Compte du régime de pensions du Canada.
xi. Conversion des opérations de change
Les opérations de change sont converties et comptabilisées en monnaie canadienne au taux de change en vigueur à la date de l'opération.
Les éléments d'actif et de passif qui proviennent de ces opérations de change sont convertis à la fin de l'exercice, au taux de change en vigueur à cette date. Les gains nets sont crédités aux recettes, tandis que les pertes nettes sont imputées aux dépenses.
Le passif éventuel du gouvernement était de $5,661 millions au 31 mars 1982 et est résumé au tableau suivant :
(Tableau non disponible)
Même si les emprunts par les corporations de mandataire de la Couronne, obtenus de prêteurs autres que le gouvernement, constituent des éléments de passif direct du gouvernement, ces emprunts ne sont pas compris dans les comptes du Canada puisqu'ils sont censés être, et en pratique sont, remboursés directement par les corporations.
Le tableau ci-dessous résume l'information financière concernant les corporations de mandataire de la Couronne au 31 mars 1982. Des chiffres non vérifiés apparaissent dans ce tableau pour les corporations qui ont des fins d'exercices autres que le 31 mars.
(Tableau non disponible)
Le tableau suivant résume l'information concernant ces programmes d'assurance. Des chiffres non vérifiés apparaissent dans ce tableau pour les corporations qui ont des fins d'exercices autres que le 31 mars.
(Tableau non disponible)
Les prêts de $3,198 millions ($2,942 millions en 1981) aux gouvernements étrangers comprennent $2,431 millions ($2,149 millions en 1981) de prêts aux pays en voie de développement. Ces prêts font partie du programme du Canada au développement international et sont non productifs d'intérêt ou portent intérêt à des taux plus favorables que ceux qui étaient en vigueur au Canada au moment où l'aide a été accordée. Les soldes au 31 mars, groupés selon leur terme, sont :
(Tableau non disponible)
Au cours de l'exercice, des intérêts sur prêts et des frais d'engagements de services de $5 millions ($3.9 millions en 1981) ont été reçus des pays en voie de développement. On trouvera plus de précisions aux sections 7 et 14 de ce volume ainsi qu'à la section 2 du volume Il .
ii. Souscriptions et prêts aux organismes internationaux
Les prêts, dotations en capital et avances de $2,585 millions ($2,255 millions en 1981) aux organismes internationaux comprennent $2,175 millions ($1,877 millions en 1981) de souscriptions au capital de l'Association internationale de développement et de prêts à d'autres institutions financières internationales. Ces souscriptions et prêts font aussi partie du programme du Canada au développement international. Ces institutions accordent des prêts aux pays en voie de développement selon des termes semblables aux prêts d'aide décrits sous i. plus haut. Les souscriptions à ces organismes internationaux ne fournissent pas de produits de placements. Ils sont remboursables sur la terminaison de l'organisme ou lorsque le Canada s'en retire. On trouvera plus de précisions aux sections 7 et 14 de ce volume.
(Tableau non disponible)
Si les effets de la modification dans le statut du ministère des Postes avaient été rajustés rétroactivement, autrement dit si toutes les recettes postales avaient été déduites des dépenses postales, les recettes et les dépenses budgétaires auraient été moins élevées de $484 millions ($1,109 millions en 1981), avec aucune modification au déficit déjà inscrit. Le tableau suivant résume l'effet que le rajustement rétroactif aurait eu sur les états financiers :
(Tableau non disponible)
Au mois de juillet 1982, le ministère de l'Industrie et Commerce a versé la somme de $126,349,358 pour l'achat de 62.5% des actions privilégiées (séries «D») en circulation de Massey-Ferguson Limited.
Cet achat fait suite à une entente conclue le 15 juin 1981 entre le gouvernement du Canada et Massey-Ferguson Limited, selon laquelle le gouvernement garantissait le rachat de 5 millions d'actions privilégiées s'il était exigé, advenant le défaut par la Compagnie de verser un dividende. Le 30 juin 1982, la Compagnie a été en défaut concernant le versement d'un dividende. Les états financiers vérifiés du gouvernement du Canada au 31 mars 1982 n'ont pas été redressés de façon à présenter cette situation.
ii. Programme d'encouragement du secteur pétrolier
Le 29 juin 1982, la Loi concernant, en partie, le programme d'encouragement du secteur pétrolier, a reçu l'assentiment royal. En vertu des clauses connexes de cette Loi, les particuliers et les corporations sont sujets à recevoir du gouvernement, des paiements d'encouragement, concernant des dépenses éligibles encourues le ou après le 1er janvier 1981 et relatives aux explorations pétrolières et gazières.
Le gouvernement a autorisé les particuliers et les corporations à renoncer à ces paiements d'encouragement et à appliquer ces montants contre les recettes pétrolières et gazières qui lui sont dues. Le 9 septembre 1982, le total des réclamations reçues, pour la période du 1er janvier 1981 au 31 mars 1982, s'est élevé à approximativement $500 millions dont approximativement $150 millions ont été renoncés.
Lorsque ces réclamations seront réglées, le plein montant approuvé sera inscrit comme une dépense de l'exercice en cause, et la partie qui a été renoncée sera inscrite comme recettes pétrolières et gazières.
Les recettes pour l'exercice provenant de redevances d'exportation sur le pétrole, un prélèvement de taxe fédéral par le Parlement, ne comportent pas des recettes de $445 millions qui sont comprises dans un compte du passif «à fins déterminées». Le manque à ajouter ce montant aux recettes n'est pas, à mon avis, conforme à l'exigence de la convention comptable du gouvernement, énoncée à la note 1(iv) afférente aux états financiers, selon laquelle les recettes comprennent toutes les recettes fiscales et non fiscales qui agissent sur le déficit ou l'excédent du gouvernement. Ce montant de $445 millions a été déclaré comme un passif de manière à représenter l'effet d'une entreprise connexe du gouvernement fédéral de verser à certaines provinces productrices de pétrole des sommes égales à 50 pour cent des redevances d'exportation sur le pétrole prélevées et perçues par le Canada durant une période définie. Bien que je crois qu'il soit approprié d'enregistrer et de déclarer un passif à l'égard de cette entreprise, à mon avis, le passif se rapporte aux dépenses pour des «sommes à être versées à même les crédits statutaires» et ne devrait pas être compris dans les états financiers conformément à la convention comptable énoncée à la note 1 (vii).
À mon avis, à l'exception du manque à déclarer en entier les recettes provenant des redevances d'exportation sur le pétrole et de l'insertion au passif des sommes à verser en vertu d'un crédit statutaire comme l'indique le paragraphe précédent, ces états financiers présentent des renseignements conformément aux conventions comptables énoncées du gouvernement du Canada, mentionnées à la note 1 afférente aux états financiers, de la même manière qu'au cours de l'exercice précédent. Cependant, à cause des réserves mentionnées dans le prochain paragraphe, à mon avis, ces conventions comptables énoncées ne sont pas convenables pour une présentation fidèle de l'actif et du passif et des recettes et dépenses du gouvernement du Canada.
Je formule les réserves suivantes à l'égard de la convenance des conventions comptables énoncées du gouvernement :
- Mes observations sur les états financiers, l'année dernière, contenaient un commentaire à l'effet que, bien que ces états financiers étaient intitulés : «États financiers du gouvernement du Canada» certaines activités du gouvernement étaient exclues, comme l'indique la note 1(ii). Par conséquent, les états financiers ne présentaient pas un sommaire complet et global de l'actif, du passif, des recettes et des dépenses du gouvernement. Cette année, à cause de mon souci croissant quant au caractère convaincant de ce sujet, je formule dans mon opinion une réserve à cet égard. À mon avis, l'entité comptable définie à la note 1 (ii) est insuffisante sous les deux rapports qui suivent.
(i) Des activités ministérielles importantes sont déclarées dans des comptes ou des états financiers distincts qui ne sont pas intégrées aux états financiers du gouvernement. Ces comptes ou états financiers distincts sont présentés dans d'autres sections du volume 1 des Comptes publics indiquées ci-dessous.
L'effet des opérations de ce Compte sur les états financiers est important et peut être quantifié facilement et, à mon avis, il peut faire l'objet d'une solution avec quelque peu de recherche. Cependant, en ce qui a trait à la comptabilisation des activités déclarées dans les comptes du fonds des changes, du régime de pensions du Canada et d'assurance-chômage, bien que les effets sont importants et peuvent être quantifiés, une étude plus approfondie est nécessaire afin d'établir dans quelle mesure et comment ces activités devraient être ajoutées aux états financiers du gouvernement pour répondre le mieux possible au besoin de renseignements des utilisateurs.
(ii) Au 31 mars 1982, les placements dans les sociétés et les organismes qui étaient propriété de la Couronne s'élevaient à environ $25 milliards, ou 63 pour cent de l'actif net comptabilisé du gouvernement. L'actif, le passif, les recettes et les dépenses de ces entités ne sont pas consolidés dans les états financiers ci-joints. Une étude plus poussée est nécessaire afin d'établir dans quelle mesure les activités de ces sociétés et organismes devraient être consolidées, et pour celles non consolidées, quelle autre présentation serait convenable. Jusqu'à ce que cette question fondamentale soit résolue, je ne peux pas établir l'effet de ce sujet sur les états financiers du gouvernement.
le Vérificateur général du Canada
KENNETH M. DYE, F.C.A.
Ottawa, Canada
le 15 septembre 1982
Manque de conformité à une convention comptable énoncée
L'entité comptable
Aide au développement international-Prêts et souscriptions
Passif non comptabilisé
Rapport de renseignements financiers sommaires
Ma vérification a été effectuée conformément aux normes de vérification généralement reconnues et a comporté les enquêtes, sondages et autres procédés que j'ai jugés nécessaires pour faire rapport, comme l'exige l'article 6 de la Loi sur le vérificateur général. Cet article énonce que :
«Le vérificateur général examine les différents états financiers qui doivent figurer dans les comptes publics en vertu de l'article 55 de la Loi sur l'administration financière et tous autres états que lui soumet le ministre des Finances pour vérification; il indique si les états sont présentés fidèlement et conformément aux conventions comptables énoncées pour l'administration fédérale et selon une méthode compatible avec celle de l'année précédente; il fait éventuellement des réserves.» (italiques ajoutés).Le mot fidèlement est utilisé pour exprimer le jugement du vérificateur quant à la convenance du choix et de l'application des principes comptables aux circonstances particulières d'une entreprise. À cause de l'effet important et convaincant sur les états financiers des sujets signalés dans mes réserves à l'égard de la convenance de trois des conventions comptables énoncées du gouvernement, j'ai tiré comme conclusion que :
«... ces conventions comptables énoncées ne sont pas convenables pour une présentation fidèle de l'actif et du passif et des recettes et dépenses du gouvernement du Canada.» (italiques ajoutés).Mon opinion comporte quatre réserves. La première réserve, qui est nouvelle cette année, est particulièrement importante parce qu'elle se rapporte au manque par le gouvernement à se conformer à ses propres conventions comptables énoncées. Les deuxième, troisième et quatrième réserves se rapportent à la convenance des conventions comptables énoncées du gouvernement. La seconde réserve (l'entité comptable) est également nouvelle cette année, bien que je l'ai mentionnée l'année dernière dans mes observations sur les états financiers. Les troisième et quatrième réserves (prêts et souscriptions dans le cadre de l'aide au développement international, et passif non comptabilisé) sont conformes à celles de l'année dernière, à l'exception qu'il y a une estimation plus complète du passif non comptabilisé découlant des dispositions d'indexation des régimes de pensions des employés.
Je fournis dans les observations qui suivent des renseignements explicatifs supplémentaires à l'égard de ces quatre réserves et des préoccupations qui s'y rattachent.
Je trouve à redire à cette comptabilisation et déclaration des recettes provenant des redevances d'exportation sur le pétrole parce que cela, à mon avis, entraîne :
Le ministre des Finances, lors de son discours du Budget en octobre 1980, fit part de l'intention du gouvernement de verser à certaines provinces productrices de pétrole 50 pour cent des redevances perçues à l'égard du pétrole exporté provenant de ces provinces. Des accords furent par la suite conclus avec les provinces selon lesquels des versements leur seraient faits qui entraîneraient un «partage» des redevances d'exportation sur le pétrole après le 31 octobre 1980; 50 pour cent au gouvernement fédéral et 50 pour cent à ces provinces.
En vertu de la Constitution du Canada, les recettes ne peuvent être affectées que par le Parlement du Canada. Le gouvernement déposa un projet de loi afin de modifier la Loi sur l'administration du pétrole prévoyant le pouvoir d'affectation à l'égard du versement à certaines provinces de leur part ainsi que convenue des redevances d'exportation perçues. L'adoption du projet de loi fut retardée. Comme mesure provisoire, le gouvernement inséra le pouvoir d'effectuer les versements dans une loi appelée «Loi modifiant la Loi de 1977 sur les accords fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur le financement des programmes établis, et prévoyant des paiements à certaines provinces» (SC 1980-81-82, chapitre 94). Cette Loi reçut l'assentiment royal le 7 avril 1982. Le pouvoir de verser à certaines provinces productrices leur part ainsi que convenue des redevances d'exportation de manière continue fut inséré dans une loi appelée «Loi modifiant la Loi sur l'administration du pétrole et édictant des dispositions se rattachant à cette loi» (SC 1980-81-82, chapitre 114) sanctionnée le 7 juillet 1982.
Le gouvernement soutient qu'il perçoit 50 pour cent des redevances d'exportation sur le pétrole au nom de certaines provinces productrices. Il a donc traité la part provinciale des sommes perçues - $445 millions au cours de la période allant du 1er novembre 1980 au 31 janvier 1982 - comme un compte du passif «à fins déterminées». La législation qui autorise la perception de cette taxe n'ordonne pas qu'elle serve aucunement «à fins déterminées» ou qu'elle soit comptabilisée d'aucune manière spéciale. De même il n'y a pas de libellé dans les pouvoirs d'affectation mentionnés au paragraphe précédent qui ordonne que le gouvernement verse 50 pour cent des sommes perçues en redevances d'exportation sur le pétrole, ou toute partie de telles sommes perçues, aux provinces. C'est pourquoi, je suis d'avis que toutes les redevances d'exportation sur le pétrole perçues devraient continuer d'être comptabilisées et déclarées en tant que recettes fiscales à des fins générales.
Je suis d'accord que le gouvernement a une obligation, en vertu des accords négociés avec certaines provinces productrices, de leur verser des sommes égales à 50 pour cent des redevances d'exportation sur le pétrole perçues. Cependant, les crédits parlementaires qui autorisent le versement sont des crédits statutaires, et la convention énoncée du gouvernement à la note 1 (vii) est d'exclure du passif déclaré les éléments à verser à même les crédits statutaires. A mon avis, cette convention devrait être changée de manière à ce qu'il soit exigé que tout passif à verser à même des crédits statutaires soit comptabilisé dans l'exercice où ce passif est encouru conformément à la comptabilisation pour le passif à verser à même les crédits qui se périment annuellement. Ce sujet est traité en outre dans ma quatrième réserve à propos du passif non comptabilisé.
Ma dernière préoccupation à l'endroit de la comptabilisation et de la déclaration de ce montant porte sur les exercices futurs. Dans la préface aux états financiers, le gouvernement explique que les conventions comptables qu'il a adoptées sont en premier conçues pour fournir une comptabilité des ressources financières affectées par le Parlement. Les pouvoirs en vertu desquels les versements peuvent être faits aux provinces à l'égard des exportations de pétrole sont des crédits octroyés par le Parlement. Toutefois, si la comptabilisation employée pour cet exercice est aussi employée pour les exercices subséquents, les versements aux provinces seront exclus des dépenses déclarées ainsi que de l'utilisation déclarée des crédits. Par conséquent, le Parlement ne recevra pas de comptabilité des ressources qu'il a affectées au moyen des états financiers conçus afin de la lui fournir.
Compte tenu de la grandeur et la complexité croissantes du gouvernement, la pratique de faire rapport des activités du gouvernement dans des comptes ou états financiers distincts, qui ne sont pas intégrés aux états financiers du gouvernement, est devenue plus importante et s'est multipliée. Ainsi, les états financiers du gouvernement sont devenus moins complets et globaux, et, par conséquent, moins instructifs.
Comme il est décrit dans le troisième paragraphe de la note 1(ii), les états financiers ou les comptes des activités ministérielles suivantes ne sont pas intégrés aux états financiers du gouvernement :
La déclaration des opérations dans le nouveau Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne illustre mon inquiétude. Il me semble clair que les opérations dont le Compte d'accroissement du taux de propriété canadienne fait rapport présentement en tant que passif net représentent, en substance, des recettes et des éléments d'actif que les états financiers du gouvernement devraient faire rapport en ce sens. Une étude plus poussée est nécessaire afin d'établir la meilleure manière d'insérer d'autres opérations à l'égard des activités ministérielles ci-haut dans ces états.
Tout en tenant compte qu'une telle étude n'est pas encore terminée, et pour les fins d'illustration seulement, j'ai résumé ci-dessous certaines taxes qui ne sont pas actuellement déclarées comme des recettes dans l'état des recettes et dépenses du gouvernement.
(Tableau non disponible)
Le tableau suivant démontre l'importance de ces montants en regard de la taille du gouvernement comme le montrent ses recettes et de la taille de l'économie canadienne comme le représente le produit national brut. Ce tableau compare le total des recettes fiscales déclarées actuellement aux états financiers du gouvernement au total des recettes fiscales qui serait déclaré si l'on tenait compte des taxes susmentionnées.
(Tableau non disponible)
Parce que l'effet peut être quantifié aisément et compris facilement, je me suis servi d'un effet possible sur le total des recettes fiscales déclarées pour illustrer mon inquiétude à l'égard de certaines activités ministérielles qui ne sont pas intégrées aux états financiers du gouvernement. Cependant, le problème est plus sérieux et a des répercussions sur les recettes non fiscales, les dépenses, l'actif et le passif. Les résultats globaux ne peuvent pas être quantifiés avant qu'il y ait une entente générale sur une définition de l'entité comptable gouvernementale et les concepts de présentation à suivre. Selon la discussion aux paragraphes qui suivent, ceci devrait comporter une considération quant à la mesure dans laquelle les activités des sociétés et organismes propriétés de la Couronne devraient être consolidées dans les états financiers du gouvernement et, pour celles non consolidées, quelle autre présentation serait convenable.
Ainsi qu'il est décrit dans le deuxième paragraphe de la note 1 (ii), les états financiers de plusieurs sociétés et organismes propriétés de la Couronne ne sont pas aussi consolidés aux états financiers du gouvernement. Au 31 mars 1982, les placements dans de telles sociétés et organismes compte non tenu de la provision pour appréciation, s'élevaient à environ $25 milliards, ou 63 pour cent de l'actif net comptabilisé du gouvernement.
Comme l'explique la note 6 afférente aux états financiers, les activités du ministère des Postes furent virées à la nouvelle Société canadienne des postes (SCP) propriété de la Couronne, le 16 octobre 1981. Conformément au second paragraphe de la note 1(ii) les états financiers de la SCP ne sont pas consolidés avec ceux du gouvernement parce que la SCP est une société de la Couronne nommée à l'Annexe C de la Loi sur l'administration financière. Par conséquent, à commencer du 16 octobre 1981, les recettes et dépenses postales du Canada n'ont été déclarées que dans les états financiers de la SCP. Seule la contribution nette du Fonds du revenu consolidé au déficit de la SCP est déclarée comme dépense postale dans les états financiers du gouvernement pour la période allant du 16 octobre 1981 au 31 mars 1982. Quoique rien n'a changé, en substance, des recettes et dépenses importantes ont été exclues des états du gouvernement simplement en changeant la forme juridique de l'entité qui exécute les activités postales du Canada. De tels changements dans la présentation rendent difficile la comparaison sensée des renseignements déclarés dans ces états financiers au cours des exercices.
À mon avis, la définition actuelle de l'entité comptable du gouvernement du Canada qui se fonde sur une forme juridique n'est pas satisfaisante. L'entité comptable devrait être définie de telle manière que la substance économique d'une activité établit de quelle façon cette activité devrait être déclarée dans les états financiers. C'est la seule manière d'obtenir d'un exercice à l'autre une déclaration complète et conforme des activités du gouvernement. Il faut pousser plus loin l'étude afin de déterminer le meilleur moyen d'accomplir ceci.
Le Canada fournit de l'aide aux pays en voie de développement au moyen de subventions, de contributions et de prêts spéciaux d'aide et en souscrivant aux fonds spéciaux de développement des institutions financières internationales. Les prêts et les souscriptions ainsi que les subventions et les contributions accordent des avantages financiers aux pays en voie de développement et constituent une portion importante du programme officiel du Canada d'aide aux pays en voie de développement. Du fait qu'elles ne sont pas remboursables ni autrement recouvrables, les subventions et les contributions se font dans le cadre des autorisations budgétaires, sont comptabilisées comme dépenses et sont comprises dans le déficit. Les prêts et les souscriptions, parce qu'ils sont remboursables ou considérés comme éventuellement réalisables, se font dans le cadre d'autorisations non budgétaires et sont comptabilisés comme éléments de l'actif.
Au 31 mars 1982, le montant des prêts spéciaux d'aide compris dans les prêts aux gouvernements nationaux est de $2 431 millions. De ces prêts, $2 204 millions sont remboursables sans intérêt en 50 ans et aucun versement n'est exigé les dix premières années. Au 31 mars 1982, les souscriptions aux fonds spéciaux de développement des institutions financières internationales s'élevaient à $2 175 millions. Ces fonds spéciaux de développement consentent des prêts aux pays en voie de développement en vertu de conditions semblables à celles des prêts spéciaux d'aide consentis par le Canada. Les termes de ces souscriptions prévoient qu'en cas de retrait ou de cessation des fonds spéciaux de développement, le Canada recevra sa quote-part de l'actif des fonds. Compte tenu de la nature de ces éléments de l'actif, on s'attend à ce qu'il faille de nombreuses années pour que le Canada récupère sa part, lors de la cessation ou du retrait.
Comme il est décrit ci-dessus, les sommes que le gouvernement a avancées pendant l'exercice en cours et les exercices antérieurs à l'égard des prêts spéciaux d'aide et des souscriptions aux fonds spéciaux de développement, seront recouvrées ou réalisées sans intérêt tout au long d'un grand nombre d'années. Puisqu'il n'y a pas de modalité portant sur l'intérêt, le gouvernement ne reçoit aucune compensation pour l'utilisation de ses fonds pendant la période où les prêts et souscriptions demeurent non réglés. Il en résulte, que lorsque les prêts et souscriptions sont émis, la valeur donnée est de beaucoup plus grande que la valeur reçue. Ainsi qu'il est énoncé dans l'étude sur les comptes du Canada, «Idéalement, l'État de l'actif et du passif du Gouvernement du Canada, doit refléter aussi fidèlement que possible la valeur économique réelle des éléments qui y sont inscrits».
Quelquefois, la «valeur économique réelle» pour les réclamations financières n'est pas accessible et l'on doit recourir à une autre méthode. Par exemple, lorsque le gouvernement consent un prêt à une société de la Couronne, ce prêt est comptabilisé comme élément de l'actif selon le montant avancé. En compensation de l'utilisation de ses fonds, le gouvernement impute un intérêt sur le prêt. En l'absence d'un taux d'intérêt établi par le marché, le gouvernement calcule un taux arbitraire par référence à son coût d'emprunt. En conséquence, avec l'ajout d'intérêt pour compenser à l'égard de l'utilisation des fonds, la somme avancée est égale à la valeur de l'élément de l'actif reçu.
Lorsqu'ils sont émis, les prêts spéciaux d'aide et les souscriptions aux fonds spéciaux de développement devraient, de la même façon, être comptabilisés comme des éléments de l'actif seulement à leur valeur économique, à cette date. Cette valeur économique peut être calculée comme la valeur aujourd'hui des sommes qui seront recouvrées ou réalisées à l'avenir. Tout excédent des montants avancés sur la valeur de l'actif reçu devrait être comptabilisé comme dépense. De même que pour les prêts aux sociétés de la Couronne, le choix d'un taux d'intérêt approprié pour le calcul de la valeur de l'élément de l'actif reçu est, dans une certaine mesure, arbitraire. Cependant, il doit sembler raisonnable d'établir un taux par référence au coût d'emprunt du gouvernement, de la même manière que l'on établit les taux pour les prêts consentis aux sociétés de la Couronne.
Si les prêts spéciaux d'aide et les souscriptions avaient été comptabilisés et déclarés comme des éléments de l'actif à leur valeur économique au moment de l'émission, le montant non réglé aurait été d'environ $700 millions au 31 mars 1982. À mon avis, ceci est le montant auquel ces prêts et souscriptions devraient être comptabilisés dans les comptes du Canada à la fin de l'exercice. La différence de $3 900 millions entre le montant auquel ils sont actuellement comptabilisés ($4 600 millions) et le montant auquel ils devraient être comptabilisés ($700 millions) représente une dépense à l'égard de l'aide au développement international qui aurait dû être déclarée comme telle dans l'état des recettes et dépenses et compris dans le déficit accumulé dans l'exercice au cours duquel les prêts et souscriptions ont été émis. Ceci aurait fait connaître d'une manière convenable les avantages accordés par ces prêts et souscriptions lors de l'exercice où ils furent émis.
On trouve ci-après, résumé, ce passif non comptabilisé selon l'estimation qui en a été faite:
(Tableau non disponible)
Le passif pour les subsides en vertu de la Loi sur les chemins de fer est selon l'estimation qu'en a faite la Commission canadienne des transports. Le passif pour les droits en vertu du programme d'encouragement du secteur pétrolier et pour l'acquisition d'actions de Massey-Ferguson Limitée a été extrait à la note 7 afférente aux états financiers du gouvernement. Le passif pour les prestations de cessation d'emploi et le passif actuariel découlant des dispositions d'indexation des régimes de pensions des employés (y compris les Forces canadiennes et la Gendarmerie royale du Canada), ont été estimés par le Département des assurances selon des méthodes et hypothèses utilisées dans la préparation en cours, par le Département, de rapports actuariels sur les comptes des régimes de pension du gouvernement.
L'estimation du passif non comptabilisé lié aux pensions des employés que j'ai mentionnée dans ma réserve l'année dernière ne comprenait pas le plein montant du passif actuariel non comptabilisé découlant des dispositions d'indexation des régimes de pensions des employés. J'ai seulement fait rapport de la partie qui représente la valeur actuelle de la partie indexée des pensions des personnes qui étaient alors à leur retraite, sans provision pour l'indexation future. Cette somme était de $4 200 millions. La somme correspondante en 1982 est de $5 500 millions, comme l'indique la page 8.7 de la section 8 de ce volume. Cette année, j'ai déclaré le plein montant du passif actuariel non comptabilisé découlant des dispositions d'indexation des régimes de pensions des employés puisque, à la suite de consultations avec des actuaires et des collègues de la profession comptable, j'en suis arrivé à la conclusion que cette mesure plus complète du passif est celle qui convient le mieux pour la présentation des rapports financiers du gouvernement.
Mon Bureau n'a pas estimé le passif non comptabilisé afférent aux congés annuels acquis mais impayés, parce que les renseignements nécessaires n'étaient pas facilement accessibles lors de notre vérification. Toutefois, en se fondant sur les coûts des traitements et salaires annuels, ce passif pourrait également être important. Le gouvernement devrait estimer ce passif non comptabilisé à la fin de chaque exercice en se référant aux registres du personnel et autres registres tenus par les ministères et organismes.
Selon la définition du passif comme étant des obligations financières vis-à-vis des organismes et des particuliers de l'extérieur contractées à l'occasion de faits et d'opérations antérieurs à la date de comptabilisation, l'exclusion au titre du passif déclaré des obligations financières importantes décrites aux paragraphes précédents entraîne une déclaration incomplète du passif comme il est défini. Ceci affecte directement le déficit accumulé et la situation financière déclarés à la fin de l'exercice. À mon avis, à la fin de l'exercice, les obligations financières liées aux sommes à être versées à même les crédits statutaires, aux prestations de cessation d'emploi, aux congés annuels acquis mais impayés ainsi que le passif actuariel découlant des dispositions d'indexation des régimes de pensions des employés devraient être dûment comptabilisées dans les comptes du Canada et déclarées aux états financiers afin de fournir une comptabilité et une déclaration plus complètes du passif.