5.6 Le système de classification des emplois dans la fonction publique fédérale est complexe en raison de la diversité des emplois. Il existe six grandes catégories professionnelles : la catégorie de la gestion, la catégorie scientifique et professionnelle, la catégorie technique, la catégorie de l'administration et du service extérieur, la catégorie du soutien administratif et la catégorie de l'exploitation. Ces catégories comprennent quelque 70 groupes professionnels. De plus, plusieurs groupes professionnels sont subdivisés en sous-groupes. Il y en a plus de 100 sous-groupes au total. D'une façon générale, tous les groupes, et certains sous-groupes, ont leur propre plan de classification.
5.7 La structure des groupes professionnels a été créée à la fin des années 60 pour servir de base à la création des unités de négociation. Le système, essentiellement inchangé, demeure le cadre dans lequel sont établies, surtout par la négociation, les échelles de traitements et salaires des fonctionnaires.
5.8 La conception et la gestion efficaces du système de classification revêtent une importance particulière en raison du rôle central que joue le système pour ce qui est de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique et de ses rapports avec les coûts en traitements. En 1988-1989, les coûts des salaires réguliers, dans la fonction publique, ont dépassé les sept milliards de dollars.
5.9 Les termes «emploi» et «poste» sont utilisés à peu près comme synonymes. Dans la fonction publique fédérale, chaque employé occupe un «poste»; un «emploi» représente habituellement un poste ou plusieurs postes essentiellement analogues qui peuvent être décrits dans une seule description d'emploi.
5.10 En général, le processus de classification d'un emploi comprend l'évaluation des fonctions attribuées en se servant d'une norme de classification. Une norme consiste en un plan de classification et en des descriptions des postes de référence («postes-repères») qui servent à évaluer les emplois d'un groupe professionnel en particulier.
5.12 En 1984, le Bureau a vérifié la gestion de la classification des emplois. Nous avions signalé (chapitre 8) qu'une vérification de la qualité, ou de l'exactitude des décisions en matière de classification, effectuée en 1982-1983 par le Secrétariat du Conseil du Trésor (le Secrétariat), avait révélé que la classification de 23,8 p. 100 des postes était erronée. À ce moment-là, le Secrétariat, l'organisme central chargé de la gestion générale du système de classification, avait estimé que ces erreurs engendraient un coût annuel net non justifié d'environ 125 millions de dollars. Notre vérification de 1984 avait également relevé de nombreux cas de non-conformité dans les ministères pour ce qui était du respect de la politique et des exigences du Secrétariat en matière de classification, ainsi qu'un manque d'action concertée de la part du Secrétariat pour assurer la conformité. Nous avions formulé des recommandations destinées à apporter des améliorations à la gestion et au contrôle, par le Secrétariat et les ministères, de la classification des emplois. Les ministères ont le pouvoir de classifier la plupart des emplois dans la fonction publique.
5.13 En 1985, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes (Comité des comptes publics) avait demandé au Secrétariat de présenter un rapport, le 30 avril 1986 au plus tard, sur les activités de classification dans l'administration fédérale et de faire état des progrès accomplis dans la mise en oeuvre des améliorations jugées nécessaires. Outre le rapport sur les mesures prises et prévues, le Secrétariat a fourni les résultats d'une vérification de la qualité des décisions prises en matière de classification que les ministères avaient effectuée en 1985-1986.
5.14 Plus tard en 1986, nous avons effectué un suivi des progrès réalisés depuis 1984 et nous en avons fait rapport. Nous avions conclu (chapitre 15) que le Conseil du Trésor et son Secrétariat avaient pris des mesures vigoureuses et directes pour remédier aux problèmes signalés en 1984. Cependant, le Secrétariat n'avait pas entièrement réalisé certaines initiatives ou certaines autres progressaient lentement. À ce moment-là, nous nous sommes engagés à entreprendre le suivi de cette année.
5.15 Au cours de 1988-1989, les ministères ont effectué une deuxième vérification de la qualité des décisions en matière de classification. Les résultats ont été communiqués par le Secrétariat au Comité des comptes publics, dans un rapport daté de novembre 1989.
5.16 En décembre 1989, le gouvernement a annoncé l'initiative Fonction publique 2000. L'un des objectifs de cette initiative est de moderniser et de rendre moins compliqué et lourd le régime de gestion du personnel et de l'embauche. À cette fin, des comités de sous- ministres et d'autres hauts fonctionnaires examinent des sujets tels que le système de classification et la structure des groupes professionnels.
5.17 En mars 1990, le Comité des comptes publics a convoqué des audiences publiques pour étudier des questions liées à la gestion des ressources humaines dans la fonction publique, ainsi que la nécessité d'une réforme. Le comité a entendu les témoignages de syndicats de la fonction publique, qui étaient d'accord sur la nécessité d'apporter des changements fondamentaux à l'actuel système de classification des emplois.
5.18 En juin 1990, les recommandations de Fonction publique 2000 n'avaient pas encore été rendues publiques et le Comité des comptes publics n'avait pas présenté de rapport à la Chambre des communes.
5.20 Notre second objectif était d'évaluer la validité et la fiabilité des résultats de la vérification effectuée en 1988-1989 sur la qualité des décisions en matière de classification.
5.22 Nous n'avons pas inclus, dans notre étendue, la classification des emplois pour la catégorie de la gestion. Nous avons fait rapport sur ce sujet en 1989, dans notre suivi de la vérification de la catégorie de la gestion.
5.25 Le Secrétariat estime que, par suite de la mise en place de son Système de collecte de données sur les postes (SCDP), en 1986, il peut mieux surveiller les activités de classification des ministères. Par exemple, le Secrétariat peut détecter un changement à la hausse des classifications de certains postes dans un ministère en particulier. Toujours selon le Secrétariat, il est en mesure, avec une telle information, de demander des explications au ministère et d'exiger que des mesures correctives soient prises, s'il y a lieu.
5.26 Depuis 1983-1984, le Secrétariat évalue chaque année le rendement des ministères qui ont 400 employés ou plus, dans les domaines de la surveillance et de la révision des décisions en matière de classification. Pour ce faire, il consulte les rapports des ministères, les examens que fait la Direction générale de la vérification de la Commission de la fonction publique de la surveillance exercée par les ministères ou les vérifications effectuées par les services de vérification interne des ministères. Sans un rapport favorable découlant d'un examen ou d'une vérification, le Secrétariat n'attribue pas, en général, une cote «entièrement satisfaisant» à un ministère pour son rendement en ce qui concerne la surveillance et la révision de la classification.
5.27 Le rapport de novembre 1989 que le Secrétariat a soumis au Comité des comptes publics signalait que les cotes de rendement en matière de surveillance et d'examen de la classification des ministères s'étaient considérablement améliorées entre 1983-1984, alors que 23 ministères avaient obtenu une cote inférieure à «satisfaisant», et 1987-1988 alors que deux ministères seulement ont obtenu une cote inférieure à «satisfaisant». Sur les 32 ministères sujets à une cote en 1988-1989, neuf étaient cotés «entièrement satisfaisant» et neuf obtenaient la cote «supérieur» (il s'agit d'une nouvelle cotation qui a été introduite en 1988-1989 afin de reconnaître le rendement des ministères qui avaient obtenu et maintenu une cote «entièrement satisfaisant» trois années de suite). Des ministères qui restaient, onze étaient cotés «satisfaisant» et trois avaient une cote inférieure à «satisfaisant». Cependant, nous avons constaté que les cotes de six ministères, comparativement à cinq en 1987-1988, avaient été accordées sous réserve d'améliorations précises. Selon le Secrétariat, on peut s'attendre que la cote de rendement, pour ces ministères, subisse une baisse si les améliorations demandées ne se concrétisent pas (voir la pièce 5.1).
La pièce n'est pas disponible
5.28 Les cotations du rendement des ministères sur le plan de la surveillance et de l'examen de la classification contribuent à déterminer si l'on peut leur déléguer le pouvoir de classification des postes de niveaux plus élevés de certains groupes professionnels et leur accorder plus de latitude en matière de classification. Ce que l'on ignore, toutefois, ce sont les mesures qui peuvent être prises ou seront prises au cas où la cote de rendement du ministère dans sa gestion du programme de classification est constamment inférieure à «satisfaisant» ou se détériore sérieusement. En 1985, le Secrétariat a informé le Comité des comptes publics que les sous-ministres des ministères dont le rendement sur le plan de la classification était insatisfaisant pourraient être convoqués par le Conseil du Trésor pour expliquer la situation et présenter leurs plans d'action en vue d'apporter les mesures correctives qui s'imposent. Le Secrétariat nous a informés que jusqu'à maintenant, aucun ministère n'avait été convoqué par le Conseil.
5.31 Des représentants du Secrétariat nous ont fait savoir que les principales raisons qui avaient empêché le Secrétariat de tenir son engagement concernant la mise à jour des normes étaient les suivantes :
5.34 En juin 1990, il n'y avait que 48 postes-clés dans quatre groupes professionnels et sept ministères. Les représentants du Secrétariat nous ont signalé qu'en 1985, le Secrétariat s'attendait que le système des «postes-clés» réduise le nombre de postes-repères inclus dans les normes. La réduction était censée considérablement diminuer, pour le Secrétariat, le nombre de problèmes rencontrés dans l'élaboration, la tenue à jour et la modification des postes-repères contenus dans les normes. Selon le Secrétariat, cela ne s'est pas produit; le nombre de postes-repères a plutôt augmenté d'environ 10 p. 100.
5.36 Par la suite, le Secrétariat a élaboré un plan et s'est engagé envers le Comité des comptes publics à ce que les ministères effectuent des vérifications tous les deux ans, selon une méthode et des procédés établis, le Secrétariat assurant la «surveillance» nécessaire. L'approche adoptée devait permettre de regrouper les résultats des vérifications effectuées par les ministères pour produire un résultat à l'échelle de la fonction publique.
5.37 La première vérification de ce type a été effectuée en 1985-1986. La deuxième, retardée d'un an, a été effectuée en 1988-1989. Le Secrétariat a décidé en décembre 1989 d'exiger que les ministères effectuent les futures vérifications tous les trois ans uniquement, la prochaine étant prévue pour 1991-1992. Cette mesure a été prise pour que les ministères puissent, dans le cadre de leurs propres activités de surveillance et d'examen, accorder plus d'attention aux secteurs qui sont connus pour poser des problèmes.
5.39 Pour la vérification de 1988-1989, la méthode était la même que celle qui avait été employée en 1985-1986 et les procédés étaient semblables. La méthode était conçue pour produire un résultat exact à deux p. 100 près, pour l'ensemble de la fonction publique - à 10 p. 100 près pour chaque ministère - 95 p. 100 du temps. Le taux de classifications erronées signalé dans l'ensemble de la fonction publique, pour 1988-1989, était de 6,4 p. 100. Selon l'estimation du Secrétariat, ces classifications erronées entraînent un coût net annuel non justifié de 5,3 millions de dollars. De l'avis du Secrétariat, plus de 30 p. 100 de la différence entre les résultats des deux plus récentes vérifications est attribuable à une réduction importante du taux de classifications erronées dans deux groupes professionnels. Tous les postes de ces groupes avaient été récemment évalués à la suite de l'introduction de normes de classification mises à jour.
5.40 En 1988-1989, les ministères et organismes dont les résultats sont signalés séparément par le Secrétariat affichaient des taux de classifications erronées allant de zéro à 31,1 p. 100 (voir la pièce 5.2). En 1988-1989, on signalait que cinq ministères et organismes sur 31 avaient des taux de classifications erronées supérieurs à 10 p. 100. Comparativement à 1985-1986, on signalait que 17 entités avaient des taux qui laissaient croire à une amélioration - 10 à un degré statistiquement significatif; dans trois cas, le taux s'était détérioré - dont un seul à un degré statistiquement significatif.
La pièce n'est pas disponible
5.42 Un manque d'indépendance qui peut compromettre l'objectivité. En 1984, nous avons constaté que, dans certains ministères, la qualité des décisions en matière de classification faisait l'objet d'une vérification par des spécialistes du personnel qui avaient été, directement ou indirectement, liés à la prise des décisions initiales. Cela nous avait porté à exprimer de l'inquiétude au sujet de l'indépendance et de l'objectivité des vérificateurs. En 1985, le Comité des comptes publics prévoyait que les unités de vérification interne des ministères joueraient un rôle plus important dans les futures vérifications de la qualité des décisions en matière de classification.
5.43 Dans les cinq ministères examinés dans le cadre de notre suivi, la vérification de 1988-1989 de la qualité des décisions en matière de classification a été effectuée par des personnes qui relevaient du chef de la classification ou du chef du personnel. Selon le Secrétariat, les unités de vérification interne de quelques ministères seulement ont participé à la vérification.
5.44 À notre avis, les dispositions en vigueur sur la façon d'effectuer des vérifications ne garantissent pas l'objectivité. Cette opinion est partagée par quelques-uns des spécialistes de la classification que nous avons interviewés.
5.45 Des taux excessifs de substitution d'échantillons embrouillent les résultats. Le processus de vérification est fondé sur une méthode d'échantillonnage statistique élaborée en consultation avec Statistique Canada pour en garantir la fiabilité. Chaque ministère établit une liste à partir de laquelle un échantillon des postes à vérifier est prélevé. Bien qu'il soit possible de substituer des postes dans certains cas, de tels remplacements doivent être le moins nombreux possible afin de garantir la validité des résultats.
5.46 Le Secrétariat considère que le taux global de substitution d'échantillons dans les ministères, pour la vérification de 1988-1989, est excessif. Le taux moyen de substitution dans 31 ministères était de 33,1 p. 100.
5.47 Selon le Secrétariat, plus le taux de substitution dépasse 20 p. 100, moins les résultats sont fiables. Vingt-six ministères ont signalé des taux de substitution supérieurs à 20 p. 100, y compris neuf qui ont signalé des taux de 40 p. 100 ou plus et parmi ceux-ci, deux ministères affichaient des taux bien supérieurs à 50 p. 100.
5.48 Il faut renforcer certains procédés de vérification. Notre examen a révélé que certains éléments des procédés ont besoin d'être renforcés. Par exemple, les instructions aux ministères exigent que le responsable de la vérification effectue une revue au hasard des dossiers de vérification. Cependant, les vérificateurs ne sont pas tenus de conserver des notes détaillées pour la plupart des dossiers - c'est-à-dire pour les cas qu'ils estiment être correctement classifiés. Cette carence entrave sérieusement la capacité de rendre un jugement sur la qualité des décisions en matière de classification prises pendant la vérification.
5.49 Il faut améliorer l'application des procédés de vérification. Dans les cinq ministères de notre échantillon, nous avons relevé de nombreux cas de non-conformité aux procédés ou encore la documentation ne permettait pas de prouver que les procédés avaient été suivis. Par exemple, on a noté souvent l'absence dans les dossiers de notes démontrant que les descriptions d'emplois étaient soigneusement évaluées avant l'entrevue avec le titulaire, conformément aux procédés.
5.51 Aujourd'hui, un certain nombre de facteurs nous porte à croire que le moment est venu d'effectuer un changement fondamental.
5.52 Le système est soumis à de la pression. En 1984, nous avions signalé que le système de la classification des emplois était soumis à une pression considérable. Cela était attribuable en partie au nombre comparativement élevé de mesures de classification et aux tentatives de relèvement des niveaux de classification (et partant de la rémunération) pour faciliter le recrutement, récompenser les employés ou régler d'autres problèmes liés au personnel. Des indices nous montrent qu'une pression semblable existe aujourd'hui. Par exemple, selon le Secrétariat, le nombre annuel de mesures de classification dépasse 140 000, y compris les mesures de caractère routinier, pour l'ensemble de l'administration fédérale. Il s'agit d'un niveau élevé d'activité semblable à celui que nous avions signalé en 1984. La pression exercée sur le système est également illustrée par les données de la Commission de la fonction publique pour 1989 qui montrent que 25 p. 100 de toutes les promotions dans la fonction publique font suite à la reclassification à un niveau plus élevé du poste d'un employé. Ce chiffre est légèrement supérieur à celui d'il y a sept ans.
5.53 Un système encore jugé complexe et lourd. En 1983, le Bureau du vérificateur général a réalisé une étude intitulée : «Entraves à une gestion productive dans la fonction publique». L'étude révélait que le système de classification était considéré par les gestionnaires comme difficile et long à appliquer et comme une entrave à une gestion productive.
5.54 En 1984, nous avions constaté que les gestionnaires des ministères ne se sentaient aucunement propriétaires ni responsables à l'égard du système de classification, le considérant comme un «système de personnel» qui relevait de l'organisme central. Nous avions conclu que cette absence de sentiment de propriété était la cause fondamentale des lacunes relevées au cours de cette vérification.
5.55 Comme nous l'avons signalé dans le présent chapitre, le Secrétariat et les ministères ont pris des mesures pour améliorer la gestion et l'administration de la classification des emplois, et, lorsque les normes de rendement ont été atteintes, les ministères ont reçu plus de pouvoir. Malgré ces améliorations, les gestionnaires de la fonction publique continuent de critiquer le système de classification et son administration. De plus, même si des mesures ont été prises pour accroître la participation des gestionnaires au processus de classification, des indices montrent qu'ils continuent de ne pas éprouver le sentiment de propriété nécessaire.
5.56 Une partie du problème peut résider dans le fait que le système continue d'être perçu comme complexe, coûteux et long à appliquer. De plus, vu la réalité des restrictions financières, le besoin d'accroître la souplesse opérationnelle et un cadre de travail qui évolue constamment, le système continue d'être considéré comme insuffisamment souple.
5.57 Pour illustrer la lourdeur administrative et la complexité du système, on peut citer le nombre relativement élevé de groupes professionnels dans certains ministères et organismes. Pour chaque groupe professionnel dont font partie des employés d'un ministère, ce dernier est tenu de gérer un ou plusieurs régimes pour la classification et pour la rémunération et, de plus, dans la plupart des cas, une convention collective distincte. Les données du Secrétariat montrent qu'à la fin de 1989 :
5.58 Plusieurs études importantes effectuées au fil des ans ont recommandé de simplifier le système de classification des emplois. Le Secrétariat a examiné diverses options, y compris le changement de la structure sous-jacente des groupes professionnels et l'adoption d'autres types de plans et systèmes de classification, y compris des systèmes informatisés. Jusqu'à maintenant, le système n'a pas encore été simplifié de façon substantielle.
5.59 Depuis 1984, des efforts considérables ont été déployés pour mettre à jour les normes de classification. Cependant, le Secrétariat n'a pas pu terminer la tâche, vu son ampleur et sa complexité. De plus, l'accent a été mis sur la révision des normes individuelles et non pas sur la simplification de l'ensemble du système.
5.60 La «parité salariale» a ajouté à la complexité et aux coûts. L'incompatibilité entre le système de classification en place et la législation sur la «parité salariale» favorise également le besoin d'une réforme de la classification des emplois. Selon la Loi canadienne sur les droits de la personne, le fait d'instaurer ou de pratiquer la disparité salariale entre les hommes et les femmes qui exécutent des fonctions équivalentes constitue un acte discriminatoire. Le concept de la «parité salariale» exige que la relativité interne tienne compte des emplois semblables et dissemblables. Dans un rapport interne de 1986 du Secrétariat, il est mentionné que le système actuel de classification «ne permet pas de faire de comparaisons entre des emplois dissemblables au sein de groupes professionnels différents et, par conséquent, ne facilite pas l'application du concept du «salaire égal pour un travail de valeur égale».
5.61 Pour trouver une solution à cette incompatibilité, le Secrétariat a dû avoir recours à des plans de classification distincts, dits «communs» ou «universels» pour évaluer les emplois dans les questions de parité salariale. Ces plans mesurent la valeur de tous les emplois avec les mêmes critères plutôt qu'avec des critères propres à l'emploi. Cela a ajouté complexité et coûts à un système de classification qui est déjà complexe et coûteux à administrer.
5.62 Il faut simplifier le système. Comme nous l'avons mentionné au chapitre 1 du Rapport de 1989, la gestion des ressources humaines doit être plus efficiente et plus efficace - il faut plus de souplesse, donner plus de pouvoir aux employés et rationaliser les systèmes et les pratiques - afin de maintenir les services fournis par les fonctionnaires et d'en améliorer la qualité. L'initiative Fonction publique 2000 du gouvernement reconnaît ces besoins. Le système de classification est le pivot de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique. Il faut habituellement classifier un emploi avant de prendre toute autre mesure de personnel telle que la dotation en personnel, l'affectation à une unité de négociation ou la planification des ressources humaines.
5.63 Des gestionnaires de la fonction publique, des spécialistes de la classification des emplois et des employés représentés par les syndicats de la fonction publique demandent un changement fondamental du système de classification des emplois. Le changement fondamental du système de classification a également été demandé dans le rapport du Groupe de travail sur les obstacles rencontrés par les femmes dans la fonction publique.
5.64 À notre avis, un changement fondamental qui résulterait en la simplification du système pourrait aider à résoudre les problèmes reliés à la parité salariale. Un tel changement pourrait également constituer une étape importante de la réforme du régime de gestion du personnel dans la fonction publique pour le rendre plus efficient et plus efficace et pour aider les gestionnaires à atteindre les objectifs fixés dans le cadre des programmes. De plus, la simplification du système pourrait probablement contribuer à donner aux gestionnaires une meilleure compréhension du système de classification des emplois, à le mieux faire accepter et l'appuyer en tant que moyen équitable de déterminer la valeur relative des emplois.