7.7 Pour obtenir des résultats, les organisations s'appuient sur des éléments tangibles, tels que des plans, des budgets, des matériaux, des marchés et des procédés. Elles s'appuient également sur des éléments intangibles, tels que l'engagement, le dévouement, la loyauté, l'enthousiasme et l'innovation. Nous savons moins comment mesurer ces éléments, mais leur influence est indéniable. Notre étude cherche à comprendre quelle influence exerce sur le service et le rendement un déséquilibre entre ces deux types d'éléments. Que se produit-il, par exemple, lorsqu'une organisation privilégie surtout le contrôle et l'observation des directives alors que les employés, eux, privilégient l'engagement et le dévouement? Nous avons de même voulu approfondir certains exemples où des solutions ont permis de résoudre ces dilemmes. Comment réagissent les employés lorsque la direction comprend la nécessité d'établir un équilibre? Quel est leur rendement lorsque la direction privilégie tout autant l'engagement et le dévouement que le contrôle et l'observation des directives?
7.8 Nous avons, pour approfondir ces questions, rencontré des gestionnaires, des membres du personnel, des cadres supérieurs et des politiciens. Nous avons aussi observé des fonctionnaires au travail, un peu partout au Canada.
7.10 Nous avons ensuite poussé notre enquête pour savoir quelles sont les caractéristiques que les organisations performantes ont en commun. De là notre chapitre du Rapport de 1988, Les organisations performantes . Nous avons constaté que celles-ci misent sur leurs employés, le leadership, l'innovation et la qualité du service aux clients.
7.11 Après ces deux études, une question demeurait encore sans réponse. Qu'est-ce qui pousse les gestionnaires de certaines organisations à toujours chercher à améliorer le rendement? Nous avons conclu qu'il fallait chercher du côté des valeurs pour trouver une réponse.
Dans les organisations performantes, les employés possèdent des valeurs qui les poussent à améliorer constamment le rendement de leur organisation. Lorsque les circonstances changent, ils adaptent leurs méthodes en conséquence mais conservent leurs valeurs. Grâce à cette approche, l'organisation affiche un bon rendement même dans un environnement en mutation. Cette volonté ferme est peut-être, de toutes les caractéristiques, la plus importante.7.13 Les conclusions de nos travaux antérieurs nous ont guidés dans la présente étude. Nous tenons à les répéter ici. Les systèmes et les structures seuls ne suffisent pas à améliorer le rendement, car celui-ci dépend aussi des employés et des valeurs auxquelles ils adhèrent. Les valeurs déterminent les tâches que les employés soigneront, celles qu'ils feront superficiellement et celles encore qu'ils tenteront d'éviter. Pourtant, la plupart des gestionnaires ne se sont guère attardés à l'importance que revêtent les valeurs comme facteur d'amélioration du rendement. Ils ont eu tendance à s'attacher davantage aux systèmes et aux structures qu'aux valeurs que privilégient leurs employés.
7.15 D'autres définitions proviennent de la pratique et des documents organisationnels : comment le monde devrait être; ce qui devrait être; les buts généraux, les idéaux et les normes d'une organisation.
7.18 Pour débuter, nous avons rencontré les sous-chefs de plusieurs ministères pour parler de l'étude et discuter de son objet. Nous voulions pouvoir rencontrer leurs employés, à tous les niveaux et dans toutes les régions du pays. Ils ont appuyé notre projet. Ils espéraient ainsi saisir des éléments de réponse et mieux comprendre leurs employés et la culture organisationnelle. Les ministères qui ont participé à l'étude sont les suivants : Emploi et Immigration Canada, le Service correctionnel du Canada, Pêches et Océans Canada et Revenu Canada, Impôt.
7.23 Cette constatation vaut tout autant dans la fonction publique que dans le secteur privé. Peut-être même plus encore. Les groupes que nous avons examinés ne vendent pas de produits. Ils possèdent peu de «clients» qui, s'ils n'aiment pas le service, peuvent choisir un concurrent. Une partie de leur travail consiste à imposer des programmes impopulaires à des citoyens peu enthousiastes. L'impôt en est un exemple. Le travail de la fonction publique porte également sur des droits que peuvent revendiquer les citoyens auprès du gouvernement et de la société, notamment l'aide financière et sociale. La fonction publique doit, à tous ces égards, tenter de satisfaire 100 p. 100 de son «marché». Une part de marché de 90 p. 100 n'est pas acceptable.
7.27 La gestion dans la fonction publique, tout comme dans la plupart des grandes organisations, s'appuie sur des structures bureaucratiques, notamment une hiérarchie officielle, une gestion au moyen de méthodes et de contrôles, et une étroite surveillance de l'observation des directives. Il en résulte souvent des relations de travail impersonnelles. L'approche «contrôle et observation des directives» présume que plus l'organisation est impersonnelle, plus elle sera prévisible, et que la prévisibilité mène à l'efficience.
7.28 Les structures organisationnelles formelles vont également de pair avec les principes d'égalité et d'obligation de rendre compte. Le gouvernement doit répondre de tous les services spéciaux ou individualisés que reçoit un membre du public. C'est la raison pour laquelle la fonction publique a tendance à privilégier un système structuré de contrôles et d'observation des directives.
7.30 Il est évidemment possible d'élaborer des directives, même pour les procédés les plus détaillés et les plus complexes. Elles seront peut-être désuètes, cependant, avant même d'être mises en oeuvre. La réalité ne se cantonne pas dans des règles.
7.31 Les systèmes formels permettent, du moins en partie, à la fonction publique de respecter l'obligation d'être rentable et d'observer les priorités d'équité et de reddition de comptes du gouvernement. Ils répondent beaucoup moins aux besoins d'ouverture et de satisfaction que ressentent les employés. À cet égard, un équilibre plus productif entre la gestion par le contrôle et l'observation des directives et la gestion par le dévouement et l'engagement semble offrir de meilleures perspectives de succès.
7.32 Pour trouver un tel équilibre, les gestionnaires doivent comprendre la pratique et les effets des deux aspects - d'une part, la gestion axée sur les systèmes, fondée sur les contrôles et l'observation des directives et, d'autre part, la gestion axée sur les employés et fondée sur le dévouement et l'engagement. L'équilibre productif pourrait s'établir grâce à une «gestion par la compréhension».
7.34 Une fonction publique dont l'orientation serait telle constituerait sans nul doute un défi de taille pour ses gestionnaires. Elle constituerait également un grand défi pour ses employés, sur lesquels elle exercerait une forte influence. Elle contribuerait à la fois à la qualité du service et au rendement supérieur de ses employés.
7.35 Il convient toutefois de faire une mise en garde. Notre étude ne préconise nullement que la fonction publique abolisse tous les contrôles et toutes les directives. Elle propose plutôt que la fonction publique réponde aux aspirations de ses employés tout en maintenant les contrôles essentiels à l'équité et à l'obligation de rendre compte. Le but visé est l'équilibre, non pas la polarisation.
7.36 Nous avons dit que l'engagement personnel et une fonction publique efficace contribuent à la qualité du rendement des employés au travail. Les aspirations personnelles des fonctionnaires y contribuent aussi.
7.39 Les besoins peuvent s'exprimer de diverses façons, éthiques ou non. Le besoin de faire une différence, d'exercer une influence, par exemple, peut s'exprimer par la convoitise, l'appât du gain ou la domination. Ces sentiments existent bel et bien et certaines organisations, comme le crime organisé, semblent les sanctionner. Une des raisons pour lesquelles de nombreuses organisations, y compris la fonction publique, ne peuvent pas fonctionner complètement sans sauvegardes et sans contrôles est qu'il y a parfois abus.
La pièce n'est pas disponible
7.41 En résumé, plusieurs facteurs semblent contribuer à la qualité du rendement des employés au travail. Plus ceux-ci sont engagés, mieux ils semblent travailler. La satisfaction qu'ils retirent d'une conception du travail et d'une gestion réfléchies contribue à leur engagement. Une fonction publique efficace peut, d'elle-même, encourager les employés à fournir un bon rendement. Les propres aspirations des fonctionnaires les aident aussi à donner un bon rendement.
7.44 Nous avons réuni une série de pièces qui montrent comment les fonctionnaires perçoivent les exigences de travail et comment ces points de vue mènent à des dilemmes. La pièce 7.2 contient les opinions de professionnels qui traitent avec le public.
La pièce n'est pas disponible
7.46 Nous avons eu des discussions semblables à l'administration centrale. La pièce 7.3 illustre comment les employés de l'administration centrale interprètent les exigences de leur travail.
La pièce n'est pas disponible
7.47 Nous constatons que les employés de l'administration centrale veulent eux aussi faire du bon travail. Pourtant, leur interprétation de ce qui importe contraste considérablement avec celle des agents locaux.
7.48 Nous avons obtenu des commentaires, sur le même sujet, de représentants des organismes centraux. La pièce 7.4 est l'opinion de l'un d'entre eux.
La pièce n'est pas disponible
7.49 De nouveau, nous voyons une interprétation sincère des exigences de travail, mais d'une toute autre perspective. Faire du bon travail signifie protéger les ministres. Cela signifie en outre garantir un traitement égal à tous les membres du public et empêcher les fonctionnaires de profiter d'avantages personnels dont ne peuvent généralement pas bénéficier les autres Canadiens.
7.50 Dans nos discussions, nous avons aussi tenté de connaître l'opinion des politiciens sur le service et sur la façon dont les fonctionnaires répondent à la demande. Les politiciens se fondent sur ce qu'ils ont observé lorsque des électeurs ont essayé d'obtenir des services ou sur leur expérience lorsqu'ils ont tenté d'intervenir personnellement auprès de fonctionnaires de différents niveaux. Nous présentons certains de leurs commentaires à la pièce 7.5.
La pièce n'est pas disponible
7.52 La situation dans son ensemble a cependant de quoi laisser perplexe. L'information que les régions détestent mettre sur papier est exactement celle dont a besoin l'administration centrale pour faire son travail. De même, des mesures que l'administration centrale juge essentielles sont perçues comme étant sans importance par les régions.
7.55 Les employés en région peuvent ne pas saisir l'importance de l'information documentée dont ont besoin les fonctionnaires de l'administration centrale. Un gestionnaire de l'exploitation peut ne pas saisir l'importance des données statistiques dont le ministre a besoin à la période des questions. L'agent d'un organisme central peut ne pas comprendre le besoin vital d'une plus grande souplesse pour permettre au fonctionnaire en région de mieux servir le public.
On peut ainsi éviter la fraude, le gaspillage et les abus, tant dans les faits que dans les apparences.
7.58 Par moments, ce principe semble surtout axé sur les apparences. Un cadre a dit : «Auparavant, on s'attendait à ce que nous évitions de mettre le patron dans l'embarras et nous acceptions cela. Nous établissions des contrôles et des mesures préventives pour que nos opérations se déroulent bien et que nos mesures puissent se défendre. Maintenant, on veut que nous lui accrochions un sourire aux lèvres tous les jours. On s'attend à ce que nous fassions tout pour que les choses semblent parfaites, sans erreur. À mon avis, cela ne sera jamais possible.»
La pièce n'est pas disponible
7.61 Les contrôles sont les plus efficaces lorsque ceux qui doivent les respecter les perçoivent comme nécessaires et réalisables. Expliquer la raison d'être des contrôles et la nécessité pour les employés de les respecter et obtenir d'eux leur engagement compte tout autant que les contrôles proprement dits.
7.62 Éviter les risques d'une part, tout en laissant place à l'innovation d'autre part, constitue un défi non seulement pour les fonctionnaires. Dans une démocratie parlementaire, les politiciens doivent rendre compte au public et se voir confirmés dans leur orientation par voie de réélection. Les électeurs leur retirent parfois leur approbation lorsqu'ils sont mis au courant de lacunes dans les opérations gouvernementales. Les ministres du gouvernement se retrouvent donc devant un dilemme : choisir des opérations innovatrices qui supposent plus de risques, ou choisir des opérations axées vers les contrôles, mais qui sont moins souples.
7.63 Nous en avons parlé avec bon nombre de politiciens. Un de ceux que nous avons rencontrés, ancien cadre supérieur d'un cabinet provincial, a proposé l'orientation décrite à la pièce 7.7.
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7.64 Cette proposition procède d'un raisonnement qui marque un changement dans le mode actuel de pensée. Au lieu d'essayer d'atteindre un but utopique d'opérations parfaites grâce aux contrôles, et ainsi de garder l'appui public, on propose d'expliquer qu'une telle perfection est impossible à atteindre. Toutefois, comme l'ont démontré les grandes entreprises, une gestion par la compréhension permet de s'approcher de la perfection recherchée. Les ministres pourraient donc songer à appuyer des opérations plus innovatrices en laissant aux fonctionnaires plus de latitude, en leur accordant plus d'appui, en leur faisant plus confiance et en reconnaissant leur apport.
7.65 Certains vont plus loin encore. Les études sur les relations humaines en milieu de travail ont toujours soutenu que «si vous êtes bons avec vos employés, vous deviendrez riches». Toutefois, le Canada est une démocratie dans laquelle, par principe, les gens sont traités avec dignité et respect. L'engagement et le dévouement devraient donc être des buts en eux-mêmes et non pas des outils qui permettent d'améliorer le rendement. La question du service, du rendement et de la rentabilité se résoudra alors d'elle-même.
7.66 Cela dit, il semble que les dilemmes, sous une forme ou une autre, continueront de faire partie intégrante du cadre de travail de la fonction publique. Les employés devront toujours faire preuve de jugement, même de sagesse, pour résoudre les difficultés que posent ces dilemmes, ou apprendre à composer en conséquence.
La pièce n'est pas disponible
7.69 Certaines de ces solutions sont peu orthodoxes. Par exemple, faire la sourde oreille lorsque l'administration centrale présente une initiative ou donner beaucoup de liberté d'action aux employés peut en faire sourciller plusieurs. Nous hésiterions à approuver la généralisation de ce genre de pratique. Toutefois, la culture organisationnelle de ces lieux de travail semble légitimer ce type de comportement, qui, par ailleurs, paraît contribuer au climat d'innovation qui règne dans ces groupes.
7.70 Nous avons visité des groupes de travail particuliers, de tailles diverses, dans différentes régions du pays. Nous avons entre autres visité un service régional de plus de 2 000 personnes, dont le travail consiste à traiter des documents normalisés présentés par le public. Il s'agit d'une opération à volume élevé, presque une usine.
7.71 De tels milieux sont habituellement gérés de manière très stricte, parfois autoritaire. Nous avons, dans ce cas, constaté l'inverse. Ce service est un exemple d'un groupe qui pratique la gestion par la compréhension.
La gestion est du style sévère-détendu. Elle est sévère pour ce qui est du travail lui-même, qui exige le traitement exact et en temps opportun de millions de documents. Elle est détendue pour ce qui est du personnel qui effectue le travail. Bulletin local, permission d'écouter des baladeurs ou la radio, loteries, journées thématiques, utilisation des installations au bénéfice des employés, notamment utilisation de la cafétéria pour des séances d'aérobie, sont des exemples d'un style de gestion détendu. Le service et le rendement sont très élevés, et pourtant le milieu de travail est humain, voire même «amusant».
On y constate une attitude positive fondée sur la collaboration et l'innovation par rapport aux autres services et à l'administration centrale. Par conséquent, le service est souvent choisi par l'administration centrale pour élaborer et mettre à l'essai de nouvelles techniques et de nouveaux procédés. La direction et les employés collaborent de manière créative. Par exemple, ils établissent ensemble certaines normes de production. Les employés pensent à de nouveaux moyens plus efficaces de faire le travail. Ils se réunissent seuls, entre eux, pour discuter de meilleures méthodes de travail et de production.
La direction a tendance à dire «oui» aux suggestions faites par les employés. Elle cherchera véritablement à trouver des moyens de donner suite à leurs propositions. Elle a appris que les idées des employés sont habituellement innovatrices et productives.7.73 Ce style de gestion est inhabituel dans les organisations bureaucratiques. Ces services constituent des îlots d'innovation. Pourtant, leur rendement est, semble-t-il, au moins aussi bon et, à certains égards, supérieur à celui d'autres services plus traditionnels. Il vaut la peine de souligner que ces initiatives sont le fruit des services eux-mêmes et qu'elles n'ont pas été imposées par l'administration centrale ou un organisme central.
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7.76 Sur une note moins sérieuse, le projet a montré les pièges d'une trop grande publicité. L'attention des médias semblait faire ressortir les pires défauts. Le besoin de succès et de gloire a fait dévier des employés de leur chemin. Plusieurs participants au projet ont eu l'impression qu'une fois leur programme connu du public, il ne fallait plus admettre qu'il y avait des problèmes, le cas échéant. Un employé supérieur conseillait de ne pas parler des nouveaux projets. «En cas d'échec, les journaux ne s'empareront pas de l'affaire».
7.79 L'ouverture, la confiance et l'intégrité. Ce sont les valeurs considérées les plus importantes dans les îlots d'innovation. La direction et le personnel se fient les uns aux autres. Ils se confient l'un à l'autre. Ils écoutent les points de vue des uns et des autres. Ils partagent l'information. Ils tiennent leurs promesses et le geste correspond à la parole.
7.80 Le service est primordial. Dans les îlots d'innovation, la croyance généralisée est la suivante : «Le service est primordial». Tout le travail est subordonné au service à la clientèle. Celui-ci n'est pas vu comme un goulot d'étranglement, mais comme le but fondamental de l'organisation, même s'il demande beaucoup de temps, surtout dans les situations complexes. Cette opinion est répandue même lorsque le rendement se mesure par les tâches administratives. Lorsque le service prime, les tâches administratives, le travail du personnel et la productivité semblent suivre tout naturellement.
7.81 Les stimulants et les récompenses. La plupart des stimulants, dans la fonction publique, ont une chose en commun. On peut en profiter seulement ailleurs qu'au travail. Citons notamment le salaire, les vacances, les prestations de retraite, les congés de maladie, l'assurance médicale et dentaire, les congés de gestion et les primes. Les îlots d'innovation ont mis au point certains stimulants astucieux en milieu de travail. Ils organisent sur place des activités agréables et rendent le contexte de travail proprement dit plus incitatif. Ils essaient également d'offrir divers stimulants pour répondre aux besoins variés des employés. L'horaire souple individuel en est un exemple. Un éventail d'incitations semble important pour les employés. Entre autres choix, citons la possibilité de modifier les règles concernant la tenue vestimentaire, la possibilité pour les employés de travailler à la maison ou l'offre d'un service de garderie.
7.82 Continuité et persévérance. Dans les îlots d'innovation, les employés ont dit apprécier la continuité et la persévérance dans l'orientation de la gestion. Contrairement à la perception courante de l'innovation, la tendance n'est ni aux avalanches continuelles de nouvelles initiatives, ni aux changements d'orientation constants. La direction met délibérément son personnel à l'abri de la discontinuité. Cette vision confirme les impressions recueillies ailleurs : les milieux où l'on apporte des changements de caps continuels sont source de grandes frustrations.
7.84 Le leadership est une fonction. On croit généralement que seuls des dirigeants inspirés peuvent apporter des changements à long terme à l'organisation. Cette croyance populaire nous laisse maintenant sceptiques. Nous avons vu au cours de notre étude que les changements les plus productifs se sont produits lorsque les employés de tous les niveaux ont collaboré, animés par le même engagement d'atteindre des buts et de respecter des principes communs. Les dirigeants peuvent se trouver à l'origine d'un changement et ils peuvent créer des conditions propices à ce changement. Cependant, pour que les changements organisationnels survivent, à long terme, le leadership doit, semble-t-il, être perçu plus comme une fonction partagée que comme une personne, une fonction qu'exercent tous les membres de l'organisation. Un tel programme de changement à long terme ne semble survivre que dans la mesure où tous les intervenants prennent des risques pour soutenir les nouvelles approches qu'ils préconisent ensemble.
7.85 Le style de gestion comparé au gruyère. Les îlots d'innovation ont adopté un style de gestion que nous pourrions comparer au gruyère. Les gestionnaires donnent le cadre dans lequel le travail doit se faire. Ils laissent cependant des «trous», que les employés remplissent selon les besoins locaux. Compte tenu de la situation, et de l'amalgame des ressources dont ils peuvent disposer, les employés font preuve d'innovation et de jugement pour assurer le meilleur service possible.
7.86 L'engagement. La direction et le personnel comprennent la nature et l'objet du service. Ils se sont tous engagés à atteindre ce but et ils se sont engagés les uns envers les autres. Ils connaissent leur public et ils se sont engagés à le desservir. Ils s'entendent sur les tâches fondamentales et importantes qu'il faut effectuer. Ils se sont engagés à mener à terme les initiatives, et ne les abandonnent pas en cours de route pour de nouvelles.
7.87 Les réalisations et la satisfaction. La direction et le personnel travaillent fort pour obtenir la reconnaissance. Ils sont fiers d'eux-mêmes, de leur travail et de leur organisation. Ils privilégient les solutions innovatrices. Ils se sentent récompensés par leurs propres succès et ils les soulignent. Ils essaient de maintenir une atmosphère de travail enrichissante. Ils organisent le travail pour qu'il puisse être «amusant».
Les systèmes et les structures seuls ne suffisent pas à améliorer le rendement, car celui-ci dépend aussi des employés et des valeurs auxquelles ils adhèrent. Les valeurs déterminent les tâches que les employés soigneront, celles qu'ils feront superficiellement et celles encore qu'ils tenteront d'éviter. Pourtant, la plupart des gestionnaires ne se sont guère attardés à l'importance que revêtent les valeurs comme facteur d'amélioration du rendement. Ils ont eu tendance à s'attacher davantage aux systèmes et aux structures qu'aux valeurs que privilégient leurs employés.7.91 Nous aimerions citer un cadre supérieur, dont la perspective sur les valeurs, le service et le rendement dans la fonction publique est visionnaire. Tous ne partageront pas nécessairement son point de vue, surtout ceux qui ont déjà l'impression de tout donner et d'étirer leurs ressources à la limite. Toutefois, il s'agit d'un point de vue qui peut être une source d'inspiration quant au potentiel encore inexploité de la fonction publique.