8.14 Quelques-uns des problèmes qui se posent à l'administration fédérale ont été signalés dans le communiqué daté du 12 décembre 1989 annonçant l'initiative Fonction publique 2000 :
Au fil des ans, la fonction publique s'est vu confier la tâche d'assurer la prestation d'un nombre toujours plus important de programmes et de services, tâche dont elle s'est acquittée dans le contexte de restrictions budgétaires grandissantes et malgré d'importantes réductions d'effectifs au cours des dernières années. Cette tâche a été rendue encore plus ardue par l'existence de structures organisationnelles et de moyens de contrôle qui ne favorisent pas toujours l'efficacité ou l'amélioration des services offerts au public.
La complexité du régime administratif régissant la fonction publique est considérée comme une importante source de difficultés depuis plus d'une décennie. Il importe plus que jamais de simplifier son administration, d'accroître son efficacité et d'y permettre une plus grande délégation des pouvoirs et responsabilités.
Une révision fondamentale des méthodes d'organisation et de gestion de la fonction publique est essentielle, afin de donner à ses membres les outils dont ils ont besoin pour le XXIe siècle et de leur permettre d'agir efficacement dans le contexte des restrictions budgétaires.8.15 Notre étude actuelle sur la philosophie de gestion et une étude antérieure sur les entraves à la gestion productive traitent d'un autre aspect de la gestion soucieuse d'efficience. Par exemple, dans le chapitre sur les valeurs, le service et le rendement dans la fonction publique, que nous présentons dans le Rapport de cette année, il est dit que : «Les systèmes et les structures seuls ne suffisent pas à améliorer le rendement, car celui-ci dépend aussi des employés et des valeurs auxquelles ils adhèrent. Les valeurs déterminent les tâches que les employés soigneront, celles qu'ils feront superficiellement et celles encore qu'ils tenteront d'éviter. Pourtant, la plupart des gestionnaires ne se sont guère attardés à l'importance que revêtent les valeurs comme facteur d'amélioration du rendement. Ils ont eu tendance à s'attacher davantage aux systèmes et aux structures qu'aux valeurs que privilégient leurs employés.» (voir le paragraphe 7.13).
8.16 La gestion visant à l'efficience tient compte de toutes les variables influant sur la relation entre les résultats (les extrants) et l'effort (les intrants). Les normes scientifiques et les techniques d'évaluation du travail demeurent valides pour l'évaluation de l'efficience, mais dans une optique plus vaste, l'efficience comprend maintenant des techniques de gestion globale des ressources dont le but est d'inciter les employés à donner un meilleur rendement. L'évaluation de l'efficience comprend également l'examen des méthodes utilisées pour choisir et implanter de nouvelles technologies qui ont une forte incidence sur la productivité des employés. On reconnaît également de plus en plus qu'un service de meilleure qualité (la qualité des extrants) est un élément à ne pas négliger dans l'évaluation de l'efficience des opérations.
8.17 La gestion pratiquée avec un souci suffisant d'efficience oblige constamment les gestionnaires à obtenir et à utiliser de l'information sur la productivité pour évaluer le rendement en fonction d'une norme. La productivité est le ratio de la quantité de biens ou de services produits (les extrants) par rapport à la quantité de ressources utilisées pour les produire (les intrants), et elle est généralement exprimée en mesures telles que le coût ou le temps par unité de production. L'efficience représente la relation entre le rapport extrants/intrants (la productivité) et une norme de rendement. On peut mettre au point de nombreuses normes d'efficience pour n'importe quelle organisation, mais toutes les normes sont appelées à changer en raison de facteurs tels que l'implantation de nouvelles technologies et les changements dans les conditions de travail ou la nature du travail.
8.18 Les comparaisons de la productivité sont d'importants outils dont la direction dispose pour déterminer si le rendement de son organisation atteint un niveau d'efficience acceptable et pour déterminer également les possibilités d'améliorations.
8.19 Il est plus facile d'élaborer une formule descriptive de l'efficience, valable en théorie, qu'il ne l'est de l'appliquer aux opérations du gouvernement. Dans certains ministères, les résultats se constatent dans l'immédiat, par exemple les chèques traités, les inspections effectuées ou les entrevues menées. Pour ce qui est des programmes plus complexes, par exemple l'analyse de politiques, il n'est pas aussi simple d'évaluer les résultats. Quoiqu'il en soit, il est indispensable que les indicateurs choisis pour mesurer l'efficience reflètent le travail sur lequel les employés ou la direction peuvent exercer un contrôle.
8.21 Nous avons examiné les comptes rendus au sujet de l'efficience; la technologie de l'information utilisée en vue d'accroître l'efficience; la diffusion des meilleures méthodes; le système de récompenses; les méthodes de gestion dans une optique d'efficience ainsi que la production et l'utilisation des données sur les coûts et le rendement. Nous avons choisi des études de cas pour illustrer la nature et le type de questions qui se sont posées.
8.22 Notre étude était fondée sur les constatations relatives à l'efficience, issues des vérifications de l'optimisation des ressources effectuées par le Bureau au cours des dernières années. De plus, nous avons sélectionné six ministères représentatifs d'un large éventail des opérations du gouvernement, y compris les opérations axées sur les procédés, sur les contacts avec les clients et sur les programmes de réglementation.
8.23 Aux fins de comparaison, nous avons fait des recherches sur la gestion dans une optique d'efficience ailleurs dans le secteur public, au pays et à l'étranger.
8.25 Pour un groupe comme pour l'autre, l'efficience peut s'exprimer simplement en extrants et en intrants. Toutefois, les aspects de la gestion ne sont pas les mêmes au niveau des programmes ministériels qu'au niveau de l'ensemble de l'administration fédérale. Il est essentiel, pour un niveau comme pour l'autre, que les responsabilités et les rôles respectifs soient bien compris. Le Bureau du contrôleur général a expliqué ces divers paliers d'efficience de gestion dans une lettre adressée au vérificateur général en avril 1989.
(Traduction)
Au niveau supérieur, on peut chercher à améliorer l'efficience des programmes économiques et sociaux, c'est-à-dire l'affectation des ressources entre, par exemple, le secteur de la défense par opposition au secteur social, ou entre le secteur public et le secteur privé ou, encore, entre le fédéral et les provinces. Les décisions dans ce domaine sont essentiellement politiques, même si l'efficience n'en est pas exclue. À ce niveau, le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Bureau du contrôleur général n'ont pas de responsabilités de gestion et leur rôle se limite à donner des conseils sur les coûts, la planification et l'administration dans le secteur public.
Ensuite viennent les considérations liées à l'efficience dans le but d'améliorer le cadre de l'administration fédérale. Entreprendre d'améliorer l'efficience à ce niveau pourrait entraîner des réformes de la culture organisationnelle, des systèmes de primes, des règles administratives régissant tous les programmes, une réduction des entraves, etc. Les organismes centraux ont un rôle important à jouer à cet égard et ont lancé un certain nombre d'initiatives dans cette voie.
Au niveau suivant, on peut chercher à augmenter l'efficience en améliorant les structures à l'échelle de l'administration fédérale. Il pourrait s'agir, par exemple, de réorganiser les ministères, de réduire le nombre de tâches exécutées en double et de diminuer le nombre de programmes aux buts opposés. Les décisions dans ce domaine sont, nous le répétons, essentiellement politiques, bien que, dans ce contexte, les organismes centraux aient un rôle à jouer en donnant des conseils aux ministres.
En principe, toutefois, il est impossible de centraliser la gestion de l'efficience de tous les programmes et de toutes les opérations du gouvernement. Il est plus réaliste de confier la responsabilité de l'efficience de programmes particuliers aux ministères tout en les rendant comptables à cet égard. Le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Bureau du contrôleur général peuvent exercer une surveillance sélective, constituer la première étape du processus de reddition de comptes et collaborer avec les ministères pour régler certains problèmes en particulier.
Ainsi, le rôle qui convient au Secrétariat du Conseil du Trésor et au Bureau du contrôleur général, pour ce qui est de l'efficience, consiste à établir les cadres stratégiques et administratifs qui favoriseront l'efficience, à donner des conseils au niveau politique et à fournir orientation générale et soutien au niveau de la gestion.8.26 Le gouvernement affirme qu'il applique une stratégie concertée en vue d'une gestion plus productive, fondée sur la délégation des pouvoirs et sur l'accroissement des responsabilités. Les mesures prises pour améliorer le rendement du secteur public comprennent, entre autres, l'amélioration de la qualité de l'information de gestion, la modification du mode de prestation des services et la modification de la culture organisationnelle de la fonction publique. Quant aux mesures prises pour augmenter l'efficience, compte tenu des changements de plus grande portée dans les opérations du gouvernement, elles incluent notamment :
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INITIATIVE MAJEURE
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DESCRIPTION
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Accroissement des pouvoirs et des
responsabilités ministériels (APRM)
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Régime introduit en 1986, pour améliorer la
gestion au sein de l'administration fédérale en
réduisant les contrôles administratifs exercés
par le pouvoir central pour donner aux
sous-ministres plus de latitude pour gérer leur
ministère et pour mieux définir leurs
responsabilités quant aux résultats qu'ils
obtiennent. Voici des exemples d'améliorations
:
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- Le pouvoir, pour les ministères, de conserver
les économies découlant des gains de
productivité.
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- Une réduction importante du nombre de
rapports exigés et du nombre de présentations
au Conseil du Trésor nécessaires.
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- L'autorisation de reporter les économies à
l'exercice suivant : jusqu'à 3 p. 100 des
budgets de fonctionnement et d'entretien et
jusqu'à 5 p. 100 des budgets d'immobilisations
(jusqu'à concurrence de 75 millions de dollars).
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Fonction publique 2000
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Un examen détaillé de tous les domaines
touchant la gestion des ressources humaines
est en cours. Le régime de gestion des
ressources humaines de la fonction publique
sera modernisé et assoupli.
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Refonte du système de prestation des
services gouvernementaux
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Le gouvernement a entrepris de créer de
nouveaux moyens d'encourager l'efficience et
d'améliorer l'exécution des programmes. Par
exemples, les Organismes de service spécial,
sous le régime desquels s'exercera l'activité de
certains services du gouvernement, de façon
autonome, comme une entreprise commerciale.
Le Bureau des passeports et l'Agence
gouvernementale de consultation et de
vérification sont les premiers organismes de
service spécial à être créés.
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Biens immobiliers
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Le Bureau de gestion des biens immobiliers a
été créé en 1986 avec mission d'élaborer une
stratégie intégrée pour la gestion efficiente des
biens immobiliers.
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Recouvrement des coûts
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En 1989, le Conseil du Trésor a approuvé une
politique visant à encourager plus d'équité dans
le financement des activités gouvernementales
en transférant les coûts aux utilisateurs et à
d'autres bénéficiaires, s'il y a lieu. Les droits
d'utilisation favorisent une plus grande
efficience en soumettant la demande et la
prestation de services à des forces semblables
à celles du marché.
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8.29 En 1985, la Division de la gestion de la trésorerie a été créée au Bureau du contrôleur général. De nombreuses directives sur la gestion de la trésorerie ont été émises au cours des six dernières années. En 1988-1989, le Bureau du contrôleur général a publié une brochure intitulée : «La gestion de la trésorerie dans l'administration fédérale».
8.30 Selon les estimations du gouvernement, de meilleures dispositions bancaires et une gestion de la trésorerie plus efficiente ont permis de réaliser des économies d'environ 941 millions de dollars depuis 1985. À titre d'exemples d'améliorations, on peut citer la réception plus rapide des impôts à payer sur le revenu, de la taxe de vente et de la taxe d'accise; l'accélération de la facturation et de la perception des sommes à recouvrer; l'élimination des comptes de banques ne portant pas intérêt; l'utilisation des cartes de crédit et des chèques de voyage; l'arrêt des paiements trop hâtifs aux sociétés d'État; l'octroi des subventions et des contributions par versements échelonnés et le recouvrement de l'excédent de trésorerie des sociétés d'État.
8.31 Le gouvernement cherche d'autres domaines à améliorer, tels que la gestion des stocks, les paiements législatifs, les amendes et les pénalités, la gestion du crédit, les prêts et les garanties ainsi que les marchés.
8.33 Les documents de planification et les rapports de gestion internes doivent contenir des indicateurs de rendement pour les tâches mesurables et quantifiables. Sinon, sur quelle base pourra-t-on se fonder pour déterminer à quel point l'efficience s'est améliorée ou s'est détériorée?
8.34 Notre étude a porté sur des documents et des rapports produits par des ministères fonctionnant selon le Système de gestion des secteurs de dépenses (SGSD) et le régime d'Accroissement des pouvoirs et des responsabilités ministériels (APRM) (six ministères, au total, participent actuellement au régime d'APRM et sept autres négocient les conditions de leur participation). Nous avons également examiné la Partie III du Budget des dépenses principal. Nous avons conclu que quelques ministères ont fait un effort pour accroître leur efficience, mais les rapports ne nous ont pas fourni assez de matière pour nous permettre de faire des observations sur l'étendue des améliorations. Les ministères dont les opérations sont répétitives et les extrants uniformes tendent à avoir des données qui se rattachent plus facilement à l'efficience, et accordent donc plus d'importance à cette information que les ministères dont les activités relèvent de la politique.
8.35 Notre étude a révélé que les ministères préparent les documents de planification essentiellement parce que les organismes centraux les demandent dans le cadre du processus d'affectation des ressources, qui est axé sur le budget. Dans la plupart de ces documents, on ne présente pas l'information de type budgétaire dans une optique de gestion efficiente et on se soucie peu d'intégrer l'information sur l'efficience à celle sur les ressources, ce qui est pourtant essentiel pour la planification et la gestion.
8.36 La plupart des documents de planification portent sur des objectifs qui ne sont pas énoncés en termes quantifiables et, par conséquent, les améliorations prévues en matière d'efficience ou de productivité ne ressortent pas comme des cibles quantifiables. Dans les documents de planification préparés dans le cadre du SGSD et de l'APRM, les ministères doivent donner des indicateurs de rendement, mais ils ne communiquent des données quantitatives sur l'évaluation des résultats que rarement.
8.37 Certains plans ministériels contiennent de l'information sur l'accroissement de l'efficience de certaines activités, mais il n'existe aucune norme sur la communication des résultats d'activités gouvernementales comparables. La majeure partie de l'information sur les résultats des programmes est présentée sous forme de textes donnant une évaluation qualitative. Lorsque les documents de planification sont étayés par des données, celles-ci sont présentées en chiffres globaux et fournissent peu ou pas d'information sur la façon dont le ratio des extrants aux intrants peut avoir changé dans le temps ou par rapport aux plans.
8.38 La majorité des ministères ne présentent pas l'information sur l'efficience sous une forme permettant de faire des comparaisons entre les plans et les résultats d'une année à l'autre. L'information sur le rendement, isolée de tout cadre de comparaison, n'offre pas une base valable pour évaluer l'efficience.
8.39 Dans le chapitre 24, nous signalons que le ministère du Revenu national, Impôt, ne suit pas toujours les mêmes méthodes pour cumuler les résultats des programmes et les présenter dans la Partie III du Budget des dépenses. Par exemple, les cotisations additionnelles sont utilisées comme mesure du rendement aux fins des rapports de productivité des activités d'exécution. Cependant, nous avons constaté que la mesure varie en fonction de l'activité d'exécution en cause. Dans certains cas, on n'entend par cotisations supplémentaires que la portion d'impôt fédéral et dans d'autres, une combinaison de l'impôt fédéral et de l'impôt provincial.
8.40 De plus, le ministère ne rend pas compte de l'utilisation d'une grande partie des ressources qu'il consacre à ses activités d'exécution. Par exemple, sur les 5 286 années-personnes affectées aux vérifications fiscales, la Partie III ne montre des résultats que pour 2 540 années-personnes, sans aucune explication sur le travail des autres 2 746 années-personnes utilisées pour diverses activités connexes, ou sur les résultats obtenus grâce à elles. Autrement dit, dans les rapports sur le rendement, plus de la moitié des ressources affectées à la vérification ne sont pas comptabilisées.
8.41 Dans le chapitre 28 sur le Secrétariat d'État, nous signalons que l'information sur le rendement est incomplète en ce qui concerne l'Enregistrement de la citoyenneté et le Développement de la citoyenneté. Par exemple, en ce qui touche l'Enregistrement de la citoyenneté, le ministère ne possède aucune donnée sur la productivité, la rapidité et la qualité des services ni sur l'importance de l'arriéré des demandes, qui est fortement en hausse depuis 1986-1987. En ce qui concerne le Développement de la citoyenneté, le temps de traitement des demandes, qui figurait dans la Partie III de 1984-1985, n'est plus fourni.
8.42 Un autre aspect du problème est signalé dans le chapitre sur notre suivi, dans lequel nous communiquons la réponse du ministère de l'Agriculture à une recommandation du Comité des comptes publics, à savoir que : «le ministère veille à ce que la Partie III du Budget de 1990-1991 et des années subséquentes renferme des informations précises, claires, cohérentes et complètes, notamment à l'égard de l'affectation des ressources et des résultats des programmes».
8.43 Lorsque nous avons examiné la Partie III du Budget de 1990-1991 de l'Agriculture, nous n'avons pas trouvé de preuves suffisantes et satisfaisantes pour étayer les déclarations de rendement qui y figuraient. Dans certains cas, les preuves fournies étaient incomplètes. Dans quelques cas, les preuves laissaient supposer que les déclarations concernant le rendement, telles que présentées, induisaient en erreur.
8.44 Nous concluons qu'il y a, dans les systèmes et les pratiques utilisés au ministère de l'Agriculture pour préparer et revoir la Partie III du Budget des dépenses principal, des lacunes qui préoccupent tant le ministère que notre Bureau. Le ministère devra apporter des améliorations aux systèmes et aux pratiques qu'il emploie pour préparer la Partie III s'il veut être raisonnablement sûr qu'elle contient des renseignements exacts, clairs, conséquents et complets.
8.45 Comme le montre la pièce 8.1, et comme en fait également état le chapitre 24 du Rapport de cette année sur le ministère du Revenu national, Impôt, l'information généralement fournie à la Partie III et dans les autres documents ministériels de planification et de reddition de comptes serait plus utile si elle contenait des données quantifiées et plus spécifiques sur le rendement établissant le rapport entre les extrants et les intrants. L'information sur l'efficience pourrait inclure, par exemple, le nombre de vérifications internes et d'évaluations de programme réalisées dans les délais prévus, les coûts réels par rapport aux coûts prévus dans le budget, le nombre de recommandations et les économies qui ont découlé de celles-ci. D'autres données pourraient inclure le nombre de personnes affectées aux travaux administratifs et de soutien par rapport à celles qui sont affectées à l'exécution directe des programmes, ou la charge de travail mesurable par rapport au nombre d'heures de travail. Une telle information fournirait un cadre de comparaison qui aiderait les gestionnaires et les autres personnes intéressées à juger le rendement par rapport aux normes existantes ou à évaluer les progrès réalisés dans le temps au chapitre de l'efficience.
La pièce n'est pas disponible
8.46 En résumé, ce genre de documents de planification ministériels est en grande partie conçu aux fins du processus budgétaire du gouvernement, menant à l'affectation des ressources, et contient peu de données quantitatives pertinentes sur l'efficience. Ce processus donne peu d'importance au compte rendu sur l'utilisation efficiente des ressources. L'information qui compare les ressources utilisées aux résultats des programmes est rarement fournie sous une forme qui permette d'évaluer l'ensemble des changements sur le plan de l'efficience.
8.48 Dans certains ministères, on publie des articles sur l'accroissement de l'efficience, mais dans d'autres, le sujet est traité de façon non structurée, au cours de réunions de comités par exemple, parfois sans procès-verbal. Pratiquement rien n'est consigné dans la plupart des ministères sur les impressions ou les opinions de ceux qui ont participé aux changements.
8.49 À l'heure actuelle, une grande partie de l'information publiée sur la gestion axée sur l'efficience découle de l'expérience et de la perspective du secteur privé, lesquelles, de l'avis de nombreux gestionnaires du secteur public, ne sont pas nécessairement applicables à la fonction publique. Le gouvernement a récemment pris l'initiative de publier et de diffuser à l'interne des articles sur l'efficience dans le but de sensibiliser les gestionnaires du secteur public aux questions d'efficience. Par exemple, le Conseil du Trésor publie maintenant un répertoire des innovations en gestion des ressources humaines. Cette initiative est importante. Un plus grand volume d'information sur l'efficience, fondée sur l'expérience des gestionnaires de la fonction publique, élargirait les connaissances actuelles et contribuerait à promouvoir l'importance de l'efficience dans l'administration fédérale.
8.50 Dans le chapitre du Rapport de 1989 sur la Garde côtière canadienne, nous avions cité un exemple de possibilités perdues par manque de diffusion d'information sur l'efficience. De nombreuses innovations en matière de technologie avaient été mises en oeuvre dans une région, mais n'avaient pas été transférées à d'autres régions où le travail était semblable. Sans un mandat clairement défini quant au suivi et à la promotion de l'efficience, les gestionnaires ignorent, en général, quels sont les moyens qui pourraient les aider à rendre leurs opérations plus efficientes.
8.51 Dans la plupart des ministères, la structure de gestion et de responsabilité ne vise pas à améliorer l'efficience ni à considérer son application à d'autres secteurs d'activité. Il existe bien une politique du gouvernement exigeant qu'un organisme central évalue les nouvelles technologies de l'information et leurs possibilités d'application dans le ministère et dans l'administration fédérale, mais elle est trop récente. Dans notre chapitre de 1989 portant sur les télécommunications dans l'administration fédérale, nous avions signalé qu'il était possible pour le gouvernement de réaliser des économies annuelles de l'ordre de 30 à 45 millions de dollars par la création de réseaux d'une plus grande capacité, permettant de profiter des structures tarifaires établies par l'utilisation plus efficiente des circuits déjà en place et par l'intégration des services de transmission voix-données. En l'absence de coordination et d'orientation centrales, chaque ministère a agi individuellement pour répondre à ses propres besoins, ce qui a donné lieu à une prolifération de réseaux parallèles au Canada.
8.52 Les ministères ayant pour vocation la prestation de services ont fait des progrès dans l'analyse et l'amélioration de l'efficience, mais les centres dits «d'expertise», qui dispensent aide et conseils aux autres ministères fédéraux, n'ont pas été trop sollicités. Par exemple, bien que le Secrétariat du Conseil du Trésor ait adopté les recommandations d'un certain nombre d'études sur les «organisations les plus efficientes», le fait que cette initiative ne soit pas bien connue témoigne, en général, du problème qu'entraîne la diffusion insuffisante de l'information dans l'administration fédérale.
8.54 Ces études comprennent l'examen des méthodes de prestation de services, des niveaux de services et des nouvelles options pour réduire les coûts. Ces études peuvent être effectuées soit à l'interne, soit par des experts-conseils indépendants. Ce type d'étude est présenté comme un outil de gestion accessible à tous les gestionnaires, car le Conseil du Trésor est disposé à partager le coût de l'étude, si l'on en fait la demande. Le cas échéant, les ministères conserveront quand même toutes les économies réalisées ainsi que la propriété des conclusions de l'étude. Le BPSE, pour sa part, pourra utiliser les études pour montrer aux autres ministères ce que permet cette approche.
8.55 Les ministères effectuent des études selon l'approche de l'organisation la plus efficiente (OPE) en raison de l'importance de telles études pour l'organisation, et non pas pour se conformer à une exigence d'un organisme central. Le BPSE signale que les conclusions des études cofinancées permettent d'envisager des économies de plus de 30 millions de dollars et de 220 années-personnes. Bien entendu, cela ne couvre pas toutes les économies qui pourraient être réalisées, car certains ministères ont effectué leurs propres études sans la participation du BPSE.
8.56 Cette approche donne au SCT l'occasion de fournir une aide aux ministères aux prises avec des compressions de ressources. Malgré son caractère positif, l'application de ce type d'étude est restée assez limitée étant donné la gamme d'opérations du gouvernement auxquelles elle pourrait s'appliquer. La diffusion du manuel d'instruction a donné à cette approche une certaine publicité, mais il faudra continuer d'en faire la promotion. Le BPSE utilise les études réalisées à titre d'exemples pour les clients éventuels, mais il n'a pas encore entrepris d'en faire connaître les succès sur une grande échelle. Les contraintes s'appliquant à l'utilisation de l'approche et le fait que les ministères sont libres de l'utiliser en a restreint l'application.
8.58 Il existe peu de règles et de directives pour aider les gestionnaires de la fonction publique à évaluer et à augmenter l'efficience de leurs opérations, que ce soit dans l'ensemble du ministère ou au sein d'une petite section. De plus, les gestionnaires reçoivent peu de conseils pour évaluer l'incidence que peuvent avoir les changements dans l'efficience opérationnelle sur les relations patronales-syndicales. Il n'existe pas non plus de consensus parmi les gestionnaires sur ce qui constitue des données suffisantes sur l'efficience, ni sur la façon de les analyser ou de les communiquer.
8.59 Dans le chapitre 15 du Rapport de cette année, Le contrôle et l'exécution de la Loi sur l'immigration , nous signalons que les lacunes constatées dans la formation des agents des douanes et l'absence de cours d'actualisation de leurs connaissances ont donné lieu à une diminution de l'efficience et à une application inégale des politiques et procédures d'immigration dans les bureaux d'entrée.
8.61 Nous avons étudié un certain nombre de centres informatiques du gouvernement pour voir s'il existait des possibilités d'efficience accrue en appliquant une nouvelle technologie ou en adoptant d'autres méthodes de gestion. Notre étude a également fait la comparaison des frais d'exploitation des centres informatiques du gouvernement avec les frais moyens de divers autres centres informatiques.
8.62 Dans de nombreux centres informatiques du gouvernement, des initiatives sont en cours pour augmenter la productivité. D'autres centres ont réduit leurs frais de fonctionnement en rationalisant leurs opérations. Par exemple, Statistique Canada achève un plan quinquennal d'automatisation qui devrait réduire pratiquement de moitié le nombre d'employés de ses centres de données. Le plan comprenait l'introduction d'éléments de la technologie de pointe, tels que la robotique, la rationalisation des méthodes de travail et un plan coordonné par la direction et par le syndicat en vue du redéploiement efficient des employés dans d'autres secteurs.
8.63 L'examen des centres informatiques que nous avons effectué a révélé que leurs frais de traitement des données se comparent à ceux de centres de données à l'extérieur du gouvernement fédéral.
8.64 Si l'on considère l'ensemble des centres informatiques du gouvernement, on constate l'isolation de la plupart des opérations informatiques au niveau des ministères, sous forme «d'îlots de technologie» dotés de leurs propres direction, spécialistes en logiciel, concepteurs de systèmes, exécutants et installations informatiques. Cette façon de fonctionner ne tire pas parti des possibilités d'unifier les diverses opérations informatiques ou d'échanger des connaissances.
8.65 Dans une certaine mesure, l'effet du manque de coordination quant à la mise en commun des installations a été quelque peu réduit, car certains ministères ont recours à des centres informatiques privés. Ces ministères partagent alors les installations du secteur privé à un coût moins élevé que s'il leur fallait en exploiter individuellement. Toutefois, ces arrangements n'ont pas été appliqués à d'autres domaines, tels que la gestion, l'expertise technique ou le personnel spécialisé dans l'élaboration des systèmes, où une éventuelle mise en commun pourrait être avantageuse.
8.66 Par ailleurs, les bases de données du gouvernement offrent une possibilité intéressante d'accroître l'efficience par l'échange d'information. Bien que certains progrès aient été réalisés à ce chapitre au cours de la dernière décennie, il existe encore d'importantes possibilités de constituer des bases de données communes. Une politique sur la gestion de l'information du gouvernement a été promulguée en août 1989, mais le gouvernement ne dispose pas actuellement d'un inventaire complet de l'information qu'il a en banque. Par conséquent, les ministères n'ont aucun moyen de savoir quelle est l'information contenue dans d'autres banques, en supposant qu'elle leur soit accessible au moyen d'un réseau gouvernemental.
8.67 Nous avons fait état de possibilités semblables d'améliorer l'efficience dans notre rapport de 1989 sur l'intégration des réseaux de télécommunications des données. à l'heure actuelle, d'autres possibilités existent, par exemple, la rationalisation du courrier électronique en un réseau homogène conforme aux normes de l'industrie.
8.68 Dans le chapitre de notre Rapport de cette année qui porte sur le ministère du Revenu national, Impôt - Exécution de la Loi de l'impôt sur le revenu sont donnés d'autres exemples de possibilités de recours à la technologie pour accroître l'efficience des opérations. Dans ce chapitre, nous mentionnons que le ministère pourrait éviter les pertes de temps créées par les travaux effectués à la main en demandant aux institutions intéressées de produire leurs déclarations sur support magnétique et en utilisant davantage les ordinateurs pour la vérification des déclarations des contribuables. De plus, dans le chapitre 15, Le contrôle et l'exécution de la Loi sur l'immigration , nous signalons que la Commission pourrait effectuer ses enquêtes de façon plus efficiente si elle avait directement accès, par terminal, aux ordinateurs du Centre d'information de la police canadienne.
8.69 Nous croyons que l'accès aux données et l'échange de données sont indispensables à la réalisation d'économies d'échelle, à la diminution des travaux exécutés en double et à une utilisation plus efficiente de l'information. Pour tirer le meilleur parti possible de la nouvelle technologie, il est essentiel que le gouvernement compare les coûts et avantages relatifs de l'autonomie des ministères avec ceux d'une approche plus concertée dans ce domaine.
8.71 La plupart des ministères utilisent un système quelconque pour récompenser les employés méritants. En nous fondant sur nos examens actuels et passés, nous pouvons conclure que les employés travaillent avec plus d'efficience lorsque la direction a recours à une approche globale qui les incite à améliorer leurs prestations en les encourageant à participer avec détermination à l'atteinte des objectifs de l'organisation.
8.72 De nombreux ministères fédéraux sont d'accord pour reconnaître que «les ressources humaines sont les ressources les plus importantes». Toutefois, dans certains cas, leur façon d'agir ne le laisse pas entendre. Reconnaître ce qui a de l'importance pour les employés est indispensable pour mettre à contribution «l'effort discrétionnaire» de l'effectif. L'effort discrétionnaire est défini comme l'effort qu'un employé fait pour dépasser les exigences minimales de son poste. L'importance de cet effort est particulièrement bien illustré par le ralentissement de la productivité provoqué par une «grève du zèle».
8.74 Dans l'examen que nous avons effectué, nous avons relevé les aspects suivants des relations employeur-employés de chaque organisation :
8.77 Notre examen a également révélé que, même si l'on a pu constater que les incitations contribuent à accroître l'efficience, la plupart des ministères fédéraux n'ont pas assez pris en considération l'aspect rendement des employés. L'évolution de l'effectif et les changements d'attitudes dans la fonction publique signifient que la direction devra trouver de nouveaux moyens d'améliorer la communication et de susciter chez les employés un sentiment d'engagement vis-à-vis de l'organisation. L'initiative Fonction publique 2000 reconnaît l'importance d'étudier sans tarder la question du rendement des employés et d'améliorer les méthodes de gestion.
8.80 Notre étude révèle que les ministères ont recours à diverses approches pour accroître l'efficience. On peut citer, entre autres, l'institution d'une nouvelle philosophie de gestion, l'analyse des opérations et l'adoption d'une nouvelle technologie. Toutefois, la plupart des ministères se sont fondés sur des possibilités relevées de façon ponctuelle pour augmenter l'efficience des programmes. Les ministères et les organismes centraux doivent se pencher sur les nombreuses lacunes afférentes à la façon dont les ministères justifient l'efficience de leur gestion.
8.81 Tous les ministères ont des services chargés de la vérification interne et de l'évaluation des programmes, services auxquels ils peuvent recourir pour surveiller et évaluer l'efficience et trouver des possibilités de la développer. Les lignes directrices s'appliquant à l'évaluation des programmes, ainsi que les normes de vérification interne, indiquent que l'efficience relève des attributions de l'un et de l'autre, mais la mesure dans laquelle les questions d'efficience doivent être traitées est laissée à la discrétion des ministères.
8.82 Nous reconnaissons que la nature du travail de certains ministères, par exemple l'analyse des politiques, complique la tâche d'analyse de leur efficience. Cependant, il devrait être possible de déterminer les résultats des programmes et de retenir des mesures d'efficience qu'on pourrait leur appliquer. La plupart des ministères ne tentent pas de faire la distinction entre les résultats mesurables et les résultats non mesurables des programmes, bien que cela soit essentiel pour décider s'il est avantageux ou non d'établir des indicateurs du rendement. Lorsque des évaluations plus poussées de l'efficience sont nécessaires, il faut effectuer une analyse détaillée d'aspects tels que les procédures, le cheminement du travail, l'aménagement physique, les rôles et les responsabilités, et élaborer des normes de rendement. Le projet des salles de comptoirs de Douanes et Accise illustre bien ce procédé.
8.84 Le ministère a constaté des problèmes communs aux diverses salles de comptoirs du secteur commercial dans les différents points d'entrée au pays, à savoir l'absence de normes et de définition des tâches, ainsi que le manque d'uniformité dans les procédures. L'administration centrale ne disposait pas non plus de l'information nécessaire pour recenser les besoins en ressources dans certaines régions.
8.85 En réponse à ces problèmes, le ministère a entrepris d'élaborer un modèle pour les opérations des salles de comptoirs du secteur commercial, c'est-à-dire, établir des procédures normales d'exploitation pour les travaux administratifs et les inspections douanières, consigner les procédures, établir des normes de rendement et mieux définir les fonctions et les responsabilités du personnel de soutien et des inspecteurs des douanes. L'initiative visait à regrouper les activités en tâches pouvant s'intégrer au SDSC; à éliminer les procédures inutiles; à organiser le travail par poste de travail, travaux et tâches; à élaborer des procédures normales d'exploitation (PNE) et des normes de temps. On a établi l'énoncé des fonctions de chacune des 750 tâches d'écritures et d'inspection douanière. L'administration centrale met actuellement au point un niveau de ressources, pour chaque bureau de douane, en fonction des volumes, des tâches et des délais impartis.
8.86 Les installations des divers bureaux de douane limitent souvent les opérations des salles de comptoirs. Le ministère a donc refait le plan d'aménagement des salles de comptoirs pour mieux utiliser l'espace disponible dans chaque bureau, et il a mis en oeuvre, à chacun, un programme de formation pour le personnel de soutien, les inspecteurs des douanes, les superviseurs et les gestionnaires.
8.87 Le ministère procède actuellement à l'aménagement des salles de comptoirs modèles dans 40 bureaux de douane automatisés, partout au Canada, qui effectuent près de 70 p. 100 des opérations du secteur commercial. En se fondant sur les résultats du projet pilote, soit un accroissement de 20 p. 100 de l'efficience, on s'attend à d'importantes améliorations, à l'échelle du pays, une fois la mise en oeuvre terminée à l'automne de 1990.
8.88 Nous avons constaté que les ministères dont les opérations sont plus répétitives et les résultats plus uniformes ont développé une approche mieux définie pour augmenter leur efficience. Souvent, les améliorations sont le fruit d'observations des gestionnaires hiérarchiques ou du personnel sur place, de la réaction des clients, de la participation des employés et de la définition claire des résultats des programmes. Dans les ministères qui investissent énormément en installations et en équipement, il est important que les plans reflètent une connaissance profonde de la nature du travail. Dans les ministères dont la charge de travail est élevée, qui doivent s'adapter aux changements radicaux créés par le surnombre d'employés durant les périodes de pointe, comme c'est le cas de Revenu Canada, Impôt, il incombe particulièrement à la direction d'organiser un lieu de travail répondant aux exigences opérationnelles de façon efficiente.
8.90 Avant les années 70, le secteur Impôt de Revenu Canada était très centralisé, et toutes les déclarations étaient traitées au Centre de calcul d'Ottawa. En raison de problèmes opérationnels au Centre, et dans le cadre du programme de décentralisation du gouvernement, un centre de calcul a été provisoirement ouvert à Winnipeg en 1976. Le centre se trouvait dans une tour à bureaux semblable à celle du Centre de calcul à Ottawa, et il a connu certains problèmes opérationnels semblables. Afin de régler ces problèmes, le ministère a fait construire, selon de nouveaux plans, six installations adaptées à la lourde charge de travail provoquée par le traitement des déclarations d'impôt.
8.91 Les opérations des centres fiscaux sont comparables aux étapes d'une chaîne de montage. Dès son arrivée au centre, le courrier est déposé sur la plate-forme de chargement, et acheminé ensuite vers la salle de courrier attenante aux fins de triage. Dans la salle de courrier, les déclarations sont placées dans des caissons en plastique sur chariots, le tout spécialement conçu pour cette opération, puis elles sont acheminées vers d'autres secteurs de travail. Un monte-charge situé près de la salle de courrier apporte les déclarations au secteur de travail principal, d'où elles sont expédiées systématiquement d'un poste de travail à l'autre pour subir les diverses étapes du traitement avant d'être classées.
8.92 Les opérations des centres fiscaux sont très informatisées, d'autant plus que l'informatisation y a commencé dans les années 60. Depuis lors, le ministère a étendu ses opérations informatisées pour augmenter l'efficience. Tous les travaux de base comprenant la communication avec les contribuables ou le traitement de l'information fiscale ont été automatisés, ce qui a permis de rationaliser le processus et d'améliorer le service aux contribuables.
8.93 Aux fins des tâches administratives et de l'enregistrement des données, les centres fiscaux sont dotés de divers types de mobilier. L'équipement de bureau standard est utilisé dans les secteurs administratifs alors que les secteurs informatiques sont dotés de mobilier ergonomique, réglable, pour permettre aux employés travaillant sur ordinateur de s'acquitter de leurs tâches avec le moins de fatigue possible.
8.94 L'intérieur des centres fiscaux a été conçu pour contenir jusqu'à 1 600 employés temporaires durant la période de pointe et environ 700 employés en temps ordinaire. L'aménagement est du type paysager et les locaux sont bien éclairés et agrémentés de plantes et de tableaux. Des salles de repos situées à proximité permettent aux employés de se détendre dans un lieu agréable pendant les pauses.
8.95 L'aménagement paysager permet d'installer un nombre maximum d'employés en période de pointe, vu les cloisons amovibles. On utilise également des écrans acoustiques suspendus pour agrémenter le décor et absorber le bruit. Un plancher surélevé facilite l'installation des terminaux suivant les besoins.
8.96 En fournissant l'équipement et les outils appropriés, en informatisant les opérations et en créant des installations adaptées aux exigences opérationnelles, de 1975 à 1988, le ministère a pu accroître l'efficience de 161 p. 100 pour ce qui est du traitement des déclarations d'impôt. La plupart des améliorations à l'aménagement, qui sont liées à l'efficience, ont été adoptées partout sauf au Centre fiscal d'Ottawa.
8.97 Même les ministères dont les opérations se déroulent dans un milieu socio-économique en évolution constante pourraient considérablement accroître leur efficience en établissant des normes de rendement et en s'efforçant de les atteindre. On trouve un exemple à ce sujet dans le chapitre 13 du Rapport de cette année : Immigration - L'exécution du Programme d'immigration à l'étranger. On y signale un certain nombre de possibilités d'accroître l'efficience des opérations d'immigration dans les missions à l'étranger par l'adoption de moyens tels que l'automatisation du traitement des demandes dans les missions où elles sont nombreuses, la réduction de la paperasserie dans le processus de sélection, et un plus grand recours au personnel engagé sur place. Des niveaux acceptables de rendement n'ont pas été précisés. Le ministère n'a pas établi de normes relativement aux délais d'attente ou au volume de ressources nécessaires au traitement des demandes de visa.
8.98 Bien que nous ayons constaté que de nombreux ministères ont effectué des changements qui ont contribué à accroître l'efficience, la plupart des ministères ne cherchent pas à déterminer dans quelle mesure il serait possible d'améliorer davantage l'ensemble de leurs opérations. Certains progrès ont été réalisés par suite de la récente réforme de la réglementation qui exige que les ministères examinent leurs règlements en vue d'exécuter leurs programmes de façon plus efficiente.
8.100 Notre étude a révélé que la plupart des systèmes d'information ministériels contiennent des données sommaires sur les coûts et de l'information non quantitative sur le rendement, mais ne contiennent pas d'information pertinente pour l'analyse de l'efficience. Certains ministères, dont les opérations sont particulièrement répétitives, ont montré un intérêt tout particulier pour l'utilisation des données sur les coûts et le rendement pour évaluer l'efficience, mais ils constituent plutôt l'exception que la règle. Notre examen révèle qu'il existe une abondance d'information sur les coûts dans les ministères, mais qu'elle n'est généralement ni bien organisée, ni comparée avec les données quantitatives sur les résultats.
8.101 L'absence d'information structurée sur les coûts et le rendement empêche les gestionnaires de prendre des décisions informées. Plusieurs ministères ont signalé qu'une diminution des ressources affecterait leur capacité de conserver des services de base pour répondre aux besoins des clients. Cependant, sans données appropriées sur les coûts et le rendement, ils ont été dans l'impossibilité de déterminer dans quelle mesure ces services seraient touchés. L'année dernière, notre chapitre sur la Garde côtière canadienne signalait un certain nombre de problèmes semblables. Par exemple, le cas du Système de rapport des activités des navires, qui saisit l'information hebdomadaire sur les heures qu'un navire passe à l'entretien des aides à la navigation et au déglaçage, et sur le temps requis pour son entretien. À partir de ces données, le système produit des rapports mensuels qui montrent le temps d'utilisation et d'entretien, pour chaque navire. Cependant, nous avons constaté que cette information n'était ni analysée ni utilisée au maximum. La haute direction ne recevait pas de l'information assez complète pour lui permettre de prendre des décisions sur le déploiement des navires, leur remplacement ou leur modernisation.
8.102 Beaucoup de ministères n'utilisent pas de données appropriées sur l'efficience pour justifier l'affectation interne de leurs ressources. L'information sur le rendement des ministères consiste en grande partie en descriptions, sous forme d'exposés, des résultats des programmes, descriptions sur lesquelles ils se fondent pour affecter leurs ressources de manière à atteindre leurs objectifs. Dans certains cas, l'information sur l'efficience, utilisée pour justifier l'affectation des ressources, n'est ni fiable ni appropriée. Par exemple, dans le chapitre de cette année sur la Gendarmerie royale du Canada - Services de soutien aux organismes canadiens chargés de l'application de la loi, nous signalons que pour la mesure de l'efficience servant à déterminer les besoins futurs en ressources, une direction utilisait des données sur le rendement fondées sur des unités de mesure ne convenant pas. Nous avons fait une observation semblable dans le chapitre sur le service d'immigration du ministère des Affaires extérieures, où le manque de normes d'efficience particulières aux missions rend difficile de fournir des services d'immigration de qualité et de déterminer avec pertinence le nombre et le lieu d'affectation des agents de visas dans le monde. La mauvaise utilisation des données sur les coûts et le rendement, ou l'absence de telles données, peut faire que les ministères soient dans l'incapacité de repérer et d'analyser les possibilités d'augmenter l'efficience.
8.104 Notre examen a révélé que la comptabilisation de l'information sur les dépenses d'administration et de soutien n'est pas uniforme, ce qui rend impossible la tâche d'évaluer l'incidence de l'évolution des coûts dans le temps et de les comparer avec ceux d'autres entités gouvernementales.
8.105 Les dépenses engagées pour l'administration et le soutien dans l'administration fédérale ont été classifiées comme frais généraux des programmes, rattachés aux résultats des programmes, ou comme frais généraux des services intégrés et des services de soutien. Le Guide pour l'établissement des extrants au gouvernement du Canada , publié en 1989, définit ces frais comme suit : «les frais généraux... qui ne sont pas engagés par les directions chargées des programmes. Ils comprennent notamment les coûts liés aux fonctions suivantes : gestion supérieure, communications ministérielles, informatique, personnel, finances, administration, services juridiques, évaluation des programmes, vérification.»
8.106 Les frais généraux pour les services d'administration représentent une grosse part du total des dépenses de fonctionnement des ministères fédéraux. En 1988-1989, par exemple, les années-personnes autorisées pour l'administration des ministères (à l'exception du ministère de la Défense nationale et de la GRC), mentionnées dans le Budget des dépenses principal, représentaient un coût de plus de 1,5 milliard de dollars.
8.107 Notre étude révèle toutefois que, en raison du manque de définitions communes, les coûts engagés pour l'administration et le soutien des programmes ne sont pas imputés de façon uniforme au sein des ministères et d'un ministère à l'autre. Par conséquent, ils peuvent être incomplets dans le Budget des dépenses principal. Il est actuellement impossible d'établir ces coûts pour la plupart des ministères ou pour l'ensemble de l'administration fédérale. Bien que le gouvernement se soit engagé à limiter ses coûts de fonctionnement, nous n'avons trouvé aucune analyse de l'incidence des récentes restrictions budgétaires sur les dépenses au titre des programmes, ainsi que sur les dépenses engagées pour l'administration et le soutien de la plupart des opérations du gouvernement.
Sauf dans quelques rares cas, l'information sur l'efficience des opérations n'aide guère à justifier la répartition des ressources ou à assurer la gestion efficiente des ressources utilisables. La fraction des ressources pour lesquelles sont utilisées des mesures du rendement est faible. Les normes de rendement, pour la plupart, sont établies à partir de données historiques sans que l'on ait pour autant l'assurance que ce sont là des normes efficientes de rendement.