10.13 Il existe un vaste réseau de bénévoles dévoués qui contribuent, par leur temps et leur argent, à l'infrastructure sociale du pays. Sans la généreuse contribution de ces gens, de ces groupes et de ces organisations, et sans leur motivation continue, de nombreux services incomberaient au gouvernement fédéral ainsi qu'aux administrations municipales ou provinciales, ou n'existeraient tout simplement pas.
10.15 En premier lieu, un organisme de charité enregistré auprès du ministère du Revenu national, Impôt est exonéré de tout impôt sur le revenu. Cet avantage fiscal a des répercussions importantes, puisqu'on évalue à 63 000 environ le nombre d'organismes de charité enregistrés au Canada, et que ces derniers possèdent à peu près 11 milliards de dollars d'actif (voir la pièce 10.1). Compte tenu d'un taux de rendement nominal de 10 p. 100 et d'un taux d'imposition nominal de 20 p. 100, ces avantages fiscaux représentent une perte annuelle de recettes de 220 millions de dollars pour le Trésor fédéral.
La pièce n'est pas disponible
10.16 Deuxièmement, les dons versés à un organisme de charité enregistré donnent droit à une déduction ou à un crédit d'impôt. Dans le cas des particuliers, les dons de charité donnent droit à un crédit d'impôt fédéral de 17 p. 100 sur les premiers 250 $, et de 29 p. 100 sur le solde, jusqu'à concurrence de 20 p. 100 du revenu gagné. Quant aux sociétés (corporations), elles peuvent déduire les dons de charité jusqu'à concurrence de 20 p. 100 de leur revenu. Les contribuables canadiens réclament maintenant plus de trois milliards de dollars chaque année au titre des dons de charité. À un taux d'imposition nominal de 20 p. 100, cet avantage fiscal représente une perte annuelle de recettes de 600 millions de dollars pour le Trésor fédéral.
10.17 Si un organisme de charité (incorporé ou pas) remplit certaines conditions, il doit être enregistré. La Loi de l'impôt sur le revenu prévoit qu'un organisme de charité doit exercer uniquement des activités «charitables», mais ne définit pas cette expression. Celle-ci doit donc être définie selon les principes du common law .
10.18 Un organisme qui ne peut pas être enregistré en tant qu'organisme de charité peut néanmoins être exempté d'impôt sur le revenu en tant qu'organisation sans but lucratif, mais il ne peut pas délivrer de reçus au titre des dons de charité.
10.19 Un organisme de charité ne doit pas mettre une partie ou la totalité de ses revenus à la disposition personnelle d'un de ses membres. Cependant, rien n'empêche l'organisme de verser des salaires et d'accorder des avantages sociaux raisonnables, ni de rembourser les dépenses raisonnables engagées par ses membres. Par ailleurs, un organisme de charité ne peut pas verser de fonds ou distribuer tout autre élément d'actif à des organismes qui ne peuvent pas délivrer de reçus officiels aux fins des dons de charité, notamment les organismes de charité qui ne sont pas enregistrés conformément à la loi canadienne.
10.20 Pour faire en sorte que la majeure partie des revenus d'un organisme de charité soit utilisée à des fins «charitables», pour éviter une trop grande accumulation de biens et pour restreindre les frais d'administration, tous les organismes de charité sont tenus de respecter chaque année un contingent de versements, établi en fonction de leurs opérations de l'année précédente. La loi exige que 80 p. 100 de tous les dons de charité pour lesquels un reçu a été délivré soient affectés durant l'année suivante à des activités «charitables.» Autrement dit, un organisme de charité peut affecter l'équivalent de 20 p. 100 de ses revenus à la levée de fonds et à d'autres activités strictement administratives, ou «non charitables». Les frais d'administration directement liés à des activités charitables sont considérés eux-mêmes comme des dépenses associées à de telles activités.
10.21 Les dons de capital par le biais de legs ou de biens transmis par décès, les dons régis par une fiducie ou par un document écrit exigeant que l'organisme de charité les conserve pendant au moins dix ans, ainsi que les dons provenant d'organismes de charité enregistrés, doivent être utilisés à des fins «charitables», mais il n'est pas nécessaire que 80 p. 100 des montants en cause soient dépensés l'année suivante. Les dons pour lesquels aucun reçu n'est délivré ne sont pas non plus assujettis à cette exigence (voir la pièce 10.2).
La pièce n'est pas disponible
10.23 Une oeuvre de charité consacre toutes ses ressources à des activités de bienfaisance, plutôt que de financer les activités réalisées par d'autres organismes. En règle générale, une oeuvre de charité réalise un ou plusieurs programmes d'activité, par le biais de ses propres employés (payés ou non) ou par le biais de mandataires ou de représentants. Plus de 90 p. 100 des organismes de charité enregistrés font partie de cette catégorie.
10.24 Une fondation publique est un organisme public créé dans le but de financer les activités «charitables» d'autres organismes enregistrés. Le meilleur exemple est certainement «Centraide». Bien qu'une fondation publique soit autorisée à exercer ses propres activités «charitables», la plupart de ses ressources sont distribuées à d'autres organismes de charité enregistrés.
10.25 Une fondation privée peut fonctionner soit comme un organisme de charité, soit comme une fondation. Sa principale caractéristique réside dans le niveau de contrôle ou de financement privé. En bref, une fondation privée est un organisme de charité qui, au moment de son enregistrement, est contrôlé par un groupe de personnes liées entre elles, ou qui reçoit plus de la moitié de ses fonds d'une personne ou d'un groupe de personnes liées entre elles.
10.28 L'enregistrement des organismes de charité relève de la Direction de l'enregistrement, au sein de la Direction générale de la législation et des affaires intergouvernementales du ministère du Revenu national, Impôt. La Direction veille à ce que les organismes de charité enregistrés produisent une déclaration annuelle de renseignements, et elle est chargée de la vérification des organismes de charité. La Direction des cotisations d'impôt et des demandes de renseignements de la Direction générale des programmes fiscaux s'occupe des vérifications liées aux déductions ou crédits d'impôt réclamés par les contribuables au titre des dons de charité. Dans l'ensemble, le ministère est responsable de l'efficacité de ses programmes d'application et d'observation de la loi.
10.32 Cette situation pourrait donner lieu à l'imposition d'un impôt exigible durant l'année suivant la date d'annulation. Le montant de cet impôt correspondrait à la valeur des ressources que l'organisme de charité enregistré n'aurait pas distribuées à des bénéficiaires admissibles.
10.33 La loi prévoit également un impôt sur le transfert de biens et un impôt sur les investissements inadmissibles; ces deux impôts ont pour but de contrer certains stratagèmes d'évitement fiscal impliquant des organismes de charité enregistrés.
10.37 Notre vérification a porté principalement sur l'enregistrement des organismes de charité, sur la production annuelle d'une déclaration de renseignements, sur la vérification ministérielle des organismes de charité enregistrés et des déductions ou crédits pour dons de charité, ainsi que sur la pertinence des renseignements mis à la disposition du grand public par le biais de la déclaration publique de renseignements. Notre vérification a permis de relever un certain nombre de règles législatives qui ont besoin de clarification.
10.39 Plus de 31 p. 100 des 63 000 organismes de charité enregistrés ne produisent pas leur déclaration à temps. Même si le ministère du Revenu national, Impôt a été informé par son service du contentieux qu'il n'a pas le droit de renoncer à la pénalité pour production tardive prévue au paragraphe 162(7) de la Loi de l'impôt sur le revenu , il n'a encore jamais imposé cette pénalité à ces organismes. À cause des pratiques administratives du ministère, il est possible pour les organismes de charité de ne produire leur déclaration que tous les deux ans. Pour toutes les infractions à la loi sauf la fraude, la seule sanction disponible est l'annulation de l'enregistrement. Du fait que le ministère juge que, dans certaines circonstances, l'annulation est beaucoup trop sévère, il essaie de résoudre les problèmes ou se contente d'obtenir de l'organisme pris en défaut une promesse de respecter la loi à l'avenir. En outre, le ministère n'a pas mis sur pied de programme approprié d'observation de la loi pour déterminer le bien- fondé des déductions ou des crédits d'impôt réclamés par les contribuables au titre des dons de charité.
10.40 Étant donné que les règles législatives qui s'appliquent aux activités commerciales admissibles dans le cas des organismes de charité ne sont pas claires, ces organismes ont trouvé diverses façons de les contourner. Nous avons également constaté que la déclaration publique de renseignements ne fournissait pas toujours au public des données pertinentes, précises et complètes.
10.41 Par conséquent, nous avons conclu que les règles et procédés législatifs et administratifs ne permettent pas de garantir un contrôle efficace :
10.43 Bien qu'il soit impossible de faire en sorte que tous les organismes de charité respectent en tout temps la législation fiscale, des règles et procédés législatifs et administratifs appropriés peuvent amener une réduction du taux d'inobservation et assurer la confiance continue du grand public dans les organismes de charité et dans le régime fiscal.
10.45 En septembre 1989, le ministère du Revenu national, Impôt a réorganisé ses méthodes d'enregistrement pour accélérer le traitement des demandes. En 1989-1990, il a reçu 4 680 demandes; 3 965 organismes de charité ont été enregistrés alors que 141 organismes se sont vus refuser l'enregistrement. Si une demande d'enregistrement n'est pas traitée dans un délai de 180 jours suivant sa présentation, la Loi de l'impôt sur le revenu présume que l'enregistrement a été refusé.
10.46 Avant d'enregistrer un organisme de charité, le ministère doit étudier la demande et s'assurer que l'organisme exercera uniquement des activités «charitables». Cette expression n'étant pas définie dans la Loi de l'impôt sur le revenu , sa définition doit être établie selon les principes du common law .
La définition d'activités «charitables» est fondée sur le common law
10.47 Le point de départ de la législation se retrouve dans le préambule de la loi dite Statute of Elizabeth I - The Charitable Uses Act, 1601 . Cette loi fournit une orientation quant aux activités charitables, sous forme de liste d'objectifs comprenant (traduction) :
l'aide aux personnes âgées, aux personnes handicapées et aux personnes démunies ... les soins aux personnes malades et aux soldats et marins estropiés, la construction d'écoles gratuites et d'universités ... la réparation des ponts, des ports, des chaussées, des églises, des littoraux et des grand'routes ... l'éducation et le soin des orphelins ... et autres.10.48 Durant les siècles qui ont suivi, les tribunaux ont appliqué ce préambule pour déterminer si une activité était «charitable» ou non. En 1891, au bout de près de trois siècles de jurisprudence, Lord Macnaghten, dans l'affaire Commissioners of Income Tax v. Pemsel classait les activités charitables en quatre grandes catégories, soit :
10.50 Lorsqu'une demande d'enregistrement est refusée, l'auteur de cette demande peut interjeter appel auprès de la Cour d'appel fédérale. Lors des trois dernières années, 19 appels ont été interjetés. De ce nombre, six ont été retirés par la suite, 12 sont en cours et un autre a été rejeté. On ne sait pas avec certitude si le nombre peu élevé d'appels vient du fait que les organismes concernés sont satisfaits de la décision du ministère, ou du fait qu'ils jugent les coûts trop élevés pour interjeter un appel auprès de la Cour d'appel fédérale, qui est le tribunal de première instance.
10.52 En vue de promouvoir l'observation volontaire de la loi pour ce qui est de la production des déclarations, le ministère offre un service d'information téléphonique gratuit et publie un guide complet sur la façon d'établir la déclaration. Dans le but d'assurer cette observation volontaire, la Loi de l'impôt sur le revenu permet au ministère :
10.54 Les dossiers des organismes de charité dont l'enregistrement est annulé sont conservés pendant cinq ans. Si, durant cette période, l'organisme le désire, son dossier et son numéro d'enregistrement peuvent être rétablis. Autrement, le processus global d'enregistrement doit recommencer à neuf. L'annulation et le rétablissement d'un enregistrement entraînent des dépenses pour l'État. Le ministre ne peut pas, en vertu de la loi, imposer de frais pour ces activités.
10.55 Parmi les quelque 63 000 organismes de charité enregistrés, 4 300 ont vu leur enregistrement annulé, puis rétabli. En 1989-1990, 633 organismes ont perdu leur statut d'organisme de charité enregistré après avoir omis de produire une déclaration et 334 organismes ont vu leur enregistrement rétabli. Plus de 31 p. 100 des 63 000 organismes enregistrés, soit 19 595, n'avaient pas produit leur déclaration à temps.
10.57 En juillet 1990, le ministère n'avait encore jamais imposé la pénalité pour production tardive prévue au paragraphe 162(7) de la Loi de l'impôt sur le revenu . Lorsque la loi prévoit très clairement une amende, le ministère a été informé qu'il ne peut pas y renoncer. Si les dispositions relatives à la pénalité avaient été appliquées, le ministère aurait pu percevoir jusqu'à 49 millions de dollars par année. Le ministère n'a pas encore eu recours à l'article 238. Il a comme pratique d'accorder aux organismes de charité enregistrés une période de grâce d'un an à compter de la date où la production d'une déclaration est requise. C'est uniquement lorsque les déclarations n'ont pas été produites pendant deux années consécutives que l'enregistrement sera annulé. Cela signifie qu'un organisme de charité peut ne produire sa déclaration que tous les deux ans.
10.58 Toutefois, retarder l'annulation pour omission de produire la déclaration annuelle présente des risques pour l'État. L'intervalle entre la date où la déclaration aurait dû être produite et la date d'annulation pour omission de produire une déclaration peut être de deux ans ou davantage. Pendant ce temps, l'organisme de charité n'est pas en règle avec la Loi de l'impôt sur le revenu mais peut, néanmoins, émettre des reçus aux fins d'impôt.
10.59 À notre avis, le fait que le ministère ne perçoive pas de pénalités pour les productions tardives, qu'il retarde l'annulation si un organisme a omis de produire une déclaration, qu'il n'intente pas de procédures judiciaires pour faire respecter les dispositions en matière de déclaration et qu'il remette en vigueur les enregistrements annulés a pour effet d'inciter les organismes de charité à ne pas respecter les dispositions de la loi. Cette façon d'agir ne correspond pas à l'objectif du ministère qui est d'encourager les organismes à se conformer volontairement à la loi.
10.60 Le ministère du Revenu national, Impôt doit faire en sorte que les règles et procédés administratifs incitent les organismes de charité enregistrés à présenter à temps le formulaire de Déclaration de renseignements des organismes de charité et déclaration publique de renseignements.
Commentaires du ministère : Le ministère reconnaît que l'exigence de produire une déclaration est importante. Il étudie actuellement, dans le cadre de l'examen en cours, l'application de l'annulation discrétionnaire prévue à l'article 168 et d'autres mesures possibles pour encourager l'observation des dispositions relatives à la production d'une déclaration. Le ministère travaille, en collaboration avec le ministère des Finances et en consultation avec les parties intéressées, à l'élaboration de propositions en ce sens. Ces mesures tiendront compte du fait que les organismes de charité doivent souvent s'en remettre à des bénévoles et que toute pénalité qui leur est imposée diminue forcément les ressources dont ils disposent pour leurs bénéficiaires.
Le ministère a eu recours à l'annulation de l'enregistrement à l'endroit des organismes de charité qui ne produisent pas leur déclaration après avoir reçu des avertissements raisonnables. Le ministère est d'avis que cette pratique se justifie compte tenu du cadre législatif actuel des organismes de charité. De plus, le ministre peut, à n'importe quel moment, prolonger le délai de déclaration, ce qui a pour effet d'empêcher l'imposition d'une pénalité pour production tardive en vertu du paragraphe 162(7).
10.62 En vertu de la loi, une déclaration doit être produite lorsqu'un impôt est payable en cas d'annulation. Ce n'est qu'en 1989 que le ministère a élaboré une formule de déclaration spéciale permettant de calculer l'impôt à payer en cas d'annulation de l'enregistrement, soit 12 ans après l'adoption de la disposition en question. Le ministère croit que sans formulaire de déclaration approprié, il était impossible d'étayer une pénalité pour omission de produire une déclaration.
10.63 La loi prévoit des frais d'intérêt en cas de paiement tardif de l'impôt, ainsi qu'une pénalité pour production tardive égale à 100 $, ou 25 $ par jour jusqu'à concurrence de 2 500 $, selon le plus élevé de ces deux montants.
10.65 Par ailleurs, ces mêmes examens ont révélé que certains organismes de charité n'avaient pas été informés, au moment de l'annulation de leur enregistrement, qu'ils risquaient d'être tenus de payer l'impôt exigible en cas d'annulation.
10.66 À la suite de ces examens, le ministère a entrepris, en mars 1989, d'envoyer aux organismes visés un avis d'annulation et de leur signaler qu'ils devaient cesser d'émettre des reçus officiels et qu'ils risquaient d'avoir à payer l'impôt exigé en cas d'annulation. En outre, le ministère a maintenant révisé sa procédure de suivi à l'égard de l'impôt exigé en cas d'annulation. Il prévoit maintenant fournir aux organismes dont l'enregistrement a été annulé les formulaires d'impôt s'appliquant aux annulations.
10.67 L'examen des dossiers que nous avons effectué ne nous a fourni aucune preuve de suivi en vue de déterminer si les organismes de charité, dont l'enregistrement avait été annulé parce qu'ils n'avaient pas produit une déclaration, ou ceux qui demandaient l'annulation de leur enregistrement, avaient de l'impôt à payer.
10.68 Le ministère du Revenu national, Impôt doit établir des règles et procédés administratifs pour empêcher que les organismes de charité dont l'enregistrement a été annulé continuent d'émettre des reçus aux fins d'impôt et pour garantir aussi qu'ils paient l'impôt exigé en cas d'annulation.
Commentaires du ministère : Ces questions sont à l'étude dans le cadre de l'examen actuel des organismes de charité.
Depuis 1989, le ministère fait parvenir aux organismes dont l'enregistrement a été révoqué un avis de cette annulation et les informe qu'ils ne peuvent plus émettre de reçus pour dons de charité et qu'ils seront peut-être passibles d'un impôt d'annulation si leurs avoirs n'ont pas été distribués de la manière requise. Un programme de suivi, visant à s'assurer que les organismes de charité dans cette situation ont distribué ou utilisé leurs éléments d'actif de la manière prescrite, est maintenant en vigueur.
10.70 Durant les exercices clos le 31 mars 1987, 1988, 1989 et 1990, le ministère a terminé 167, 488, 251 et 260 vérifications.
10.71 Quatre sources de renseignements sont utilisées pour déterminer les secteurs de vérification, soit l'examen sélectif des dossiers à l'aide de critères préétablis, le suivi des tuyaux internes et externes, ainsi que la lecture des lettres de plaintes et des coupures de presse. La Direction est à élaborer un programme de repérage informatisé dans le but de sélectionner les dossiers à vérifier en 1990-1991.
10.72 Les divers types de vérifications exécutées sont les suivantes:
La pièce n'est pas disponible
10.75 Les situations ci-après démontrent comment le ministère peut, selon les règles législatives, traiter les cas d'inobservation de la loi.
10.76 Dons de plus de 175 000 $ versés à des bénéficiaires inadmissibles, activités illégales et activités politiques. Dans les années 80, le ministère a effectué la vérification de plusieurs exercices consécutifs d'un organisme de charité enregistré.
10.77 Cette vérification a permis de constater que l'organisme en question avait fait des dons de plus de 175 000 $ à des bénéficiaires inadmissibles, qu'il avait exercé des activités illégales et qu'il avait mené énormément d'activités politiques, enfreignant ainsi les dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu .
10.78 Un an après la vérification, le ministère envoyait à cet organisme un avis d'annulation de son enregistrement.
10.79 Les dirigeants de l'organisme ont par la suite proposé de se constituer en société en tant que nouvel organisme de charité avec des objectifs exclusivement «charitables»; ils ont demandé au ministère d'accélérer le processus d'enregistrement du nouvel organisme, en échange de quoi ils s'engageaient à ce que ce nouvel organisme ne fournisse pas de ressources à des bénéficiaires inadmissibles et ne participe pas à des activités illégales, et à ce que l'organisme de charité initial demande l'annulation de son enregistrement.
10.80 Le ministère n'a pas le pouvoir de refuser l'enregistrement à un demandeur qui répond aux exigences. Par la suite, l'organisme de charité nouvellement constitué était jugé satisfaire aux exigences de la Loi relatives à l'enregistrement. Il a donc été enregistré, et l'actif de l'organisme initial lui a été transféré. Un mois plus tard, l'enregistrement du premier organisme était révoqué. De l'avis du ministère, les activités des deux organismes étaient distinctes et celles qui ne pouvaient pas être qualifiées d'activités «charitables» n'étaient plus financées par des dons entraînant une déduction d'impôt.
10.81 Intermédiaire. Dans le cadre d'une vérification, le ministère a constaté qu'un organisme de charité enregistré avait reçu 500 000 $ d'une entreprise privée, à laquelle il avait délivré des reçus officiels, à la condition expresse de transférer les fonds reçus à un organisme précis, non enregistré. L'entreprise privée a bénéficié d'une déduction au titre de ses dons de charité pour sa contribution et, la même année, l'organisme de charité que l'entreprise avait spécifié a été enregistré. Le ministère a indiqué à l'organisme de charité concerné qu'il enfreignait la Loi de l'impôt sur le revenu . Il a demandé à l'organisme de charité de s'engager à ne pas recommencer; l'organisme a obtempéré.
10.83 Pour inciter les organismes de charité à respecter la Loi de l'impôt sur le revenu , le ministère des Finances et le ministère du Revenu national, Impôt devraient revoir le texte de loi, recommander des mesures à leurs ministres respectifs et mettre le Parlement au courant. Le ministère du Revenu national devrait aussi veiller à ce que les règles et procédés administratifs incitent les organismes de charité enregistrés à se conformer aux dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu .
Commentaires des ministères :
Ministère du Revenu national, Impôt : Les objectifs particuliers de l'examen en cours sont de s'assurer que les dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu concernant l'enregistrement des organismes de charité sont observées.
Ministère des Finances : Les encouragements à l'observation de la Loi de l'impôt sur le revenu, en ce qui concerne les organismes de charité, font présentement l'objet d'un examen dans le cadre de l'étude entreprise par le ministre du Revenu national. Des fonctionnaires de notre ministère travaillent en étroite collaboration avec les fonctionnaires du ministère du Revenu national, Impôt. Nous sommes disposés à étudier la possibilité d'imposer des pénalités autres que l'annulation de l'enregistrement; toutefois, il ne faut pas oublier que des amendes pourraient entraîner le versement, dans le Trésor fédéral, de fonds que les donneurs croyaient destinés à des fins de bienfaisance, et ce sans vraiment réduire les cas d'inobservation de la loi qui sont surtout attribuables à l'oubli. Dans ce contexte, les dispositions actuelles de la loi, qui prévoient l'annulation de l'enregistrement des organismes de charité, suivie d'une redistribution de l'actif de l'organisme à d'autres fins de charité, sont peut-être les plus appropriées.
10.85 Plus de 20 millions de reçus pour dons de charité accompagnent chaque année les déclarations d'impôt sur le revenu des contribuables canadiens. En 1988, 4,9 millions de particuliers ont réclamé l'équivalent de 2,6 milliards de dollars à titre de crédits pour dons de charité. Les sociétés, pour leur part, ont réclamé des déductions d'impôt d'environ 400 millions de dollars. Ces crédits et déductions d'impôt ont entraîné une perte de recettes fiscales de 600 millions de dollars environ pour le Trésor fédéral. Le concept d'enregistrement des organismes de charité a été inclus dans la loi en 1966, à la suite des problèmes connus dans le secteur en ce qui a trait à la délivrance de reçus pour dons de charité, en vue de permettre la vérification de ces reçus.
10.87 Le ministère du Revenu national, Impôt devrait établir un programme de vérification approprié pour déterminer le bien-fondé des demandes de déduction et de crédit pour dons de charité que font les contribuables.
Commentaire du ministère : La procédure actuelle du ministère est de vérifier toutes les déductions importantes pour dons de charité au cours de l'établissement de la cotisation des déclarations T1 et d'attendre les activités de postcotisation et d'examen pour revoir les petites déductions. Les programmes de vérification, exécutés au cours de la cotisation initiale des déclarations T1, n'ont révélé aucun problème majeur pour ce qui est de cette déduction et de ce crédit. Le ministère a l'intention de poursuivre ses pratiques actuelles, compte tenu des ressources disponibles, d'autant plus qu'un élément du programme de vérification des organismes de charité est de veiller à ce que ces organismes délivrent des reçus de charité conformément aux dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu.
10.90 Une oeuvre de charité ou une fondation publique a le droit d'exploiter une entreprise liée à ses activités «charitables», c'est-à-dire une entreprise qui n'est pas reliée aux objectifs poursuivis par l'organisme de charité, si la quasi-totalité des gens employés par l'organisme pour exploiter cette entreprise ne sont pas rémunérés pour ces activités. Le texte de loi avait pour but de restreindre les activités commerciales des organismes de charité enregistrés.
10.91 Dans l'affaire opposant l' Alberta Institute on Mental Retardation à Sa Majesté la Reine, la décision majoritaire rendue par la Cour d'appel fédérale a maintenu que, parce que tous les fonds recueillis dans le cadre de l'exploitation d'une entreprise avaient été affectés à des activités charitables s'inscrivant dans le cadre des objectifs poursuivis par l'organisme, l'entreprise était de fait reliée. À notre avis, cette décision, ainsi que la décision rendue par la Cour fédérale, Division de première instance en 1983, dans l'affaire opposant la Gull Bay Development Corporation à Sa Majesté la Reine (voir le paragraphe 10.128), laisse sous-entendre que la quasi-totalité des entreprises ou des activités de levée de fonds sont considérées comme des activités liées aux objectifs «charitables» d'un organisme, tant et aussi longtemps que les fonds sont affectés à des activités «charitables».
10.92 Un organisme de charité qui estime que ses activités commerciales ne sont pas liées à ses activités «charitables» peut créer une société distincte, imposable ou non, aux fins d'accumuler des revenus. Cette façon de procéder évite à l'organisme de perdre son statut d'organisme de charité enregistré.
10.93 Il arrive également qu'un organisme de charité enregistré exploite une entreprise non liée à ses activités «charitables» par le biais d'une fiducie. Étant donné que les revenus distribués aux bénéficiaires de la fiducie ne sont pas imposables, les revenus sont transférés à l'organisme de charité en franchise d'impôt.
10.94 Les activités des organismes de charité, qui consistent en la vente de nombreux services et produits au grand public, sont quasi illimitées (voir la pièce 10.4). Ces activités permettent aux organismes de recueillir des fonds qu'il leur serait impossible d'obtenir par le biais des dons de charité.
La pièce n'est pas disponible
10.95 La loi a pour but de restreindre les activités commerciales que peuvent mener les organismes de charité enregistrés mais, à notre avis, elle n'y parvient pas.
10.97 Pendant un certain nombre d'années, une entreprise a versé des dons de charité de 5 millions de dollars à quelques fondations privées contrôlées par des particuliers qui avaient des liens de dépendance très étroits avec elle. Au moment où chacun des dons a été versé, les fondations concernées ont prêté un montant identique à la société, comme en font foi des billets à vue portant un intérêt. L'entreprise a versé à ces fondations 1,5 million de dollars d'intérêts, qu'elle réclame comme déduction d'impôt, et que les fondations lui ont reprêté. Les fonds n'avaient été utilisés à des fins «charitables» ni par la société ni par les fondations, pourtant la société avait réduit son revenu imposable d'un montant égal aux dons de charité et aux intérêts versés aux trois fondations.
10.98 On ne sait pas au juste si le Parlement avait l'intention de permettre ce type d'opération.
10.100 Il s'ensuit donc que les contribuables peuvent verser un don à un organisme étranger sur lequel le ministère du Revenu national, Impôt n'exerce aucun contrôle, et obtenir un crédit ou une déduction d'impôt à cet égard. En pareils cas, les fonds recueillis au Canada et financés (sous forme de crédits ou de déductions d'impôt) par les contribuables canadiens sont donc versés à des organismes auprès desquels il est impossible de vérifier l'utilisation des fonds.
10.101 Un don annuel de 1 $, versé par le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social à un organisme étranger pendant un certain nombre d'années, à la demande d'un contribuable canadien, rend tous les contribuables canadiens admissibles à une déduction ou à un crédit d'impôt relativement aux dons de charité versés à cet organisme. Il n'est pas évident que le Parlement ait voulu de telles situations.
10.102 En revanche, les organismes de charité enregistrés au Canada doivent démontrer que les activités étrangères auxquelles ils participent sont les leurs. Le ministère du Revenu national, Impôt exige qu'un organisme de charité canadien contrôle l'utilisation de ses dons de charité avant de pouvoir considérer une activité étrangère comme la sienne. À cet égard, l'organisme doit conclure une entente contractuelle ou de mandataire avec l'organisme étranger concerné. Une telle entente doit prévoir la présentation de rapports périodiques sur la façon dont le mandataire a utilisé les ressources. Les organismes de charité subventionnent également des activités étrangères par le biais d'entreprises en coparticipation, dans le cadre desquelles l'organisme canadien est un membre actif qui participe à la prise des décisions d'ordre administratif et politique. Selon les dossiers du ministère du Revenu national, Impôt, les organismes de charité enregistrés au Canada ont consacré plus de 250 millions de dollars à des activités à l'étranger en 1986.
10.103 Dans les domaines où la loi risque d'être contournée, le ministère des Finances et le ministère du Revenu national, Impôt devraient recommander à leurs ministres respectifs les mesures à prendre et tenir le Parlement au courant.
Commentaires des ministères :
Ministère du Revenu national, Impôt : Ces questions sont à l'étude dans le cadre de l'examen actuel de l'application des dispositions de la Loi relatives aux organismes de charité.
Ministère des Finances : Le ministère est conscient du fait qu'il faudrait peut-être clarifier les dispositions législatives concernant le traitement fiscal des activités commerciales que mènent les organismes de charité. Toute mesure doit toutefois être bien pesée si l'on ne veut pas décourager les organismes de charité de poursuivre leurs activités légitimes de levée de fonds, qui peuvent être nécessaires à leur stabilité financière dans la collectivité.
En ce qui concerne les prêts consentis à des donneurs par des fondations privées, le ministère croit comprendre que les faits sont différents dans chaque cas et peuvent révéler qu'aucun don n'a été versé à la fondation dans les circonstances. Il n'est donc peut-être pas nécessaire de modifier la loi.
Les dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu sur les dons de Sa Majesté du chef du Canada sont claires. Le fait que Sa Majesté du chef du Canada ait fait un don à un organisme de charité situé à l'étranger suffit pour conclure à la bonne foi de l'organisme.
10.106 Par ailleurs, le ministère permet au grand public d'avoir accès aux renseignements concernant les organismes de charité enregistrés. Les renseignements contenus dans la déclaration publique de renseignements, que les organismes de charité doivent produire dans les six mois suivant la fin de leur exercice financier, sont mis à la disposition du grand public. Le ministère a pour pratique de mettre ces renseignements à la disposition du public, mais sans prévenir des possibilités d'inexactitudes dans les données. Pour être fiables, les renseignements fournis doivent être opportuns, complets, pertinents et exacts.
10.108 La coutume du ministère d'accorder un délai d'un an aux organismes pour la production des déclarations annuelles contribue à son incapacité de fournir de l'information à jour sur les organismes de charité qui omettent de produire une déclaration (voir le paragraphe 10.57).
10.109 Notre vérification a aussi révélé que le public n'a pas toujours accès à de l'information complète, pertinente et exacte.
10.110 Information complète. Nous avons constaté que 17 p. 100 des dossiers que nous avons examinés ne contenaient pas de déclaration publique de renseignements pour une année ou plus entre 1982 et 1987.
10.111 Information pertinente. La Loi de l'impôt sur le revenu donne au ministère du Revenu national, Impôt le pouvoir de prescrire le type de renseignements que doivent contenir les déclarations publiques de renseignements.
10.112 On risque de ne pas y trouver de données sur les états financiers vérifiés ou non vérifiés, vu qu'il ne s'agit pas de renseignements exigés ici. On risque également de ne pas y trouver d'autres renseignements dont dispose le ministère : par exemple, les rapports de vérification, les projets d'un organisme de charité, les renseignements portant sur l'exactitude des déclarations publiques de renseignements, le fait qu'un avis de projet d'annulation peut avoir été posté ainsi que les lettres sur les cas de non-conformité. Ainsi, les données des déclarations publiques de renseignements précitées peuvent être incomplètes ou inexactes.
10.113 Information exacte. Les procédés du ministère ne garantissent pas qu'une erreur trouvée dans une déclaration publique de renseignements sera corrigée car, en général, on ne corrige pas nécessairement les erreurs de chiffres. Si les données d'un état financier joint à une déclaration ne correspondent pas aux données de la déclaration, le rapprochement ne sera pas nécessairement effectué.
10.114 Nous avons examiné un échantillon de demandes de renseignements présentées par des citoyens en 1990. Parmi les organismes visés, 10 p. 100 avaient déjà fait l'objet d'une vérification, mais ce n'était le cas d'aucune des déclarations publiques de renseignements.
10.115 Pour garantir la fiabilité de l'information fournie dans la déclaration publique de renseignements mise à la disposition du public, il faudrait que le ministère du Revenu national, Impôt revoit son règlement et recommande à son ministre les mesures qui s'imposent. Le ministère devrait également revoir ses règles et procédés administratifs connexes.
Commentaire du ministère : Le ministère du Revenu national, Impôt juge qu'il ne serait pas pratique, ou même possible, de vérifier l'exactitude des renseignements fournis dans chaque déclaration publique de renseignements. Il convient qu'on aurait avantage à informer le public que les données ne sont pas nécessairement exactes. Cette question, et l'aspect information du public en général, seront étudiés dans le cadre de l'examen actuel sur les organismes de charité.
10.117 Le principal secteur d'activité de la Direction de l'enregistrement réside dans la réglementation relative à l'admissibilité continue des organismes de charité aux fins de l'enregistrement. Le ministère ne dispose pas d'un programme lui permettant d'analyser les données d'examen et de fournir à la haute direction les renseignements nécessaires pour évaluer dans quelle mesure il y a observation volontaire de la loi.
10.118 Aux États-Unis, par exemple, l' Internal Revenue Service (IRS) mesure périodiquement le taux d'observation de la législation fiscale par les organismes exonérés d'impôt. Ce processus permet non seulement de mesurer le taux d'observation volontaire de la loi, mais également de déterminer les principales caractéristiques de l'ensemble de la population, de sorte qu'il est possible d'évaluer les diverses solutions de rechange pour l'utilisation de ressources restreintes. En plus de mesurer le taux d'observation de la législation fiscale et les fluctuations de ce taux, les données compilées permettent d'améliorer l'efficience et l'efficacité des opérations existantes en ce qui a trait notamment au choix des déclarations à examiner, à l'attribution des ressources, aux programmes d'information destinés aux contribuables, aux formulaires de déclaration et aux instructions connexes, aux présentations budgétaires, ainsi qu'à l'administration générale et à la politique fiscale.
10.119 Un programme ayant des objectifs semblables fournirait au ministère du Revenu national, Impôt et au ministère des Finances l'information nécessaire pour augmenter l'observation volontaire de la loi de la part des organismes de charité et contribuerait à l'élaboration d'une loi et de règlements fiscaux plus pertinents. L'information obtenue grâce à ce programme permettrait également au Parlement de mieux tenir les ministères comptables de l'administration et de l'application des dispositions de l'impôt sur le revenu visant les organismes et les dons de charité.
10.120 Le ministère du Revenu national, Impôt, devrait adopter un programme approprié, qui lui permette de déterminer dans quelle mesure les organismes de charité enregistrés se conforment à la loi.
Commentaire du ministère : Le ministère du Revenu national, Impôt adapte continuellement ses programmes d'observation de la loi et vérifie s'ils sont rentables compte tenu des ressources disponibles. Le programme d'observation du ministère est à l'étude dans le cadre de l'examen en cours.
10.123 Une organisation sans but lucratif doit remplir trois conditions pour être admise à ce titre. Premièrement, elle ne peut pas être un organisme de charité. Deuxièmement, elle peut être un club, une société ou une association, et elle doit être organisée et fonctionner exclusivement dans le but d'assurer le bien-être, l'amélioration de la vie sociale, les loisirs ou tout autre but non lucratif. Troisièmement, aucune fraction de ses revenus ne peut être payée, devenir payable ou être mise à la disposition personnelle de l'un des propriétaires, membres ou actionnaires, sauf dans le but d'assurer la promotion du sport amateur au Canada.
10.124 Outre les organismes répondant aux exigences de l'alinéa 149(1)l) de la Loi de l'impôt sur le revenu , diverses autres organisations sont exonérées d'impôt. C'est le cas, notamment, de l'Association des universités et collèges du Canada, de certaines sociétés d'habitation et associations syndicales, ainsi que de sociétés et organismes de secours mutuel.
La pièce n'est pas disponible
10.127 Par ailleurs, le ministère estime que si les profits réalisés dépassent les besoins raisonnables d'une organisation sans but lucratif, c'est que celle-ci a comme principal objectif de réaliser des profits. En outre, la Loi de l'impôt sur le revenu prévoit un impôt sur les revenus immobiliers de certaines organisations de restauration et associations sportives ou récréatives sans but lucratif qui sont par ailleurs exonérées d'impôt.
10.128 Lors d'une décision rendue en 1983, dans l'affaire opposant Gull Bay Development Corporation à Sa Majesté la Reine, la Cour fédérale, Division de première instance a maintenu que si les profits découlant d'une activité commerciale sont utilisés pour poursuivre des objectifs dans le domaine du bien-être social, l'organisme ne peut pas être considéré comme une organisation à but lucratif.
10.130 Toutefois, il y a des circonstances qui permettent aux membres de profiter du statut exonéré de ce type d'organisation. Par exemple, une société (corporation) à but non lucratif peut distribuer 25 p. 100 de ses gains en capital à ses membres, en franchise de l'impôt, et continuer ses activités en tant qu'organisation à but non lucratif. En outre, les particuliers qui reçoivent des dividendes imposables d'une ancienne corporation à but non lucratif ont le droit à un crédit d'impôt pour dividendes même si les gains dont proviennent les dividendes n'ont pas été assujettis à l'impôt.
10.132 À titre d'illustration, supposons qu'un gouvernement, fédéral, provincial ou municipal, possède 900 000 actions de catégorie A d'une société, d'une valeur de 1 000 $, et constituant 90 p. 100 de toutes les actions émises, et qu'une entreprise du secteur privé possède 100 000 actions de catégorie B, valant 1 000 000 $ et représentant 10 p. 100 de toutes les actions émises.
10.133 Bien que 90 p. 100 des bénéfices reviennent à l'entreprise du secteur privé, en principe, c'est le gouvernement fédéral, provincial ou municipal qui est propriétaire de 90 p. 100 des actions et, par conséquent, cette entreprise est exemptée de l'impôt.
10.134 Les entreprises du secteur privé pourraient ainsi bénéficier de l'allégement fiscal prévu pour les entités dont un gouvernement fédéral, provincial ou municipal est propriétaire.
10.135 Le ministère des Finances et le ministère du Revenu national, Impôt devraient examiner le cadre administratif et législatif des organisations à but non lucratif.
Commentaires des ministères :
Ministère du Revenu national, Impôt : En juin 1989, le ministère des Finances, avec le concours du ministère du Revenu national, Impôt a entrepris un examen du cadre législatif et administratif régissant les organismes à but non lucratif.
Ministère des Finances : Les dispositions fiscales visant les organismes à but non lucratif font actuellement l'objet d'une étude interne qui vise à s'assurer que les règles actuellement en vigueur sont toujours conformes à l'esprit de la politique qui veut que ces organismes soient exonérés. Si une mesure législative se révèle nécessaire, le ministère en étudiera la possibilité.