11.7 Les systèmes de planification et de gestion. Nous avons examiné les systèmes de planification et de gestion des ministères. Nous avons également vérifié dans quelle mesure les projets s'inscrivaient dans les plans et les objectifs des ministères.
11.8 Les marchés. Pour chaque projet, nous avons examiné les marchés afin de déterminer si les fonctionnaires des ministères et l'intermédiaire de service, en l'occurrence le ministère des Travaux publics (MTP), avaient suivi les lignes directrices des ministères concernés et du Conseil du Trésor pour leur élaboration et leur adjudication.
11.9 En ce qui concerne les projets qui en étaient au stade de la mise en service - lorsque l'immeuble est cédé à l'État - nous avons évalué dans quelle mesure l'immeuble et les installations dont il est doté correspondaient aux exigences du ministère.
11.11 Le Centre national de recherche en hydrologie. Un facteur important qui a été pris en considération lors du choix de la Saskatchewan Economic Development Corporation de Saskatoon comme emplacement de ce centre était la possibilité d'utiliser les installations actuelles adjacentes de l'Université de la Saskatchewan. Nous avons remarqué que des installations analogues avaient quand même été intégrées dans les plans définitifs, au coût de plus de 300 000 $. Nous avons également constaté qu'une somme de 850 000 $ avait été dépensée pour fournir des locaux à une société d'État qui ne s'était pas engagée à y emménager.
11.12 Les centres de foresterie. Nous avons constaté que les ministères concernés avaient pris jusqu'à 16 ans pour planifier et construire ces centres. Au cours de ces phases, les coûts ont augmenté comme suit :
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Estimations initiales
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Coûts à la fin
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(en millions de dollars) | |
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Le Centre de foresterie du
Pacifique
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4,2 (1982)
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12,2 (1986)
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Le Centre de foresterie des
Grands lacs
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1,8 (1981)
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16,8 (1986)
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Le Centre de foresterie des
Laurentides
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5,8 (1972)
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19,7 (1988)
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Le Centre de foresterie des
Maritimes
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18,5 (1982)
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30,0 (1990)
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11.15 Notre vérification des rénovations effectuées à l'immeuble du Un, rue Front, a porté uniquement sur l'appel d'offres, les travaux de construction, la gestion du projet et les ordres de modifications. La définition des besoins, l'analyse des options et la conception avaient fait l'objet d'un examen en 1984.
11.16 Un expert-conseil avait dressé les plans et planifié les travaux, entre 1980 et 1982. Ensuite, il a fallu attendre les résultats des analyses d'options, les fonds et les approbations du Conseil du Trésor. Le projet n'a donc été approuvé qu'en 1984, au coût de 41 522 000 $.
11.17 Le marché était géré par les architectes, qui rendaient des comptes au gestionnaire du projet, au bureau du ministère des Travaux publics, à Toronto.
11.18 Les rénovations à l'immeuble de base ont été pensées en supposant que les principaux locataires seraient toujours Revenu Canada - Douanes et Accise et Postes Canada (qui est devenu subséquemment la Société canadienne des postes - SCP). Leurs activités se prêtaient à des bureaux à aire ouverte. La SCP a décidé de ne pas s'engager dans le coût de rénovation de l'immeuble et de déménager ses activités. Il s'en est suivi que l'occupation prévue a changé du tout au tout. Plutôt que de loger des locataires non spécialisés qui utilisaient une aire ouverte, l'immeuble allait loger des locataires qui avaient des activités spécialisées semi-professionnelles et professionnelles dans un environnement très isolé. En outre, la nécessité d'un plus grand nombre de micro-ordinateurs n'avait pas été entrevue. Le matériel informatique nécessite des lignes électriques spécialisées et un câblage spécial, ce qui n'avait pas été prévu dans les plans originaux. Toutes ces nouvelles exigences nécessitaient une modification des systèmes de chauffage, de ventilation et de climatisation, la remise à neuf des canalisations électriques et l'installation de nouvelles lignes électriques, d'où une hausse du coût par rapport à celui des plans originaux.
11.19 Au moment d'effectuer ces modifications, le ministère des Travaux publics a décidé qu'étant donné que bon nombre de ces nouvelles demandes auraient dû être prévues dans les plans initiaux de rénovation, certains coûts d'aménagement seraient traités comme des coûts de construction. À notre avis, cette façon de faire est contraire aux lignes directrices du Conseil du Trésor. Nous avons constaté que certains ministères locataires avaient obtenu du Conseil du Trésor l'autorisation de dépasser, d'un montant précis, la limite de la norme des coûts d'aménagement qui avait été fixée à 82,25 $ par mètre carré. Cependant, tous les locataires ont dépassé les coûts d'aménagement approuvés, avec ou sans le consentement du Conseil du Trésor. Ces dérogations ont coûté au total 3,4 millions de dollars.
11.20 On s'attend que le coût total de la rénovation soit de 500 000 $ inférieur au coût total approuvé, qui est de 41 522 000 $. À notre avis, toutefois, si les sommes approuvées par le Conseil du Trésor avaient été respectées, le coût aurait été inférieur de 3,4 millions de dollars.
11.22 Avant l'ouverture du CNRH, en 1986, tous les travaux de recherche de la Direction générale des eaux qui n'étaient pas effectués à Burlington étaient menés dans des laboratoires situés dans la région de la Capitale nationale, à Chalk River, à Toronto, à Sault-Sainte-Marie, à Winnipeg, à Regina, à Saskatoon, à Calgary, à Canmore et à Vancouver. À l'exception du laboratoire de Regina, tous ont été depuis fermés.
11.23 En 1977, le Groupe de travail sur la décentralisation a décidé que le nouveau CNRH serait situé à Saskatoon. En 1978, selon la demande présentée par le MDE qui voulait que le Centre puisse accueillir 146 employés sur une superficie brute de 9 012 mètres carrés, le ministère des Travaux publics (MTP) a estimé que le projet coûterait 10,3 millions de dollars, construction et matériel inclus. Le Conseil du Trésor a approuvé l'avant-projet en 1982, à la lumière d'une première estimation de 18,1 millions de dollars pour des locaux de 6 921 mètres carrés nets qui devaient accueillir 136 employés, dont sept d'Énergie atomique du Canada, Limitée (ÉACL), et abriter un laboratoire spécialisé de deux étages à l'usage de cette société.
11.24 Après une évaluation de plusieurs emplacements à Saskatoon, le terrain de la Saskatchewan Economic Development Corporation (SEDCO), adjacent à l'Université de la Saskatchewan, a été retenu. Un facteur important pris en considération lors du choix de cet emplacement était la possibilité d'utiliser les installations de l'Université, y compris les laboratoires de modèles hydrographiques, pour le service de génie ainsi que les salles de conférence, la cafétéria et la bibliothèque.
11.25 Le MDE et ses experts-conseils ont défini les besoins pour le projet avec le concours des employés scientifiques et administratifs désignés pour être mutés à Saskatoon. Le MDE et le MTP ont effectué l'analyse des options; le principal expert-conseil a dirigé la définition du projet. On a obtenu l'approbation effective du projet à un coût de 16,1 millions de dollars, en juillet 1984. Les travaux ont commencé en septembre 1984. L'emménagement a eu lieu en 1986 et le certificat de réception des travaux a été signé en juin 1987.
11.26 Bien que l'usage des installations de l'Université ait pesé beaucoup dans la balance au moment de choisir cet emplacement, certaines installations analogues ont ultérieurement été incorporées au plan définitif. Le CNRH est maintenant doté de ses propres bibliothèques, salles de conférence et cafétéria. Le tout a dépassé les 300 000 $, en dollars de 1978. Nous avons également remarqué qu'ÉACL n'a jamais occupé l'espace qui avait été construit à son intention au coût de 850 000 $. Pendant la phase de construction, ÉACL a avisé le MDE, en 1985, qu'elle ne détacherait pas d'effectif en vue d'utiliser le laboratoire. Nous avons constaté qu'avant le début des travaux, ÉACL ne s'était pas engagée envers le MDE à se prévaloir de l'emplacement de Saskatoon.
11.27 Au moment de la vérification, c'est-à-dire trois ans après l'achèvement du projet, le quart du complexe environ était inoccupé. Sur les 92 employés qui travaillaient dans d'autres locaux du MDE et qui devaient être relogés au Centre, 32 ne l'ont pas été et, parmi ceux qui y ont emménagé, cinq ont quitté au cours des deux années suivantes. Le MDE s'est appliqué à rechercher des locataires convenables afin d'accroître l'utilisation des locaux disponibles du Centre.
11.28 Ce projet a coûté 16 millions de dollars, il a été achevé à temps et en deçà du budget.
11.31 Les premières estimations, par le Service canadien des forêts, du coût de la rénovation et de l'agrandissement voisinaient les 4,2 millions de dollars, en 1982-1983. En 1983-1984, une estimation remaniée sur des plans acceptés du MTP s'établissait à 14 millions de dollars. L'approbation préliminaire de projet à ce montant a été obtenue en février 1983; peu après, le projet a été approuvé en vertu du Programme des projets spéciaux de relance.
11.32 La conception préliminaire a été élaborée par l'expert-conseil qui avait préparé l'étude technique et estimé les coûts. Le même expert-conseil a subséquemment agi comme expert-conseil pour la construction, sous les ordres d'un gestionnaire de projets au MTP.
11.33 Dans son rapport d'examen des plans, la Division du design du bâtiment faisait remarquer que, même si le coût estimatif respectait le budget, elle se posait des questions sur le caractère approprié de la conception, en fonction des lignes directrices en cours du MTP aussi bien que du rapport qu'il y avait avec l'immeuble actuel. Les sujets de préoccupation comprenaient l'atrium, l'aire de réception ainsi que l'ascenseur à découvert dans l'atrium. Nous n'avons trouvé aucun document qui indique que des mesures aient été prises à la suite de ces observations. Ces caractéristiques n'ont pas été modifiées. Le gestionnaire du projet (MTP) nous a expliqué que tous les points soulevés avaient été bien examinés et réglés à la satisfaction générale. Il a déclaré que le MTP n'avait pas pour pratique de répondre officiellement aux examens de plans, mais que les discussions sur ces questions ont probablement été consignées dans certains des comptes rendus des réunions des gestionnaires du projet. Le MTP n'a toutefois pu fournir les documents en question.
11.34 Le projet a été divisé en cinq phases pour permettre de comprimer le calendrier des travaux et de respecter les délais imposés par le PPSR. À chaque phase, le marché a été adjugé au soumissionnaire qui avait fait l'offre la plus basse.
11.35 Les ordres de modifications ont atteint seulement trois p. 100 du prix total du marché. Le coût final était d'environ 1 750 000 $ inférieur au coût estimatif de 1983-1984, résultat attribuable en grande partie à une surveillance étroite et à de bonnes pratiques de gestion des projets ainsi qu'à la forte concurrence qui régnait dans l'industrie de la construction au moment de l'appel d'offres. Les architectes du projet se sont mérité la médaille de l'Architecture 1986 du gouverneur général.
11.37 En 1980, le Service des forêts a déterminé qu'il manquait d'espace au CFGL, a examiné les diverses possibilités et a choisi de moderniser l'immeuble Cameron. Un expert-conseil a réalisé une étude de cette dernière possibilité en 1981. Il en a estimé le coût à 1,8 million de dollars. Les listes des travaux prioritaires du ministère de l'Environnement indiquent des estimations de 2,5 millions de dollars, en 1981-1982, pour la modernisation de l'immeuble Cameron et la somme supplémentaire de 13 millions de dollars, en 1983-1984, pour des modifications et l'ajout d'annexes au CFGL après qu'il eut renoncé à moderniser l'immeuble Cameron. Le projet de modification du CFGL a par la suite été approuvé, en vertu du PPSR, au coût de 17,43 millions de dollars. Nous avons remarqué qu'aucune analyse avantages-coûts n'a été effectuée pour ce projet. Compte tenu des changements importants apportés à l'ampleur des travaux et de l'escalade du coût estimatif, une analyse aurait dû être effectuée.
11.38 On envisageait tout d'abord de moderniser l'immeuble Cameron pour l'IRRF et on avait retenu les services d'un expert-conseil afin qu'il examine cette possibilité. Toutefois, avant même la présentation du rapport de l'expert-conseil, le Service des forêts, par l'intermédiaire du MDE, avait indiqué une préférence pour la modification du CFGL. Par la suite, le ministère a fait appel à un autre expert-conseil au sujet de la modification du CFGL. Quant au rapport sur l'immeuble Cameron, il a été éliminé.
11.39 Ce projet a été mené en trois phases qui faisaient chacune l'objet d'un marché. Un marché a été adjugé pour la première phase en octobre 1983, un pour la deuxième phase en juillet 1984 et le dernier en janvier 1986.
11.40 La gestion des travaux n'a pas été sans problème. En raison des contraintes de temps imposées par le PPSR, l'expert-conseil n'a pas eu le temps de terminer la définition des besoins du client avant le début des travaux.
11.41 Les travaux de construction pour ce projet ont été achevés au coût de 15 millions de dollars. L'adjudication de contrats mineurs supplémentaires, qui ne faisaient pas partie du projet d'immobilisations, mais qui y étaient reliés, a porté le coût total à 16,8 millions. Même si le Service des forêts savait que la façade de l'immeuble original du CFGL n'était pas dotée d'un pare-vapeur, l'on n'en a pas inclus l'installation dans le projet principal de rénovation. L'absence d'une barrière contre l'humidité a entraîné des dommages aux briques, dommages qui, estime-t-on, coûtent deux millions de dollars.
11.43 En 1972, on a estimé qu'il en coûterait 5,8 millions de dollars pour construire une nouvelle aile; le ministère de l'Environnement (MDE) a soumis ce projet au Conseil du Trésor en indiquant que le coût ne dépasserait pas cinq millions de dollars. En 1983, le MDE a demandé des fonds dans le cadre du PPSR. Le Centre de foresterie des Laurentides a été choisi par le MDE dans le cadre de ce programme au coût estimatif initial de cinq millions de dollars.
11.44 Voyant bien que le montant de cinq millions de dollars n'était pas suffisant, ne serait-ce qu'en raison de l'inflation, le MDE a demandé, en 1983, que le budget soit modifié. Pressée par le temps, la Direction générale de la gestion du matériel et du logement du ministère a calculé un montant de 10,8 millions de dollars. Or, ce montant ne comprenait pas le coût de nouvelles serres, de nouveau matériel de laboratoire et les honoraires qui devaient être versés au MTP. En août 1984, après une analyse des besoins et des estimations plus précises, une somme de 18,1 millions de dollars a été approuvée pour ce projet. En mai 1987, le client, qui était alors le ministère de l'Agriculture (MDA), a obtenu une approbation pour un montant supplémentaire de 436 000 $ qui devait couvrir les dépassements de coûts prévus, ce qui a porté le total du financement à 18,5 millions de dollars. Ces engagements de fonds supplémentaires découlaient d'une demande d'indemnisation de 327 000 $, en vertu d'une assurance de cautionnement et des fonds à l'interne engagés par le MDA, pour l'aménagement paysager, portant éventuellement à 19,7 millions de dollars les dépenses du projet dans son entier.
11.45 En raison des contraintes pour respecter les échéanciers, la phase de planification a été comprimée. Les estimations de coûts n'ont donc pas été bien faites et il n'y a eu aucune analyse des options. Nous avons également remarqué qu'une somme de 95 897 $, qui représentaient 23 p. 100 de la somme recouvrable, avait été perdue dans le règlement d'une demande d'indemnisation avec une société de cautionnement, par suite du retrait du soumissionnaire choisi.
11.46 Nous avons remarqué que même si le coût du projet a grimpé, passant de cinq millions à 18,43 millions de dollars au cours de la phase de planification, et à 19,7 millions de dollars à la fin des travaux, l'installation répond aux besoins du client. Les dépassements de coûts et les ordres de modifications étaient prévus et ont été bien consignés. En général, le MTP a bien géré la phase de construction de ce projet. Au moment de la vérification, deux demandes de règlement liées à la construction, qui totalisaient 864 939 $, demeuraient en suspens.
11.48 Au cours de la phase de planification qui a mené à la conception préliminaire, on a demandé au ministère des Travaux publics de participer à la gestion du projet. Au début de 1984, le ministère de l'Environnement a approuvé un plan, dont le coût a été évalué à 18,5 millions de dollars. Trois mois plus tard, des estimations plus précises révélèrent un coût de 24,7 millions de dollars. Des modifications de l'utilisation de l'espace et une hausse de la superficie de plancher brute, qui est passée de 10 730 à 14 902 mètres carrés, n'avaient pas été incluses dans les estimations initiales. Le Service des forêts, le ministère concerné et le MTP avaient fondé leurs estimations sur de l'information périmée et sur des chiffres erronés en ce qui concerne la superficie de plancher brute. Des hésitations au niveau fédéral, en ce qui concerne le financement du projet et d'intenses négociations au sujet du partage des responsabilités de gestion ont entraîné des retards.
11.49 Au début de la planification, la gestion du projet a souffert d'un manque de coordination et de contrôle, ce qui a entraîné une hausse des coûts. Le Service des forêts et le ministère des Travaux publics n'ont signé aucune entente en bonne et due forme sur leurs responsabilités respectives. Il n'y avait donc pas certitude que les parties s'étaient bien entendues sur les responsabilités liées à la gestion du projet et sur toutes les activités nécessaires pour mener ce projet à bien.
11.50 En 1982, un montant de 22,5 millions de dollars a été approuvé pour la construction du centre de foresterie qui devait faire partie du complexe, près de l'Université du Nouveau-Brunswick. En avril 1983, des fonds ont été demandés en vertu du Programme des projets spéciaux de relance (PPSR). En 1985, le Service canadien des forêts s'est rendu compte qu'il ne pourrait répondre aux critères de délai du PPSR et s'est vu refuser les fonds. Malgré ce fait, le gouvernement a annoncé que le projet serait mené dans le cadre du PPSR. En 1985, la somme de 35 millions a été finalement approuvée pour le projet; toutefois, le ministère de l'Agriculture était tenu de fournir sur ce montant 12,5 millions de dollars provenant de ses ressources internes. Même si le ministère savait que l'on ne connaissait pas la provenance des fonds, le Service canadien des forêts a signé, en mai 1985, une entente de contribution avec la Société du complexe forestier des provinces maritimes et, ultérieurement, un bail de 99 ans pour l'immeuble proposé.
11.51 À la suite de la décision de financer ce projet, en vertu d'une entente de contribution, et d'en confier la gestion à la Société du complexe forestier des provinces maritimes, les besoins des utilisateurs ont été réévalués. Un nouveau plan a donc été dressé au coût de 300 000 $. Le coût estimatif du projet a été réduit de cinq millions de dollars, ce qui l'a porté à 30 millions de dollars.
11.52 Par la suite, en août 1985, une entente cadre a été signée. Cette entente énonçait les liens entre les divers participants : le gouvernement fédéral, le gouvernement du Nouveau-Brunswick, l'Université du Nouveau-Brunswick, l'école Ranger et la Société du complexe forestier des provinces maritimes.
11.53 En 1987, le ministère n'a pu remplir ses obligations financières en utilisant ses propres ressources et a donc négocié avec le Conseil du Trésor un financement de huit millions de dollars remboursables en trois ans. Les ententes de financement insuffisantes ont contribué à l'interruption du projet à la fin de 1984, interruption qui a duré six mois, et au report de la ratification des ententes conclues avec les autres participants du complexe.
11.54 La Société s'est occupée de la construction de l'immeuble, qu'elle a géré rigoureusement de sorte que le projet soit mené avec économie et efficience et qu'il réponde aux besoins des utilisateurs prévus. On s'attend que le projet, qui devrait être achevé en 1990, respecte le budget révisé.
11.56 Le plan d'une nouvelle école dotée de 17 salles de classe a été dressé, conformément aux normes du ministère qui régissent les établissements d'enseignement et respectait les normes applicables. En se fondant sur le plan, le Conseil du Trésor a donné son approbation définitive au projet, en mai 1989, à un coût estimatif de 11,92 millions de dollars, y compris un fonds de prévoyance de 1,06 million de dollars. Une entente de contribution à la construction a été conclue entre le ministère et la bande, en juillet 1989. Les travaux, gérés par la bande indienne de Le Pas, ont commencé en août 1989.
11.57 Dès la phase de la construction, des problèmes ont surgi presqu'aussitôt. De mauvaises méthodes de coulage et d'essais du béton et du coulage à l'encontre des instructions de l'architecte ont fait douter des méthodes de construction et de gestion du projet. La procédure d'appel d'offres et d'adjudication des marchés, la gestion du projet et le contrôle des coûts étaient également discutables. La situation est devenue à ce point sérieuse qu'en décembre 1989, le directeur régional des Services aux Indiens a fait interrompre les travaux jusqu'à ce que la bande puisse confirmer qu'elle gérerait le projet conformément à la procédure acceptée pour la gestion du projet et le contrôle des coûts.
11.58 La bande a choisi une entreprise de gestion pour superviser la construction, et les travaux ont repris à la fin de décembre 1989. Depuis, le projet a été suivi de près. À notre avis, les mesures prises rapidement par le directeur régional des Services aux indiens ont permis que le projet soit géré convenablement.
11.59 Il n'en demeure pas moins que les dernières estimations pour l'achèvement de la construction ont augmenté d'environ deux millions de dollars.
11.61 Une fois entreprises, la conception et la construction se sont très bien déroulées sous la direction du ministère des Travaux publics. Mis à part quelques problèmes techniques mineurs que l'on est en voie de résoudre, la construction de cette école répond aux besoins de la bande.