Le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources

Secteur des levés, de la cartographie et de la télédétection

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Introduction, étendue et sommaire

17.4 Nous avons effectué une vérification du Secteur des levés, de la cartographie et de la télédétection (ci-après appelé le Secteur) du ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources. Ce Secteur a pour objectif de «fournir un ensemble sûr de levés, de cartes, de données de télédétection et d'information à référence géographique décrivant la masse continentale canadienne», qui peuvent être utilisés par des clients, servir à la formulation des politiques du gouvernement et promouvoir la compétitivité des entreprises canadiennes sur les marchés internationaux (Partie III du Budget des dépenses de 1990-1991).

17.5 Le Budget des dépenses actuel indique que le Secteur possède 964 années-personnes et un budget de 102 millions de dollars, répartis entre quatre principaux éléments -- le Centre canadien de cartographie, le Centre canadien des levés, la Direction de la planification, de la coordination et des services cartographiques et le Centre canadien de télédétection. Puisque le Centre canadien de télédétection fait présentement l'objet d'une étude qui porte sur l'évaluation des programmes et d'une vérification interne, nous ne l'avons pas inclus dans notre vérification.

17.6 Le domaine des levés et de la cartographie au Canada constitue une activité dynamique dans un milieu en évolution constante, particulièrement en raison de l'utilisation croissante d'ordinateurs et de satellites, des nouvelles utilisations des données cartographiques aux fins de systèmes d'information géographique et des rôles croissants des provinces et du secteur privé. Nous avons examiné la façon dont le Secteur s'adapte aux grandes innovations technologiques qui sont survenues dans le domaine des levés et de la cartographie et à l'achèvement de certaines de ses tâches originales. Nous avons porté une attention particulière à la principale composante du Secteur, le Centre canadien de cartographie, qui est en voie d'achever la toute première cartographie topographique (ou de surface) du Canada, à l'échelle de 1/50 000, entreprise au début du siècle. Au fur et à mesure que d'autres cartes sont achevées, la question se pose, à savoir, comment elles devraient être modifiées, et avec quelle fréquence.

17.7 En général, nous avons constaté qu'il existait des systèmes appropriés de gestion opérationnelle dans l'ensemble du Secteur ou qu'on était en voie de les mettre en place. Certaines indications nous ont montré que le Secteur commençait à coordonner les questions qui concernent plusieurs de ses centres, comme la gestion des projets de recherche et de développement. Le Secteur a aussi adopté un rôle de chef de file en ce qui a trait à la coordination des activités de géomatique entreprises au niveau fédéral et à l'élaboration de programmes conjoints avec les provinces. Depuis la dernière vérification que nous avons effectuée en 1982, le Secteur a entrepris plusieurs modifications importantes -- entre autres, la création d'un Centre canadien de géomatique à Sherbrooke, l'impartition à l'industrie d'un plus grand nombre de tâches et l'intégration de l'organisme chargé des activités de télédétection à ceux qui sont chargés des levés et de la cartographie. Néanmoins, pour s'occuper de ces dossiers, le Secteur a remis à plus tard la planification de certaines questions, en particulier l'élaboration de la raison d'être de la Base nationale de données topographiques (BNDT). Ce dernier organisme tente de régler la question des méthodes à utiliser pour produire ou réviser de façon efficiente les cartes sur support papier, tout en répondant aux besoins qui se font sentir en information cartographique sous forme numérique. Il s'agit d'un projet à long terme, coûteux, qui touche l'ensemble du Secteur. Bien que ce dernier ait entrepris un certain nombre d'études, nous n'avons pu trouver d'analyses ou de plans appropriés qui servent à orienter la mise en oeuvre de la BNDT et à justifier sa contribution à l'objectif du Secteur énoncé au début de ce chapitre.

La cartographie numérique

17.8 Dans le présent chapitre, nous nous concentrons surtout sur les procédés liés à la création d'information topographique présentée sur papier ou sous forme numérique. Comme le démontre la pièce 17.1, le Secteur et d'autres organismes produisent plusieurs types de cartes topographiques et d'images. La BNDT renfermera tout d'abord des données réparties en fonction de trois niveaux de précision et provenant de plusieurs des sources indiquées dans la pièce 17.1. On utilisera les données les plus précises, soit les données à l'échelle de 1/50 000 obtenues par stéréonumérisation, dans les régions de grande importance économique et stratégique. Pour ce qui est du reste de la partie sud du Canada, de même que de certaines régions développées et stratégiques du Nord, on utilisera les données à l'échelle de 1/50 000 obtenues par balayage. On possède des données à l'échelle de 1/250 000 obtenues par balayage pour l'ensemble du pays. (Les termes «numérisation par balayage» et «stéréonumérisation» sont expliqués dans les pièces 17.2 et 17.3.)

Les pièces ne sont pas disponibles

17.9 Les ordinateurs ont la capacité de stocker, de récupérer, de fusionner et d'analyser des ensembles de données destinés à répondre aux besoins particuliers des utilisateurs. Avant l'existence de fichiers cartographiques numériques, les cartographes devaient se limiter aux données qu'ils pouvaient représenter avec efficacité sur une seule feuille de papier et ils devaient faire des compromis afin d'essayer de répondre aux besoins du plus grand nombre d'utilisateurs, malgré cette restriction. Avec l'avènement des ordinateurs, il est possible de répondre à un plus grand nombre de besoins, à condition que les coûts associés à la collecte, à la mise à jour et à la récupération des données puissent être justifiés.

17.10 La capacité de récupérer et d'analyser de façon sélective les données cartographiques et d'autres types d'information a créé une toute nouvelle industrie fondée sur l'utilisation des systèmes d'information géographique (SIG). Les cartes électroniques deviennent une source de référence qui permet d'obtenir de l'information géographique concernant le territoire, ce qui se trouve à sa surface ou au-dessous, ou les gens qui y habitent. Par exemple, des entreprises utilisent les SIG afin d'analyser les données de commercialisation et de distribution qui se rapportent à des ménages particuliers; certaines municipalités utilisent les SIG pour la planification urbaine ou afin d'aider une ambulance à trouver le meilleur trajet pour se rendre à l'hôpital; les provinces ont élaboré des façons d'utiliser les SIG aux fins de gestion des ressources, et même des modèles qui permettent de prédire la propagation des feux de forêt; de même, le gouvernement fédéral élabore des applications de SIG qui ont trait à un certain nombre d'activités comme la protection de l'environnement.

17.11 Le matériel et les compétences nécessaires à la création de fichiers cartographiques numériques sont coûteux et la technologie progresse très rapidement, peut-être plus rapidement que la capacité des utilisateurs d'en tirer profit. Par conséquent, au cours de notre examen des activités de cartographie numérique, nous avons appliqué le critère voulant que le Secteur aurait dû effectuer un nombre suffisant d'analyses qui lui permettent de justifier ses décisions, avant de faire des dépenses importantes, étant donné l'incertitude de ce marché. En raison de l'ampleur et de l'importance à long terme de la cartographie numérique, nous avons vérifié s'il existait des énoncés détaillés des exigences des utilisateurs, des analyses coûts-avantages des méthodes qui pouvaient être utilisées et des plans détaillés de recherche et d'élaboration de systèmes.

17.12 À notre avis, ces documents n'ont pas été préparés de façon satisfaisante. Le Secteur croit que le motif de ses activités de cartographie numérique est clair et bien fondé, même si celui-ci n'est pas complètement étayé dans tous les cas. Il croit aussi que ces activités répondent aux besoins des ministères fédéraux tout en créant une base de données polyvalente qui peut servir à des usages plus généraux. Nous croyons qu'on aurait dû effectuer d'autres études ou évaluations, afin de confirmer ou de modifier l'orientation du programme. Nos constatations sont résumées dans les paragraphes suivants et expliquées plus en détail dans les pièces 17.2 et 17.3.

Les pièces ne sont pas disponibles

17.13 L'utilisation de la cartographie numérique, à titre expérimental, par le Secteur, a débuté à la fin des années 60. Puisque le Secteur n'a pas géré ces activités à titre de projet, en tenant compte de critères de temps, de coût et de qualité, il lui est difficile de déterminer les coûts qu'il a assumés jusqu'à maintenant. Nous estimons qu'il a dépensé au moins 33 millions de dollars depuis 1980, mais le Secteur n'a pas démontré qu'il coûte moins cher de produire des cartes sur support papier par des méthodes numériques et il n'a pas déterminé dans quelle mesure la base de données répondra aux besoins de ses clients fédéraux et de ses autres clients. À notre avis, une meilleure analyse des coûts, des besoins précis des utilisateurs et des choix dont ces derniers disposent permettrait au Secteur de mieux atteindre les objectifs établis en matière de cartographie numérique - soit, de répondre aux besoins en matière de SIG et de produire et de réviser de façon plus efficiente les cartes sur support papier.

Les utilisateurs des SIG n'ont pas été suffisamment consultés
17.14 Nous nous attendions de trouver, à l'appui des applications de SIG, des études détaillées et récentes des besoins des utilisateurs, qui portent particulièrement sur l'effet que la croissance des bases de données provinciales aura sur la demande de produits du Secteur. Bien que le Secteur communique fréquemment avec les groupes d'utilisateurs, le sondage général le plus récent a été effectué en 1984. Ce sondage ne comprenait pas d'analyse détaillée indiquant quels utilisateurs ont besoin d'éléments d'information qui portent sur des régions particulières du pays, sous quelle forme on doit leur transmettre cette information et avec quel degré de précision, ou la fréquence à laquelle on doit mettre à jour cette information. Nous nous attendions aussi que le Secteur examine les tendances relatives à la demande de cartes sur support papier avant de commencer à offrir des produits numériques. Le Secteur n'a pas analysé l'utilisation que l'on fait de ses cartes sur support papier et il semble que la BNDT se fonde sur la supposition que l'on continuera d'avoir besoin de l'information cartographique conventionnelle conservée sous forme numérique.

17.15 En tant que base de données polyvalente, la BNDT a éprouvé certains problèmes, y compris l'existence de données incomplètes, désuètes ou pas assez détaillées ou structurées pour répondre aux besoins de certains utilisateurs. Le Secteur ne fournit habituellement pas les données «personnalisées» demandées par divers utilisateurs concernant, par exemple, certains types d'éléments seulement, comme les réseaux hydrographiques, les altitudes, les réseaux de transport, ou une région précise dont les limites ne correspondent pas à celles des feuilles de cartes. Le ministère se penche actuellement sur ces problèmes.

17.16 L'une des raisons d'être de l'existence d'une base de données polyvalente est l'élimination de la nécessité, pour différents utilisateurs, de recueillir les mêmes renseignements à maintes reprises. À mesure que la technologie réduit les coûts liés à la collecte de données et que les utilisateurs bien informés précisent leurs besoins, il est possible que l'on procède de plus en plus de cette façon à l'avenir. Par conséquent, il se peut que les possibilités d'exploitation rentable d'une base de données polyvalente soient moindres. Nombre d'organisations canadiennes autres que le Secteur fournissent maintenant des données géographiques ou prévoient les fournir. Certaines provinces qui créent leurs propres bases de données centralisées exigent que leurs ministères examinent la possibilité d'utiliser ces bases de données avant de créer les leurs. Au niveau fédéral, le Secteur ne possède pas ce type de mandat.

L'efficience de la cartographie numérique n'a pas été prouvée
17.17 Nous nous attendions que des objectifs réalistes aient été fixés quant aux économies de coûts qui pouvaient être réalisées par l'utilisation du processus de cartographie numérique et que ces objectifs tiennent compte des coûts de la recherche et des coûts en capital, de même que des coûts de fonctionnement. Bien que les demandes relatives à l'obtention de nouveaux biens d'équipement aient été justifiées en fonction des gains en efficience, on n'a pas fixé d'objectifs et les études effectuées jusqu'à maintenant n'indiquent pas qu'on ait réalisé des économies.

17.18 Il est assez difficile d'obtenir promptement des renseignements qui permettent d'effectuer la comparaison des coûts. Toutefois, nous avons réussi à obtenir des chiffres approximatifs, qui sont indiqués dans la pièce 17.3. Ces chiffres semblent indiquer que le coût de production de cartes sur support papier, à partir de fichiers numériques, est beaucoup plus élevé qu'il ne l'était avant l'introduction des méthodes numériques.

La pièce n'est pas disponible

17.19 Le Secteur mérite d'être félicité pour avoir tenté de trouver des méthodes plus efficaces de production des cartes sur support papier, plutôt que d'attendre que la demande pour des données numériques soit assez grande pour absorber la totalité des coûts. Les recherches se poursuivent sur la façon de produire et de réviser des cartes sur support papier, à partir de fichiers numériques, mais nous n'avons pu trouver de justification pour la création d'une base de données nationale complète avant l'achèvement des recherches.

Il n'existe aucun mécanisme d'examen périodique
17.20 Nous nous attendions que la direction ait prévu l'examen périodique du programme de cartographie numérique, afin de vérifier si ce programme répondait aux besoins des utilisateurs et s'il avait débouché sur des gains en efficience. Cependant, le Secteur a administré les travaux de recherche en cartographie numérique et la mise au point de la BNDT en tant que tâches permanentes, plutôt que comme une série de projets-pilotes. Il s'en est suivi l'adoption d'une attitude de «tout ou rien», dans un milieu technologique en évolution rapide. Le Secteur n'a pas établi de ligne de démarcation claire entre l'étape de la mise au point et celle de la mise en exploitation de la BNDT. Bien qu'il y ait eu des examens de fonctionnement périodiques, le Secteur n'a pas fixé de jalons stratégiques où il devait procéder à l'évaluation du but fondamental, des coûts et des avantages de la BNDT. On vient de passer ce qui aurait pu être l'un de ces jalons -- l'achèvement du programme de numérisation par balayage des données à l'échelle de 1/250 000. Comme on le mentionne dans la pièce 17.2, le Secteur a entrepris la tâche beaucoup plus vaste de la numérisation des cartes à l'échelle de 1/50 000 sans tenir compte entièrement, à notre avis, des leçons apprises au cours de l'exécution du programme de numérisation des cartes à l'échelle de 1/250 000.

La pièce n'est pas disponible

17.21 Lorsque le Secteur a amorcé la phase de production visant la numérisation par balayage des cartes à l'échelle de 1/250 000, en 1984, la technologie utilisée pour la créer et réviser les cartes sur support papier, à partir du balayage de fichiers numériques, n'était pas encore complètement mise au point; en outre, il existait beaucoup d'incertitude quant à la façon dont on devait ou pourrait utiliser les données numériques. On n'est pas encore très certain de la réponse à ces questions. Le chargement de la base de données étant un processus coûteux, il aurait peut-être mieux fallu passer graduellement à l'étape de la production après avoir réglé ces questions.

Conclusion

17.22 Depuis 1980, le Secteur a affecté environ 33 millions de dollars à la BNDT, et il prévoit dépenser une somme supplémentaire de 95 millions, d'ici l'an 2000. À ce moment-là, entre 12 et 25 p. 100 des fichiers cartographiques seront disponibles au premier niveau de précision et le reste sera disponible à des niveaux inférieurs de précision. Le Secteur s'attend alors de continuer à augmenter la capacité de la base de données, dans le but de posséder les données les plus précises possibles sur l'ensemble du territoire.

17.23 Dans l'intervalle, un grand nombre des fichiers et des cartes numériques qui se rapportent à la partie sud du Canada existent depuis plus de cinq ans, et on crée de nouveaux fichiers plus vite qu'on ne révise les anciens fichiers. Le Secteur examine actuellement sa politique de révision, mais il n'a pas encore complètement examiné les méthodes de révision, de même que les coûts et les répercussions de divers programmes de révision. Afin de créer et de modifier de façon efficiente la BNDT, le Secteur collabore aussi étroitement avec les organismes provinciaux de cartographie et on le considère comme étant un chef de file dans le domaine des applications de la télédétection.

17.24 Bien que le Secteur soit conscient des facteurs qui pourraient influer sur la réussite de la BNDT, nous n'avons pas trouvé de preuves que les effets aient été analysés soigneusement, ou que l'utilisation qui sera faite des données permettra d'en justifier le coût. Par conséquent, nous croyons que le Secteur devrait maintenant définir la raison d'être du projet et préparer une analyse des options plus précise.

17.25 Afin de s'assurer d'établir la BNDT sur des assises solides dans un milieu si dynamique, le Secteur devrait :

Commentaire du ministère : Le Secteur des levés, de la cartographie et de la télédétection est prêt à entreprendre les études et les analyses que le vérificateur général a recommandées.