18.10 Il incombe maintenant au ministère :
La pièce n'est pas disponible
18.11 Le Service de la conservation et de la protection a pour mandat :
18.13 Le Service canadien des parcs a pour rôle principal de protéger et de présenter des exemples représentatifs d'intérêt national du patrimoine naturel canadien. Ce rôle consiste à établir et exploiter des parcs nationaux, des lieux historiques nationaux, des canaux historiques et des rivières du patrimoine.
18.14 Le Bureau fédéral d'examen des évaluations environnementales (BFEÉE) applique le Processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement. Conformément à ce processus, chaque ministère fédéral doit effectuer une évaluation initiale de ses programmes, projets et activités pour déterminer s'il en découlera des incidences environnementales nuisibles. S'il est probable qu'un projet aura d'importantes incidences, il est soumis au ministre de l'Environnement pour qu'une commission publique d'évaluation environnementale l'examine. Le BFEÉE fournit à la commission des services de secrétariat et, de concert avec le ministère responsable, délimite le sujet de l'examen en commission.
18.15 Au mois de juin 1990, le gouvernement a déposé un projet de loi sur l'évaluation environnementale. Ce projet de loi comporte d'importantes modifications au processus actuel d'examen en matière d'environnement, dont la création de l'Agence canadienne d'évaluation environnementale, un organisme indépendant.
18.17 Dans le cadre de la planification de notre futur travail de vérification, nous avons examiné comment, dans ses relations avec les provinces et avec d'autres ministères, le ministère s'acquittait de ses responsabilités en matière de mise en application des lois fédérales sur l'environnement. Nous nous sommes surtout attardés sur la mise en application de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement et, en particulier, sur la façon dont le ministère détermine quelles substances sont toxiques et la façon dont on conclut les ententes avec les provinces pour réglementer avec efficience et efficacité l'entreposage, le transport, les déversements et l'élimination des substances toxiques. Nous avons aussi commencé à examiner les responsabilités du ministère en matière de mise en application réglementaire.
18.18 En dépit du caractère préliminaire de notre travail dans ce domaine, nous croyons que certaines questions importantes devraient être portées d'ores et déjà à l'attention du Parlement. Au fur et à mesure que nous poursuivons notre travail au cours des prochaines années, nous communiquerons les résultats.
18.19 Les rapports des années précédentes ont indiqué qu'il existait, dans nombre de ministères, des questions environnementales relevées à la suite de nos vérifications périodiques des programmes et activités de ces organisations. La pièce 18.2 donne certains exemples d'observations précédentes sur des questions environnementales. Les ministères ont pris des mesures pour remédier aux différences relevées dans les deux exemples de 1988 et dans le Programme de réglementation de l'immersion en mer. En 1991, nous effectuerons un suivi des observations restantes de 1989 et nous en ferons rapport.
La pièce n'est pas disponible
18.22 Une importante source de cette information supplémentaire est l'évaluation des programmes qui peut fournir l'information importante dont la direction a besoin pour répondre à deux questions extrêmement fondamentales : «Faisons-nous ce qu'il faut faire, et le faisons-nous bien?»
18.23 Le degré élevé de préoccupation de la part du public devant les questions d'environnement pousse le gouvernement à affecter plus de ressources aux activités de protection de l'environnement et de modifier les affectations de ressources dans les programmes actuels. Des évaluations dignes de foi des programmes peuvent permettre d'obtenir une bonne connaissance de l'efficacité des programmes actuels et des modifications qui devraient y être apportées.
18.24 Le guide du Bureau du contrôleur général décrit comme suit l'évaluation des programmes :
«L'évaluation de programme dans les ministères et organismes fédéraux devrait comprendre la collecte systématique de renseignements vérifiables sur un programme, ainsi que des preuves tangibles de ses résultats et de sa rentabilité. Elle devrait viser à fournir périodiquement des renseignements dignes de foi, pertinents et objectifs, dans des délais raisonnables, afin de faciliter l'affectation des ressources, l'amélioration du programme et l'imputabilité».18.25 Avantages d'un examen par la haute direction. Un comité d'évaluation formé de cadres supérieurs peut contribuer de façon efficace à améliorer la gestion d'un ministère. En se réunissant aussi souvent qu'il le faut pour examiner et discuter les rapports d'évaluation des programmes, ces comités peuvent aider à évaluer l'efficacité des programmes d'un ministère et l'efficience de ses opérations.
18.26 Le comité peut voir à ce que les ressources consacrées à l'évaluation des programmes soient affectées aux activités qui en ont besoin, et il peut aussi orienter et surveiller les mesures correctives à prendre lorsque les évaluations sont terminées.
18.27 Depuis plusieurs années, le ministère n'avait pas de comité de ce genre. Toutefois, en février 1990, un comité d'évaluation a été formé.
18.28 Pourcentage insuffisant de programmes évalués. Afin qu'elles puissent fournir une information utile et en temps opportun sur l'efficacité des programmes, les évaluations devraient porter sur tous les programmes importants et être effectuées dans un délai raisonnable. Les lignes directrices et les directives en cours exigent que tous les éléments principaux d'un programme soient évalués environ tous les cinq à sept ans.
18.29 Avant 1990, les ressources consacrées à l'évaluation des programmes comprenaient deux années-personnes et une personne détachée ainsi qu'un budget de 174 000 $. En février 1990, les ressources ont été augmentées à cinq années-personnes et à 250 000 $ de frais d'exploitation.
18.30 Nous avons examiné le rendement du ministère en matière d'évaluation de programmes, pour la période de 1984 à 1989. Seulement sept rapports d'évaluation de programme, qui portaient sur moins de 10 p. 100 des activités du ministère, ont été produits.
18.31 Un grand nombre d'importantes activités de programme n'ont pas été évaluées. Par exemple, aucun des programmes du Service canadien des parcs, qui compte environ 5 000 années-personnes et dont le budget est de 387 millions de dollars, n'a jamais été évalué.
18.32 Si l'activité d'évaluation en reste au niveau où elle est, de nombreux programmes et activités d'importance ne seront pas évalués dans un proche avenir. Par conséquent, la direction et le Parlement ne disposeront pas de l'information nécessaire pour juger de l'efficacité d'un grand nombre de programmes et d'activités d'importance du ministère. Il s'ensuit que l'obligation de rendre compte du ministère au Parlement des résultats qu'il obtient s'en trouve affaiblie.
18.33 Le ministère devrait évaluer un plus grand pourcentage de ses programmes afin que tous ceux qui sont importants soient évalués en temps opportun.
18.34 La qualité des évaluations est insatisfaisante. L'évaluation d'un programme peut influer considérablement sur des décisions qui concernent sa gestion et même sa continuation. Il est donc essentiel que les évaluations soient effectuées de façon que les résultats soient dignes de foi.
18.35 Nous avons examiné la qualité de cinq des sept évaluations de programme effectuées de 1984 à 1989 et nous sommes arrivés à la conclusion qu'une seule était satisfaisante, celle du Programme d'immersion des déchets en mer et de travaux maritimes.
18.36 Nous avons constaté de sérieux problèmes dans les quatre autres évaluations. Ce qui suit constitue certaines des lacunes typiques auxquelles nous nous sommes arrêtés :
18.38 Le ministère devrait améliorer la qualité de ses évaluations de programme en s'assurant qu'elles sont complètes, que les conclusions sont étayées et que les méthodes d'analyse sont claires.
18.39 Conséquences qui pourraient être graves pour l'environnement. Les lacunes indiquées en ce qui concerne le pourcentage insuffisant de programmes évalués et leur qualité pourraient avoir possiblement de graves conséquences pour l'environnement.
18.40 Par exemple, la Loi sur l'immersion de déchets en mer a été proclamée en 1975 et, jusqu'en 1988, le ministère semble ne pas avoir été au courant que le programme posait des problèmes. Dans la Partie III de son Budget des dépenses 1987-1988, il a signalé au Parlement que :
«Le système de permis, rendu obligatoire en vertu de la Loi sur l'immersion de déchets en mer en vue de réglementer les déversements en mer, a fait en sorte que se réalisent les conditions d'exploitation nécessaires pour assurer le maintien d'un milieu marin de qualité.»18.41 Nous n'avons trouvé aucune preuve que le ministère avait quelque base scientifique que ce fût en rapport avec cet énoncé.
18.42 Une évaluation du soutien scientifique et technique à ce programme a été effectuée en 1988, treize ans après son lancement. Le rapport final, présenté en 1989, critiquait le soutien scientifique au programme ainsi que la surveillance, par le ministère, des lieux et de l'activité d'immersion. L'évaluation a constaté ce qui suit :
18.43 Si le ministère avait évalué le programme plus tôt, les lacunes relevées, si elles avaient été relevées à cette époque, auraient pu être comblées plus vite. Le ministère dispose d'un plan d'action corrective pour améliorer la surveillance et le soutien scientifique, en vertu du Programme d'immersion de déchets en mer et de travaux maritimes, mais il ne l'a pas encore mis en oeuvre. Il a indiqué que c'est principalement en raison de compressions budgétaires. D'ici là, il continue de délivrer des permis d'immersion en mer, malgré les lacunes relevées dans l'évaluation de 1988.
18.44 Sérieuse sous-estimation de l'importance accordée aux lacunes des programmes présentées au Parlement. L'un des buts importants de l'évaluation des programmes est de fournir au Parlement de l'information sur l'efficacité des programmes du gouvernement. Les ministères sont tenus de signaler leurs importantes constatations dans la Partie III du Budget des dépenses. L'exposé, par le ministère, des constatations de l'évaluation du Programme d'immersion des déchets en mer et de travaux maritimes, dans le Budget des dépenses 1990-1991, ne reflétait pas suffisamment les critiques que l'on retrouvait dans le rapport d'évaluation lui-même, tel que décrit plus tôt au paragraphe 18.42.
18.45 À notre avis, le fait que le ministère ait omis de signaler toutes ces importantes constatations de l'évaluation, dans la Partie III du Budget des dépenses 1990-1991, pouvait avoir un effet nuisible sur la crédibilité du ministère, dans l'esprit et des députés et du public, à propos de l'efficacité de ses programmes.
18.46 Le ministère devrait faire rapport au Parlement des résultats des évaluations de ses programmes d'une façon équitable et équilibrée.
Commentaire du ministère sur l'évaluation de programmes : Le ministère reconnaît que sa fonction d'évaluation de programmes a laissé à désirer. Ceci provient de la nécessité d'élaborer de nouvelles politiques sur l'environnement pour le gouvernement, y compris la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, et du besoin d'entreprendre, simultanément, une série d'examens poussés de la gestion, un secteur qui a préoccupé les cadres supérieurs du ministère au cours des dernières années.
Nous avons pris un certain nombre de mesures pour remédier à ces questions. On a mis sur pied un Comité ministériel d'évaluation de programme qui est présidé au niveau du sous-ministre. L'évaluation de programmes s'est vu attribuer d'importantes ressources en 1990-1991 et on prévoit les accroître encore au cours des années à venir. Enfin, nous sommes en voie d'examiner les politiques et les procédés en rapport avec l'évaluation de programmes et nous avons comme objectif d'y apporter des améliorations de façon à en arriver à un processus d'évaluation de programmes rigoureux et entièrement professionnel, au sein du ministère.
18.48 Des éco-urgences qui ont fait la manchette, comme l'incendie des BPC à Saint-Basile-le-Grand, au Québec, le feu de pneus à Hagersville, en Ontario et le déversement de pétrole par le Nestucca au large de la côte pacifique du Canada, montrent la complexité des questions environnementales et l'importance de la collaboration aux divers paliers de gouvernement pour les régler.
18.49 Dans de nombreuses situations d'urgence, le ministère doit également collaborer avec d'autres pays ainsi qu'avec les provinces et avec un ou plusieurs ministères fédéraux. Ces situations peuvent se produire lorsqu'un déversement affecte les habitats du poisson, des biens fédéraux ou des eaux navigables ou encore déborde des frontières provinciales ou internationales.
18.51 Les provinces ont compétence sur les droits de propriété et les droits civils. Cela veut dire qu'elles peuvent réglementer l'utilisation des terres et la plupart des aspects de l'activité manufacturière et des autres activités commerciales, y compris la réglementation du stockage, du transport, de l'émission et de l'élimination des substances toxiques qui risquent de polluer l'environnement. Les provinces ont également compétence sur les ressources naturelles, sur la plus grande partie des mines, de l'exploitation forestière, des pâtes et papiers ainsi que la fabrication. Ainsi, ce sont les gouvernements provinciaux qui décident en grande partie dans quelle mesure l'utilisation de ces ressources dégrade l'environnement. Les provinces pourraient également recourir à leurs pouvoirs de taxation pour réglementer et contrôler la pollution par des mesures incitatives ou par des sanctions.
18.52 Voici les compétences et pouvoirs constitutionnels en vertu desquels le Parlement peut prendre des mesures pour assurer la saine gestion de l'environnement :
18.54 Une nouvelle loi environnementale a été déposée à la Chambre des communes, au mois de juin 1990; elle propose que soit modifiée la façon dont se déroulent les évaluations environnementales. Le gouvernement s'attend que cette loi ait une incidence importante sur l'ampleur et le nombre des évaluations ainsi que sur les ressources nécessaires pour les effectuer.
La pièce n'est pas disponible
18.56 La majeure partie de la compétence fédérale en matière d'environnement découle des pouvoirs constitutionnels sur des questions particulières, comme la navigation, les pêches et les industries de compétence fédérale. De façon générale, les ministères chargés de ces questions se considèrent également responsables de leurs aspects environnementaux.
18.57 Ainsi, le ministère de l'Environnement, qui a la responsabilité générale de coordonner les politiques et programmes fédéraux orientés vers la préservation et l'amélioration de la qualité de l'environnement, ne peut agir avec efficacité sur des questions environnementales d'envergure, sans se concerter avec ces autres ministères. Des protocoles d'entente existent entre le ministère de l'Environnement et divers autres ministères, mais aucun mécanisme global ne prévoit actuellement une approche fédérale coordonnée des questions environnementales.
18.59 Les gouvernements du Canada cherchent encore, par des initiatives comme la création du Conseil canadien des ministres de l'Environnement et la Loi canadienne sur la protection de l'environnement , les moyens d'agir de concert pour protéger l'environnement du pays.
18.61 La Loi souligne la nécessité d'établir des normes nationales et d'éviter les conflits et le chevauchement entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, de la façon suivante :
18.63 Si l'on veut satisfaire aux exigences des délais fixés par la loi, cela implique qu'à compter de novembre 1990, un rapport sur l'évaluation des substances prioritaires doit être achevé chaque mois, pendant 32 mois consécutifs. De même façon, malgré le fait que le ministère ait élaboré environ 20 règlements sur la protection de l'environnement, au cours de 19 premières années de son existence, le plan en cours exigera qu'il crée quelque 20 nouveaux règlements par année, pendant les trois années à venir. L'ampleur de ce volume de travail soulève des questions à laquelle il faudra répondre : les délais sont-ils réalistes?
18.64 Manque d'ententes sur l'exécution de la Loi et l'équivalence. La LCPE prévoit des ententes avec les provinces et les territoires au sujet de l'exécution de la Loi et de l'équivalence, comme mécanisme pour réaliser une collaboration fédérale-provinciale. Les ententes sur l'exécution de la Loi ont pour but de partager le travail qui se rapporte à la mise en application des lois fédérale et provinciales. Elles comportent diverses activités de mise en application allant de la recherche et de la surveillance à l'inspection et à l'exécution. Une entente sur l'exécution peut être conclue avec chaque province et territoire.
18.65 Les ententes sur l'équivalence sont uniques dans le domaine de la législation fédérale sur l'environnement. Cette idée a vu le jour à la suite de longues consultations fédérales-provinciales, pendant la rédaction du texte de la LCPE. Ces ententes stipulent qu'un règlement fédéral pris en vertu de la LCPE ne s'applique pas dans une province ou dans un territoire où un règlement provincial qui a un effet équivalent est en vigueur. Pour être équivalent, le règlement doit :
18.67 Aucune entente sur l'équivalence ou l'exécution de la Loi n'a été conclue depuis que la LCPE est entrée en vigueur en juin 1988.
18.70 Difficulté de maintenir l'obligation de rendre compte. Le ministère examine actuellement ses ententes de participation avec les provinces et avec les territoires afin de préparer des ententes cadres sur diverses questions d'environnement, qu'elles soient ou non traitées par la LCPE et par les responsabilités du ministère, en vertu de la Loi sur les pêches . Il a, entre autres objectifs, celui de renforcer les dispositions prises afin que la délégation aux provinces des pouvoirs de faire appliquer la loi ne diminue pas l'obligation du ministère de rendre compte. C'est à lui, en fin de compte, qu'il incombe de faire appliquer la loi fédérale sur l'environnement. Tout récemment, soit en mars 1990, le Conseil canadien des ministres de l'Environnement a fait appel à une collaboration entre les diverses compétences sur les questions environnementales.
18.71 Les délégations de pouvoirs n'ont pas toujours donné des résultats satisfaisants. Ce fut le cas, par exemple, du règlement sur les effluents liquides des mines de métaux mis en application en vertu de la Loi sur les pêches , dont les pouvoirs d'application ont été en grande partie délégués aux organismes provinciaux d'application réglementaire.
18.72 En 1988, le ministère a publié un rapport de situation pour l'année 1986, selon lequel le pourcentage de conformité des mines aux dispositions de la loi avait grandement diminué. En effet, ce pourcentage, qui était de 60 p. 100 en 1986 et de 85 p. 100 en 1982, est tombé à 48 p. 100 en 1988. Des 20 mines qui ne conformaient pas en 1988, neuf avaient dépassé de 200 p. 100 les normes pour les effluents.
18.73 Voilà l'exemple d'un genre de situation où la population canadienne est en droit de se demander quel palier de gouvernement a réellement à répondre de la qualité de l'environnement.
18.74 Omission de déposer un rapport au Parlement. En vertu de l'article 138 de la LCPE, le ministre de l'Environnement doit, au début de chaque exercice, établir dans les meilleurs délais un rapport sur l'exécution et l'application de la loi au cours de l'exercice précédent et le faire déposer devant le Parlement. Chaque rapport annuel doit renfermer de l'information sur les activités du comité consultatif fédéral-provincial ainsi que sur l'exécution de la LCPE, dans le cadre des ententes avec les provinces et les territoires.
18.75 Au moment où nous avons effectué notre examen, le premier rapport n'avait pas encore été présenté au Parlement, même si la LCPE avait été adoptée depuis plus de deux ans.
18.77 Les priorités du gouvernement et du ministère en matière d'environnement, pour les prochaines années, seront déterminées d'après le Plan vert. Ce plan doit établir un programme de mesures dans plusieurs domaines. Ceux-ci englobent la qualité de l'air et de l'eau, l'appauvrissement de la couche d'ozone, le réchauffement de la planète, les éco-urgences, les substances toxiques, la gestion des déchets et la protection des ressources écologiques et patrimoniales du Canada.
18.78 Le détail des ressources nécessaires pour appliquer le Plan vert proposé n'a pas été révélé. D'ici à ce que ce plan soit terminé et rendu public, le Canada n'aura pas encore de stratégie complète qui lui permette de s'attaquer aux questions d'environnement.