20.5 Les activités militaires comprennent les opérations et l'administration; celle-ci peut se diviser en deux grandes catégories, soit le soutien matériel et le service du personnel. Dans chaque cas, les fonctions d'acquisition, de déplacement et de maintenance se ressemblent. Le soutien matériel concerne les biens dont les forces ont besoin durant les opérations, tandis que le soutien du personnel touche les militaires eux-mêmes. Le soutien matériel peut, de façon générale, être apparenté à la gestion du matériel dans les organisations civiles; quant au soutien du personnel, il s'agit des fonctions normalement liées à la gestion des ressources humaines (GRH), plus un certain nombre d'autres qui sont particulières au domaine militaire.
20.6 Les deux systèmes doivent pouvoir fonctionner efficacement, même dans une situation de combat intense et imprévisible. En temps de paix, ils doivent respecter les principes d'économie et d'efficience tout en conservant la possibilité de passer rapidement et facilement à l'organisation intégrale de temps de guerre.
20.7 Dans notre Rapport de 1987, nous avons signalé que le système de soutien matériel du MDN n'était pas suffisamment développé pour appuyer les combats prolongés et qu'il présentait des problèmes d'économie et d'efficience en temps de paix. Au cours de la présente vérification, nous avons décelé des problèmes similaires dans le soutien du personnel.
20.8 La collectivité militaire est unique. Les soldats sont entraînés à risquer leur vie. Ils constituent donc un élément spécial de la société, bien différent du reste de la collectivité nationale qu'ils auront à défendre. Les méthodes habituellement utilisées pour gérer les ressources humaines au sein d'une organisation militaire présentent deux grandes caractéristiques :
20.10 La plupart des tâches et des activités militaires sont uniques. Même celles qui ressemblent à des tâches des secteurs public ou privé, par exemple conduire un camion, doivent être exécutées dans un cadre qui n'a pas son pareil à l'extérieur du milieu militaire. La compréhension et la mise en pratique des concepts compliqués de commandement, de contrôle et d'opérations militaires au combat exigent un effort supplémentaire des membres des forces.
20.11 À l'instar d'autres organisations professionnelles, les militaires recrutent des jeunes gens et les forment dans certains domaines de spécialisation. Au fur et à mesure qu'ils acquièrent des compétences et de la maturité, les candidats les plus prometteurs peuvent gravir les échelons de l'organisation et assumer de plus grandes responsabilités. Les militaires demeurent habituellement dans leur groupe professionnel tout au long de leur carrière.
20.12 Il y a toutefois une différence clé entre l'organisation militaire et d'autres organismes professionnels : en effet, les militaires ne peuvent recruter à l'extérieur des candidats qualifiés pour des postes au-delà du niveau d'entrée. D'autres organisations, comme des hôpitaux ou des firmes d'ingénierie, peuvent avoir recours à la rémunération ou à d'autres avantages pour attirer des candidats qualifiés à tous les niveaux. Or, il n'y a aucun endroit à l'extérieur des Forces canadiennes où une personne peut apprendre les techniques militaires et développer les qualités de chef requises pour inciter les autres à continuer de se battre sous le feu ennemi et malgré les pertes. Les Forces armées ne peuvent s'adresser à des organisations civiles pour trouver une personne qualifiée pour diriger une division de dix à quinze mille soldats au combat avec les services de soutien nécessaires. Comme les perspectives de carrière peuvent s'étendre sur 35 ans et qu'il n'y a aucune possibilité de répondre aux besoins opérationnels à l'aide de ressources extérieures, une planification efficace des ressources humaines est cruciale.
20.14 Bien que la solde assure aux membres des forces armées un niveau de vie généralement acceptable, elle ne suffit pas à susciter le type d'engagement nécessaire. Les organisations militaires comptent ordinairement sur d'autres moyens pour développer chez les militaires l'engagement et l'esprit d'équipe requis. Elles font entre autres appel au sens de la loyauté envers le pays et l'unité, elles offrent un système de soins aux militaires et à leur famille, et l'art du commandement est fondé sur l'exemple plutôt que sur des principes de gestion entièrement civils. Il y a aussi les cérémonies, les récompenses, la reconnaissance professionnelle et des instruments institutionnels semblables, destinés à promouvoir un engagement bilatéral et un solide esprit de corps.
20.15 L'art du commandement est la clé de ce processus institutionnel. Les systèmes militaires de gestion des ressources humaines doivent donc promouvoir, développer et récompenser les qualités de commandement.
20.17 Autrement dit, tout cela constitue un cheminement complexe et dynamique qui doit être conçu et géré en fonction des besoins à long terme des forces, car sinon, les répercussions pourraient être graves. Par exemple, si le taux d'attrition est trop élevé aux niveaux supérieurs, les militaires des grades inférieurs pourraient être promus avant d'avoir eu l'occasion d'acquérir les compétences nécessaires, ce qui peut imposer un lourd fardeau aux systèmes de recrutement et d'instruction. Par contre, si l'attrition est trop faible, l'avancement professionnel est ralenti, la moyenne d'âge dans les divers grades risque d'être démesurément élevée, et les militaires risquent de se sentir insatisfaits. Le même phénomène peut se produire si le rapport postes/grades n'est pas minutieusement déterminé.
20.18 Les particularités propres aux militaires influent également sur le rôle de la rémunération et sur les autres moyens utilisés ainsi que sur la façon dont le rendement est mesuré et l'instruction, dispensée.
20.20 Or, ces changements ont engendré beaucoup de confusion et de discussions. Le nombre de GPM dans l'armée, la marine et l'aviation est tombé de 350 à 140 environ. Presque toutes les décisions concernant la gestion et le soutien ont été centralisées au nouveau quartier général. Les rapports de soutien qui existaient entre les unités de campagne et les quartiers généraux d'élément ont graduellement disparus, sans pour autant que les caractéristiques du nouveau système soient clairement définies.
20.21 Au cours des années 70, la plupart des systèmes et des processus au sein du MDN ont été conçus d'après le principe des «Forces constituées», ce qui signifiait que l'on comptait principalement sur la dissuasion par l'armement nucléaire. On a moins insisté sur le besoin de ressources conventionnelles soutenables, et la mise en place de certains systèmes et méthodes a été fondée sur cette hypothèse ou sur des considérations propres au temps de paix.
20.22 Le nouveau ministère de la Défense nationale et les Forces canadiennes ont donc pris forme à la suite d'une série de décisions à court terme, prises sans reposer sur un plan à long terme convenu.
20.24 En 1987, notre rapport de vérification a porté entre autres sur le système de soutien matériel, lequel tient un rôle important puisqu'il doit mettre à la disposition des soldats toutes les fournitures de combat et les biens dont ils ont besoin pour survivre au champ de bataille. Or, nous avions constaté que le système de soutien matériel ne répondait pas aux besoins en cas de conflit soutenu et que, pour bon nombre des mêmes raisons, le système d'approvisionnement laissait percer de graves problèmes d'économie et d'efficience en temps de paix.
20.26 Nous avons donc évalué le système de GRH de la Force régulière en fonction de deux grands paramètres : peut-il servir aux fins prévus et est-il géré avec égard à l'économie et à l'efficience en temps de paix? Nous avons abordé les quatre domaines suivants :
20.29 Le système de gestion des ressources humaines au MDN n'a pas été conçu pour fonctionner en temps de guerre et il s'est effectivement révélé inadéquat durant certains exercices opérationnels simulant les conditions de temps de guerre. Dans les quatre secteurs que nous avons examinés en détail, nous avons constaté les effets de l'absence d'une perspective pour le temps de guerre et d'un plan intégré.
20.30 Notre vérification a également soulevé de nombreuses questions au sujet du fonctionnement du système militaire de GRH en temps de paix. Nous croyons que certaines mesures pourraient être prises : administrer les éléments de GRH dans le cadre d'un système intégré, lié à une structure globale des forces; simplifier un grand nombre des procédés actuels; accroître la délégation de pouvoirs aux gestionnaires afin qu'ils aient une plus grande latitude et une plus grande souplesse dans la mise en oeuvre de politiques qui répondent à leurs besoins uniques et, parallèlement, leur donner le contrôle de leurs ressources; finalement, améliorer la rentabilité et l'efficience.
20.33 Le développement de la force en fonction des engagements courants sera toujours nécessaire. Toutefois, le MDN reconnaît qu'il faut une structure des forces à plus long terme, conçue pour une utilisation beaucoup plus générale, suffisamment souple pour s'adapter à la situation mondiale changeante et pour permettre l'exécution d'une grande variété de tâches sans nécessiter de modifications majeures. Cette approche permettrait l'utilisation efficiente des ressources, mais offrirait aussi la stabilité à plus long terme nécessaire pour la prise de décisions quotidiennes qui affectent l'horizon de planification de 20 à 35 ans des ressources humaines et de l'équipement.
20.34 En plus d'un nouveau Plan de développement des Forces canadiennes, le ministère devrait mettre au point et approuver une structure des forces à plus long terme qui permette la réalisation des engagements de temps de paix et de temps de guerre et qui offre la souplesse et la stabilité nécessaires pour gérer les Forces canadiennes de façon efficiente.
Commentaire du ministère : Une nouvelle structure des forces qui tiendra compte des politiques formulées et des engagements généraux de financement sera conçue de manière à permettre la stabilité à long terme et le maintien d'une capacité militaire à la fine pointe; ainsi la force militaire canadienne sera-t-elle, comme il se doit, viable et capable d'adaptation. La planification à très long terme partira toujours du principe selon lequel le Canada doit avoir une armée de mer, une armée de terre et une armée de l'air, que chacune doit, de façon générale, maintenir sa capacité de combat et que ces forces devraient être réparties de façon équilibrée dans le pays.
20.36 Besoins en temps de guerre. Dans chacun des secteurs examinés, les méthodes utilisées pour déterminer les exigences en temps de guerre ou la façon d'y répondre présentaient de graves lacunes.
20.37 Par exemple, le système de gestion du personnel est un système très centralisé, de temps de paix. Il n'a pas été conçu pour fonctionner efficacement en temps de guerre et il ne comporte pas les éléments et la doctrine essentiels pour assurer le soutien au combat. Le ministère a commencé à reconnaître ces lacunes et a élaboré des plans visant à décentraliser beaucoup plus le processus qui serait utilisé en temps de guerre. Ces plans n'ont pas été mis à l'épreuve dans un exercice d'envergure, et il faut examiner de nouveau l'ensemble du concept pour s'assurer que les méthodes et les procédés utilisés couramment en temps de paix ne sont pas trop différents de ceux auxquels on aurait recours en situation de conflit.
20.38 Ni le quartier général national, ni les quartiers généraux de commandement n'ont de plans pour mobiliser leurs ressources d'instruction. Bien qu'on ait évalué approximativement le nombre de gens qu'il faudrait recruter, puis former dans les différents groupes professionnels, ces chiffres n'ont pas été intégrés dans la planification. Le ministère n'a pas déterminé où il trouverait ces recrues, ni quelles répercussions aurait la concurrence que se feront les militaires et l'industrie pour des candidats ayant des compétences similaires.
20.39 Dans le domaine délicat du soutien médical, le ministère a, de façon générale, défini la nature du soutien requis en temps de guerre, mais il n'en a pas déterminé la portée. En cas d'opérations de durée prolongée, il est prévu que des milliers de patients nécessiteront des soins ou devront être évacués vers des installations médicales capables de dispenser les traitements nécessaires. Les responsabilités en matière de planification face à ces exigences ont été définies au cours de notre vérification, et le processus devrait être intensifié à la suite de l'établissement récent d'un Service des hôpitaux et des dépôts de matériel médical des Forces canadiennes. Une doctrine complète de soutien médical a été élaborée pour les forces terrestres, mais pas pour la marine ou l'aviation. En outre, un concept d'opérations pour le soutien médical stratégique a été proposé, mais il n'a pas encore été approuvé.
20.40 Dans le domaine de la solde, les forces n'ont pas encore déterminé les niveaux de solde qui seraient versés en temps de guerre aux membres d'une force accrue, ni les méthodes de distribution et le soutien qui serait fourni aux personnes à charge laissées derrière.
20.41 On a constaté que les ressources actuelles sont insuffisantes. Le soutien du personnel a été conçu pour répondre avant tout aux exigences du temps de paix et il a connu des problèmes durant les exercices opérationnels simulant les conditions de temps de guerre.
20.42 Au cours de notre vérification, des Ordonnances d'organisation des Forces canadiennes ont été publiées dans lesquelles étaient définis les rôles en temps de guerre des six hôpitaux régionaux et du Centre médical de la Défense nationale. Cependant, ces ordonnances ne renferment aucun énoncé quant au rôle en temps de guerre des 52 hôpitaux et cliniques se trouvant dans les bases. En collaboration avec le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social, le MDN travaille actuellement à l'élaboration d'un plan d'hospitalisation d'urgence, mais la participation ou les ressources exigées des organismes civils de santé publique pour répondre aux besoins des Forces canadiennes n'ont pas fait l'objet d'une évaluation complète. Le ministère a souligné qu'il y a, au pays, un manque critique de ressources pour traiter les victimes de brûlures. De plus, lorsqu'on planifie la construction ou la rénovation des installations médicales, on accorde très peu d'importance aux exigences uniques auxquelles il faudrait satisfaire en cas de guerre ou d'expansion des forces.
20.43 Il n'existe pas non plus d'objectifs définis de temps de guerre pour le système d'instruction individuelle. Les planificateurs de ce système - qui représente quelque 2,3 millions de jours d'instruction et dont l'exploitation coûte environ 500 millions de dollars par année - attendent les résultats des travaux sur la structure des forces à un niveau plus élevé pour entreprendre la définition de leurs propres besoins en temps de guerre. Des estimations ont été établies sur les effectifs supplémentaires dont on aurait besoin pendant la mobilisation pour l'expansion des forces. À partir de ces chiffres, les études indiquent qu'il sera peut-être difficile de mobiliser le service d'instruction et de former le nombre voulu de personnes. Le ministère n'a pas déterminé où il obtiendrait les compétences nécessaires. On ne sait pas si les réservistes actuellement disponibles pourraient répondre aux normes sur les plans de la condition physique ou des compétences.
20.44 Les systèmes intégrés de gestion qui sont en place ont été conçus en fonction des besoins du temps de paix, et ils devraient être abandonnés ou complètement modifiés pendant la mobilisation. Ainsi, des méthodes peu connues seraient adoptées à un moment d'extrême confusion où l'ordre et l'efficacité devraient régner.
20.45 Le ministère devrait définir les besoins du temps de guerre pour toutes les facettes de son système de gestion des ressources humaines. Ces besoins devraient servir de base pour déterminer la structure minimale requise en temps de paix, et pour définir des mécanismes permettant d'assurer de façon efficiente la transition du temps de paix à l'état de guerre.
Commentaire du ministère : Les effectifs de guerre et de paix seront recensés de sorte que l'on puisse faire le lien entre les postes et catégories de postes et les besoins en effectifs des Forces canadiennes à la lumière du nouveau Plan de développement des Forces canadiennes et de la nouvelle structure des forces.
20.47 Les éléments du système de GRH interagissent d'une manière complexe. Toute la structure d'instruction du temps de paix est en place pour répondre aux besoins de développement définis par la structure de GPM qui, à son tour, est définie par les exigences opérationnelles du combat. La forme d'une GPM ainsi que les politiques de GRH ont une influence sur les possibilités de promotion, qui représentent un élément important des conditions de service et qui ont un effet marqué sur le moral des troupes. Ce facteur peut avoir des répercussions sur le taux d'attrition, qui donne lieu à des promotions et à des affectations, et qui lance un nouveau cycle de recrutement et d'instruction. Tout le système de GRH du temps de paix est donc une vaste structure intégrée, et un changement dans un secteur déclenche d'autres changements dans tout le système.
20.48 Le ministère ne dispose pas à l'heure actuelle des outils de gestion nécessaires pour comprendre la dynamique du système de gestion du personnel et les conséquences que peut avoir l'adoption de diverses lignes de conduite sur l'ensemble du système de GRH. Au cours des années, on a eu tendance à s'attaquer aux symptômes un par un au lieu de s'occuper de la conception d'ensemble de la structure. Cette façon de voir a entraîné l'établissement d'une multitude de lignes de conduite, chacune destinée à régler un problème individuel, et a donné lieu à une complexité croissante.
20.49 Les extrants du système actuel sont maintenant déterminés par plus de 125 politiques visant le personnel militaire énoncées dans diverses ordonnances et instructions dont le texte remplit des centaines de pages. Ces politiques visant à régler des problèmes à court terme se sont accumulées au cours de trois décennies.
20.50 C'est ainsi que la gestion du personnel au sein des Forces canadiennes a, dans une grande mesure, été affectée. Les gestionnaires sont incapables de déterminer avec exactitude ce que donnera dans les années qui viennent leur ensemble complexe de politiques, par exemple, l'âge moyen par grade et GPM; la période moyenne passée à chaque grade pour le perfectionnement et l'acquisition d'expérience; les plans de carrière ou les aspirations professionnelles ayant des répercussions sur les recrues dans chaque GPM; la période moyenne que passeront les recrues dans chaque GPM; et, entre autres choses, les taux d'attrition dont les Forces canadiennes doivent tenir compte si elles veulent obtenir les caractéristiques souhaitées.
20.51 Cette inaptitude générale à planifier et à administrer les variables de base du système et à prédire les répercussions des solutions de rechange a un effet sur presque tous les autres éléments du système. Nous avons relevé divers problèmes connexes dans l'ensemble du système. Par exemple, le nombre d'officiers et de sous-officiers n'a cessé d'augmenter, mais il y a de moins en moins d'unités opérationnelles à commander. Il semble que les effectifs aux grades supérieurs soient maintenant disproportionnés par rapport à l'importance totale des forces armées et au nombre d'unités opérationnelles. Cet état de choses est surtout attribuable à la nécessité de tenir compte d'une augmentation dans le nombre de postes d'état-major. Pour répondre aux besoins créés par un taux d'attrition même normal aux grades supérieurs, on accorde le grade de lieutenant à un grand nombre de militaires pour qui il n'existe pas de première tâche opérationnelle.
20.52 On a eu tendance à établir des subdivisions de GPM pour les compétences spécialisées. À l'heure actuelle, près de 50 p. 100 des GPM au niveau des officiers représentent moins de 10 p. 100 de l'effectif d'officiers. Dans la majorité de ces subdivisions de GPM, il y a des problèmes d'un genre ou d'un autre qui peuvent avoir un effet sur le maintien en fonction et le moral. Ces GPM consistent souvent en groupes d'état-major ou en groupes de spécialistes dont les membres ne commanderont jamais d'unités opérationnelles. Le grade est attribué comme moyen d'augmenter la rémunération, ce qui fausse le principe qui consiste à attribuer les grades en fonction des responsabilités de commandement.
20.53 Il y a des programmes d'amélioration des conditions (Get Well) pour un certain nombre de GPM où l'on a des difficultés à atteindre les objectifs de dotation en personnel. La nécessité de ces programmes découle souvent de la façon dont les GPM et les lignes directrices relatives au personnel ont été conçus. Mais en général, on s'efforce de corriger le problème en recourant au recrutement accéléré, aux redressements de solde ou à l'utilisation d'indemnités, plutôt qu'en modifiant la structure du GPM.
20.54 Le ministère a mis sur pied un certain nombre de programmes spéciaux en vue d'assurer une meilleure coordination des mouvements de personnel à l'intérieur de la structure des GPM. Beaucoup de ces programmes, par exemple le Programme de perfectionnement professionnel des officiers (PPPO), mis en oeuvre au début des années 70, créent souvent d'autres difficultés sans que le problème initial soit corrigé. Le PPPO a été établi de telle sorte que les militaires puissent être libérés au moment voulu pour assurer une répartition d'âges souhaitable au sein des GPM. Les points de libération ont été fixés à 9 ans et 20 ans de service, avec les conditions de libération qui s'imposent. Cet outil de gestion complexe s'est révélé en général inefficace presque dès le début. Les taux d'attrition n'ont jamais été assez bas pour qu'il faille recourir à la retraite anticipée obligatoire de façon généralisée. En outre, l'attitude des militaires en service à l'égard d'une carrière militaire complète peut s'être modifiée considérablement, augmentant ainsi même les taux d'attrition initiaux.
20.55 La structure de GPM et les politiques de gestion du personnel qui s'y rattachent devraient être examinées en regard des besoins de structure des forces à long terme du ministère et modifiées en conséquence. À cette fin, le ministère devrait développer les outils de gestion nécessaires pour comprendre la dynamique du système de GRH et les effets à long terme de diverses décisions d'orientation. Les politiques du personnel en place devraient être examinées et simplifiées pour faciliter l'atteinte des objectifs des forces et répondre aux besoins d'une nouvelle structure de GPM.
Commentaire du ministère : La structure de GMP est examinée chaque année et modifiée en fonction des changements apportés à la structure des forces. Les politiques actuelles sur le personnel concernant la structure de GPM et les outils de gestion seront réexaminées, et leur application sera centralisée dans un nouveau bureau chargé du projet de la politique du personnel. En outre, on incorpore actuellement, au guide de la gestion du personnel, les modifications apportées au système de gestion des ressources humaines du ministère de la Défense nationale.
20.57 Chaque année, une évaluation écrite est officiellement établie pour tous les militaires du rang et tous les officiers sous le grade de général. Au total, plus de 80 000 rapports sont rédigés, pour être ensuite passés en revue par la chaîne de commandement. À un moment donné dans l'année, un conseil d'appréciation est mis sur pied au Quartier général de la Défense nationale pour chaque grade à l'intérieur des 137 GPM. Les militaires dans chacun de ces «groupes» sont alors évalués par ordre de mérite en fonction des appréciations en cours et précédentes. Les personnes promues une année donnée sont celles qui occupent les premières places sur cette liste des candidats dressée par ordre de mérite. En temps de paix, la plus grande récompense des militaires est d'obtenir une promotion; celle-ci devrait, comme nous l'avons vu, être accordée à ceux dont les qualités de chef et les compétences militaires sont supérieures.
20.58 Nous avons examiné le processus d'évaluation du mérite et nous avons conclu qu'il pourrait être plus efficient et plus rentable. Le ministère en a convenu et en effectuera un examen approfondi.
20.59 Le processus d'évaluation du mérite et de notation devrait faire l'objet d'un examen approfondi. Il faudrait, lorsque c'est possible, rendre le processus plus efficient et plus rentable.
Commentaire du ministère : Il est convenu que le système de notation et de classement au mérite sera réexaminé afin d'en accroître, dans la mesure du possible, l'efficience et l'efficacité.
20.61 Outre les promotions, les Forces armées canadiennes font appel à plus de 170 éléments monétaires et non monétaires, qui forment ce que nous avons appelé les conditions de service, soit la solde, les indemnités, les autres avantages comme la pension, le perfectionnement professionnel, la reconnaissance et les récompenses, ainsi qu'une gamme de services du personnel. Le pouvoir de déterminer la solde et les indemnités militaires est dévolu au Conseil du Trésor, mais un groupe consultatif du MDN et du SCT (Secrétariat du Conseil du Trésor) a la responsabilité de conseiller les ministres du Conseil du Trésor sur les changements dans la solde et sur beaucoup d'autres conditions de service, qui sont administrées par 40 directorats au quartier général national.
20.62 Les besoins particuliers des forces armées laissent supposer que la solde et les autres conditions de service devraient être conçues et appliquées d'une façon qui favorise l'art du commandement, la loyauté et le dévouement. Elles doivent aussi faciliter, d'une manière rentable, l'atteinte des objectifs des forces armées qui consistent à attirer le nombre et le genre de personnes dont elles ont besoin, à les retenir et à les motiver.
20.63 Avant l'unification, l'armée, la marine et l'aviation avaient des taux de solde différents ainsi que des services de soutien différents pour les militaires et leurs familles. En même temps que la structure des GPM a été mise en place à la fin des années 60 après l'unification, un régime commun de conditions de service a été adopté et administré par le quartier général national. Bien que ce système commun assure l'uniformité, il ne tient plus compte de certaines des différences fondamentales entre les milieux opérationnels, et il n'est donc pas équitable dans certains cas.
20.64 À l'époque, la politique gouvernementale pour les militaires était la «parité salariale» avec les secteurs public et privé. Cette politique confirmait l'objectif que s'était fixé le gouvernement d'être un employeur juste, en offrant aux militaires une base pour tenir compte des changements résultant des négociations collectives dans la fonction publique. Avec le temps, on en est venu à la conclusion qu'il n'était pas possible de déterminer la parité, et à la place, on a établi un objectif de «comparabilité». Cependant, en l'absence de mesures pour établir si la solde et les autres conditions de service permettaient d'atteindre les objectifs des forces, le groupe consultatif du MDN et du SCT a fait porter ses efforts sur l'élaboration et l'application de mécanismes et de méthodes pour déterminer la comparabilité avec la fonction publique. Il n'y a pas eu d'étude récente des conditions de service pour s'assurer que, dans l'ensemble, elles sont structurées et appliquées d'une façon qui appuie des objectifs clairement définis pour la gestion du personnel militaire, fondés sur un plan de structure des forces à plus long terme.
20.65 Cette priorité accordée aux mécanismes visant à assurer la comparabilité a donné trois résultats. Le premier résultat est une méthode compliquée pour calculer des taux de rémunération comparables, y compris la solde et certaines autres conditions de service. Comme nous le signalons dans notre chapitre sur les conditions de service, la pertinence de ce système par rapport aux objectifs de gestion du personnel des forces armées est très discutable, et les méthodes utilisées sont défectueuses.
20.66 Deuxièmement, on a vu s'établir un système universel et rigide, dont un grand nombre des avantages et des services étaient initialement destinés à contrebalancer certains facteurs comme l'isolement ou les situations difficiles, et à garantir un niveau de vie satisfaisant pour les militaires et leurs familles. Malgré le fait que certains de ces avantages et services semblent répondre à des valeurs sociales et culturelles traditionnelles à buts militaires, leurs objectifs ou buts ne sont plus clairs dans certains cas, et les dépenses en cause sont importantes. Par exemple, le but des logements militaires consiste-t-il seulement à fournir des logements, ou en même temps à assurer la présence d'une communauté qui réponde aux besoins des militaires et de leurs familles en retour de leur loyauté et de leur dévouement?
20.67 Troisièmement, le principe de la solde et du grade pour le commandement n'a pas été clairement défini avec critères à l'appui des cas d'exception. L'importance accordée aux récompenses, aux médailles et aux autres formes de reconnaissance a diminué, tandis que les mécanismes visant à offrir une rémunération supplémentaire sont devenus plus nombreux. On a affaibli le principe de solde égale pour grade égal en utilisant la solde de spécialiste pour certains groupes professionnels d'officier, en accordant la solde de spécialité fondée sur l'évaluation des tâches pour de nombreux GPM dans le cas des militaires du rang, en utilisant des indemnités pour reconnaître certaines compétences, et en accordant une prime de rendement au tiers des officiers supérieurs environ.
20.68 Bien que l'on ait pris des dispositions pour fournir des renseignements qui seront utiles pour établir pourquoi on s'enrôle dans les forces armées et pourquoi on en sort, le ministère ne dispose pas encore d'une base permanente pour évaluer l'efficacité de ses conditions de service, sélectivement ou dans leur ensemble. Il n'y a pas de méthode pour déterminer systématiquement pourquoi on quitte les forces armées, ou, ce qui est peut-être encore plus important, pourquoi on y reste.
20.69 Nous traitons des conditions de service pour les militaires de façon plus détaillée dans le chapitre 21 ci-après.
20.70 Les conditions de service devraient être conçues et administrées de façon à appuyer, de manière coordonnée, des objectifs clairement définis de gestion du personnel militaire, fondés sur un plan de structure des forces à plus long terme. Il faudrait établir des mécanismes pour vérifier dans quelle mesure ces objectifs sont atteints et pour définir les sources de problèmes et prendre les dispositions nécessaires.
Commentaire du ministère : La recommandation est acceptée; toutefois, son application devra attendre que le nouveau Plan de développement des Forces canadiennes et la nouvelle structure des forces, mentionnés plus haut, aient été élaborés.
20.72 Le système d'instruction individuelle du MDN a été conçu pour répondre aux besoins de la structure de GPM en place. Les cours pour les groupes professionnels «verts», c'est-à-dire ceux qui semblent communs à plus d'un élément, sont donnés par l'organisation d'instruction centrale. Les cours relatifs à des besoins particuliers à un élément sont dispensés par les divers commandements.
20.73 Un certain nombre de compromis devraient être faits pour que le système d'instruction soit rentable. À un niveau de base, la structure de GPM devrait être conçue de telle sorte qu'elle permette d'atteindre les objectifs opérationnels et les objectifs de maintien du moral, puis de grouper de manière efficiente les compétences requises par la structure des forces. Des méthodes appropriées devraient alors être choisies pour développer diverses compétences - formation sur le tas, en manoeuvres de campagne, dans la salle de classe, ou au moyen d'autres méthodes, par exemple, les cours d'autoformation. Ensuite, si la salle de classe est l'approche choisie, il devrait être possible de déterminer des méthodes pour accroître l'efficience en groupant l'instruction. L'efficacité du système d'instruction devrait alors faire l'objet d'une surveillance systématique de façon à pouvoir s'assurer que l'instruction reste utile et efficiente, et des mécanismes devraient être mis en place pour procéder à tout réaménagement jugé nécessaire.
20.74 La politique actuelle du ministère exige que ces mesures soient exécutées. Les mécanismes actuellement en place sont cependant complexes et ne sont pas appuyés par des liens de responsabilité clairement définis. Il n'existe pas de mécanismes pour garantir l'utilité continue de l'instruction.
20.75 Le système en place assure la formation d'un grand nombre de personnes pour répondre à un ensemble d'exigences normalisées à des étapes particulières de leur carrière. Cette méthode ne semble pas convenir à une organisation militaire où les tâches peuvent varier considérablement et où les effectifs sont souvent renouvelés.
20.76 La question de l'instruction militaire et de la formation est traitée dans le chapitre 22.
20.78 La présente vérification et la vérification de 1987 sur le soutien matériel ont permis de relever des lacunes importantes dans l'aptitude du ministère à assumer son rôle en temps de guerre. La reddition de comptes au Parlement serait améliorée si une plus grande quantité de renseignements étaient fournis régulièrement sur ces points et sur d'autres éléments de capacité importants.