24.7 Statistique Canada a signalé que la taille de l'économie canadienne pourrait avoir été sous-estimée d'au moins 10 milliards de dollars pour 1981. Le montant cité représente les revenus non déclarés à Revenu national, Impôt (RNI), mais il exclut tout revenu tiré d'activités illégales. Statistique Canada n'a pas fait d'évaluation plus récente de la non-déclaration de revenus. De son côté, dans une étude plus récente, RNI estimait à quelque 1,2 milliard de dollars les cotisations additionnelles possibles d'impôt sur le revenu.
24.8 Les contribuables qui n'observent pas la loi ne paient pas leur juste part d'impôt. La fiscalité ne peut être une garantie d'équité que si les dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu sont appliquées.
24.10 Tout régime d'autocotisation dépend de l'honnêteté et de la collaboration des contribuables. Des recherches ont montré que le comportement des contribuables est influencé par de nombreux facteurs, dont l'un des principaux est la possibilité de se soustraire à l'impôt. Sont également des facteurs importants la façon dont les contribuables perçoivent le comportement des autres contribuables, la moralité de l'évasion fiscale, les chances que l'inobservation sera décelée et le caractère juste et équitable de l'ensemble du régime fiscal.
24.11 Un des objectifs du ministère est de déterminer et de recouvrer les impôts sur le revenu d'une façon juste et équitable. Les activités d'exécution contribuent à l'atteinte de cet objectif en permettant au ministère de déceler et de corriger les erreurs commises dans les déclarations et d'obtenir des déclarations des contribuables qui ont omis de les produire. Dans la plupart des cas, les activités d'exécution entraînent une augmentation du montant des cotisations d'impôt. En 1989-1990, le montant total des cotisations additionnelles d'impôt établies à la suite de mesures d'exécution était de 1,3 milliard de dollars environ (pièce 24.1). De plus, on croit que les mesures d'exécution ont un effet dissuasif sur certains contribuables qui, autrement, pourraient essayer de se soustraire au paiement de leurs impôts.
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24.13 Voici les activités d'exécution de RNI qui ont fait l'objet de notre examen.
Vérification. Les ressources d'exécution sont consacrées, en majeure partie, aux vérifications. Les vérifications des déclarations d'impôt visent à permettre au ministère de déceler et de corriger les cas d'inobservation de la loi, tout spécialement dans les déclarations des contribuables classés dans les tranches de revenu supérieures et de ceux qui ont le plus l'occasion de ne pas se conformer à la loi. Il s'agit habituellement des corporations et des travailleurs indépendants, dont la principale source de revenu n'est pas assujettie à des retenues d'impôt à la source. Une vérification comporte normalement une visite à l'établissement du contribuable et elle comprend un examen de ses livres et registres et de ses opérations, l'application des principes comptables et de la législation fiscale aux faits constatés, et la prise de mesures de nouvelle cotisation s'il y a lieu. La tenue d'une vérification nécessite un personnel très bien formé et peut demander de quelques jours à plusieurs mois.
Examen au bureau et mesures de postcotisation. Les deux activités regroupées ici ressemblent aux vérifications, mais elles ne nécessitent pas de visite au contribuable. Elles consistent surtout à vérifier les renseignements fournis par les particuliers contribuables. Les employés du ministère peuvent communiquer avec le contribuable afin d'obtenir les renseignements supplémentaires nécessaires pour montrer le bien-fondé des montants indiqués comme dépenses, déductions, exemptions et crédits d'impôt fédéraux et provinciaux. Le travail est fait par des employés subalternes et il sert parfois d'affectation de formation aux futurs vérificateurs.
Rapprochement. Il s'agit d'une activité par laquelle on compare les renseignements tirés de la déclaration du contribuable à des renseignements obtenus d'autres sources. L'objectif est de déceler, afin d'appliquer les correctifs voulus, les cas de revenus non déclarés et de déductions inexactes où le conjoint est concerné, par exemple les crédits d'impôt pour enfants, les exemptions de marié(e) et les frais de garde d'enfants. La majeure partie du travail actuel de rapprochement est très automatisée et ne demande pas de ressources humaines considérables.
Mesures de contrainte. Il incombe au ministère de faire en sorte que les particuliers et les corporations qui sont tenus de produire des déclarations d'impôt le fassent. Le ministère exerce donc différentes activités pour déceler les contribuables qui omettent de produire et pour obtenir d'eux les déclarations d'impôt appropriées. Ici également, le travail est très automatisé, dans la mesure où le ministère compare les antécédents du contribuable en matière de production de déclaration et les déclarations produites pour l'année d'imposition.
Enquêtes spéciales. Le ministère peut entreprendre une enquête spéciale lorsqu'il soupçonne la présence d'une fraude fiscale. Habituellement, les contribuables poursuivis et condamnés pour évasion fiscale se voient infliger des pénalités et des amendes très importantes, qui peuvent même s'accompagner d'une peine d'emprisonnement. Comme il est fort difficile de constituer un dossier qui convaincra les tribunaux, les enquêtes spéciales sont effectuées par des employés très bien formés.
24.15 Notre vérification a surtout porté sur les activités d'exécution suivantes : vérification, examen au bureau, postcotisation, rapprochement, mesures de contrainte et enquêtes spéciales. Nous avons exclu les activités d'exécution associées aux activités du ministère qui relèvent des recouvrements et des retenues à la source, puisqu'elles ont fait l'objet de nos vérifications de 1988 et de 1989 respectivement. Nous avons porté une attention spéciale à la gestion des ressources humaines liées aux activités d'exécution. De plus, nous avons examiné la façon dont le ministère fait connaître ses besoins en ressources d'exécution et les résultats connexes en les indiquant dans la Partie III du Budget des dépenses.
24.16 Nous avons exécuté des procédés de vérification à l'égard d'un échantillon de 14 bureaux de district sur 37 et de 4 centres fiscaux sur 7. Nous croyons que l'échantillon, qui a été prélevé en fonction de la taille et de l'emplacement des bureaux et des centres, représente bien le ministère. De plus, nous avons visité les cinq bureaux régionaux qui doivent répondre du fonctionnement des bureaux de district et des centres fiscaux. Enfin, nous avons examiné le rôle de l'administration centrale (appelée «Bureau principal») dans le soutien administratif et l'orientation fonctionnelle des activités d'exécution.
Une réduction du pourcentage de déclarations touchées influe peut-être sur l'observation volontaire
24.18 Dans la section suivante du chapitre, qui traite du rendement des mesures d'exécution, nous fournissons des données qui montrent dans quelle mesure le nombre de vérifications, d'examens au bureau et de mesures de postcotisation a diminué au cours des dernières années. Dans une étude récente, le ministère déclarait que le nombre des contribuables touchés par des activités d'exécution contribue à promouvoir l'observation volontaire. Le ministère s'attend que les contribuables qui s'aperçoivent que leurs déclarations de revenus attirent l'attention du ministère observeront mieux la loi à l'avenir. D'autres contribuables, qui ne sont pas touchés eux-mêmes, ont souvent connaissance des activités d'exécution et se mettent eux aussi à mieux observer la loi. C'est ce qu'on appelle l'effet dissuasif des mesures d'exécution.
24.19 L'efficacité de cet effet dissuasif sur les contribuables canadiens n'a jamais été démontrée par le ministère, et il ne semble pas qu'elle puisse l'être sans recherches et coûts considérables. Mais si l'on admet que les mesures d'exécution ont un effet dissuasif appréciable, la diminution du pourcentage de contribuables touchés par les vérifications, les examens au bureau et les mesures de postcotisation, illustrée par la pièce 24.3, constitue alors un motif d'inquiétude. Il y a maintenant d'importants groupes de contribuables qui ont très peu de chances d'être soumis à quelque mesure d'exécution que ce soit. L'inquiétude que suscite chez le ministère le faible pourcentage des contribuables qui font l'objet d'une vérification a été signalée dans une étude de Revenu national, Impôt effectuée par une maison de conseillers indépendants et publiée en 1985. Depuis lors, le pourcentage touché a encore diminué.
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24.21 Toutefois, en 1987, le ministère a adopté une politique consistant à ne pas prendre l'initiative de communiquer avec les médias au sujet de poursuites particulières. Nous avons constaté que, depuis l'adoption de cette politique, la publicité faite au sujet des poursuites pour évasion fiscale a beaucoup diminué. Le ministère rapporte que, sur les 291 poursuites entreprises par lui d'août 1981 à septembre 1983, toutes sauf une ont reçu une certaine couverture dans les médias, avec 275 cas couverts par la presse. Par contre, seulement la moitié des poursuites intentées de mars 1988 à février 1989 et menant à des condamnations ont été couvertes dans les médias. Le ministère ignore quelle incidence la réduction de la publicité concernant les cas particuliers de poursuites a eue sur l'effet dissuasif des poursuites pour évasion fiscale. Il signale néanmoins qu'il n'y a eu aucune diminution dans le nombre de divulgations volontaires ou de tuyaux d'informateurs.
24.23 Le ministère a l'habitude de renoncer aux pénalités pour faute lourde lorsque le contribuable divulgue volontairement son inobservation passée de la loi, pourvu que la divulgation ait lieu avant le début d'une vérification ou d'une enquête spéciale. Les pénalités pour production tardive restent toujours applicables. Les fraudeurs de l'impôt peuvent donc en réalité bénéficier d'une amnistie partielle. Lorsque le contribuable n'a pas fait de divulgation volontaire et que le ministère découvre qu'il y a eu évasion fiscale, les poursuites prévues par la Loi de l'impôt sur le revenu peuvent se faire selon la procédure de déclaration sommaire de culpabilité ou par voie de mise en accusation. Une déclaration sommaire de culpabilité peut entraîner un emprisonnement d'une durée maximale de deux ans, tandis qu'une mise en accusation peut aboutir à un emprisonnement d'une durée maximale de cinq ans. La décision de procéder par déclaration sommaire de culpabilité ou par mise en accusation est laissée à la discrétion du procureur général (ministère de la Justice), qui prend sa décision sur la recommandation de Revenu national, Impôt. Or, la politique de Revenu national, Impôt en la matière est de ne pas recommander la mise en accusation à moins que la cause concernée ne comporte une tentative de se soustraire à des impôts d'au moins 100 000 $ ou d'autres circonstances aggravantes. Par contraste, selon le Code criminel, toute fraude de plus de 1 000 $ constitue un acte qui peut faire l'objet de poursuites intentées par voie de mise en accusation en vertu du Code criminel, et peut mener à un emprisonnement d'une durée maximale de dix ans. Le fait qu'on a fixé un seuil de 100 000 $ avant d'intenter une poursuite pour évasion fiscale par voie de mise en accusation signifie que la plupart des fraudeurs de l'impôt ont beaucoup moins de chances d'être incarcérés que les personnes déclarées coupables d'autres genres de fraude.
24.24 Notre intention n'est pas de donner à entendre que les pénalités infligées pour évasion fiscale sont insuffisantes en comparaison des peines prononcées pour d'autres genres de fraude. C'est au Parlement, au gouvernement et au public qu'il incombe de porter un jugement de valeur de ce genre. La comparaison que nous venons d'établir et les observations que nous venons de formuler au sujet de la diminution du pourcentage de contribuables touchés par les mesures d'exécution et de la publicité concernant les poursuites intentées contre les fraudeurs de l'impôt visent essentiellement à mettre en lumière les valeurs qui déterminent l'orientation de l'administration fiscale. Nous croyons que la connaissance des faits présentés aidera les lecteurs à mieux comprendre l'environnement dans lequel sont exercées les activités d'exécution du ministère.
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24.26 Le nombre des cas renvoyés au ministère de la Justice par les Enquêtes spéciales a diminué de 4 p. 100, passant de 172 en 1984-1985 à 165 en 1989-1990. Les Enquêtes spéciales renvoient un cas lorsqu'elles ont terminé leur enquête et qu'elles sont en mesure de recommander que des poursuites soient intentées. Le nombre des cas qui sont soit entre les mains du ministère de la Justice, soit devant les tribunaux, est passé de 146 au 31 mars 1986 à 272 au 31 mars 1990. Le nombre des poursuites pour évasion fiscale qui se sont terminées en 1989-1990 est de 123, une diminution par rapport aux 163 de 1984-1985 (pièce 24.4). Pour les cas qui ont donné lieu à des poursuites au cours des deux derniers exercices, il s'est écoulé en moyenne plus de deux ans du début de l'enquête spéciale jusqu'au moment de la mise en accusation.
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24.27 La durée moyenne des vérifications, des examens au bureau et des enquêtes spéciales a augmenté sensiblement (pièce 24.5). Par exemple, la durée moyenne de la vérification des déclarations d'impôt des petites corporations a augmenté de 40 p. 100 environ au cours des cinq dernières années. Pendant la même période, les vérifications de ce genre ont pris de 37 à 40 p. 100 du total des ressources de vérification. Plusieurs facteurs peuvent avoir contribué à ce résultat. Le ministère mentionne comme principales raisons la complexité croissante de la Loi de l'impôt sur le revenu et des usages commerciaux, ainsi que l'importance plus grande attachée aux droits des contribuables. Le fait que le ministère a décidé de faire porter ses vérifications et ses enquêtes spéciales surtout sur les dossiers plus importants et plus compliqués constitue un autre facteur.
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24.29 Les mesures de contrainte visent à identifier les déclarants retardataires et les non-déclarants et à assurer le suivi qui s'impose pour chacun. Cela devrait rendre la fiscalité plus équitable en permettant que tous les contribuables soient inscrits au rôle. En réalité, presque toutes les mesures de contrainte appliquées par le ministère visent les déclarants retardataires. Le ministère a dit s'inquiéter de l'importance moindre accordée à l'identification des non-déclarants et il cherche des façons d'augmenter l'étendue des travaux dans ce domaine.
24.30 Les vérifications visent les corporations et certains particuliers; elles ont pour objet de faire observer la loi par les intéressés. Quelque 27 250 déclarations de particuliers seulement ont fait l'objet d'une vérification en 1989-1990, en comparaison d'environ 36 400 en 1984-1985 (pièce 24.4). Cela signifie que moins de deux déclarations d'impôt de particuliers sur mille ont fait l'objet d'une vérification en 1989- 1990. Tout comme les examens au bureau, les vérifications portent surtout sur les particuliers qui ont le plus l'occasion de frauder l'impôt. Il s'agit principalement des particuliers qui ne sont pas assujettis à la retenue d'impôt à la source, c'est-à-dire plus de quatre millions de Canadiens.
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24.32 Le montant des cotisations additionnelles d'impôt qui découlent des mesures d'exécution pendant une année donnée dépend de nombreux facteurs, notamment l'état général de l'économie, les genres de contribuables choisis et le revenu de chacun, la qualité de la mesure d'exécution et le nombre des mesures appliquées. Il n'est pas possible de déterminer dans quelle mesure la différence totale en cotisations additionnelles d'impôt peut être attribuée à un seul de ces facteurs.
24.33 Le ministère a suivi une stratégie consistant à cibler ses activités d'exécution d'une manière qui lui permet d'obtenir des montants élevés en cotisations additionnelles d'impôt tout en maintenant une présence visible auprès de l'ensemble des contribuables. L'existence de cette stratégie est révélée par les réorientations appréciables de ressources qui ont eu lieu dans certains secteurs de l'exécution. La réorientation la plus marquée a consisté à diminuer le nombre des vérifications de particuliers pour augmenter le nombre des vérifications de corporations. Par le passé, les vérifications de corporations ont rapporté le plus de cotisations additionnelles d'impôt par heure-vérificateur.
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24.35 La pièce 24.7 montre également que certaines activités d'exécution sont exercées même lorsqu'elles rapportent des résultats financiers de beaucoup inférieurs aux résultats qui peuvent être obtenus dans d'autres secteurs. Le ministère croit que, bien que les résultats financiers soient importants, il doit maintenir un certain effort dans la plupart des activités d'exécution afin de dissuader les contribuables de violer la loi.
24.36 Une ventilation de l'étendue en 1988-1989 par région révèle que le pourcentage des particuliers touchés par une mesure d'exécution quelconque (vérification, examen au bureau et mesures de postcotisation) varie d'un minimum de 0,52 p. 100, pour la région de l'Atlantique, jusqu'à un maximum 1,31 p. 100 pour la région de l'Ontario. Le pourcentage que représentent les déclarations de revenus des corporations qui font l'objet d'une vérification varie d'un minimum de 1,42 p. 100, pour la région du Centre (agglomération de Toronto et Ottawa), jusqu'à un maximum de 2,23 p. 100, pour la région de l'Ontario (pièce 24.8).
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24.40 Le ministère devrait effectuer plus de recherches afin de faciliter la formulation des lignes de conduite appropriées en matière d'exécution et d'obtenir une rétroaction concernant l'efficacité des activités d'exécution.
Commentaire du ministère : Les recherches pouvant être effectuées pour évaluer les effets des mesures d'exécution sont illimitées. Par contre, il va de soi qu'il faut faire preuve de modération compte tenu des coûts importants s'y rattachant. De nombreuses recherches et consultations ont été faites dans ce secteur et, malgré un nombre restreint de ressources affectées à ces activités, elles ont produit des résultats valables. Nous allons poursuivre nos recherches, sur une base sélective, en autant que nos ressources et que les coûts-avantages voulus nous le permettent.
Les rapprochements effectués par ordinateur sont extrêmement productifs et ils pourraient être multipliés
24.42 Le ministère continue d'accroître l'utilisation qu'il fait des ordinateurs pour traiter de façon rapide et efficiente de grandes quantités de données. De nombreux systèmes informatiques nouveaux ont été mis en place au cours des dix dernières années pour améliorer les services aux contribuables, l'information de gestion et les activités d'exécution. Un emploi important des ordinateurs comporte le rapprochement de différents feuillets de renseignements et des déclarations d'impôt produites par les contribuables. Les rapprochements informatisés de ce genre se sont révélés extrêmement efficaces pour la détermination des cas d'inobservation et pour l'établissement de nouvelles cotisations (pièce 24.1). Actuellement, seuls les feuillets T4 (revenus d'emploi) et T4U (assurance-chômage) font l'objet de rapprochements effectués à l'aide de systèmes informatiques. Il existe des projets selon lesquels le ministère ferait de même pour les T5 (revenus de placements) et d'autres feuillets de renseignements.
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24.44 Le ministère estime que, en 1989, seulement 50 p. 100 des feuillets T5 produits sur support magnétique par les institutions financières comportaient le numéro d'assurance sociale. Le ministère n'a pas fait d'estimation correspondante pour les feuillets T5 produits sur papier. Comme l'obligation d'indiquer le numéro était plutôt nouvelle au moment de notre vérification, le niveau peu élevé d'observation de cette obligation peut n'être que temporaire.
24.46 Au Canada, les feuillets de renseignements sont encore, la plupart du temps, produits sur papier. Pour l'année d'imposition 1989, seulement 20 p. 100 des feuillets T4 produits par les employeurs et 38 p. 100 des feuillets T5 reçus des institutions financières ont été produits sur support magnétique. Par contraste, l' Internal Revenue Service (le fisc américain) rapporte que, pour 1988, 94 p. 100 des feuillets du même genre produits auprès de lui étaient sur support magnétique. Au Canada, rien dans la loi n'oblige les déclarants à utiliser un support magnétique. Dans une initiative publicitaire récente, Revenu national, Impôt a essayé d'augmenter la proportion des déclarations produites sur support magnétique. Toutefois, il existe chez les employeurs et les institutions financières une tendance à voir d'un mauvais oeil la production des feuillets de renseignements sur support magnétique, ce qui, selon eux, accroîtrait les chances que leurs employés ou leurs clients fassent l'objet de mesures d'exécution.
24.47 Lorsque les feuillets de renseignements sont produits sur papier, le ministère doit convertir les renseignements en les enregistrant sur support magnétique avant qu'ils ne puissent être facilement triés, accumulés par compte de contribuable et comparés aux renseignements tirés de la déclaration du contribuable. Le traitement manuel des renseignements exige un grand nombre d'heures-personnes, surtout si aucun numéro d'assurance sociale ne figure sur le feuillet de renseignements. Le traitement manuel constitue donc habituellement une solution peu réaliste étant donné les contraintes en ressources.
24.48 On s'attend à ce que le rapprochement automatisé des feuillets T5, qui est maintenant possible au moins dans les cas où des données complètes peuvent être obtenues sur support magnétique, améliore la détection des revenus de placements non déclarés. Au milieu des années 80, le ministère a entrepris un programme de rapprochement manuel des feuillets T5 et T600 (une autre formule de déclaration de revenus de placements), pour lequel il a employé des étudiants pendant l'été. Il a constaté que ce programme engendrait un supplément appréciable de recettes d'impôt fédéral.
24.49 Le ministère devrait prendre des mesures afin de porter à 80 p. 100 ou davantage la proportion des feuillets de renseignements qui sont produits sur support magnétique. Le ministère devrait envisager la possibilité que la production des feuillets de renseignements sur support magnétique soit rendue obligatoire dans la plupart des cas, si cela est nécessaire et peut se justifier sur le plan des coûts relatifs à l'observation.
Commentaire du ministère : Nous continuerons de développer notre stratégie de marketing pour assurer l'observation volontaire en ce qui a trait à la production de feuillets de renseignements sur supports magnétiques. Les efforts en ce sens ont été fructueux car nous obtenons une très bonne collaboration de la part du milieu des finances et de celui des entreprises. En outre, nous prévoyons que cette collaboration ne fera que grandir au fur et à mesure que ces milieux évoluent vers une plus grande utilisation de la technologie de l'informatique dans leurs diverses activités. Rendre obligatoire la production de renseignements sur supports magnétiques entraînerait des dépenses injustes et inutiles pour les petites entreprises qui ne possèdent peut-être pas tout l'équipement nécessaire. Pour ces raisons, nous ne voyons pas le besoin de rendre obligatoire la production de feuillets de renseignements sur supports magnétiques.
24.51 Un certain nombre de pays, notamment les États-Unis, exigent que l'on fournisse des renseignements au fisc dans une mesure beaucoup plus grande que le Canada. Par exemple, les entreprises américaines qui font des paiements à des contractants doivent soumettre des feuillets de renseignements à l' Internal Revenue Service , ce qui a sensiblement réduit la non-déclaration de revenus de la part des contractants.
24.52 Le ministère du Revenu national, Impôt devrait recommander des mesures à prendre pour accroître la transparence de plus nombreux types d'opérations financières en exigeant que les parties à ces opérations les déclarent directement à Revenu national, Impôt lorsqu'une telle exigence peut se justifier par une comparaison de l'ensemble des coûts et des avantages.
Commentaire du ministère : Nous avons démontré beaucoup de dynamisme à cet égard comme en témoigne le projet de loi C139 voté en septembre 1988. Ce projet de loi établit de nouvelles exigences de production concernant les abris fiscaux, les sociétés de personnes, les créances au porteur et les transactions de valeurs mobilières. Sans perdre de vue le fait que des exigences de production supplémentaires pourraient entraîner un surcroît de paperasserie pour le public, nous consulterons le ministère des Finances afin de déterminer des moyens d'accroître la visibilité d'un plus grand nombre de transactions différentes, si cela est justifiable en termes de coûts-avantages globaux.
24.54 Une grande partie de toutes les vérifications et de tous les examens au bureau effectués par les bureaux de district portent sur des dossiers initialement sélectionnés à l'aide du Système de sélection informatisée des vérifications (SSIV). Le SSIV a été institué pour réduire les tâches manuelles de sélection sans que la productivité des vérifications soit réduite. Les déclarations sélectionnées à l'aide du SSIV sont encore assujetties à des mesures manuelles de sélection avant qu'aucune mesure d'exécution ne soit prise.
24.55 Les autres vérifications et examens au bureau sont effectués dans le cadre de projets spéciaux ou encore ils sont déclenchés par d'autres mesures d'exécution. En moyenne, le montant additionnel d'impôt qui découle d'une mesure d'exécution est à peu près le même, que l'on utilise l'une ou l'autre méthode de sélection.
24.56 La sélection des dossiers des contribuables à soumettre à des mesures d'exécution pourrait être améliorée de plusieurs façons. Une possibilité serait d'améliorer l'utilisation des outils actuels de sélection. La formation donnée en vue de l'utilisation du SSIV est sommaire. Les sélectionneurs ne sont pas informés de toutes les capacités du système, et on ne leur montre pas comment faire le meilleur usage possible du SSIV. Une région a récemment fourni une formation supplémentaire et des lignes directrices précises dans ce domaine aux vérificateurs sur place et aux superviseurs, et elle a ainsi réduit la proportion dans laquelle ses vérifications n'entraînent aucun redressement.
24.57 Une autre possibilité serait d'améliorer l'aptitude du SSIV à déterminer quels contribuables n'observent pas la loi. Le SSIV examine, pour ainsi dire, les dossiers des contribuables et attribue à chaque dossier une cote numérique. Les cotes doivent augmenter proportionnellement aux chances qu'il y a que le ministère constate une inobservation s'il soumet le dossier à une vérification ou à un examen et proportionnellement au montant de la nouvelle cotisation qui pourrait être établie. Notre examen a révélé que le ministère n'a jamais vraiment prouvé que le système d'attribution de cotes donne les résultats attendus. Il faudrait d'autres essais pour déterminer dans quelle mesure le système est valable.
24.58 Il est également possible d'améliorer les résultats des projets spéciaux. Les recherches sur l'observation pourraient être élargies afin de permettre de déceler les secteurs où l'inobservation est importante et de formuler des recommandations sur la façon d'y réduire l'inobservation. Actuellement, le ministère consacre relativement peu de ressources à ces recherches. Il y a, à l'administration centrale, un petit groupe de personnes qui travaillent à des projets spéciaux de recherches sur l'observation, et une poignée de bureaux de district effectuent quelques sondages sur l'observation dans des secteurs choisis de l'économie, mais il s'agit d'un effort fragmentaire, dont la cote de priorité est faible. Des recherches plus poussées pourraient être effectuées dans des secteurs où les espoirs de bons résultats sont raisonnables.
24.59 Le ministère devrait accroître l'efficacité de sa sélection des contribuables à soumettre à des mesures d'exécution en évaluant les méthodes de sélection automatisée, en améliorant la formation concernant l'utilisation du SSIV et en effectuant des recherches plus poussées pour déceler les secteurs d'inobservation et trouver des solutions.
Commentaire du ministère : Nous allons poursuivre l'évaluation de nos méthodes de sélection informatisée et les améliorations à y apporter ainsi que la formation relative au Système de sélection informatisé des vérifications (SSIV). Nous continuerons également de déployer des efforts dans le domaine de la recherche en fonction des ressources disponibles et des coûts-avantages des résultats attendus.
24.61 Les vérificateurs ont à consulter de nombreuses sources de renseignements, par exemple des textes législatifs, des bulletins d'interprétation et des directives internes. Ils passent un temps considérable à faire des recherches dans ces sources. Le ministère a emmagasiné une grande partie des renseignements nécessaires sur des supports électroniques pour faciliter l'accès par micro-ordinateur. Le vérificateur n'a qu'à préciser le sujet, et le micro-ordinateur indique les renvois pertinents. Le ministère a l'intention d'accroître son utilisation des micro-ordinateurs et de les mettre à la disposition de tous les vérificateurs.
24.62 L'identification des non-déclarants constitue un problème épineux pour le ministère. On peut découvrir des non-déclarants en rapprochant les renseignements de sources externes et les dossiers du ministère, mais c'est souvent peu pratique si le rapprochement se fait manuellement. Le ministère n'utilise actuellement pas beaucoup ce genre de rapprochement. Les activités de ce type sont, dans une certaine mesure, restreintes par les sauvegardes relatives aux renseignements personnels que l'on trouve dans la Loi de l'impôt sur le revenu et dans d'autres lois. Lorsque la situation s'y prête, les micro-ordinateurs pourraient servir à consulter et à extraire des renseignements de banques publiques de données en vue d'un rapprochement ultérieur par ordinateur.
24.63 L'efficacité de la sélection manuelle des déclarations dont l'examen permettrait le plus vraisemblablement de découvrir les contribuables qui ne se sont pas conformés à la loi dépend de l'habileté et du discernement du sélectionneur. On nous a dit que la sélection manuelle est difficile, et que l'efficacité des sélectionneurs diminue après une période relativement courte en raison de la fatigue. L'utilisation de l'intelligence artificielle ou de techniques des systèmes experts pour faciliter le travail de sélection offre la possibilité d'atténuer ce problème. Elle pourrait également permettre au ministère d'employer comme sélectionneurs des personnes moins expérimentées. Le ministère se propose d'explorer la possibilité d'utiliser ces techniques.
24.65 Le ministère devrait trouver des façons de prendre moins de temps à obtenir des mandats de perquisition tout en continuant de sauvegarder les droits des contribuables.
Commentaire du ministère : Dans le cadre de nos efforts continus pour améliorer l'efficacité et l'efficience, nous avons déjà entrepris une étude approfondie ayant comme objet de réévaluer les procédures pour l'obtention de mandats de fouille et perquisition. Nous visons la réduction des délais ainsi que du nombre de niveaux d'examen dans le processus tout en conservant l'intégrité du système, l'équité des règles et le traitement auquel le public a droit.
24.69 Le ministère fait face à des défis de taille qui mettent ses ressources humaines actuelles à rude épreuve. Les situations suivantes influeront vraisemblablement sur le genre, la quantité et la formation des ressources humaines qui seront nécessaires dans l'avenir :
Les mesures législatives deviennent sans cesse plus compliquées, comme en font foi la réforme de l'impôt sur le revenu et le projet de réforme des dispositions concernant l'épargne-retraite bénéficiant d'une aide fiscale.
Le recours à la technologie et à l'automatisation augmente.
À la fin de juin 1990, plus de 200 employés avaient choisi d'accepter des postes au sein de l'organisation de la taxe sur les produits et services à Revenu national, Douanes et Accise.
Le ministère n'atteint pas toujours ses propres objectifs en matière d'exécution, et la productivité diminue dans certains secteurs.
Les vérificateurs des grands centres comme Toronto et Montréal changent souvent de poste pour diverses raisons légitimes, entre autres mutation, rotation et promotion.
Selon le ministère, environ 38 p. 100 de ses employés exerçant des fonctions de gestion auront droit à la retraite dans les cinq prochaines années, et plus de 68 p. 100, dans les dix prochaines années.24.70 À cause de ces situations, le ministère travaille à établir un processus de planification pour l'ensemble de ses ressources humaines. Il lui faut un processus par lequel des stratégies, accompagnées d'objectifs à long et à court terme, sont élaborées par l'administration centrale avec la collaboration des bureaux de district, des centres fiscaux et des bureaux régionaux. De plus, les gestionnaires auront besoin d'outils de gestion des ressources humaines appropriés pour leurs situations locales respectives.
24.71 Pour améliorer les pratiques de planification, il faut des données plus exactes, dans de meilleurs délais. Le ministère n'a pas de base intégrée de données sur les ressources humaines, destinée à faciliter la planification et l'utilisation des ressources humaines, bien qu'il reconnaisse la nécessité d'une telle base depuis plusieurs années. Sans cette base de données, le ministère peut difficilement prévoir les pénuries éventuelles de personnel qualifié ou expérimenté et prendre des mesures pour prévenir ces pénuries.
24.72 Le ministère devrait mettre en place des systèmes d'information et de planification relatifs aux ressources humaines, tant à l'échelon national que localement, afin de faciliter la détermination des besoins et des problèmes actuels et futurs en matière de ressources humaines.
Commentaire du ministère : Nous avons entamé le processus d'élaboration d'un système intégré, en direct, d'information de gestion du personnel, qui servira d'outil de travail à la fois au Bureau principal et aux bureaux locaux. Grâce à ce système, le ministère pourra mieux contrôler et analyser ses ressources humaines, identifier ses besoins et planifier en conséquence. Le projet a débuté en juillet 1989, et le premier module devrait être livré au printemps de 1991.
24.74 Au moment de notre vérification, le ministère discutait d'autres solutions possibles à ces problèmes avec le Secrétariat du Conseil du Trésor.
24.76 Revenu national, Impôt déclare avoir dépensé plus de 26 millions de dollars pour la formation en 1988-1989. Ce chiffre, qui comprend aussi le traitement des employés en formation, représente 2,6 p. 100 des frais de fonctionnement de RNI. Le ministère estime que la formation du personnel d'exécution représente environ 35 p. 100 du coût global de la formation.
24.77 En mars 1988, la Direction des programmes de vérification et le Centre de développement professionnel ont établi des profils de formation officiels pour un certain nombre de postes de vérification. Ces profils sont conçus pour indiquer la formation dont l'employé a besoin à différents niveaux d'emploi et ils devaient servir d'indication pour déterminer les besoins de formation annuels au ministère.
24.78 Le ministère a déterminé que ces nouveaux profils de formation devraient être modifiés en fonction des changements apportés aux fonctions des vérificateurs et au contenu des cours. Il existe d'ailleurs un certain nombre de postes et de fonctions opérationnelles importants pour lesquels aucun profil de formation n'a encore été établi.
24.79 Nous avons constaté que, souvent, les gestionnaires n'utilisent les profils de formation ni pour déterminer les besoins de formation, ni pour établir des plans de formation pour les employés qui relèvent de leur autorité immédiate. Bien que la formation fasse l'objet de contrôles, il n'existe aucune procédure officielle visant à faire en sorte que les progrès des vérificateurs soient contrôlés en fonction des profils de formation pertinents. Par conséquent, le ministère ignore la somme de formation nécessaire pour combler les besoins définis dans les différents profils de formation, même si une enquête récente a révélé l'existence d'une lacune appréciable dans la formation.
24.80 Le ministère devrait établir et tenir à jour des profils de formation pour tout le personnel d'exécution. Il devrait relever toute lacune de formation et retenir une stratégie en vue de la combler de la façon la plus efficiente possible. De plus, le ministère devrait contrôler les progrès de ses employés en fonction du profil de formation de chacun.
Commentaire du ministère : On met actuellement la dernière main à des profils de formation supplémentaires. Nous allons renouveler notre soutien aux gestionnaires pour contrôler les progrès de leurs employés en fonction des profils de formation grâce à un système automatisé du ministère, le Système des antécédents de formation. Ce système, actuellement exploité au moyen d'ordinateurs personnels, fournit une liste complète de la formation reçue par l'employé et signalée au système.
24.82 La Partie III du Budget des dépenses devrait décrire de façon fiable, objective et complète les objectifs, plans et ressources et le rendement connexe d'un ministère. Notre examen des renseignements fournis au sujet de l'exécution de la loi dans la Partie III du Budget du ministère a révélé certaines lacunes qui, à notre avis, réduisent la valeur de la Partie III comme principale source des renseignements sur les activités d'exécution et leurs résultats destinés aux parlementaires et aux autres.
24.84 Nous avons constaté que le ministère omet souvent de rendre compte de l'utilisation de toutes les ressources affectées à une activité donnée. Par exemple, selon la Partie III du Budget des dépenses de 1990-1991, le ministère a affecté 5 286 années-personnes à la sous-activité de vérification en 1988-1989. Or, la Partie III fait voir que 2 540 années-personnes ont été directement associées aux vérifications et elle indique le nombre de dossiers vérifiés et le montant des cotisations additionnelles d'impôt. Elle fournit ainsi aux lecteurs une mesure approximative du montant des cotisations additionnelles d'impôt que l'on peut obtenir lorsqu'on ajoute un employé directement affecté aux vérifications. Toutefois, la Partie III n'explique pas comment les 2 746 autres années-personnes ont été utilisées, ni quels résultats ont été obtenus grâce à elles. Autrement dit, plus de la moitié des ressources ne sont pas expliquées. Pareillement, un dénombrement fait pour la sous-activité «Examen» révèle que la Partie III présente des données au sujet des résultats de seulement 385 des 437 années-personnes affectées à cette activité en 1988-1989. Dans le cas de la sous-activité «Vérification», les années-personnes pour lesquelles aucune justification n'est fournie comprennent celles de différents employés de soutien et employés des services fonctionnels de l'administration centrale et des bureaux de district, ainsi que celles qui ont été affectées à la sélection des dossiers de vérification et à la revue des vérifications. Pour la sous-activité «Examen», les années-personnes non justifiées comprennent celles qui ont servi à des activités de revue interne et au traitement des redressements.
24.85 Le ministère ne suit pas toujours les mêmes méthodes pour regrouper et déclarer les résultats de son programme. Par exemple, une des mesures du rendement est le montant des cotisations additionnelles d'impôt établies à la suite des activités d'exécution d'un genre donné. Mais cette mesure peut varier selon la nature de l'activité d'exécution. Pour les vérifications, la mesure choisie consiste uniquement en la fraction d'impôt fédéral sur le revenu qui correspond à l'écart entre la cotisation initiale et la cotisation d'impôt réelle ou estimative pour les années visées par la vérification et pour l'année suivante. Dans le cas des mesures de postcotisation et du rapprochement, le chiffre indiqué représente à la fois les fractions d'impôt fédéral et d'impôt provincial qui correspondent à l'écart entre la cotisation initiale et la nouvelle cotisation estimative. À notre avis, le montant total des cotisations additionnelles d'impôt fédéral et provincial constituerait une mesure beaucoup plus utile des résultats du programme.
24.86 Nous avons aussi remarqué que le ministère n'emploie pas les mêmes méthodes d'une année à l'autre pour regrouper les montants des cotisations additionnelles d'impôt relatives aux organismes de charité, aux fiducies, aux crédits d'impôt pour la recherche scientifique, aux déclarations de certains particuliers et à certaines autres déclarations. Le ministère n'indique pas les résultats de toutes les vérifications de déclarations qu'il a effectuées chaque année, et le texte de la Partie III ne contient aucune explication de ce qui a été inclus ou n'a pas été inclus dans les chiffres de l'année.
24.87 La Partie III n'indique pas les intérêts qui ont été facturés aux contribuables à la suite des mesures d'exécution. De plus, le ministère n'indique pas les résultats financiers qui correspondent aux mesures de contrainte, bien qu'il soit en mesure de fournir ces renseignements.
24.89 La Partie III du même budget indique que le nombre total des cas qui ont fait l'objet d'une enquête menée par les Enquêtes spéciales a diminué d'un maximum de 561 en 1986-1987 à un minimum de 459 en 1988-1989, bien que les ressources affectées à l'activité aient effectivement augmenté de 5 p. 100 environ au cours de la même période. La Partie III expliquait pourquoi l'utilisation des ressources avait augmenté, mais elle n'expliquait pas de façon satisfaisante la diminution du nombre de cas ayant fait l'objet d'une enquête.
24.90 Dans la Partie III du Budget des dépenses, le ministère devrait faire figurer des données de rendement concernant chaque activité d'exécution. Toutes les ressources devraient être justifiées, les résultats devraient être indiqués de façon uniforme, et les grandes fluctuations de résultats devraient être expliquées.
Commentaire du ministère : Nous acceptons les observations concernant le manque de cohérence dans la présentation des données sur les "impôts supplémentaires établis", et nous nous efforcerons d'améliorer cet aspect du rapport. Pour ce qui est des renseignements jugés incomplets, nous reconnaissons que notre rapport porte surtout sur les «résultats» directs importants et sur les coûts qui sont liés à l'activité, et qu'il ne traite pas suffisamment des ressources en matière d'administration et d'appui des programmes qui ont été affectées à l'activité. Nous examinons actuellement les composantes de chaque activité pour nous assurer que des fonctions distinctes sont déterminées le plus clairement possible. Également, nous envisageons de donner plus de précisions sur toutes les ressources de chaque activité de la Partie III, y compris celles qui sont liées à l'administration et à l'appui des programmes.
24.92 Par exemple, la Partie III n'indique pas les sommes effectivement recouvrées des contribuables conséquemment aux activités d'exécution. Les nouvelles cotisations d'impôt sont souvent modifiées du fait que le contribuable obtient gain de cause en appel. De plus, il y a des sommes facturées que les contribuables ne paient pas. Une étude des enquêtes spéciales, effectuée par le service de vérification interne, a révélé que, pour 18 cas réglés en 1988-1989, seulement 46 p. 100 de la somme globale des cotisations d'impôt, des pénalités et des intérêts avaient été recouvrés en mai 1989. Les systèmes informatiques n'ont pas été pleinement mis au point de façon à régulièrement faire la saisie des données et à produire des états des renseignements de ce genre.
24.93 Il pourrait par ailleurs être utile de rendre compte sous forme graphique, et pour une période plus longue, de l'utilisation des ressources d'exécution et des résultats connexes. Les graphiques pourraient être accompagnés d'un texte expliquant les inquiétudes et les priorités actuelles du Ministère, spécialement celles qui ont trait à des questions telles que l'étendue de la vérification et la répartition appropriée des ressources entre les différentes activités.