25.5 Le BSIF est chargé de surveiller et de réglementer les banques, les sociétés d'investissement, de fiducie et de prêt et les associations coopératives de crédit assujetties à la législation fédérale. Ces institutions sont généralement appelées institutions de dépôts. Le Bureau assure la surveillance des compagnies d'assurance et des régimes de retraite réglementés par le gouvernement fédéral et offre des services actuariels sur divers régimes de pension du gouvernement. Au total, il administre 10 lois fédérales. En outre, il s'occupe de l'inspection d'institutions financières et de régimes de retraite constitués en vertu de lois provinciales aux termes d'ententes fédérales-provinciales ou à titre de mandataire de la Société d'assurance-dépôts du Canada (SADC).
25.6 Les modifications apportées en 1987 aux lois sur les institutions financières ont élargi les pouvoirs du BSIF en matière d'intervention en cas de problèmes relevés au sein d'une institution financière. Ainsi, il peut émettre des «ordonnances exécutoires» pour obliger une institution à mettre un terme à certains actes ou à s'en abstenir et à exécuter les actes proposés par le surintendant.
25.7 Le secteur des services financiers est au centre de tous les aspects de l'activité économique au Canada. Il joue un rôle de premier plan pour ce qui est de l'allocation des capitaux et sert d'intermédiaire dans le système des paiements. Les institutions financières occupent un poste de confiance unique pour l'échange des fonds appartenant aux entreprises et au grand public. Une mauvaise gestion des institutions financières pourrait nuire considérablement à l'activité économique au Canada et ébranler la confiance du public dans le système financier. Par conséquent, le rôle de surveillance du BSIF est un aspect important de la contribution du secteur des services financiers à la croissance de l'économie canadienne et au maintien de la confiance du public à l'endroit de ce secteur. Le Bureau insiste que la direction d'une institution financière doit accorder autant d'importance à sa responsabilité fiduciaire qu'à l'engagement pris envers ses actionnaires en matière d'entrepreneurship.
25.8 Depuis quelques années, nous constatons une progression inégalée de la complexité, de l'innovation et de la mondialisation des marchés financiers. Le recours à des instruments comme les swaps, les facilités d'émission d'effets ainsi que les contrats et options à terme est de plus en plus populaire (voir la pièce 25.1). La mondialisation croissante des affaires a entraîné, pour les institutions financières, de nouveaux risques et de nouvelles occasions. Actuellement, certains conglomérats financiers sont réglementés par le gouvernement fédéral, d'autres par les provinces et quelques-uns ne sont pas réglementés du tout, compliquant ainsi la tâche des organismes de réglementation. Aussi, quelques lois régissant les institutions financières, plus particulièrement celles portant sur les sociétés de fiducie et de prêt, sont en vigueur depuis bon nombre d'années et n'ont pas suivi l'importante évolution du secteur des services financiers. Tous ces facteurs ajoutent aux défis auxquels le BSIF est confronté.
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25.9 Le BSIF se compose de quatre secteurs : Institutions de dépôts, Assurance et pensions, Politique de réglementation et Services de gestion (voir la pièce 25.2). Les deux premiers assurent la surveillance des sociétés qui relèvent de leur secteur particulier. Le Secteur de la politique de réglementation mène des travaux de recherche sur les questions de réglementation et formule des décisions sur l'interprétation des lois, des règlements et des lignes directrices. Il élabore des règlements, passe en revue les programmes et prend part à la mise au point des lois fédérales régissant les institutions financières. Il est également chargé de la planification organisationnelle et du perfectionnement professionnel. Le Secteur des services de gestion offre des services internes de soutien dans les domaines du personnel, des systèmes informatiques, des finances et de l'administration générale.
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25.10 L'administration centrale du BSIF est située à Ottawa. Cependant, les activités d'inspection et une bonne partie des activités de surveillance sont effectuées par les bureaux régionaux de Toronto, de Montréal, de Winnipeg et de Vancouver. Le BSIF compte 375 employés, dont 49 dans le Secteur de la politique de réglementation, 80 dans le Secteur des institutions de dépôts, 158 dans le Secteur de l'assurance et des pensions et 88 dans le Secteur des services de gestion.
25.11 Conformément à la législation régissant les diverses institutions financières, le BSIF recouvre ses frais de fonctionnement auprès de ces institutions grâce à des formules préétablies. Les dépenses relatives aux travaux effectués pour le compte du Régime de pensions du Canada, de la SADC et de certaines provinces sont récupérées directement auprès de ces organismes. Pour l'exercice 1989-1990, le BSIF récupérera 36,2 des 39,3 millions de dollars que lui ont coûté ses activités; le reste, qui portait principalement sur les services actuariels offerts dans le cadre de programmes fédéraux, a été absorbé par le gouvernement fédéral.
25.13 Dans le Secteur des institutions de dépôts, nous avons vérifié les méthodes d'inspection ainsi que les méthodes de surveillance soutenue des activités courantes des institutions, de même que la démarche appliquée aux institutions en difficulté. Nous avons examiné les activités du BSIF relatives à l'Association canadienne des paiements. Nous avons aussi vérifié si le Secteur des institutions de dépôts avait pris des moyens afin de s'assurer que les institutions respectent les lois, les règlements et les lignes directrices applicables et que les mesures correctives appropriées soient prises s'il y a lieu.
25.14 Notre vérification des secteurs de la politique de réglementation et des services de gestion portait essentiellement sur des activités telles que l'élaboration de la politique de réglementation, les interprétations, la planification institutionnelle, la revue des programmes, la formation et le perfectionnement professionnel, la gestion des ressources humaines, la sécurité et les systèmes informatiques.
25.15 Nous avons effectué nos travaux de vérification à l'administration centrale du BSIF à Ottawa et dans tous les bureaux régionaux. Nous avons rencontré des représentants de l'industrie, des associations industrielles, des organismes fédéraux et des organismes de réglementation provinciaux concernés afin d'obtenir leurs points de vue sur les activités du BSIF. Nous avons également discuté avec les autorités américaines chargées de la réglementation afin de savoir de quelle façon elles entrevoient le surveillance et l'inspection des institutions de dépôts.
25.16 Nous avons prêté peu d'attention aux activités de vérification interne du BSIF en raison de leur portée limitée comparativement à l'étendue de notre vérification. La Division de la revue des programmes, qui est chargée de la vérification interne et de l'évaluation des programmes, n'a vu le jour qu'en octobre 1989. Depuis, elle n'a effectué que deux études de vérification interne portant sur la gestion des documents et sur le personnel. Nous avons tenu compte de ces études dans notre vérification.
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25.18 Les activités d'inspection et de surveillance des institutions de dépôts qui se déroulaient auparavant à Ottawa ont été en grande partie transférées à Toronto et à d'autres bureaux régionaux afin de les rapprocher des institutions surveillées. Le Bureau a lancé une importante initiative afin de recruter des employés d'expérience au sein de l'industrie, et ce, pour accroître son effectif d'inspecteurs. Dans l'ensemble, cette initiative est maintenant terminée.
25.19 Le BSIF a adopté des mesures visant à améliorer ses rapports avec les conseils d'administration des institutions de dépôts, les vérificateurs externes, les directeurs d'institutions, les associations industrielles, les organismes professionnels et d'autres organismes de réglementation. Il a élargi la portée des travaux du comité consultatif sur la vérification des banques et a mis sur pied un comité consultatif sur la vérification des sociétés de fiducie dans le but d'établir des liens plus étroits avec les vérificateurs des institutions.
25.20 Les entrevues menées entre autres auprès des représentants de l'industrie et des associations industrielles ont démontré que le secteur des services financiers a bien réagi aux initiatives du BSIF. Ce dernier a également établi de fructueux rapports avec les organismes provinciaux de réglementation en vue d'intensifier la coopération. Dans l'ensemble, le Bureau s'est bâti une bonne réputation et a établi des liens positifs qui faciliteront sans aucun doute ses activités futures.
25.21 Bien que le BSIF ait réalisé des progrès dans un certain nombre de domaines importants pour mettre en oeuvre un cadre efficace de surveillance des institutions de dépôts, d'autres améliorations importantes sont nécessaires. Le BSIF prend actuellement des mesures pour relever bon nombre de ces défis.
25.23 L'article 34 de la Loi sur les banques précise que «les administrateurs gèrent les affaires tant commerciales qu'internes de la banque». Par conséquent, le rôle du conseil d'administration d'une institution de dépôts est essentiel à la mise en oeuvre du principe de l'autonomie et de l'autoréglementation car le conseil assume l'entière responsabilité de la gestion de l'institution.
25.24 Le BSIF a donné des précisions sur les éléments de l'autonomie et de l'autoréglementation, notamment une gestion compétente et intègre, un conseil d'administration qui comprend bien ses responsabilités fiduciaires, de saines méthodes de gestion, des activités fondées sur un capital suffisant et un contrôle rigoureux des opérations entre personnes apparentées.
25.25 Le BSIF nous a fait savoir que ses représentants ont rencontré les membres du conseil d'administration d'un certain nombre d'institutions avec lesquels ils ont discuté de façon plus approfondie le point de vue du Bureau sur l'autonomie et l'autoréglementation. Il n'a toutefois pas officialisé ni documenté dans son cadre d'inspection ses attentes à l'endroit des conseils d'administration relativement à cette question. Une telle démarche aiderait les inspecteurs à évaluer les méthodes appliquées par les institutions dans ce domaine, y compris les pratiques de gestion.
25.26 Les pratiques de gestion englobent les contrôles financiers et de gestion qui servent à assurer aux cadres opérationnels et au conseil d'administration que les politiques générales de l'institution sont respectées et que les éléments d'actif sont protégés. Nous avons constaté des faiblesses dans la documentation des méthodes d'inspection du Bureau portant sur les pratiques de gestion. Dans la plupart des dossiers examinés, nous avons relevé très peu d'information probante à l'effet que les inspecteurs ont discuté des plans stratégiques et opérationnels avec les cadres opérationnels ou le conseil d'administration. En outre, dans plusieurs cas, il existait peu d'information probante confirmant que le BSIF s'était penché sur les méthodes utilisées par l'institution pour fournir au conseil d'administration des données pertinentes, en temps opportun, sur ses activités.
25.27 Le BSIF devrait officialiser dans son cadre d'inspection ses attentes à l'endroit des conseils d'administration et des cadres opérationnels relativement à l'autonomie et à l'autoréglementation et devrait raffermir ses méthodes d'évaluation des pratiques de gestion adoptées par les institutions de dépôts.
25.29 Nous avons vérifié si le BSIF avait prévu des méthodes de surveillance efficaces des institutions de dépôts dans le but d'en évaluer la solvabilité de façon continue et de donner rapidement l'alerte à la suite de développements pouvant modifier leur profil des risques. Nous avons identifié plusieurs possibilités d'amélioration des méthodes de surveillance du BSIF.
25.30 Le système qu'utilise le BSIF pour surveiller les activités courantes des institutions devrait être plus structuré et méthodique. Nous avons constaté que les résultats des travaux de surveillance effectués par les inspecteurs ne sont pas toujours documentés. Dans certains cas, aucun dossier n'a été conservé aux fins de surveillance. Les superviseurs ne peuvent donc pas effectuer une revision adéquate des travaux des inspecteurs et ces travaux ne peuvent servir de point de départ pour la planification des inspections et des travaux de surveillance futurs.
25.32 Les données sont non seulement volumineuses, mais se chevauchent également à plusieurs égards. Il convient donc de rationaliser et de consolider les besoins du gouvernement en matière de données et de recourir à la technologie. Cela permettrait de réduire le fardeau bureaucratique imposé aux institutions financières et conduirait à une plus grande efficience opérationnelle dans les ministères et organismes visés. Le BSIF n'a pas facilement accès à des bases de données centralisées sur les institutions. Depuis novembre 1988, un comité interministériel présidé par le BSIF a tenté de déterminer et de rationaliser les renseignements demandés aux institutions financières, mais il n'a pas encore formulé ses recommandations finales. Le comité a présenté un rapport préliminaire sur les données bancaires, rapport qui fait toujours l'objet de discussions avec les ministères et les organismes concernés.
25.35 La Division de l'analyse financière consacre beaucoup de temps à des projets spéciaux; elle ne possède pas toutes les ressources humaines requises, ce qui l'empêche, dans une certaine mesure, d'appuyer de façon efficace le processus de surveillance du BSIF. Il convient de confirmer le rôle de cette division et d'élaborer un plan d'action systématique. La Division pourrait offrir une aide précieuse aux inspecteurs en menant des analyses dans des domaines tels les écarts de taux d'intérêt dans l'ensemble du secteur, les frais de service, les frais autres que d'intérêts et les risques hors bilan des institutions. En outre, la Division pourrait examiner tout fait économique nouveau, tant au pays qu'à l'étranger, qui pourrait influer sur la viabilité soutenue des institutions de dépôts.
25.37 Une importante base de données informatisée sur les institutions financières, jumelée à une analyse pertinente dont les résultats pourraient servir aux processus de surveillance et d'inspection, permettrait au BSIF de mieux repérer les éventuels risques des institutions financières.
25.40 Le BSIF n'a pas précisé la procédure applicable aux institutions financières en difficulté. Cette procédure pourrait comprendre des mesures progressives visant la conformité aux lois, aux règlements et aux lignes directrices, de même que les demandes de renseignement du BSIF. En outre, il convient d'établir des méthodes visant à régler les situations de crise au sein des institutions de dépôts.
25.41 On ne saurait trop insister sur l'importance d'une surveillance efficace, en temps opportun, du secteur des services financiers où le profil de l'actif et du passif d'une institution peut changer en peu de temps. Le BSIF a commencé à affermir son rôle en matière de surveillance, notamment par la mise au point d'une liste de points de surveillance actuellement à l'essai.
25.42 Le BSIF devrait améliorer et systématiser ses méthodes de surveillance des institutions de dépôts, notamment :
25.44 Les inspections ont pour but de déceler les problèmes de solvabilité et de conformité des institutions de dépôts et de veiller à corriger ces problèmes dans les plus brefs délais. Elles visent également à recueillir des renseignements sur les questions générales et de principe et à connaître en profondeur l'institution et le contexte dans lequel celle-ci évolue. Nous escomptions que le BSIF aurait mis en place des lignes directrices, des méthodes et des pratiques pour la réalisation d'une inspection annuelle afin de répondre à ces objectifs.
25.45 Pour ses inspections, le BSIF adopte une approche basée sur les risques. Lorsqu'il se prépare pour ses inspections, il établit le profil des risques d'une institution et en évalue l'importance. Les risques les plus élevés reçoivent plus d'attention.
25.46 En ce qui touche l'application d'un cadre commun pour l'inspection des banques et des sociétés de fiducie et de prêt ainsi que la décentralisation de l'inspection des banques vers les bureaux régionaux, les mesures prises par le BSIF ont permis de consolider le processus d'inspection. Le BSIF a également créé une division d'appui spécialisé qui a pour mandat de faciliter le travail des inspecteurs dans les domaines complexes des instruments de trésorerie et des systèmes de traitement électronique des données (TED). Il a veillé à élaborer et à mettre au point une méthodologie applicable aux inspections et à d'autres activités de surveillance. Toutes ces mesures devraient se traduire par des progrès, mais il faudra envisager de nouvelles initiatives dans plusieurs domaines.
25.48 L'inspection des risques liés aux instruments de trésorerie devrait être affermie. Bon nombre d'institutions financières, plus particulièrement les banques, effectuent des opérations à l'aide d'instruments de trésorerie comme les swaps (échanges) de taux d'intérêt, les swaps de devises de même que les contrats à terme et les options. Pour bien gérer les risques que comportent ces instruments, les institutions doivent adopter des mesures adéquates de contrôles internes. Pour leur part, les organismes de réglementation doivent posséder des méthodes appropriées pour évaluer l'incidence de ces risques sur la liquidité et la solvabilité des institutions.
25.49 Dans certains cas, nous avons constaté que les dossiers du BSIF renfermaient peu d'information probante indiquant que les inspecteurs ont vérifié les processus de gestion des risques de trésorerie des institutions. Ainsi :
25.51 Les risques liés aux systèmes de TED ne sont pas adéquatement examinés. Puisque les institutions de dépôts ont largement investi dans les systèmes de TED et comptent beaucoup sur cette technologie, le BSIF a reconnu que ces systèmes risquent grandement de menacer la solvabilité et la prospérité des institutions. Le BSIF compte parmi son personnel un spécialiste des systèmes de TED affecté aux institutions de dépôts.
25.52 Comme dans le cas des risques de trésorerie, les méthodes d'inspection du BSIF ne comportent pas un examen suffisant des risques liés aux systèmes de TED, de sorte que les processus de gestion des risques de l'institution ne sont pas examinés en profondeur. Nous avons constaté plusieurs cas où les risques associés aux systèmes de TED n'étaient pas identifiés.
25.53 Dans certains cas, peu de preuves permettaient de vérifier si l'on avait examiné les méthodes mises en place par les institutions en ce qui concerne la sécurité et l'intégrité des données, les plans antisinistre et les systèmes de gestion de TED. Ainsi, dans un cas, les risques liés aux systèmes démodés de TED au sein d'une institution n'ont été ni décelés, ni examinés.
25.54 Bon nombre d'inspecteurs ne possédaient pas les connaissances requises pour déceler et examiner les risques liés aux systèmes de TED. Le personnel spécialisé du BSIF n'avait pas pris part à l'inspection de plusieurs institutions dotées de tels systèmes à la fois imposants et complexes. Au moment de notre vérification, le BSIF n'avait pas de méthodes officielles d'inspection des risques liés aux systèmes de TED dans les institutions de dépôts. Cependant, certaines méthodes ont été récemment mises au point et doivent faire l'objet d'essais pratiques.
25.55 Le BSIF a de la difficulté à obtenir les renseignements nécessaires pour évaluer les risques relatifs aux conglomérats. Ce type de risque survient lorsqu'une institution financière réglementée fait partie d'un groupe de sociétés dont la société mère, les sociétés soeurs ou les filiales ne sont pas réglementées. Dans ce cas, le BSIF a relevé un certain nombre de problèmes lors de la surveillance des institutions financières assujetties à la réglementation fédérale, principalement parce qu'il n'est pas autorisé en vertu des lois actuelles à obtenir des renseignements sur les sociétés non réglementées faisant partie d'un conglomérat.
25.56 Lors de notre examen des dossiers du BSIF de certaines institutions financières membres de conglomérats, nous avons constaté que le Bureau éprouvait de la difficulté à déterminer et à évaluer les risques de façon adéquate. Ainsi, dans le cas d'une filiale d'une institution de dépôts réglementée, le BSIF a eu difficilement accès aux plans d'affaires de la société mère qui était non réglementée.
25.58 Les protocoles d'entente précisent que le BSIF se base sur le régime de réglementation en vigueur en vertu des lois provinciales touchant les valeurs mobilières et sur les règlements régissant les organismes d'autoréglementation, comme l'Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières. Ils indiquent également que le BSIF se fie plus particulièrement aux règles relatives à la suffisance du capital régissant les filiales de valeurs mobilières comme le prescrivent les provinces. À l'heure actuelle, 14 banques et deux sociétés de fiducie à charte fédérale exercent des activités dans le secteur des valeurs mobilières au Canada.
25.59 Notre vérification visait à déterminer si le BSIF s'était assuré que des mécanismes et des mesures de surveillance adéquats avaient été mis en place pour protéger les institutions de dépôts fédérales des risques inappropriés assumés par leurs filiales dans le domaine des valeurs mobilières.
25.60 Le BSIF nous a informé que la réglementation provinciale concernant les activités des filiales de valeurs mobilières est très détaillée et que les règles régissant la suffisance du capital dans le cas des activités à risques élevés sont très sévères. Selon le BSIF, ces mesures permettent de s'assurer que les filiales de valeurs mobilières ne prennent pas de risques démesurés.
25.61 En vertu des protocoles d'entente, le BSIF est autorisé, selon un processus précis, à demander aux commissions des renseignements au sujet des courtiers en valeurs mobilières. Le BSIF a précisé la nature des rapports de réglementation qu'il désire obtenir des commissions de valeurs mobilières. Il n'a cependant pas élaboré de procédures précisant la façon d'utiliser les renseignements reçus pour évaluer les risques posés par les filiales de valeurs mobilières ou la façon d'obtenir des renseignements supplémentaires auprès des commissions. Lorsqu'il a demandé qu'on lui fournisse ce genre de rapport, il ne s'est pas assuré si ces rapports lui étaient remis en temps opportun. En outre, il se peut que l'on doive parfaire la formation des inspecteurs afin de leur permettre de bien évaluer les risques associés aux filiales de valeurs mobilières.
25.62 Les banques et les courtiers en valeurs mobilières oeuvrent parfois dans le même domaine. Ainsi, ils transigent des instruments de trésorerie à risque élevé comme les swaps, les options et les contrats à terme. Le BSIF peut inspecter directement ces transactions lorsqu'elles sont effectuées par des banques, mais non lorsqu'elles sont faites par des courtiers en valeurs mobilières. Le BSIF doit continuer de surveiller l'évolution du secteur des valeurs mobilières et du cadre de réglementation qui s'y applique dans le but d'éviter tout écart de réglementation et de surveillance et de faire en sorte que le recours aux règlements provinciaux soit pleinement justifié. En outre, dans le cas de l'Ontario, le BSIF doit veiller à ce que les activités analogues continuent d'être réglementées de la même façon, tel que précisé dans l'accord conclu avec cette province.
25.64 Le système est fondé sur le principe que les cotes doivent être significatives et uniformes. Or, à la lumière des preuves relevées dans les dossiers d'inspection du BSIF, tel n'est pas toujours le cas. Les inspecteurs n'avaient pas de critères détaillés qui leur auraient permis d'établir les cotes appropriées, ni la formation requise pour appliquer ces critères. Rien ne permet de conclure que chaque inspecteur a évalué les institutions qui lui ont été confiées d'une manière uniforme ou que des inspecteurs différents se sont servis de la même méthode. En outre, les cotes attribuées par les inspecteurs n'ont pas été examinées de façon rigoureuse par la direction.
25.65 Le BSIF devrait améliorer ses méthodes d'évaluation des risques afférents à la solvabilité et à la prospérité des institutions de dépôts. Il devrait notamment veiller à :
25.67 Dans le cadre de notre vérification, nous avons vérifié si des mesures adéquates étaient en place dans le but de s'assurer que le degré de fiabilité accordé par le BSIF au travail des vérificateurs externes était justifié.
25.68 La responsabilité première du vérificateur externe est d'indiquer aux actionnaires si les états financiers d'une institution sont présentés fidèlement en un moment donné. À la lumière de son examen, le BSIF peut se fier au travail des vérificateurs externes au sujet de ces états. Cependant, nous croyons que le BSIF doit lui-même veiller à ce que tous les principaux risques soient traités de façon appropriée.
25.69 Aux termes de la Loi sur les banques , les vérificateurs externes doivent faire rapport au BSIF de toute opération ou condition influant sur la situation d'une banque et qui, à leur avis, n'est pas satisfaisante et doit être corrigée. Toutefois, ils ne sont pas tenus d'élargir l'étendue de leur vérification des états financiers pour mener des recherches précises sur ces opérations ou conditions. La Loi sur les banques autorise le ministre à accroître la portée de la vérification effectuée par les vérificateurs et peut exiger que les vérificateurs d'une banque lui fassent rapport sur la pertinence de la procédure adoptée par une banque pour assurer la protection de ses créanciers et de ses actionnaires. Cette disposition de la Loi n'a été invoquée qu'en de rares occasions. Les lois régissant les sociétés de fiducie et de prêt comportent des dispositions semblables.
25.70 Dans le cadre d'une vérification pour les actionnaires, les objectifs des vérificateurs externes sont à certains égards différents de ceux du BSIF. En plus de s'assurer de la fidélité des états financiers en un moment donné, le BSIF doit s'assurer qu'une institution gère de manière efficace et continue tous les principaux risques. La perspective des vérificateurs externes peut également différer de celle du BSIF en ce qui touche les contrôles de gestion, la qualité des éléments d'actif et l'importance relative des risques.
25.71 Nous avons constaté que le BSIF s'assurait lui-même de la qualité des éléments d'actif des institutions financières. Cependant, nous avons décelé plusieurs autres cas de risques, comme les instruments de trésorerie, où le BSIF effectuait lui-même peu de travail d'inspection, préférant se fier aux vérificateurs externes.
25.72 De plus, bien que le cadre d'inspection du BSIF précise que les inspecteurs doivent évaluer le travail des vérificateurs externes avant de se fier à leur travail, tel n'est pas toujours le cas. Plusieurs dossiers d'inspection renfermaient peu d'information probante confirmant une évaluation de ce genre. Dans un certain nombre de situations, nous n'avons pas été en mesure de déterminer les domaines précis de risque pour lesquels le Bureau s'est fié au travail des vérificateurs externes. Dans certains secteurs de risque où l'on s'est fié au travail des vérificateurs externes, il n'y avait pas d'indication de quelle manière cette procédure a influé sur l'étendue des travaux des inspecteurs.
25.73 Vérificateurs internes. Une vérification interne bien conçue fournit à la direction d'une institution de dépôts un examen indépendant et en profondeur ainsi qu'une évaluation de l'efficacité de la gestion et des contrôles internes de l'institution. Les vérifications internes portent sur des activités précises de l'institution et les rapports des activités examinées sont présentés à la direction.
25.74 Le BSIF demande à ses inspecteurs d'examiner les méthodes et les documents de travail des vérificateurs internes afin de pouvoir s'y fier. Dans plusieurs cas, nous avons constaté que le BSIF déterminait le degré de fiabilité à accorder au travail des vérificateurs internes en se basant sur la vérification du travail des vérificateurs internes par les vérificateurs externes. Comme nous l'avons déjà noté, les objectifs du BSIF et ceux des vérificateurs externes peuvent être différents. La perspective du vérificateur externe à l'égard de la vérification du travail des vérificateurs internes, y compris les contrôles internes, ne correspond pas toujours aux besoins du BSIF.
25.75 Dans le cadre de l'examen du travail des vérificateurs internes, le BSIF se concentre principalement sur les rapports de vérification interne préparés au cours de l'année de même que sur les discussions avec le personnel chargé de la vérification interne au sujet des plans et de l'étendue de la vérification. Dans la majorité des cas que nous avons examinés, nous avons trouvé peu d'information probante que l'on ait examiné les feuilles de travail des vérificateurs internes ou que l'on ait cherché à évaluer si le travail portait sur l'ensemble des contrôles internes importants effectués au cours d'une année. Par conséquent, il y avait peu d'information probante que les mesures nécessaires permettant de déterminer le degré de fiabilité à accorder au travail des vérificateurs internes aient été appliquées.
25.76 Le BSIF devrait :
25.78 Le risque de règlement représente la possibilité qu'une partie à une opération financière ne respecte pas ses obligations en raison de problèmes financiers, techniques ou opérationnels associés au règlement ou à la conclusion de l'opération. Ce genre de risque est inhérent aux activités des institutions de dépôts de même qu'à celles de l'ACP qui englobe la plupart de ces institutions.
25.79 En vertu de la Loi sur l'Association canadienne des paiements , le BSIF doit procéder ou faire procéder aux examens et aux recherches qu'il estime nécessaires pour lui permettre de faire un rapport au ministre sur la conformité ou le manque de conformité des affaires ou des opérations de l'Association avec la présente loi et les règlements administratifs.
25.80 Dans le cadre de l'inspection de l'ACP, le BSIF a une liste de points à vérifier qui comprend, entre autres, l'examen des procès-verbaux du conseil d'administration de l'ACP et des délibérations des réunions annuelles des membres de l'ACP. Jusqu'à présent, le BSIF n'a pas examiné les secteurs de risque et les contrôles mis en place par l'ACP pour divers systèmes. Aucune inspection des risques liés au système de TED de l'ACP et de ses liens avec les centres régionaux de données des institutions financières n'a été effectuée. Cette inspection comprendrait un examen des solutions de rechange et des plans d'urgence. Le BSIF n'a pas examiné les plans de l'ACP en ce qui touche l'évolution du système national de paiement malgré les changements qui s'opèrent au sein de l'industrie, y compris au chapitre des transactions bancaires électroniques. À la fin de 1989, le surintendant adjoint chargé des institutions de dépôts a avisé la direction de l'ACP que le BSIF a l'intention de procéder à une inspection plus approfondie dans ces domaines.
25.81 Le BSIF devrait effectuer une inspection approfondie de l'ACP.
25.83 Le BSIF s'assure que les institutions de dépôts se conforment aux règlements de suffisance de capital qui les régissent. La Division de l'enregistrement et des enquêtes veille à la conformité aux dispositions de la Loi sur les banques dans certains domaines comme les renseignements sur la direction et le personnel ainsi que les relevés d'initiés. La Division de l'interprétation du BSIF effectue quelques sondages de conformité à la loi lors de l'émission d'une décision. En outre, le Bureau a mis en place un processus systématique pour vérifier si les sociétés de fiducie et de prêt se conforment aux principaux articles de loi et règlements de surveillance pertinents.
25.84 Or, les inspecteurs du BSIF ont effectué par eux-mêmes un nombre limité de vérifications des banques, préférant plutôt se fier au travail des vérificateurs externes. Pour le moment, en vertu des accords conclus avec le BSIF, les vérificateurs externes ne sont pas précisément tenus de vérifier la conformité aux mesures législatives. Leur seule obligation est de faire rapport au BSIF s'ils découvrent, au cours de leur vérification, des situations qui pourraient compromettre la viabilité de la banque ou qui outrepassent les pouvoirs de cette dernière. Pour les institutions de dépôts, la vérification de la conformité à la loi a été partagée entre l'administration centrale d'Ottawa et les bureaux régionaux. Les employés du Bureau ne savaient pas clairement quelles questions faisaient l'objet de vérifications dans les divers endroits.
25.85 À l'égard des banques, le paragraphe 246(3) de la Loi sur les banques précise que le BSIF doit indiquer au ministre si les dispositions de la Loi portant notamment sur la protection des intérêts des déposants, des créanciers et des actionnaires ainsi que d'autres dispositions de la Loi sont dûment observées. Ces «autres dispositions» englobent des questions telles que les pouvoirs commerciaux, l'administration de la société et la divulgation de renseignements financiers. Le BSIF soumet un rapport au ministre au sujet de la santé financière des institutions, mais nous avons constaté que le Bureau ne le met pas au courant des questions relevant des dispositions de la Loi touchant la protection des déposants et des «autres dispositions» de la Loi.
25.86 Le BSIF devrait améliorer ses procédures permettant de vérifier si les institutions de dépôts se conforment aux lois, aux règlements et aux lignes directrices applicables. Le rapport présenté annuellement au ministre sur les activités des banques devrait porter sur tous les éléments prévus par le paragraphe 246(3) de la Loi sur les banques .
25.89 Même si la SADC se fie au travail du BSIF et en dépit des différences de responsabilités statutaires de chacun de ces organismes en vertu de la loi propre qui les régit, il n'existe aucun protocole d'entente établissant les responsabilités et les obligations de chacune des parties. Un tel protocole pourrait porter sur le partage de l'information relative aux institutions, sur la façon de traiter les cas de sociétés en difficulté, de même que sur la portée des activités de surveillance requises. Le BSIF nous a informé que, malgré d'importantes discussions avec la SADC, la question est loin d'être réglée.
25.90 Aux termes de la Loi sur la Société d'assurance-dépôts du Canada , l'inspecteur doit faire rapport sur l'exactitude du Relevé de dépôts assurés. Nous avons constaté que la nature et l'étendue de la vérification effectuée par le BSIF ne permettaient pas de respecter cette exigence. Cette vérification n'était pas un examen en profondeur et se limitait habituellement à une comparaison des montants figurant dans les relevés avec ceux inscrits dans les livres pertinents de l'institution. Nous avons appris que le BSIF et la SADC sont sur le point d'apporter la touche finale à un programme complet de vérification.
25.92 Plusieurs provinces ont récemment modifié leurs lois régissant les sociétés de fiducie et de prêt. Ainsi, la loi ontarienne prévoit une «approche égalitaire», c'est-à-dire que toutes les sociétés de fiducie et de prêt actives en Ontario sont assujetties au cadre de supervision de cette province, quelle que soit l'autorité compétente dont elles relèvent. Pour veiller à ce qu'il n'y ait aucune faille dans le système de supervision et pour réduire le fardeau de la réglementation imposé aux sociétés, il faudrait uniformiser les méthodes de supervision et de coordination des activités.
25.93 Au nombre des secteurs où la coopération entre les organismes de réglementation serait souhaitable, citons la rationalisation des demandes de renseignements adressées aux institutions financières ainsi que la réduction du fardeau de l'information. Il arrive souvent qu'une institution de dépôts doive soumettre des relevés à une demi-douzaine d'administrations différentes qui requièrent toutes à peu près le même genre d'information. Citons aussi la coordination des activités portant sur les institutions en difficulté et la confiance placée par un organisme de réglementation dans les activités d'inspection et de surveillance des institutions réalisées par un autre organisme.
25.94 Dans le cas des inspections d'une institution fédérale faisant partie d'un groupe financier comprenant également des sociétés assujetties à la réglementation provinciale, le BSIF a déclaré qu'il tentera de coordonner le travail avec les organismes provinciaux de réglementation de sorte que toutes les inspections soient effectuées au même moment. Nous avons constaté qu'une telle coordination des activités n'avait pas encore eu lieu.
25.95 Le BSIF devrait :
25.98 Le BSIF a effectué des progrès considérables en consolidant ses activités d'interprétation relevant du Secteur des institutions de dépôts et du Secteur de l'assurance et des pensions. Il est actuellement à mettre au point un répertoire détaillé renfermant toutes les interprétations déjà formulées et ce, dans le but d'assurer l'uniformité des interprétations futures.
25.100 Au nombre de ses récentes initiatives, le BSIF a créé un service chargé de la revue des programmes, soit l'évaluation des programmes et la vérification interne. Le BSIF est actuellement à définir le mandat de ce service. Un bon service indépendant de revue des programmes peut représenter un outil de gestion efficace permettant au BSIF de remplir sa mission.
25.102 Le BSIF a pris certaines mesures dans le domaine de la formation et du perfectionnement professionnel, notamment l'élaboration d'une politique à ce sujet et l'ébauche d'un énoncé sur les connaissances et les compétences exigées des inspecteurs.
25.103 Nous avons constaté que les cadres hiérarchiques et deux divisions du BSIF se partagent les rôles et les responsabilités associés à la formation et au perfectionnement professionnel. Il en découle donc une situation confuse en ce qui touche l'obligation de rendre compte de même qu'un chevauchement des activités. Certains employés ne savent trop à qui s'adresser pour obtenir des renseignements sur leurs besoins en formation. En outre, le BSIF n'a pas encore élaboré de plan de formation global, quoiqu'il ait récemment mis sur pied un comité chargé de coordonner les activités de formation et de perfectionnement, d'élaborer des méthodes et de recommander des priorités en matière de formation.
25.104 Les évaluations du rendement des employés servent en grande partie à cerner les besoins en formation. Cependant, pour décider des besoins du personnel en matière de formation, certains gestionnaires ne tiennent pas suffisamment compte des lignes directrices du BSIF en ce qui concerne les connaissances et les compétences exigées des inspecteurs, ou les exigences opérationnelles propres à leur service. Ils s'en remettent plutôt à la formation informelle en cours d'emploi. On ne sait trop quels employés ont besoin de formation dans des domaines très prioritaires touchant les opérations et les inspections, notamment les inspections basées sur les risques, les risques associés aux instruments de trésorerie et aux systèmes de TED, les méthodes de gestion des institutions et l'application du système CAMEL. Au moment de notre vérification, la plupart des inspecteurs n'avaient pas reçu de formation en bonne et due forme dans ces domaines. En outre, les besoins de formation précisés par les gestionnaires sont à peine examinés pour déterminer si la formation proposée correspond aux objectifs et aux priorités stratégiques du BSIF.
25.105 Par conséquent, il importe de mieux définir les besoins en formation, d'établir des plans et des priorités de formation et d'offrir une formation en bonne et due forme et mieux structurée dans des domaines liés aux processus d'inspection et de surveillance.
25.106 Le BSIF devrait commencer dès maintenant à élaborer des plans de formation et à offrir la formation nécessaire au personnel. Il devrait en outre examiner les rôles et les responsabilités des divers groupes chargés de la formation et du perfectionnement professionnel dans le but de mieux coordonner les activités et de mieux rendre compte de la planification et des services en matière de formation.
25.110 Le BSIF a récemment émis des lignes de conduite touchant les conflits d'intérêts et la sécurité de l'information et du personnel. Cependant, aucun indice n'atteste que la mise en place de ces lignes de conduite ait été accompagnée d'une analyse approfondie des menaces et des risques. Une telle analyse aurait favorisé une évaluation juste et la mise en vigueur des mesures de sécurité requises pour satisfaire les exigences opérationnelles. Le BSIF nous a fait savoir qu'il avait effectué, mais non documenté, une analyse sur les menaces et les risques associés aux conflits d'intérêts.
25.111 Nous avons constaté plusieurs lacunes dans le domaine de la sécurité de l'information et du personnel. Ainsi, les méthodes en place ne garantissent pas la classification appropriée des documents aux fins de sécurité et ne limitent pas l'accès aux personnes autorisées. En outre, le BSIF n'a pas prévu de système d'examen périodique de la sécurité et des conflits d'intérêts pour déceler toute lacune ou dérogation par rapport à la politique établie.
25.112 Bien que l'on n'ait pas décelé d'incident de conflits d'intérêts ou de manquement à la sécurité, on ne peut être assuré de la pertinence des méthodes appliquées par le BSIF en l'absence d'une analyse en bonne et due forme des menaces et des risques que représentent les activités du Bureau. L'utilisation non autorisée de renseignements de nature délicate pourrait non seulement compromettre la position concurrentielle des institutions financières, mais également créer des problèmes sérieux au BSIF et au gouvernement.
25.113 Le BSIF devrait :