26.8 Aujourd'hui, avec plus de 20 000 personnes et un budget dépassant 1,5 milliard de dollars, la GRC est le plus grand corps policier au Canada. Ses responsabilités relèvent de quatre grands secteurs d'activité, soit :
26.10 La pièce 26.1 montre les ressources totales de la GRC en 1989-1990, dont 3 887 années-personnes affectées à l'application des lois fédérales. La pièce 26.2 illustre comment cet organisme répartit ses efforts dans ce domaine entre les différents programmes. Plus de 50 p. 100 du total des heures indiquées sont associées aux activités de la police des drogues. Pour leur part, 30 p. 100 de ces heures servent à l'application des lois se rapportant aux questions de douanes et d'accise, d'immigration et de passeports, d'impôt sur le revenu et de crimes économiques. Quant aux 20 p. 100 qui restent, elles ont trait à l'application d'autres lois.
Les pièces ne sont pas disponibles
26.12 La vérification a porté sur les principaux éléments de l'application des lois fédérales : le Programme antidrogue; l'application de la Loi sur les douanes , de la Loi sur l'immigration , de la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs et de la Loi sur la faillite . Nous avons également examiné certains aspects de la gestion interne de la GRC, comme la planification, les systèmes d'information de gestion ainsi que les activités d'analyse et de vérification, dans la mesure où ils se rapportent à l'application des lois fédérales.
26.14 La GRC s'emploie activement à faire respecter environ 50 de ces lois et son rôle à cet égard est exceptionnellement complexe. De nombreux facteurs contribuent à cette complexité, mais deux des plus importants sont : i) le chevauchement des secteurs de compétence, source d'incertitudes et parfois de conflits, sur les rôles et les responsabilités propres à la GRC et aux ministères dans le domaine de l'application de la loi et ii) l'évolution des programmes de réglementation et des stratégies d'application. L'examen de ces deux facteurs, ci-dessous, fournit un contexte permettant d'éclairer le rôle joué par la GRC dans ce domaine.
26.16 Bien que la Loi sur la GRC impose à la Gendarmerie le devoir général de faire respecter l'ensemble des lois fédérales, la responsabilité de l'administration de chaque loi en particulier revient, en dernier ressort, à un ministre fédéral. Le ministère relevant de ce dernier est chargé des questions d'administration et de réglementation, y compris de l'application. Pour sa part, la GRC doit s'occuper des infractions criminelles.
26.17 La ligne de démarcation entre les infractions aux règlements et les infractions criminelles étant floue, certains problèmes surgissent. Aucune politique gouvernementale ne définit clairement où le secteur de compétence d'un ministère se termine et où commence le secteur de compétence de la GRC.
26.18 Au fil des ans, la GRC et les ministères fédéraux ont signés plusieurs ententes et pris divers «arrangements» pour définir leurs rôles et responsabilités propres. Ces ententes ou arrangements prévoient habituellement que la GRC mènera des enquêtes sur les infractions criminelles qui auraient été commises à l'encontre de lois fédérales. Toutefois, dans certains cas, ils prévoient l'intervention de la GRC dans l'exécution de fonctions administratives ou réglementaires que les ministères ne veulent pas ou ne peuvent pas remplir eux-mêmes. Dans certaines collectivités éloignées, où la GRC assure souvent seule la présence du gouvernement fédéral, celle-ci est devenue responsable de facto de l'administration de la plupart des lois fédérales.
26.20 Vers la fin des années 70, les préoccupations grandissantes du public à l'égard du fardeau de la réglementation ont suscité un vif intérêt pour la réforme dans ce domaine au Canada. Par diverses mesures, le gouvernement a donc cherché à la fois à éliminer les règlements désuets, contradictoires et qui faisaient double emploi et à introduire des réformes pour rendre plus efficiente et efficace l'application de chacun des programmes de réglementation.
26.21 Parallèlement à cette réforme, les ministères fédéraux ont commencé à examiner la rentabilité de diverses stratégies, comme l'éducation et l'autoréglementation, visant à favoriser au maximum l'observation de la loi. Ils ont aussi envisagé des méthodes autres que les poursuites au criminel pour régler les problèmes d'inobservation. Citons entre autres les sanctions administratives et les recours civils. Tout en envisageant ces possibilités, les ministères ont dû réexaminer leurs propres rôles par rapport à celui de la GRC, dont la principale stratégie d'application portait essentiellement sur la poursuite au criminel.
26.22 Alors que les ministères investis de pouvoirs de réglementation modifiaient leurs rôles, priorités et stratégies d'application de la loi, la GRC a dû s'adapter à la situation de façon à réduire le double emploi et les lacunes et à maintenir l'intégrité de l'application des lois fédérales. Ainsi, en 1976, lorsque les modifications à la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions ont contribué à accroître le champ de responsabilité du ministère des Consommateurs et des Sociétés, la GRC a réduit ses efforts dans ce domaine. De même, lorsque Douanes Canada a créé ses escouades antidrogue en 1984, le rôle de la GRC aux points d'entrée a été grandement touché.
26.23 D'autres facteurs influent sur la façon dont la GRC s'acquitte de ses tâches liées à l'application des lois fédérales. D'abord, la Gendarmerie doit répondre aux besoins particuliers de différents ministères fédéraux. En outre, elle doit concilier les exigences de son mandat en ce qui concerne l'application des lois fédérales avec ses autres obligations. Ainsi, à la suite de plusieurs incidents survenus en 1985 et touchant la sécurité nationale et internationale, la GRC a dû transférer des ressources considérables, initialement affectées à l'application des lois fédérales, à des services de protection. En période de restrictions, les priorités de la GRC peuvent ne pas toujours correspondre aux attentes de tous les ministères fédéraux.
26.25 Le Commissaire de la GRC a reconnu ce besoin. L' Énoncé de planification directionnelle du Commissaire pour 1987 , précise que ce dernier : i) considère les ministères fédéraux comme des clients; ii) souhaite fournir des services professionnels efficaces en matière d'application de la loi pour répondre à leurs besoins; iii) veille à améliorer les systèmes d'information de la Gendarmerie afin de mieux rendre compte de ses activités aux ministères clients et aux organismes centraux.
26.26 Plus précisément, afin que la GRC puisse mieux répondre aux besoins des ministères qui font appel à ses services et collaborer plus étroitement avec eux, nous nous attendons à ce que soient institués les pratiques et les processus suivants :
26.29 En 1987, pour combattre le problème grandissant de la drogue au Canada, le gouvernement fédéral a annoncé le lancement de sa stratégie nationale antidrogue. Celle-ci préconisait le concours et la concertation de tous les ministères participants. Le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social était désigné comme principal organisme responsable, d'autres ministères fédéraux (y compris la GRC) participant à diverses activités pour réduire la demande et contrôler l'offre de drogues illicites.
26.30 La GRC a consacré beaucoup d'attention et de ressources à la mise en oeuvre d'un programme antidrogue efficace. Ces ressources comprennent plus de 1 000 agents antidrogue à plein temps secondés par 500 employés affectés aux renseignements et à la surveillance dans ce domaine.
26.31 Ces dernières années, d'autres corps policiers devenant plus actifs dans la lutte antidrogue, la GRC s'est mise à travailler de concert avec eux dans le cadre du programme permanent d'opérations policières conjuguées. Le nombre de ces opérations est passé de 19, en 1987, à 40 en 1990. En outre, le ministère de la Défense nationale et la Garde côtière canadienne ont aidé la GRC à lancer un programme de lutte contre la drogue le long des côtes, pour combattre l'importation de drogues par voie maritime sur les côtes canadiennes. La GRC administre également un programme de sensibilisation aux drogues. En collaboration avec des organismes provinciaux qui s'intéressent à la toxicomanie, avec l'Association canadienne des chefs de police et avec d'autres ministères provinciaux et fédéraux, elle s'efforce de sensibiliser davantage la population aux lois sur les stupéfiants et aux méfaits que les drogues causent aux usagers, à leur famille et à la société. La GRC participe également à des opérations policières avec Douanes Canada.
26.33 Une entente signée en 1983 entre la GRC et Douanes Canada délimite leurs rôles et responsabilités propres dans l'application de diverses lois fédérales. Après que Douanes Canada eut introduit ses escouades antidrogue aux principaux points d'entrée en 1984, les deux organismes ont entrepris de négocier un accord portant expressément sur leurs initiatives de lutte antidrogue. Toutefois, malgré leurs efforts pour résoudre leur différend en matière de compétence, ils n'ont pas été en mesure de conclure un accord. Leurs relations se sont dégradées, entraînant des difficultés persistantes dans les opérations.
26.34 Le jugement prononcé par une cour de district de l'Ontario, en 1988, faisait état de ces difficultés. Selon le juge, (traduction) les conflits qui existent entre les deux groupes sont inopportuns lors de la tenue d'une enquête sur un crime.
26.35 Ces conflits portant sur les rôles et les responsabilités émergent dans plusieurs domaines : échange d'informations, cueillette de renseignements, collaboration aux points d'entrée, enquêtes à l'intérieur des frontières, liaisons avec la communauté internationale et attribution du mérite des saisies de stupéfiants. Ces problèmes influent directement sur l'efficacité de la lutte antidrogue au Canada. Les paragraphes suivants illustrent ce qui peut se produire en l'absence de concertation entre les deux organismes de lutte antidrogue.
26.36 Les drogues illicites entrent au Canada de plusieurs façons. Ainsi, elles peuvent être cachées dans des cargaisons ou transportées par des «passeurs» facilement remplaçables. Lorsque la drogue est détectée aux points d'entrée, il est souvent plus efficace de prendre pour cible les importateurs que de se contenter d'arrêter les passeurs. Une technique appelée «livraison contrôlée», qui permet la livraison de la drogue dans des conditions soigneusement contrôlées, est souvent utilisée à cette fin.
26.37 Dans le cas d'une livraison contrôlée, il importe d'agir au bon moment et le plus rapidement possible, car si un passeur ne livre pas la drogue promptement, le retard peut alerter et effrayer les importateurs. Toutefois, depuis que Douanes Canada a créé ses escouades antidrogue en 1984, la GRC s'inquiète du temps que met Douanes Canada à lui remettre les cas.
26.38 Ces retards s'expliquent du fait que les agents de Douanes Canada sont tenus d'observer une marche à suivre précise, c'est-à-dire qu'ils doivent fouiller les bagages, effectuer des fouilles personnelles, conserver les preuves, interroger les suspects pour déterminer si d'autres trafiquants sont impliqués. Ils doivent en outre respecter les dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés et remplir les documents relatifs aux saisies.
26.39 Nous avons examiné tous les dossiers de 1989 sur les affaires de drogue à l'aéroport de Toronto et à celui de Mirabel et calculé le temps moyen qui s'écoule entre le moment où Douanes Canada décelait la présence de drogues et celui où Douanes Canada remettait les suspects à la GRC. Le processus durait en moyenne 105 minutes à Toronto et 110 minutes à Mirabel. La GRC insiste sur le fait que si l'on veut prendre les barons de la drogue, ces délais sont inacceptables. La pièce 26.3 montre ce qui peut se produire.
La pièce n'est pas disponible
26.40 Nous avons également constaté que seules quelques livraisons contrôlées avaient été tentées à ces deux aéroports. La GRC nous a dit qu'elle aurait pu organiser un plus grand nombre de livraisons contrôlées si Douanes Canada l'avait informée dès que la drogue avait été décelée. Par ailleurs, Douanes Canada a indiqué que certains problèmes n'étaient pas de son ressort, notamment la disponibilité d'agents et le délai d'intervention de la GRC.
26.41 Le problème des livraisons contrôlées vient du fait que les deux organismes ne s'entendent pas pour déterminer lequel des deux est responsable de la poursuite de l'enquête lorsque des drogues ont été découvertes aux points d'entrée. Douanes Canada estime posséder la compétence requise en vertu de la Loi sur les douanes tandis que la GRC soutient que, lorsque des drogues ont été trouvées, il s'agit d'infractions à la Loi sur les stupéfiants et, par conséquent, de cas qui devraient être immédiatement confiés à la GRC pour enquête. Cependant, comme nous l'avons déjà mentionné, le problème des livraisons contrôlées ne représente qu'un aspect du conflit de compétence entre la GRC et Douanes Canada.
26.42 La GRC et Douanes Canada devraient conclure un accord définissant clairement leurs rôles et responsabilités propres en matière de lutte antidrogue aux points d'entrée, sur le territoire canadien et à l'étranger, de même que pour la cueillette et l'échange de renseignements et pour l'attribution du mérite des saisies.
Commentaire de la GRC : Accepté en principe. Une solution pratique consisterait à élucider et à incorporer dans une entente les rôles et les responsabilités propres aux deux organismes, aussi bien aux termes de la Loi sur les stupéfiants et de la Loi sur les aliments et drogues que de la Loi sur les douanes, de façon à résoudre les problèmes que les deux organismes ont rencontrés par le passé.
Commentaire de Douanes Canada : Des mesures ont déjà été prises par les deux organismes pour tenter de régler ces questions.
26.44 Au cours de la première année de la mise en vigueur de cette loi, la GRC a été en mesure de saisir des biens valant 37 millions de dollars (principalement de l'argent et des dépôts bancaires) soupçonnés de provenir de la vente de drogues illicites. Toutefois, le gouvernement aurait pu saisir d'autres biens valant plusieurs millions de dollars - notamment des biens immeubles et des commerces en activité - si les ministères fédéraux compétents avaient pu prendre les dispositions administratives nécessaires plus rapidement.
26.45 La mise en oeuvre efficace de la nouvelle loi nécessite que les organismes fédéraux intéressés (le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social, le ministère de la Justice, la GRC et le Conseil du Trésor) règlent certaines questions touchant, entre autres :
26.50 La «contrebande» est définie comme la non-déclaration intentionnelle de marchandises apportées au Canada. Au cours des années 30, on introduisait surtout de l'alcool. Toutefois, depuis les années 60, la nature de l'activité illégale a changé; il s'agit moins de simple contrebande que d'allégations frauduleuses (c'est-à-dire la sous-évaluation ou la fausse description de marchandises). Ce faisant, les importateurs se soustraient au paiement intégral des droits de douane.
26.51 En 1976, la GRC a lancé son programme d'enquête sur les fraudes à la douane. Douanes Canada y a vu un empiétement sur les activités qui avaient toujours été de son ressort. Par la suite, les deux organismes ont discuté de ce problème et signé, en 1983, une entente visant à clarifier les responsabilités de la GRC. Celle-ci ne devait s'occuper que des dossiers de non-déclaration de marchandises (c'est-à-dire de la contrebande au sens strict). Toutefois, la GRC pouvait faire enquête sur les cas de fraudes à la douane découlant de ses enquêtes portant sur la contrebande ou d'autres infractions criminelles. Douanes Canada précise qu'il s'agit de la principale source de conflits.
26.52 En 1989, la GRC, sans consulter au préalable Douanes Canada, a de nouveau attaché de l'importance à la «contrebande à grande échelle» et introduit un objectif de 200 000 $ en «valeur en douane» par an par enquêteur afin de les inciter à une meilleure sélection des cas. Cet objectif a eu deux effets contraires à l'application de la Loi sur les douanes .
26.54 De plus, nous avons remarqué que les deux organismes interprètent différemment certaines dispositions de la Loi sur les douanes . En effet, Douanes Canada a pour principe de faire appel à l'article 110 de la Loi uniquement aux postes de douane, tandis que la GRC y a recours aussi pour les fouilles et les saisies sur le territoire canadien, en attendant une opinion juridique à ce sujet. Ainsi, les deux pourraient observer des pratiques différentes pour l'application d'une même loi. Il semblerait que cette question est sur le point d'être résolue.
26.55 Le ministre du Revenu national a conservé la responsabilité d'élaborer les lignes de conduite en vertu de la Loi sur les douanes et de coordonner les activités de Douanes Canada et de la GRC en matière d'application de la loi. La relation actuelle pourrait être sensiblement améliorée par suite d'opérations policières conjuguées, d'échanges de personnel, de rencontres régulières au niveau opérationnel et de la notification par la GRC des cas pouvant comporter des allégations frauduleuses, avant de poursuivre l'enquête.
26.56 La GRC devrait essentiellement réexaminer son rôle dans l'application de la Loi sur les douanes . Si elle continue à jouer son rôle actuel, elle devra veiller à ce que ses activités d'application de la législation douanière soient entièrement assorties aux lignes de conduite, aux stratégies et aux priorités de Douanes Canada.
Commentaire de la GRC : Accepté. Voir la réponse à la recommandation 26.42.
26.57 L'application de la Loi sur les licences d'exportation et d'importation n'est pas non plus sans problème. Affaires extérieures et Commerce extérieur Canada, ministère qui administre la Loi, fait participer la GRC et Douanes Canada à son application. Une entente a été signée en 1984 entre la GRC et le ministère des Affaires extérieures et des efforts sont déployés depuis 1985 pour que soit élaborée une entente tripartite, laquelle n'a toujours pas été conclue à ce jour. Ainsi, les rôles respectifs sont mal définis et il y a malentendu entre la GRC et Douanes Canada quant aux responsabilités et aux infractions à cette loi.
26.58 Il faudrait préparer une entente tripartite pour définir clairement les rôles et les responsabilités des parties en cause et indiquer nettement quelles infractions à la Loi sur les licences d'exportation et d'importation elles doivent faire respecter.
Commentaire de la direction : Accepté.
26.60 Les priorités de la GRC en matière d'application de cette loi visent les réseaux de passeurs de personnes ainsi que les avocats et les conseillers sans scrupules qui s'occupent des dossiers d'immigration. Bien que les priorités de la GRC concordent avec les lignes de conduite d'EIC, il n'existe aucun processus commun et officiel de planification établissant des buts, des charges de travail et des niveaux de ressources.
26.61 Les membres de la GRC mènent leurs enquêtes de façon tout à fait indépendante, mais communiquent avec les agents d'EIC s'il y a lieu. La GRC fait rapport à EIC sur tous les cas faisant l'objet d'une poursuite en justice ainsi que sur l'issue des cas que lui adresse cet organisme. La Gendarmerie communique également à EIC des renseignements pertinents ayant trait aux questions d'immigration.
26.62 En général, les relations entre la GRC et EIC sont bonnes. Lors d'une rencontre en mars 1989, la haute direction d'EIC a déclaré être satisfaite des services fournis par la GRC. Des représentants des deux organismes se rencontrent régulièrement, tant au niveau national que local, afin de discuter des questions de politique et de fonctionnement. Bien que la GRC prépare chaque année un rapport sur le programme d'immigration et des passeports, nous avons remarqué toutefois que la Gendarmerie ne communique pas à EIC ce document qui fournirait aux gestionnaires de ce ministère des données sur l'application des dispositions concernant l'immigration.
26.63 Le chapitre 15 de ce rapport traite des activités d'application et de contrôle auxquelles participent EIC, la GRC et d'autres ministères et organismes fédéraux.
26.65 En vertu d'un décret datant de 1932, la GRC est chargée de l'application de la LCOM. Toutefois, aucun document de l'époque ne définissait avec précision les responsabilités de la GRC; cependant, au cours des années, le rôle de la GRC s'est orienté davantage sur l'application des règlements.
26.66 Ces dernières années, la GRC a rajusté ses priorités et réaffecté les ressources consacrées à la LCOM. Ainsi, le temps que la GRC consacre aux dossiers relevant de la LCOM est passé de 47 726 heures en 1983 à 28 390 heures en 1988. Les consultations entre la GRC et le SCF au sujet de ces réaffectations de ressources ont été inadéquates puisqu'elles ne reposaient pas sur un processus commun et officiel de planification à l'échelle nationale pour faciliter les discussions.
26.67 De plus, la GRC a laissé vacants en 1988 les 55 postes de coordonnateurs chargés de l'application de la LCOM (l'équivalent de 28 années-personnes). Elle a pris cette décision sans consulter le SCF, qui n'en a été informé qu'après coup. Le SCF a d'ailleurs fait savoir que le niveau de services offert par la GRC ne pouvait satisfaire complètement les besoins croissants en matière d'application de la LCOM.
26.68 Le SCF est également chargé en grande partie de l'administration de la Convention sur le commerce international des espèces menacées d'extinction (CITES). Là encore, il n'y a aucune entente officielle au chapitre de la consultation et de la planification entre la GRC et le SCF pour l'application de la CITES. Le niveau de services de la GRC ne permet pas non plus de combler les besoins croissants dans le domaine de l'application de la CITES. Nous nous sommes aperçus que la CITES venait loin dans la liste des priorités de la GRC. Par conséquent, dans certaines divisions de la GRC, un grand nombre de cas relevant de la CITES ont été réglés prématurément ou n'ont même pas fait l'objet d'une enquête.
26.69 Une étude, menée par le SCF en 1989, a révélé qu'il serait utile que le personnel de la GRC reçoive une formation pour mieux connaître les dispositions de la CITES; cette formation relèverait du SCF. Par la suite, la direction de la GRC a reconnu que ses membres ne comprenaient pas très bien les dispositions législatives de la CITES.
26.70 La GRC et le SCF devraient préparer de concert une entente interministérielle, établir un processus de planification commun et veiller à la formation des membres de la GRC en ce qui concerne la LCOM et la CITES.
Commentaire de la GRC : Accepté.
26.72 Ces dernières années, la GRC a pris des mesures visant à améliorer l'efficience et l'efficacité du Programme de la police économique. On a introduit un analyseur informatique du marché des valeurs mobilières et un système permettant d'évaluer la complexité des cas. Toutefois, l'information nécessaire pour les enquêtes sur les fraudes pose un problème majeur. Ce problème est exposé en détail aux paragraphes 26.90 à 26.94.
26.74 En 1972, dans une lettre d'entente, CSC a délégué certaines responsabilités d'enquête à la GRC. Les rôles et les responsabilités propres à chaque organisme ont été clairement établis dans les directives de 1986 du surintendant. La GRC s'occupe des cas criminels, mais elle peut avoir à participer à des enquêtes sur des cas d'ordre administratif ou de réglementation à la demande du surintendant des faillites.
26.75 Au cours des dernières années, le nombre des faillites au Canada et particulièrement des faillites personnelles a augmenté considérablement et CSC a adopté une ligne de conduite davantage axée sur les sanctions administratives. Ces changements ont eu un effet considérable sur la charge de travail de la Gendarmerie. La GRC et CSC se rencontrent régulièrement depuis peu pour discuter de planification et commencer à introduire des modalités de triage des enquêtes de sorte que les maigres ressources de la GRC en matière d'application servent uniquement à enquêter sur les cas de fraude majeure.
26.76 Pour les enquêtes sur les cas de faillite, les agents de la GRC ont généralement suivi le processus défini dans les directives de 1986. Les deux organismes communiquent librement et les décisions sont prises en consultation avec les agents de la Direction des faillites jusqu'à ce que le surintendant n'ordonne la tenue d'une enquête. Après cela, il appartient à la GRC de décider du genre de poursuite et, ensuite, de faire rapport à CSC de l'issue du dossier.
26.77 Cependant, mis à part ces rapports sur les cas individuels, la GRC fournit à CSC peu de statistiques récapitulatives sur le nombre et l'issue des cas de faillite, alors que ces données seraient fort utiles pour la gestion de la Loi sur la faillite en général, et pour évaluer et contrôler le rendement de la GRC dans le traitement des cas de faillite en particulier.
26.78 Il est question de l'administration de la Loi sur la faillite dans le cadre d'une vérification distincte du CSC au chapitre 16 de ce rapport.
26.82 Un examen interne de la GRC effectué en 1989 a révélé qu'il n'existe aucun mécanisme pour examiner et mettre à jour les modalités des ententes et déterminer si elles sont toujours utiles. D'après cet examen, un bon nombre des ententes étaient dépassées et ne répondaient plus aux exigences de la directive ministérielle. On recommandait également la réévaluation de la grande majorité des ententes.
26.83 À la GRC, on est conscient de la situation et on a déjà pris des mesures pour que soit révisé son rôle dans le cadre de différentes lois fédérales. Après cela, on compte mettre à jour ou renégocier, avec chaque ministère concerné, les rôles et les responsabilités de la Gendarmerie à l'égard de chaque loi et remanier en conséquence les ententes portant sur l'application de la loi.
26.84 La GRC devrait, en collaboration avec ses ministères clients, réviser et mettre à jour toutes ses ententes touchant l'application de la loi et définir les rôles et les responsabilités en détail, instituer des mécanismes d'établissement de lignes de conduite et de stratégies d'application, élaborer des normes de rendement et des moyens d'évaluation ainsi que des mécanismes de compte rendu.
Commentaire de la GRC : La GRC est actuellement à revoir ses ententes touchant l'application de la loi, mais veillera à tenir compte à l'avenir des recommandations additionnelles formulées par le vérificateur général.
26.86 Depuis 1988, la GRC a pris un certain nombre de mesures. En effet, elle a créé un nouveau système de répartition des ressources et révisé le cadre du plan opérationnel et les profils de ses programmes. Ces initiatives, une fois réalisées, constitueront une nette amélioration.
26.87 Toutefois, au moment de notre vérification, la Gendarmerie n'avait pas terminé les profils des programmes d'application des lois fédérales, en dépit du fait que le SGSD avait été introduit en 1979. L'absence de tels profils a nui aux activités de planification et de gestion de la GRC pour l'application des lois fédérales. De plus, l'ébauche du manuel de planification ne précise pas de quelle manière la Gendarmerie devrait faire participer ses ministères clients à la définition de leurs besoins en matière d'application de la loi. En conséquence, bien que la GRC ait consulté les ministères fédéraux concernés, elle ne s'est pas officiellement renseignée sur les besoins des clients.
26.88 Nos conclusions concernant l'application de la Loi sur les douanes (paragraphes 26.49 à 26.55) et de la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs (paragraphes 26.64 à 26.70) indiquent à quel point il est important que la GRC incite ses ministères clients à participer au processus de planification et à quel point cette participation est essentielle pour que les services de la GRC répondent aux besoins des clients.
26.89 La GRC devrait terminer l'élaboration des profils de programmes pour ses activités d'application des lois fédérales. Dans le cadre de son processus de planification, elle devrait également consulter ses ministères clients afin de déterminer leurs besoins en matière d'objectifs d'application de la loi, de priorités, de charge de travail, de niveaux de ressources et de normes de rendement pour chaque loi à appliquer.
Commentaire de la GRC : Accepté.
26.91 Pour être plus précis, un grand nombre de données de base importantes ne sont pas consignées (ou incorrectement consignées). Voici des exemples :
26.93 À la GRC, on est conscient des problèmes associés aux données sur la gestion. Ainsi, au moment de notre vérification, la Direction de la police économique et la Direction de la police des drogues essayaient d'élaborer des critères d'évaluation du rendement et de la répartition des ressources.
26.94 La GRC devrait améliorer ses systèmes de données sur la gestion afin de disposer des données nécessaires pour gérer les activités touchant l'application des lois fédérales, concevoir des mesures du rendement et donner un compte rendu des initiatives et des résultats obtenus aux ministères fédéraux intéressés.
Commentaire de la GRC : Accepté. Cela fait déjà partie de nos priorités stratégiques et la GRC veillera à prendre en considération les recommandations du vérificateur général afin de poursuivre plus loin dans ce sens.
26.96 En 1988, la GRC a conclu (traduction) qu'en raison du roulement anormalement élevé du personnel affecté au Programme des douanes et de l'accise, la valeur des saisies avait diminué, passant de 15,7 millions de dollars en 1980 à 6,1 millions en 1986. Selon une étude, le personnel de l'unité de douanes et accise du détachement de la Ville de Québec avait en moyenne une expérience de neuf mois. D'après une autre étude, dans les deux plus grandes villes du Canada, le taux de roulement serait le suivant :
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1988
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1989
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Toronto (23 postes)
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87 %
|
65 %
|
|
Montréal (28 postes)
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50 %
|
64 %
|
26.98 En raison de ce taux de roulement élevé, on n'a pu profiter pleinement de plusieurs initiatives en matière de formation. Bien qu'au cours des cinq dernières années 522 membres aient suivi la formation de base du Programme des douanes et de l'accise (ce qui équivaut à former presque trois fois l'ensemble du personnel des unités de douanes et accise, soit 180 personnes), en 1989, 61 p. 100 de ce personnel n'avaient pas reçu cette formation de base. De nombreux agents ont été mutés juste après avoir suivi le cours.
26.99 Les affectations provisoires peuvent également nuire au rendement d'une unité. En 1988, l'unité chargé du Programme des douanes et de l'accise du détachement de Trois-Rivières a consacré 70 p. 100 de ses ressources à des activités de lutte antidrogue et à d'autres travaux exécutés par le personnel en affectation provisoire.
26.100 La direction de la GRC est au courant de ces problèmes de base et a déjà envisagé la possibilité de veiller à la «spécialisation» des membres de son personnel chargés de l'application des lois fédérales. On a haussé les normes de sélection du personnel pour les programmes de la Police économique et de la Police générale. L'application de ces nouvelles normes s'est toutefois heurtée à certaines difficultés.
26.101 La GRC devrait examiner le taux de roulement du personnel affecté à l'application des lois fédérales. Si celui-ci nuit au rendement, la Gendarmerie devrait prendre les mesures nécessaires pour corriger la situation ou en réduire la portée.
Commentaire de la GRC : Accepté. Cet aspect sera étudié dans le cadre du plan d'action stratégique de la GRC visant à améliorer la gestion des ressources humaines.
26.103 Nous avons trouvé qu'en général les vérifications et les analyses de la GRC sont menées selon une approche organisationnelle ou géographique et visent à évaluer dans quelle mesure l'organisme se conforme aux lois, aux règles de conduite et aux directives. Dans le domaine des activités policières, la conformité aux règlements et aux normes est importante. Nous pensons toutefois que l'application des lois fédérales serait plus efficace si la portée des vérifications du Commissaire s'étendait au-delà des questions de conformité et tenait compte, selon les programmes, des questions de gestion comme les ententes interministérielles, les processus communs de planification, les résultats des programmes et les méthodes permettant de recueillir les commentaires des clients.
26.104 La GRC a évalué ses activités d'analyse et de vérification en 1987. L'évaluation a révélé que les quatre niveaux d'analyse et de vérification faisaient double emploi. Elle a également permis de conclure que les procédures de contrôle n'avaient pas été appliquées de manière efficace puisque ces analyses et ces vérifications relevaient les mêmes erreurs. Pour corriger la situation à la suite de cette évaluation, la Gendarmerie a pris un certain nombre de mesures dont l'une se rapporte au concept de la vérification des programmes. En 1988, on a effectué une vérification expérimentale du Programme de la police économique. Or, la GRC n'a pas encore élaboré de méthodologie propre à ces vérifications.
26.105 La GRC devrait élaborer des méthodes propres à la vérification des programmes et mener les vérifications du Commissaire concernant les activités d'application des lois fédérales pour chaque programme de manière à ce que ces vérifications portent progressivement davantage sur les résultats.
Commentaire de la GRC : Accepté.
26.107 Des informations fragmentaires ou incomplètes peuvent amener le gouvernement et le Parlement à prendre des décisions peu éclairées et nuire à la surveillance qu'exerce le Parlement. La meilleure façon de tenir les ministères responsables de l'utilisation qu'ils font de leurs ressources est d'obtenir de l'information valable. Sans information complète, il peut y avoir double emploi et conflits, comme nous l'avons relevé dans l'action antidrogue et dans l'application de la Loi sur les douanes .
26.108 Dans son Plan de dépenses annuel, la GRC devrait préciser sa participation (en termes de nombre de cas et d'heures-personnes) à l'application de chaque loi lorsque ses activités requièrent, disons, plus de 50 années-personnes.
Commentaire de la GRC : Accepté.
26.110 Des études menées par le gouvernement en 1975 et en 1978 font état de certains problèmes, notamment de conflits en matière de stratégies et d'un manque de communication et de coopération entre les organismes chargés de l'application des lois fédérales. Ces problèmes nuisent à l'efficience et à l'efficacité. Une étude interne de la GRC menée en 1978 a confirmé l'existence de ces problèmes.
26.111 Notre Rapport de 1981 affirmait que «Les attributions de la Gendarmerie royale du Canada en matière d'application des lois fédérales subissent l'influence importante d'un mandat quelque peu ambigu dans le cadre de nombreux statuts fédéraux». On y ajoute que «Depuis deux décennies, toutefois, de nombreux ministères et organismes fédéraux ont assumé un rôle plus actif en matière d'application de la loi et se sont donné à cet égard des objectifs qui diffèrent de ceux de la GRC».
26.112 En 1984, le gouvernement a demandé au Solliciteur général d'amorcer une étude. Cette étude a mené à la publication en 1986 d'un rapport intitulé Étude de l'application des lois fédérales (EALF), lequel signalait les mêmes problèmes que ceux relevés dans les trois études précédentes. Néanmoins, le gouvernement n'a pas accepté la principale proposition de l'EALF visant l'établissement d'une commission d'application des lois fédérales en vue de coordonner et de normaliser le système. Au lieu de cela, le gouvernement a établi en 1987 un comité interministériel regroupant des sous-ministres et chargé de superviser l'élaboration et la mise en oeuvre de solutions aux problèmes relevés par l'EALF. Malheureusement, cela n'a pas apporté de solution à la principale lacune soulignée par l'EALF et les études précédentes, soit le rôle et les responsabilités de la GRC en ce qui concerne l'application des lois fédérales.
26.113 Ce chapitre porte sur les problèmes associés à l'application des lois fédérales qui sont du ressort de la GRC. Premièrement, la Gendarmerie doit apporter des améliorations à ses opérations internes et à la gestion de ses programmes. Deuxièmement, elle doit veiller à tisser des relations plus étroites avec les autres ministères, ce à quoi le Commissaire s'est déjà engagé.
26.114 En dépit des initiatives amorcées par la GRC, certains problèmes associés à l'application des lois fédérales, notamment les différends portant sur le mandat et les différences de principes sont plus solidement ancrés et demandent une solution en profondeur. La GRC ou un ministère en particulier ne peuvent résoudre à eux seuls ces problèmes de longue date. Ainsi, les différends entre la GRC et Douanes Canada en matière d'application des lois sur les stupéfiants et les douanes peuvent justifier une action par le Cabinet.
26.115 Il est important de définir clairement le rôle de la GRC dans le cadre de chaque programme d'application des lois auquel il participe à l'heure actuelle. La GRC est maintenant à négocier le rôle qu'il sera appelé à jouer pour la mise en vigueur de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement et de la nouvelle taxe sur les produits et services. En tentant d'élucider dans les meilleurs délais les responsabilités de la GRC par rapport à ces initiatives, il serait possible d'éviter plusieurs des difficultés interministérielles que nous avons observées lors de notre vérification.