29.7 Dans le discours du Trône de 1986, le gouvernement fédéral réaffirmait son engagement à appuyer, avec l'aide des provinces, un système d'éducation postsecondaire fondé sur l'excellence et l'égalité des chances.
29.8 En plus de son mandat qui consiste à élaborer et à coordonner les politiques et les programmes au niveau fédéral qui sont reliés à l'éducation, il doit jouer un rôle de chef de file pour le gouvernement fédéral dans les consultations fédérales-provinciales et appuyer l'élaboration et la diffusion de matériel didactique sur les études canadiennes. De plus, en collaboration avec le ministère des Affaires extérieures et le Conseil des ministres de l'Éducation, Canada (CMÉC), il contribue à la bonne représentation à l'étranger des intérêts du Canada dans le domaine de l'enseignement.
29.9 Les activités du ministère, comme le montre la pièce 29.1, se déroulent à l'intérieur d'une structure qui regroupe six secteurs. Cette pièce démontre aussi les principales activités qui appuient le secteur de l'Aide à l'enseignement.
La pièce n'est pas disponible
29.10 Comme l'indique la pièce 29.2, ce secteur fournit une aide financière sous trois formes principales. Les dépenses réelles pour l'exercice 1988-1989 et celles qui sont prévues pour 1989-1990 représentent environ 91 p. 100 des dépenses annuelles totales du ministère, dont la majeure partie est composée de paiements de transferts aux provinces, qui sont de nature non-discrétionnaire.
La pièce n'est pas disponible
29.12 Nous avons vérifié les programmes et systèmes en place à l'aide de sondages, d'analyses et d'entrevues avec certains employés du ministère, de tous les niveaux hiérarchiques, dans le but de déterminer si le Secrétariat d'État tenait dûment compte de l'économie et de l'efficience dans la gestion de ses programmes et s'il avait en place des procédés qui permettent d'en mesurer l'efficacité.
29.13 Nous avons rencontré des représentants de divers ministères et organismes fédéraux. Nous avons également visité les bureaux d'aide aux étudiants dans trois provinces. Nous avons aussi rencontré des représentants du Conseil des ministres de l'Éducation, Canada ainsi que ceux de l'Association des universités et des collèges du Canada.
29.14 Nous avons consulté les résultats de certains travaux effectués par la Direction de la vérification interne et de l'évaluation des programmes, au cours de notre examen. Nous avons aussi pris connaissance de plusieurs rapports d'études dans le domaine.
29.16 Au cours des années, comme l'indique la pièce 29.3, les modalités d'aide fédérale à l'enseignement postsecondaire ont évolué sensiblement. La pièce 29.4 démontre l'apport financier important du gouvernement fédéral, qui est passé de 632 millions de dollars, en 1967-1968, à plus de 6,8 milliards en 1988-1989, soit une augmentation de 975 p. 100.
Les pièces ne sont pas disponibles
29.17 Le Secrétariat d'État fournit présentement un soutien financier indirect à l'enseignement postsecondaire à travers les provinces et territoires, dans le cadre du Financement des programmes établis (FPÉ), en vertu de la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur les contributions fédérales en matière d'enseignement postsecondaire et de santé . Une partie du Programme des langues officielles dans l'enseignement représente également un soutien fédéral indirect par l'entremise de transferts aux provinces. De plus, on retrouve le financement direct des individus ou des institutions, par l'entremise des programmes tels ceux d'aide aux étudiants, qui comprend les prêts et les bourses d'études; le financement de la recherche dans divers domaines; et, les autres dépenses comme celles qui sont reliées aux responsabilités fédérales directes, par exemple les collèges militaires.
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29.19 Vérification antérieure. En 1984, le secteur de l'Aide à l'enseignement du ministère a fait l'objet d'une vérification par notre Bureau. Nous avions vérifié si les politiques et les programmes visaient à atteindre des objectifs précis, s'il existait des mécanismes efficaces et continus pour coordonner les activités fédérales et permettre des consultations avec les provinces, si le ministère pouvait évaluer dans quelle mesure les objectifs des programmes étaient atteints et si les fonds étaient dépensés aux fins pour lesquelles ils avaient été octroyés.
29.20 Nous avions constaté que le ministère se devait d'établir des mécanismes pour renforcer son rôle de coordination entre tous les intervenants fédéraux ainsi que de procéder à des consultations avec les gouvernements provinciaux sur les moyens à mettre en oeuvre pour atteindre des objectifs fédéraux de l'aide à l'enseignement. Nous avions signalé également que le ministère n'avait pas les moyens pour mesurer l'atteinte des objectifs des programmes. De plus, nous avions signalé l'absence d'obligation de rendre compte pour les provinces en ce qui a trait aux sommes qui leurs sont versées, dans le cadre de la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur les contributions fédérales en matière d'enseignement postsecondaire et de santé .
29.21 Situation actuelle. Au cours de notre vérification, il est devenu évident que l'enseignement postsecondaire au Canada traverse une période très difficile. En effet, les défis auxquels font face les systèmes d'enseignement postsecondaire étaient et continuent d'être au centre d'importants débats, et d'intérêt national. Le ministère mentionne, dans son rapport annuel de 1988-1989 au Parlement sur l'aide fédérale et provinciale à l'enseignement postsecondaire, qu'il est urgent de former, avec l'aide à l'enseignement, des ressources humaines qui permettront au Canada de faire face à la concurrence internationale sur le plan économique.
29.22 Soulignons que, tout récemment, lors de la conférence fédérale-provinciale des premiers ministres de novembre 1989, le Premier ministre a proposé la création d'un groupe de travail national sur le développement des ressources humaines pour l'an 2000. Afin d'atteindre cet objectif, les premiers ministres se sont mis d'accord pour aller de l'avant avec cette initiative. On a demandé au CMÉC et à un représentant du Premier ministre, d'élaborer un mandat et de faire des recommandations sur la procédure d'établissement du groupe du travail.
29.23 Plusieurs documents et études internes du ministère, et de l'extérieur, par exemple le Comité sénatorial permanent des finances nationales, confirment l'absence de stratégie ou d'approche fédérale en matière d'enseignement postsecondaire, y compris l'absence d'une définition claire du rôle du gouvernement fédéral en la matière.
29.24 La Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur les contributions fédérales en matière d'enseignement postsecondaire et de santé , est essentiellement un instrument de politique fiscale sous le contrôle du ministère des finances, qui octroie par l'entremise du Secrétariat d'État un financement au titre de l'enseignement postsecondaire aux provinces et leur permet de répartir ces sommes selon leurs propres priorités.
29.25 Nous reconnaissons que cette loi sur les arrangements fiscaux n'exige pas explicitement l'établissement et la définition des buts ou d'objectifs nationaux en matière d'enseignement postsecondaire. Cependant, cette Loi exige que le ministère fasse rapport sur «les résultats des éventuelles consultations entreprises par le Secrétariat d'État du Canada, ou en son nom, avec le Conseil des ministres de l'Éducation, Canada sur la détermination des objectifs nationaux de l'enseignement postsecondaire et les moyens à mettre en oeuvre par les gouvernements du Canada et des provinces en vue d'atteindre ces objectifs» (alinéa 21(1) e)). À notre avis, la capacité de faire rapport, tel que requis, exige l'établissement et la définition des objectifs nationaux de l'enseignement postsecondaire. Le ministère a élaboré, au début des années 1980, des objectifs fédéraux en matière d'enseignement postsecondaire, en collaboration avec les autres ministères fédéraux. Toutefois, ces objectifs n'ont pas été retenus.
29.26 Compte tenu de son mandat en matière d'élaboration de politiques, nous sommes d'avis que le ministère a été incapable d'implanter un cadre de référence qui permette de promouvoir et d'encourager la précision et l'établissement d'objectifs nationaux ainsi que les politiques afférentes de façon à atteindre un système d'enseignement fondé sur l'excellence et l'égalité des chances. Cette situation a comme résultante l'absence d'un cadre de référence approprié en ce qui concerne l'identification et le traitement, d'une façon concertée, des questions d'importance pertinentes à l'enseignement postsecondaire, par exemple, la définition du rôle du gouvernement fédéral.
29.27 Compte tenu de l'engagement continu du gouvernement fédéral en matière d'éducation comme moyen d'atteindre ses objectifs socio-économiques, ainsi que de l'étude d'envergure proposée lors de la conférence des premiers ministres de novembre 1989, le ministère, en collaboration avec le CMÉC et avec divers autres intervenants, devrait établir une stratégie et une approche globales qui comprendraient l'élaboration d'objectifs nationaux précis et des politiques fédérales en matière d'enseignement postsecondaire.
Commentaires de la direction : Le ministère est d'avis que le discours du Trône de 1986 a explicité les objectifs globaux du gouvernement lorsqu'il a réaffirmé son engagement de «supporter, avec l'aide des provinces, un système d'enseignement postsecondaire basé sur l'excellence et l'égalité des chances».
À cette fin, le ministère s'est associé avec d'autres pour appuyer une vaste gamme d'initiatives, y compris, entre autres, de nouvelles ententes de financement pour les conseils subventionnaires, de nouvelles politiques sur les étudiants étrangers, le réseau des centres d'excellence, le Programme des bourses Canada, une nouvelle entente pour les langues officielles dans l'enseignement, des améliorations au Programme canadien des prêts aux étudiants, et un programme national d'alphabétisation. Un exemple a été le Colloque national sur l'enseignement postsecondaire qui a démontré un leadership ainsi qu'une collaboration au niveau fédéral. Le vérificateur général a relevé l'importance de ce Colloque. Les gouvernements donnent suite aux priorités et aux politiques que le Colloque a recommandées et ils les mettent en oeuvre.
L'étude nationale proposée sur le développement des ressources humaines revêt une importance encore plus particulière. Sur recommandation du Secrétariat d'État, à la suite de discussions avec d'autres organismes et agences fédéraux, le Premier ministre a proposé à ses homologues provinciaux une revue nationale, à tous les niveaux, de l'éducation et de la formation. Au moment de la vérification, cette revue était planifiée en étroite collaboration avec le Conseil des ministres de l'Éducation, Canada. Cette initiative représente l'élément clé d'une approche et d'une stratégie globales qui permet de comprendre la contribution de l'éducation aux besoins socio-économiques futurs du Canada.
29.30 Nous avons constaté qu'il y avait eu des consultations sur des sujets précis reliées à l'enseignement postsecondaire, entre le ministère et d'autres organismes fédéraux. Par exemple, il y a eu des consultations sur le Programme de bourses d'études canadiennes et sur l'augmentation du financement aux conseils subventionnaires. Selon le ministère, le mécanisme de consultations en place est conforme à son rôle de coordination au plan fédéral. À notre avis, ce rôle n'est pas suffisamment étendu et ne comporte pas une stratégie fédérale globale de façon à aborder les questions d'importance. De plus, nous croyons que le mécanisme actuellement en place ne répond pas aux exigences des directives du Cabinet qui demandent une approche plus directe et active en matière de coordination fédérale de la part du ministère.
29.31 Il en résulte une approche «réactive» plutôt qu'un rôle de chef de file de la part du ministère et l'absence d'une approche commune au niveau fédéral, dans la question de l'enseignement, par exemple, celle des liens entre l'enseignement, la formation et le marché du travail. De plus, le ministère a été incapable d'établir les mécanismes qui lui permettent de faire rapport au niveau fédéral sur le lien entre les «contributions, transferts et programmes et les objectifs du Canada en matière d'économie et d'enseignement», tel qu'exigé par l'alinéa 21(1) d) de la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces et sur les contributions fédérales en matière d'enseignement postsecondaire et de santé .
29.33 Le Colloque a donné lieu à des initiatives précises, tant au niveau fédéral que provincial, auxquelles a participé le ministère. De plus, les discussions entre le ministère et le CMÉC ont démontré la bonne foi des deux niveaux de gouvernement à collaborer davantage. Toutefois, aucune mesure précise n'a été prise pour établir un cadre de référence qui servirait aux discussions fédérales-provinciales en vue d'élaborer des objectifs nationaux en matière d'enseignement postsecondaire.
29.34 Nous reconnaissons qu'il est difficile pour le Secrétariat d'État d'entreprendre des consultations avec le CMÉC sur l'établissement des objectifs nationaux puisque d'une part, l'enseignement est de compétence provinciale et que d'autre part, les paiements de transfert aux provinces en matière d'enseignement postsecondaire sont inconditionnels. Toutefois, compte tenu des défis auxquels font face les systèmes d'enseignement postsecondaire, il existe un besoin réel pour l'établissement conjoint d'objectifs en matière d'économie et d'enseignement qui permettrait au Canada de développer ses ressources humaines pour l'avenir de façon adéquate.
29.35 Les consultations directes avec les provinces se sont limitées à des questions précises où le ministère a des responsabilités très bien définies, par exemple, l'aide aux étudiants et les études canadiennes. De plus, nous avons constaté que les provinces communiquaient directement avec les divers ministères et organismes fédéraux dans les cas où les programmes fédéraux avaient un lien avec les systèmes d'enseignement provinciaux.
29.36 Afin de se conformer aux exigences des directives du Cabinet, le ministère devrait établir un cadre de référence et un mécanisme global de façon à s'acquitter de son mandat de coordination au niveau fédéral.
Commentaires de la direction : En ce qui concerne les dispositions actuelles de coordination et de consultation, le ministère est d'avis que celles-ci sont conformes aux politiques gouvernementales et sont appropriées aux besoins actuels. Ces dispositions doivent être flexibles et pragmatiques, tout en répondant à des besoins particuliers et en assurant que les activités des programmes et politiques demeurent cohérentes.
À cette fin, le ministère a aidé les autres ministères à s'acquitter de leurs propres responsabilités en matière d'enseignement; a dégagé les secteurs délicats, les exigences ainsi que les perspectives d'intervention du gouvernement dans ce domaine; a disséminé des données sur l'enseignement par l'entremise du rapport au Parlement exigé par la loi et par d'autres moyens; a pris charge, avec d'autres ministères et des organismes centraux, des questions touchant l'enseignement qui exigeaient des mesures coordonnées de la part du fédéral; et a collaboré avec d'autres ministères et organismes afin d'assurer une consultation fédérale-provinciale efficace dans tous les secteurs reliés à l'enseignement. Le ministère continuera de s'acquitter de son mandat dans ce domaine en utilisant les dispositifs en place ou en en élaborant de nouveaux, selon les besoins.
29.38 Ce rapport a pour objet de renseigner le Parlement du Canada sur l'aide financière versée par les gouvernements fédéral et provinciaux au chapitre de l'enseignement postsecondaire. La pièce 29.5 indique les exigences législatives de ce rapport. De plus, le Secrétariat d'État se donne pour objectif de produire un document qui soit à la fois instructif et utile pour tous ceux qui s'intéressent à l'enseignement postsecondaire.
La pièce n'est pas disponible
29.40 Nous avons cependant relevé le fait, au paragraphe 29.26, que les objectifs du Canada en matière d'enseignement ne sont pas clairement définis. Le contenu du rapport au Parlement n'est donc pas conforme à l'alinéa 21 (1) d) de la Loi puisque le rapport ne fait pas mention des liens entre le financement et les objectifs en matière d'économie et d'enseignement postsecondaire. De plus, le rapport ne fait aucune mention de consultations avec le CMÉC pour l'établissement des objectifs nationaux. En effet, aucune consultation de ce genre n'a eu lieu.
29.41 Le ministère devrait prendre les mesures qui s'imposent afin qu'il soit en mesure de rendre compte au Parlement, conformément à l'alinéa 21 (1) d) ou faire état des difficultés de rendre compte.
Commentaire de la direction : L'alinéa 21 (1) d) de la Loi reporte aux exigences de faire rapport sur les «liens entre ces contributions, transferts et programmes et les objectifs du Canada en matière d'économie et d'enseignement». Cette question a d'ailleurs été discutée dans des rapports antérieurs présentés au Parlement. Toutefois, comme le suggère la recommandation, il y a d'importantes difficultés à définir ces objectifs, à établir des indicateurs convenables pour évaluer dans quelle mesure l'enseignement postsecondaire continue à atteindre ces objectifs ainsi qu'à établir les liens entre l'appui fédéral et les activités des systèmes d'enseignement postsecondaire provinciaux. Le ministère est en consultation avec les gouvernements provinciaux, par l'intermédiaire du CMÉC, afin d'explorer les avenues possibles pour s'occuper de ces questions et il verra à inclure tout résultat dans les prochains rapports au Parlement.
29.42 À la suite de notre examen de l'information fournie dans le rapport au Parlement, nous avons constaté qu'elle représente principalement un énoncé des questions d'intérêt, de données financières, de la description des différents systèmes provinciaux d'enseignement et de leurs objectifs, des comptes rendus de consultations entreprises par le Secrétariat d'État ou d'autres organismes fédéraux avec le CMÉC et diverses associations, ainsi que des initiatives réalisées et à venir.
29.43 Cependant, le rapport ne renferme pas de données à savoir si, oui ou non, le système d'enseignement postsecondaire a répondu aux objectifs du Canada en matière d'économie et d'enseignement. Il est actuellement difficile de comparer la performance du Canada à celle d'autres pays industrialisés. Malgré le fait que la Loi n'exige pas une telle comparaison, nous croyons qu'ajouter une telle information qualitative ne pourrait qu'améliorer la qualité du rapport au Parlement.
29.44 Le Secrétariat d'État devrait présenter, dans son rapport au Parlement, des données qui démontrent jusqu'à quel point l'enseignement postsecondaire répond ou non aux besoins socio-économiques en évolution du Canada.
Commentaire de la direction : Cette recommandation va au delà des exigences de la Loi en ce qui concerne le rapport au Parlement, et elle soulève des questions complexes et importantes au plan national qui font l'objet de vastes efforts de recherches et d'études poussées de la part de plusieurs intervenants du domaine de l'enseignement postsecondaire. Les questions soulevées en ce qui concerne la contribution de l'enseignement et de la formation au rendement économique du Canada seront examinées à fond par le biais de l'étude nationale d'envergure proposée sur le développement des ressources humaines, ainsi que par une importante étude mise sur pied en 1990 par le Conseil économique du Canada, en plus d'autres études et rapports sur l'enseignement et l'économie effectuées par des organismes provinciaux et non-gouvernementaux. Ces études, lorsqu'elles seront terminées, pourraient capter l'intérêt des députés. Le ministère constate que les résultats d'études antérieures de l'enseignement supérieur ont été mentionnés brièvement dans des rapports au Parlement dans le passé. Les résultats de toutes nouvelles études, jugés pertinents, seront inclus dans les prochains rapports au Parlement.
29.46 En vertu de ce Programme, administré par la Direction de l'aide aux étudiants du Secrétariat d'État depuis 1977, le gouvernement fédéral garantit les prêts à des fins d'études, consentis par les banques à charte et les autres prêteurs désignés, aux étudiants qui possèdent un certificat d'admissibilité émis par une des provinces et territoires participants. Au 31 juillet 1989, le Secrétariat d'État se portait garant de prêts de l'ordre de 2,5 milliards de dollars.
29.47 En 1988-1989, 203 000 étudiants à temps plein ont obtenu des prêts d'une valeur totale de 551 millions de dollars, garantis par l'entremise du Programme. Les prêts fédéraux sont accordés à environ un tiers des étudiants à temps plein inscrits dans les universités et collèges communautaires du Canada, à l'exception du Québec et des Territoires du Nord-Ouest qui reçoivent un paiement de remplacement pour gérer leur propre programme.
29.48 L'intérêt sur ces prêts est payé par le gouvernement fédéral tant que l'étudiant poursuit ses études, et pour les six mois qui suivent la fin de celles-ci. Le Programme prévoit également le remboursement de l'intérêt pour une période supplémentaire de dix-huit mois, lorsque l'emprunteur est en chômage ou dans l'incapacité de travailler en raison de maladie ou d'invalidité.
29.49 La pièce 29.6 donne la répartition des coûts reliés à l'administration du Programme pour 1983-1984 et 1988-1989. Ceux-ci ont augmenté considérablement au cours des cinq dernières années, surtout si on les compare à la valeur des prêts garantis (voir la pièce 29.7).
Les pièces ne sont pas disponibles
29.50 Étendue de la vérification. Notre vérification a porté sur le respect des textes réglementaires, en ce qui a trait au plafond des prêts autorisés, ainsi que sur les critères utilisés pour évaluer les besoins financiers des étudiants à temps plein. Nous avons également examiné la gestion des comptes à recevoir, l'information destinée au Parlement, et si des évaluations de programme avaient été effectuées.
29.52 Tel que mentionné dans notre rapport de suivi de 1988 (paragraphes 20.8 et 20.9), le Secrétariat d'État a cessé le travail d'élaboration du nouveau système informatique, en 1987, après y avoir consacré sept années et plus de cinq millions de dollars. Le manque de fiabilité du système en voie de développement, son inefficacité au niveau opérationnel et la nécessité d'investir une somme supplémentaire de 1,5 million de dollars pour compléter sa mise en service sans pour autant avoir de garantie de réussite, sont à la source de cette décision. Le Secrétariat d'État se voit donc obligé d'avoir recours à un système qui, essentiellement, date de 1968 et qui ne répond plus aux besoins des utilisateurs.
29.53 Depuis 1982, la Direction de l'aide aux étudiants a également fait l'objet de plusieurs études, autant de source interne qu'externe. Ces études ont décelé des faiblesses importantes au niveau du manque de suivi des activités administrées par les provinces, du nombre élevé de défauts de paiement, du manque de succès à recouvrer les prêts, du manque de contrôle sur les agences de recouvrement, et du manque d'information de gestion convenable.
29.54 Malgré le fait que certaines initiatives ont été prises par la Direction de l'aide aux étudiants pour se pencher sur ces faiblesses, aucune d'entre elles n'avait été corrigée de façon substantielle au moment où se terminait notre vérification, c'est-à-dire, en mars 1990.
29.55 Nous avons également signalé, en 1988 (paragraphes 20.10 à 20.15), que le Secrétariat d'État avait modifié l'organisation et l'équipe de gestion du Programme, et qu'un personnel plus expérimenté sur le plan financier se joignait à l'équipe.
29.56 Depuis, nous avons observé que deux postes clés de la Direction, notamment ceux du contrôleur et du gestionnaire des comptes à recevoir, ont tous deux eu trois titulaires. Nous avons également constaté que d'autres postes de gestion ont eu des durées d'occupation courtes ou des délais de dotation.
29.57 De plus, la direction avait identifié un besoin supplémentaire de ressources pour satisfaire aux exigences courantes et futures du Programme. Nous avons été informés par la Direction qu'aucune demande officielle n'a été faite auprès du Conseil du Trésor pour obtenir d'autres ressources. Au 31 octobre 1989, 32 des 88 années-personnes autorisées pour la Direction étaient comblées par des postes intérimaires.
29.58 De plus, le Conseil du Trésor a déterminé, en décembre 1989, qu'une partie de la gestion du Programme serait confiée au secteur privé, afin d'améliorer l'efficience du Programme. Nous avons été informés que le ministère a procédé à un examen des solutions de rechange possibles, mais nous avons été incapables de trouver de la documentation à l'effet qu'une étude appropriée de coûts-avantages avait été effectuée pour appuyer cette décision.
29.59 En tenant compte des mesures prises par la gestion afin de renforcer les opérations du Programme, nous sommes d'avis que la résolution des problèmes qui demeurent nécessitera un engagement continu de la part de la haute direction du ministère et une continuité au sein du personnel qui administre le Programme.
29.61 En vertu de la Loi fédérale sur les prêts aux étudiants , il existe une entente officielle entre ces parties pour administrer le Programme. Cette entente définit les critères qui doivent être appliqués par les provinces, lors de l'évaluation des demandes de prêts.
29.62 Depuis 1985-1986, le ministère n'a aucune assurance que les activités du Programme sont administrées en conformité avec la Loi et l'entente. En effet, ce fut la dernière année où l'entente a été mise à jour et que la Direction de l'aide aux étudiants a effectué une révision sur place des bureaux provinciaux d'aide aux étudiants.
29.63 Nous nous sommes rendus dans trois provinces afin d'évaluer les répercussions de ce manque de surveillance. Bien que ces provinces respectent la majorité des conditions de l'entente, notre vérification nous a permis de soulever des lacunes importantes reliées à l'administration du Programme.
29.64 Dépassement des plafonds autorisés. La Loi fédérale sur les prêts aux étudiants établit un plafond monétaire annuel sur les prêts que peuvent autoriser les provinces et pour lesquels le gouvernement fédéral peut éventuellement se porter garant. Ce plafond, ainsi que les allocations provinciales, doivent être déterminés par le Secrétariat d'État.
29.65 Lorsque la valeur des prêts autorisés par une province excède l'allocation déterminée et allouée par le ministère, la Loi fédérale sur les prêts aux étudiants et ses Règlements prévoient deux options correctives. La première exige que le ministère réduise l'allocation provinciale pour l'année suivante, du montant excédentaire. La deuxième exige que le ministère conclue un arrangement avec le gouvernement de la province et que son allocation pour l'année suivante soit augmentée du montant excédentaire, si la province respecte les modalités de cet arrangement.
29.66 Notre vérification a révélé qu'en raison d'un manque de surveillance de la part du ministère, aucune des options n'a été utilisée. Selon les données que nous a remis le ministère, les provinces participantes ont excédé leurs allocations de prêts, entre 1984-1985 et 1988-1989, d'un montant estimatif de 264 millions de dollars.
29.67 Le Secrétariat d'État devrait établir des contrôles appropriés afin de s'assurer du respect de la Loi fédérale sur les prêts aux étudiants et des règlements qui s'y rattachent, en ce qui a trait aux plafonds autorisés.
Commentaire de la direction : Le ministère, en consultation avec les gouvernements provinciaux, proposera des dispositions plus équitables, pratiques et plus exécutoires que celles de la présente loi. De 1984-1985 à 1988-1989, les allocations de prêts, selon la loi, s'élevaient à 3,1 milliards. Quoique les provinces aient «autorisé» techniquement des prêts d'une valeur supérieure aux allocations de prêts, il faut souligner que la valeur des prêts réellement garantis par le gouvernement fédéral était de 141 millions de moins que les allocations autorisées par la loi.
29.68 Manque de coordination et de contrôle sur la désignation des établissements d'enseignement postsecondaire. La Loi fédérale sur les prêts aux étudiants et l'entente entre les gouvernements fédéral et provinciaux prescrit qu'une province participante peut autoriser un prêt à l'étudiant qui fréquente un établissement d'enseignement postsecondaire désigné. On indique également qu'il appartient à chaque province de désigner les établissements admissibles.
29.69 Puisque ni la Loi constituante, ni l'entente définissent ce qui constitue un établissement d'enseignement postsecondaire, il s'avère que plusieurs centaines d'institutions privées qui appartiennent à la catégorie des métiers et à celle de la formation professionnelle sont désignées comme étant des établissements de niveau postsecondaire. Il faut remarquer par contre que, dans le rapport au Parlement sur l'Aide fédérale et provinciale à l'enseignement postsecondaire au Canada, Statistique Canada ne les reconnaît pas dans sa définition de programme postsecondaire.
29.70 Les données, depuis 1986-1987, du Secrétariat d'État démontrent qu'en moyenne, les étudiants qui fréquentent des institutions privées sont responsables de 24 p. 100 des prêts en défaut de paiement, même si seulement 9 p. 100 des prêts leurs sont accordés.
29.71 Le Secrétariat d'État devrait définir ce qui constitue un établissement d'enseignement postsecondaire aux fins du Programme canadien de prêts aux étudiants et s'assurer que les critères d'admissibilité à être utilisés lors de la désignation de ces établissements sont clairement définis.
Commentaire de la direction : Nous sommes d'accord. Le ministère ainsi que les autorités provinciales en matière d'aide aux étudiants reconnaissent depuis quelque temps que certaines catégories d'institutions désignées par les provinces, ne cadrent peut-être pas avec la définition de «postsecondaire», tel que traditionnellement convenu lors de l'établissement du Programme en 1964. Cette question est une de celles qu'étudie présentement le Comité consultatif intergouvernemental sur l'aide aux étudiants établi en 1987. L'élaboration de définitions claires des institutions postsecondaires ainsi que des critères d'éligibilité à être utilisés pour leur désignation à des fins de prêts aux étudiants, fait l'objet de discussions au sein du comité ainsi qu'avec les institutions d'enseignement.
29.72 Prêts accordés en trop à des étudiants par suite de déclarations erronées de leurs ressources. Les frais de scolarité et de subsistance d'un étudiant sont partagés entre l'étudiant, ses parents et les contribuables. La portion des contribuables est versée par l'entremise de subventions provinciales et de prêts provinciaux et fédéraux.
29.73 Le montant du prêt qu'un étudiant peut recevoir est déterminé en fonction de ses frais de scolarité et de subsistance, ainsi que de ses ressources financières pour l'année à venir. Les ressources financières de l'étudiant comprennent celles de son conjoint et de ses parents, s'il y a lieu.
29.74 Puisque ces montants peuvent être assujettis à une vérification, une déclaration qui autorise les autorités provinciales à avoir accès aux fichiers de Revenu Canada, Impôt doit être signée par l'étudiant, par son conjoint et par ses parents. De plus, une des trois provinces visitées exige que l'étudiant signe une déclaration qui autorise l'accès à toute autre information provenant de ministères fédéraux et provinciaux.
29.75 En ce qui a trait aux subventions et prêts provinciaux, nous avons constaté que deux des trois provinces vérifient les ressources financières déclarées par l'étudiant en les comparant aux données de diverses sources du gouvernement. Bien que l'étendue de cet appariement soit parfois restreinte, cette procédure a permis de déceler des versements en trop de près de 10 millions de dollars, pour 1987-1988 et 1988-1989. Selon les résultats obtenus à date, une bonne partie a déjà été recouvrée par les provinces.
29.76 Ni la Loi fédérale sur les prêts aux étudiants , ni l'entente fédérale-provinciale n'exige des provinces qu'elles décèlent et recouvrent les prêts accordés en trop, en vertu du Programme canadien de prêts aux étudiants, de la même façon que les provinces le font avec les subventions et les prêts provinciaux.
29.77 Bien que nous n'ayons pas été en mesure d'évaluer l'incidence qu'aurait une telle exigence de vérification sur les prêts accordés en vertu du Programme canadien de prêts aux étudiants, nous sommes d'avis que des économies importantes pourraient être réalisées puisque la valeur des prêts accordés par le Programme fédéral est environ deux fois plus élevée que les subventions et prêts accordés par les provinces. Les économies seraient réalisées au niveau du recouvrement immédiat des prêts accordés en trop et de la réduction de l'intérêt payé aux prêteurs par le gouvernement fédéral pendant la période d'études.
29.78 Le Secrétariat d'État devrait :
Nous sommes aussi d'accord que les procédés de vérification des provinces devraient comprendre l'utilisation de l'information provenant d'autres sources gouvernementales, assujettie aux pratiques et restrictions provinciales en matière de renseignements personnels. Le ministère, en consultation avec les provinces à ce sujet, est à élaborer des modifications appropriées aux ententes administratives.
29.79 Irrégularités dans l'obtention des prêts. Une fois que le certificat d'admissibilité qui autorise l'étudiant à obtenir un prêt est émis par la province, l'établissement d'enseignement désigné certifie l'inscription de l'étudiant et le document est alors remis à l'étudiant qui se présente par la suite à la banque en vue de négocier un prêt.
29.80 Dans le cas d'une des trois provinces visitées, le certificat d'admissibilité émis par la province est envoyé directement à l'étudiant plutôt qu'à l'établissement d'enseignement, augmentant ainsi le risque qu'un prêt soit obtenu à partir de faux renseignements. Cette procédure est également utilisée par une des deux autres provinces, dans le cas des étudiants qui fréquentent des institutions privées.
29.81 En effet, notre examen aléatoire de 55 dossiers d'étudiants référés aux autorités policières par les provinces, en raison de fraude, a révélé que 20 p. 100 de ces étudiants avaient négocié un prêt en falsifiant leur enregistrement d'inscription sur le certificat d'admissibilité.
29.82 Manque de clarté au sujet de la responsabilité provinciale face à la vérification des demandes de prêts. L'entente stipule que les provinces et les territoires qui participent à l'administration du Programme sont tenus de vérifier au moins 5 p. 100 des demandes de prêt qu'ils ont traitées, afin de s'assurer du respect des critères de l'entente. Cette responsabilité, que nous qualifions comme étant très importante, n'est pas définie de façon précise quant à l'approche et les procédés de la vérification.
29.83 Notre examen nous a permis de constater que le Secrétariat d'État n'assure pas le suivi de cette exigence. En effet, une des provinces n'avait pas de fonction de vérification au moment de notre visite, alors qu'une autre ne faisait pas de vérification aléatoire des demandes de prêts traitées, mais choisissait plutôt d'examiner uniquement les demandes qui lui était référées par l'établissement d'enseignement.
29.84 De plus, les vérifications effectuées n'assuraient pas que les étudiants bénéficiant des prêts fédéraux avaient atteint des résultats académiques satisfaisants, comme l'exige la Loi et l'entente fédérale-provinciale puisque ni l'une ni l'autre ne définissent clairement ce qu'est un résultat académique satisfaisant.
29.85 Le Secrétariat d'État devrait :
Le ministère admet que les responsabilités, dans le cadre de l'entente actuelle avec les provinces, doivent être améliorées. Depuis le début de 1989, le ministère tente d'établir une nouvelle entente qui, entre autres, préciserait des plans de vérification pour assurer un contrôle plus rigoureux et fréquent des activités du Programme administrées par les provinces. Au moment de la vérification, cette entente n'en était qu'à l'étape de la discussion.
29.86 Prêts accordés en trop à des étudiants à temps plein qui ont abandonné leurs cours. Aux fins du programme, la Loi fédérale sur les prêts aux étudiants définit un étudiant admissible comme étant une personne qui est inscrite dans un établissement d'enseignement désigné, et dont les cours choisis ont une durée d'au moins douze semaines. Elle stipule également que le prêt devient remboursable par l'étudiant six mois après qu'il cesse d'être un étudiant à temps plein et ne porte aucun intérêt durant cette période. Toutefois, la Loi ne prévoit pas de modalités en ce qui concerne l'abandon avant la fin des cours.
29.87 Nous avons analysé des données d'une des provinces visitées, qui étaient reliées aux cas d'abandon. À partir de la date d'abandon, cette province détermine et tente de recouvrer le montant de la subvention et du prêt provincial accordé en trop. De plus, elle refuse d'accorder la période de six mois sans intérêt pour les prêts provinciaux accordés aux étudiants qui abandonnent dès les premières semaines de cours.
29.88 Selon que les données de cette province soient représentatives de la situation ailleurs au Canada, nous estimons à plus de 15 millions de dollars les prêts fédéraux versés en trop chaque année.
29.89 Les coûts supplémentaires annuels du Programme sont estimés à 10 millions de dollars puisque nous estimons que pour chaque dollar de prêt garanti par le ministère, il en coûte 65 cents au contribuable. Ce coût comprend des paiements aux prêteurs en intérêt et en réclamations pour défaut de paiement, des paiements de remplacement au Québec et aux Territoires du Nord-Ouest, ainsi que des frais de recouvrement.
29.90 L'entente entre le Secrétariat d'État et les provinces n'exige pas que soit remboursée par l'étudiant, au moment de l'abandon, la portion du prêt fédéral accordée en trop. Le ministère se dit satisfait de pouvoir recouvrer ces sommes excédentaires lorsque l'étudiant aura à rembourser son prêt six mois après l'abandon ou à la fin de ses études. De plus, le Programme canadien de prêts aux étudiants permet aux étudiants qui n'assistent pas à leurs cours ou qui abandonnent dès les premières semaines de bénéficier d'une période de six mois sans intérêt.
29.91 Le Secrétariat d'État devrait chercher à réviser la Loi fédérale sur les prêts aux étudiants et les règlements qui s'y rattachent en ce qui concerne les prêts accordés aux étudiants qui ont abandonné leurs cours et le cas échéant, s'assurer que l'entente définit les procédés qui permettent l'identification et le recouvrement des prêts versés en trop.
Commentaire de la direction : Tel que mentionné auparavant, le ministère a reçu un avis légal à la fin de 1988 indiquant que, selon la législation en vigueur, un étudiant qui a obtenu un prêt n'est pas requis de rembourser la portion de son prêt qui n'est plus requis, parce que celui-ci a abandonné ses cours. Le ministère abordera cette question par le biais de modifications proposées à la loi afin de s'assurer que les prêts aux étudiants ne sont accordés qu'à ceux qui en ont réellement besoin.
29.93 Le solde des comptes à recevoir, y compris l'intérêt couru de 133 millions de dollars, s'élève donc à plus de 666 millions de dollars, au 31 juillet 1989, alors qu'il n'était que de 246 millions de dollars, au 31 juillet 1984. Ceci représente une augmentation de 420 millions de dollars ou 171 p. 100 en cinq ans.
29.94 La pièce 29.8 donne un aperçu de l'importance des comptes à recevoir dans le cadre du Programme, qui représentaient 24 p. 100 des recettes non fiscales à percevoir par le gouvernement du Canada, au 31 mars 1989.
La pièce n'est pas disponible
29.95 Les réclamations pour défaut de paiement ont augmenté sensiblement durant les cinq dernières années. Cette augmentation est due en grande partie à la limite des prêts qui a doublé. Toutefois, les comptes débiteurs correspondants sont demeurés élevés. Ceci est principalement attribuable à un taux de défaut de paiement élevé et à un taux de recouvrement faible. La pièce 29.9 démontre l'écart croissant entre le total versé en réclamations pour défaut de paiement, et le total de ces prêts qui ont été recouvrés.
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29.97 Notre vérification nous a permis de constater que dans la plupart des cas, les prêteurs ont déployé peu d'efforts pour inciter l'étudiant à rembourser son prêt. Cette situation peut être directement reliée aux modalités des directives émises par le Secrétariat d'État aux prêteurs, et qui ne favorisent pas un effort rigoureux de recouvrement de la part des prêteurs.
29.98 Selon les prêteurs, 30 p. 100 des étudiants qui sont en défaut de paiement demeurent introuvables. La banque se voit obligée d'utiliser une adresse qui, souvent, n'est plus valide parce qu'elle correspond à une adresse temporaire de l'étudiant pendant la période d'études. Nous avons également relevé le fait que des adresses plus récentes étaient souvent disponibles dans les fichiers provinciaux, mais que le Secrétariat d'État n'exigeait pas qu'elles soient transmises aux prêteurs.
29.99 La Loi fédérale sur les prêts aux étudiants n'exige pas qu'une pénalité soit imposée à l'étudiant qui est en défaut de paiement. De plus, le fait que l'étudiant ne rembourse pas son prêt n'a aucune répercussion sur sa quote de crédit puisque cette information n'est pas divulguée aux bureaux de crédit. Les données qui proviennent des prêteurs démontrent que 44 p. 100 des emprunteurs en défaut de paiement (anciens étudiants) ont été localisés, mais ne collaborent pas au remboursement de leur prêt.
29.100 Le Secrétariat d'État devrait renforcer les modalités qui font partie des directives aux banques afin d'assurer un suivi et un recouvrement plus rigoureux. De plus, il devrait rechercher différentes méthodes pour inciter les étudiants à rembourser leur prêt.
Commentaire de la direction : Nous sommes d'accord et le ministère a déjà mis sur pied un certain nombre d'initiatives visant à réduire les coûts reliés aux défauts de paiement. Par exemple, une modification aux règlements, en juillet 1989, a permis une plus grande flexibilité dans les ententes de remboursement. De plus, des discussions se sont poursuivies avec la «Canadian Bankers' Association», en février 1990, ainsi qu'avec les principales banques à charte, par suite de l'annonce par le gouvernement, en décembre 1989, sur recommandation du ministère, de l'instauration d'un certain nombre de mesures visant à réduire les coûts reliés au Programme canadien des prêts aux étudiants. Ces discussions ont mené à l'élaboration d'un certain nombre de nouvelles dispositions qui comprennent non seulement un suivi et une perception plus rigoureux, mais aussi une plus grande diligence de la part des prêteurs dans le traitement et la gestion des prêts, une enquête de crédit sur les étudiants emprunteurs, et un accroissement des efforts conjoints de communication. Au fur et à mesure que ces dispositions seront introduites, les lignes directrices aux prêteurs seront modifiées en conséquence. De plus, le ministère a étudié et élabore présentement d'autres mesures visant à inciter les étudiants à rembourser leurs prêts, y compris celle de s'assurer qu'ils connaissent les conséquences d'un non-remboursement. Il faut remarquer que d'habitude, environ la moitié des emprunteurs qui font défaut de payer, remboursent éventuellement leurs emprunts. Le taux de non-remboursement est en fin de compte plus près de un sur douze. Ce taux peut être réduit davantage par la mise en oeuvre de projets en voie de planification qui visent à accroître les recouvrements.
29.102 Peu d'efforts de recouvrement de la part de la Direction de l'aide aux étudiants. Au cours des cinq dernières années, le ministère a radié 44 millions de dollars de comptes à recevoir, dont 16 millions de dollars en 1989-1990 (voir la pièce 29.10). Soixante-seize pour cent de ces comptes ont été radiés parce que selon la Direction, l'emprunteur demeurait introuvable.
La pièce n'est pas disponible
29.103 Malgré le fait que la Direction de l'aide aux étudiants avait identifié, en mars 1989, au moyen d'un procédé d'appariement de fichiers, des emprunteurs qui avaient fait défaut de paiement sur des prêts accordés antérieurement, et qui totalisaient 3,3 millions de dollars, aucun effort de recouvrement n'a été entrepris avant février 1990.
29.104 Aucun autre appariement du fichier des comptes à recevoir aux données de diverses sources du gouvernement n'est effectué par le Secrétariat d'État afin de localiser les emprunteurs ou d'effectuer des recouvrements. Le ministère pourrait, par exemple, étudier la possibilité d'obtenir une exemption, en vertu du paragraphe 241(4) de la Loi de l'impôt sur le revenu , qui lui permettrait d'utiliser les données de Revenu Canada, Impôt pour localiser les emprunteurs en défaut de paiement.
29.105 Programme de recouvrement américain qui fonctionne avec succès. Le Government Accounting Office des États-Unis a rapporté, en 1989, que 2,4 milliards de dollars ont été recouvrés depuis 1982 par l'entremise du Refund Offset Program administré par l'Internal Revenue Service. De ce montant, environ 1,8 milliard de dollars ont été recouvrés en retenant les remboursements d'impôt en compensation d'allocations indemnitaires pour conjoints et enfants à charge non payées, alors que 0,6 milliard de dollars ont été recouvrés en compensation de dettes non fiscales envers le gouvernement. Neuf ministères, dont le ministère de l'éducation qui administre le programme de garantie de prêts aux étudiants, participent au programme.
29.106 Les coûts d'administration de ce programme sont d'environ un cent pour chaque dollar recouvré. En comparaison, le Secrétariat d'État a recours aux services d'agences de recouvrement à des coûts qui varient entre 19 et 28 cents pour chaque dollar recouvré.
29.107 Le ministère devrait être plus rigoureux dans le recouvrement des comptes à recevoir et devrait envisager la possibilité de recouvrer ces montants à même les autres sommes que le gouvernement doit aux emprunteurs en défaut de paiement.
Commentaire de la direction : Le ministère avait déjà relevé cette question de recouvrement et il a vu, au terme de l'entente de trois ans avec les agences de collection, une occasion d'y remédier. Comme conséquence, les agences de collection responsables des comptes débiteurs sont, depuis la mise en oeuvre de la nouvelle entente du 1er avril 1990, assujetties à de nouvelles mesures et procédés stricts, élaborés par le ministère de manière à assurer l'obligation de rendre compte, le contrôle et l'atteinte des objectifs, en ce qui concerne la gestion et le recouvrement des comptes débiteurs. On prévoit d'autres mesures afin d'accroître les recouvrements. Le ministère, en collaboration avec d'autres ministères, surtout le Bureau du contrôleur général, envisage des solutions de rechange pour recouvrer des sommes à même celles que doit le gouvernement. L'expérience vécue par les États-Unis en ce sens a été examinée avec soin.
29.109 Système d'information de gestion insatisfaisant. Le système d'information de gestion qu'utilise la Direction de l'aide aux étudiants remonte à 1968 et ne répond plus aux besoins des utilisateurs (voir paragraphes 29.51 et 29.52).
29.110 Le système ne fournit pas d'information telle que : le taux de défauts de paiement, l'effet du taux d'endettement sur le remboursement des prêts, le taux de recouvrement des agences de collection, ainsi que le coût total du travail de collection. De plus, le système est incapable de fournir à un moment donné le solde exact des comptes à recevoir.
29.111 Il s'ensuit que la Direction possède très peu d'information qui lui permette de gérer les comptes à recevoir avec un souci d'économie et d'efficience.
29.112 Le ministère devrait s'assurer que la Direction de l'aide aux étudiants a suffisamment d'information pertinente pour lui permettre de gérer le Programme avec un souci d'économie et d'efficience.
Commentaire de la direction : Nous sommes d'accord et nous voudrions faire remarquer que d'importantes améliorations ont été apportées, compte tenu des limites du système et des ressources en place. Par exemple, un nouveau cadre de référence permettant une meilleure information financière et opérationnelle a été conçu et est en voie d'être instauré. Au cours des prochaines années, une des principales considérations, à mesure que les systèmes et la gestion financière seront attribués par contrat, visera la capacité de toute entreprise du secteur privé de fournir un système d'information de gestion satisfaisant. Entre temps, le ministère poursuivra ses efforts pour renforcer la capacité de l'organisation à fournir une information de gestion en rapport avec le programme.
29.114 Cette information est incomplète car aucune mention n'est faite des comptes à recevoir, alors que ceux-ci représentaient 24 p. 100 des recettes non-fiscales à percevoir par le gouvernement du Canada, au 31 mars 1989 (voir la pièce 29.8). De plus, aucune mention n'est faite des radiations qui ont connu une ascension rapide au cours des dernières années (voir la pièce 29.10), ni de l'information qualitative et quantitative telle que l'atteinte des objectifs du Programme, le taux de défauts de paiement, le taux de recouvrement des comptes à recevoir, ainsi que le ratio des coûts de recouvrement par rapport aux sommes recouvrées.
La pièce n'est pas disponible
29.115 En dépit des exigences de la Loi, le Secrétariat d'État n'a pas produit de rapport annuel pour le Programme canadien de prêts aux étudiants, en 1985-1986 et en 1986-1987. Des tableaux, pour ces deux années, ont été insérés dans le rapport annuel de 1987-1988.
29.116 Nous avons constaté que le rapport annuel renferme un certain nombre d'erreurs. Ces erreurs étaient reliées aux coûts de collection, au nombre total d'étudiants qui ont reçu des prêts depuis le début du Programme, aux frais de service payés aux provinces, ainsi qu'au nombre et à la valeur des prêts autorisés et négociés par les provinces. En effet, la valeur totale des prêts négociés, pour 1983-1984 à 1987-1988, était sous-évaluée de 162 millions de dollars, une différence de près de 6 p. 100.
29.117 De plus, on doit mettre en question la source et l'exactitude des dépenses estimées qui apparaissent à la Partie III du Budget des dépenses. Nous avons relevé des différences importantes entre l'estimation et le réel en ce qui a trait aux dépenses d'intérêt et de réclamations pour défauts de paiement. À titre d'exemple, en 1988-1989, l'écart entre l'estimation et le réel s'élevait à 23 p. 100 pour les réclamations et à 18 p. 100 pour l'intérêt. De plus, nous avons constaté un écart de 45 p. 100 pour les réclamations pour défauts de paiement de 1986-1987.
29.118 Le Secrétariat d'État devrait communiquer avec exactitude, de façon intégrale et en temps opportun, l'information pertinente sur le Programme canadien de prêts aux étudiants destinée au Parlement.
Commentaire de la direction : Nous sommes d'accord. Nous avons décelé, en 1989, des problèmes dans le système automatisé qui produit les données présentées dans les rapports annuels. Ce système est maintenant modifié de façon à produire des données plus précises et fiables. Les prochains rapports annuels et tous autres documents transmis au Parlement comprendront les renseignements suggérés par le vérificateur général.
29.120 Notre examen de cette direction s'est limité aux suivis des mesures correctives implantées à la suite d'une étude par le groupe de vérification interne.