Le ministère des Transports

• Introduction
• Étendue de la vérification
• Observations et recommandations
  • Pistes urbaines - Vieux problème, avenir incertain
  • Absence d'une stratégie de gestion précise et d'un plan pour financer les besoins en capital présents et futurs
    • Manque d'orientation sur la façon de répondre à la demande créée par la déréglementation économique
    • Absence de fondements clairs au sujet du rôle du ministère dans l'exploitation et le financement des aéroports
    • Activités d'immobilisations, mais absence d'un plan pour combler un manque à gagner de 1,4 milliard de dollars
    • Capacité aux aérogares navette - les mesures prises à deux aéroports servant de plaques tournantes sont dictées par les conditions locales plutôt que par un cadre stratégique
    • L'aéroport Pearson - trois aérogares, trois rôles différents et trois optiques de financement différentes
    • Les aéroports financés par l'État - aucun plan financier pour remédier à leur situation de dépendance
  • Les aéroports ne sont pas prêts à s'inscrire dans le contexte commercial d'aujourd'hui par suite de la déréglementation
    • Manque de moyens et de souplesse pour être financièrement autonomes
    • Non-recouvrement des coûts côté ville
  • Il faudra acquérir une plus grande compétence en finances pour négocier les futures ententes de financement
    • L'aérogare 3 - préoccupations au sujet de la protection des intérêts de l'État
    • Les aéroports à un tournant
• Principales initiatives du ministère

Introduction

30.8 Les aéroports financés par l'État sont exploités soit par le Groupe Aéroports, soit par d'autres. Dans la première catégorie, on compte 97 aéroports dans tout le Canada, dont ceux de St. John's, de Gander et de Victoria. Nombre de ces aéroports desservent les régions moins peuplées et plus isolées du pays. Le ministère des Transports offre aussi une aide financière aux aéroports régionaux et locaux exploités par d'autres ordres de gouvernement. Les aéroports de développement comprennent de petits aéroports au Labrador, dans le Nord du Québec, au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest.

30.9 La situation du ministère des Transports est unique; responsable de la bonne marche des aéroports, celui-ci est appelé à oeuvrer dans un milieu hautement commercial, qui évolue rapidement, tout en étant assujetti à la bureaucratie. En 1988-1989, le ministère a géré des revenus de l'ordre de 400 millions de dollars provenant de ses activités commerciales : droits d'atterrissage, frais de location dans les aérogares, concessions et autres. En raison de l'importance de ces activités commerciales, l'organisme doit montrer une certaine souplesse en matière de processus décisionnel pour répondre à la demande de même que faire preuve de compétences financières éprouvées.

Étendue de la vérification

La pièce n'est pas disponible

Observations et recommandations

Pistes urbaines - Vieux problème, avenir incertain

La pièce n'est pas disponible

• Contraintes associées à la réalisation des projets d'expansion à long terme de l'aéroport international Lester-B.-Pearson (aéroport Pearson). La pièce 30.3 présente un exposé chronologique des activités de planification des 20 dernières années à l'aéroport Pearson. Elle donne des précisions sur le résultat des décisions gouvernementales; elle démontre aussi que des études successives n'ont pas conduit à des mesures permettant de résoudre le problème des pistes.

• En décembre 1988, un communiqué ministériel signalait que les aéronefs étaient parfois en retard, retard pouvant atteindre quatre heures, et que le niveau de service était inférieur à celui auquel la population canadienne était habituée. Le communiqué annonçait aussi un maximum de 70 mouvements d'aéronef aux heures de pointe (décollages ou atterrissages), soit une réduction d'environ 15 p. 100 par rapport aux niveaux en cours à l'époque. L'aéroport n'avait pas de méthode pour évaluer l'ampleur et les répercussions de tels retards.
• Le ministère avait effectué des études, dont certaines remontaient à 1967, études qui prévoyaient la nécessité d'aménager des pistes, des aérogares pour accueillir les passagers ainsi que des installations connexes côté ville. En 1989, le ministère a conclu qu'il fallait probablement envisager la construction de deux autres pistes. L'emplacement de ces pistes doit encore faire l'objet de plusieurs études techniques et environnementales.
• À la suite d'une évaluation environnementale menée par une commission d'examen, des lignes directrices ont été ébauchées en vue de préparer un énoncé sur les répercussions environnementales en réponse aux questions soulevées par la commission. Au nombre de ces questions, soulignons les effets du bruit sur les collectivités environnantes, lequel n'a cessé d'augmenter depuis 1967, les problèmes écologiques associés au ruisseau Etobicoke, qui coule au milieu de l'entrepiste, l'emplacement éventuel des pistes et une évaluation des diverses options. Même si la commission d'examen approuve l'expansion envisagée, la construction de nouvelles pistes pourrait prendre trois ans.
• Une étude sur les retombées économiques, préparée pour l'aéroport, a permis d'obtenir des précisions sur sa contribution à l'économie locale. D'après l'étude, les retombées économiques directes de l'aéroport sur les revenus des commerces et des particuliers et les recettes fiscales des localités se chiffreraient à quelque cinq milliards de dollars par année.
• La nécessité d'aménager de nouvelles pistes ainsi que les conséquences sociales et les répercussions sur l'environnement qui en découlent sont toujours à la source de problèmes non résolus.
• Aéroport international de Vancouver (aéroport de Vancouver) - trois projets d'expansion des pistes depuis le début des années 70. La pièce 30.4 retrace la chronologie des activités de planification portant sur la piste parallèle de cet aéroport depuis une vingtaine d'années. La pièce montre les trois projets ébauchés par le ministère pour la construction d'une autre piste et les difficultés associées aux démarches.

• L'équipe chargée de l'amélioration de la capacité côté piste, qui suit de près les départs retardés, signale qu'environ 40 p. 100 des aéronefs partent en retard. Dix p. 100 de tous les retards dépassent 20 minutes. Ces retards coûtent en moyenne aux seules compagnies aériennes 9,6 millions de dollars par an. Les retards à l'arrivée n'étant pas surveillés, il n'est pas possible de déterminer avec précision les coûts qu'ils entraînent.
• Selon une étude sur les retombées économiques préparée en 1989, l'aéroport représenterait pour l'économie locale des avantages totalisant 1,55 milliard de dollars.
• À la fin de la vérification, aucune décision n'était arrêtée au sujet du projet de piste parallèle ou des modifications à la capacité côté piste à cet aéroport qui constitue une plaque tournante importante.

Absence d'une stratégie de gestion précise et d'un plan pour financer les besoins en capital présents et futurs

Manque d'orientation sur la façon de répondre à la demande créée par la déréglementation économique

30.13 Le même scénario s'est reproduit au Canada à la suite de l'annonce par le ministre des Transports du plan de déréglementation de cinq ans, soit de 1983 à 1988. Le trafic aérien a augmenté et les compagnies aériennes ont continué d'adopter le système de réseau en étoile. Les activités gravitaient autour de l'aéroport Pearson et de l'aéroport de Vancouver, deux plaques tournantes. En 1987, 46 p. 100 de tous les embarquements et débarquements de passagers avaient lieu dans ces deux aéroports (32 p. 100 à l'aéroport Pearson). L'aéroport international de Halifax (aéroport de Halifax) et l'aéroport de Québec sont également devenus des plaques tournantes. En outre, d'importants retards ont été signalés à certains aéroports clés, retards dus en partie à l'augmentation du volume du trafic aérien ainsi que du nombre de vols d'aéronefs navette. Ces éléments nouveaux se sont traduits par la nécessité d'augmenter la capacité d'accueil des pistes et des aérogares, et de disposer d'installations d'accueil des passagers d'aéronefs navette, des appareils plus petits.

30.14 Il y a donc eu accroissement des besoins en capital aux grands aéroports servant de plaques tournantes. Le ministère a déclaré qu'il avait à faire face à une diminution des fonds et du nombre d'années-personnes disponibles par suite des mesures gouvernementales de rationalisation et de réduction du déficit et qu'il avait également à financer d'autres modes de transport relevant de ses compétences. Le ministère a affirmé qu'il avait décidé de faire preuve de «souplesse», c'est-à-dire de ne pas faire construire d'installations aéroportuaires avant que le besoin en soit démontré et de chercher d'autres sources de financement. Toutefois, le ministère a omis de donner aux gestionnaires des aéroports les stratégies, les lignes de conduite et les outils financiers leur permettant d'observer ce principe.

30.15 La déréglementation a profondément modifié les règles d'exploitation des compagnies aériennes, mais nous n'avons trouvé aucune politique montrant comment, en période d'austérité, le ministère entendait surmonter les difficultés associées à la déréglementation. Par exemple, nous avons constaté que le ministère avait omis de :

• réexaminer à fond le rôle qu'il est appelé à jouer en matière de services aéroportuaires au Canada, en précisant les critères du gouvernement fédéral pour financer les aéroports à l'avenir ainsi qu'un plan de mise en oeuvre permettant de rationaliser la participation fédérale aux aéroports existants;
• mettre au point un cadre stratégique national visant une planification à long terme plus détaillée et à jeter les assises de plans immobiliers et opérationnels.

Absence de fondements clairs au sujet du rôle du ministère dans l'exploitation et le financement des aéroports

30.18 Le ministère s'efforce de définir les fondements de son rôle dans les aéroports depuis au moins 10 ans. Ainsi, une étude menée en 1981 a permis de conclure que le rôle du gouvernement fédéral était moins bien défini qu'auparavant et qu'en pratique, celui-ci s'éloignait de la politique apparente. La participation du ministère au chapitre des installations aéroportuaires a manqué à bien des égards d'une structure et d'une logique identifiables en raison du manque de clarté de son rôle. Le ministère étant aujourd'hui en grande partie responsable des mêmes aéroports, cette conclusion est toujours pertinente.

30.19 Aussi, les activités actuelles du ministère en ce qui concerne les aéroports sont difficiles à cerner. Le ministère est propriétaire de 135 des 466 aéroports terrestres licenciés et certifiés. De ce nombre, il en possède et exploite à la fois 76 et a conclu un marché de sous-traitance pour l'exploitation de 14 d'entre eux. Il loue 21 aéroports à des tiers qui reçoivent des subventions d'exploitation de même que 21 installations aéroportuaires dont l'exploitation n'est pas subventionnée. Enfin, il possède trois aéroports exploités par les administrations territoriales en vertu d'une entente spéciale. Le ministère subventionne aussi 53 aéroports terrestres qui ne lui appartiennent pas et exploite 10 aéroports dont il n'est pas propriétaire. Le ministère des Transports exploite la plupart des grands aéroports, mais l'exploitation de plusieurs aéroports régionaux relève des municipalités. Le ministère n'a pu nous fournir les critères auxquels doivent se conformer les aéroports pour obtenir des subventions à des fins d'immobilisations et d'exploitation.

30.20 Le ministère devrait réexaminer son rôle en matière de services aéroportuaires au Canada, définir les conditions d'octroi de fonds fédéraux aux aéroports et établir un plan cohérent touchant les biens de l'État et son apport financier aux aéroports existants.

Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord avec la recommandation. Il se penche actuellement sur les paramètres d'une étude qui portera sur les aspects soulignés.

Activités d'immobilisations, mais absence d'un plan pour combler un manque à gagner de 1,4 milliard de dollars

30.22 Bien que certains aspects du processus de planification en matière d'immobilisations soient au point, notamment les plans institutionnels régionaux, le ministère n'a pu nous fournir ni plan détaillé ni optique portant sur le financement des activités courantes d'entretien, des réparations et des besoins croissants en capital pour l'agrandissement de l'infrastructure de ses aéroports, dont la valeur totale s'élèverait à 10 milliards de dollars, soit 4,5 milliards se rapportant aux PAF et 5,5 milliards aux AFE. En bref, le ministère ne possède pas les outils financiers nécessaires pour oeuvrer efficacement selon les règles dans le contexte hautement concurrentiel des milieux d'affaires d'aujourd'hui par suite de la déréglementation, ni pour réaliser son objectif d'approche commerciale en matière de gestion.

30.23 La nécessité de disposer de tels outils et les conséquences si tel n'est pas le cas sont illustrées de la façon suivante :

• il y a un écart de 1,4 milliard de dollars entre les besoins en capital indiqués par le ministère et les sommes que l'on compte tirer des activités d'exploitation, des crédits et de la taxe sur le transport aérien (TTA) (une taxe sur les billets) au cours des cinq prochaines années (voir la pièce 30.5), et ce, si le barème des taux et des coûts demeure inchangé. Cette insuffisance de fonds, identifiée par le ministère, ne tient pas compte des conséquences financières des modifications à l'envergure du projet original de l'aérogare 3 à l'aéroport Pearson, qui pourraient accroître le manque à gagner.

• il n'y a ni plan ni optique de financement pour combler l'insuffisance prévue et déterminer les besoins en capital des aéroports ainsi que les options de financement disponibles.

Commentaire du ministère : Le Groupe Aéroports a établi un plan institutionnel qui décrit les besoins en capital et les besoins d'exploitation. Le ministère a élaboré un plan d'investissement en vue de répondre aux besoins globaux du Groupe Aéroports pour les cinq prochaines années. Dans le cadre de ce plan, les projets particuliers du Groupe Aéroports, tout comme ceux des autres groupes, sont réalisés selon un ordre de priorités établi à la suite d'une évaluation en regard de critères précis. Il convient de noter que l'insuffisance de fonds constatée par le vérificateur général est fondée sur une estimation des besoins en capital effectuée par le ministère. Le ministère convient que le Plan d'investissement devrait tenir compte des sources de financement disponibles.

Capacité aux aérogares navette - les mesures prises à deux aéroports servant de plaques tournantes sont dictées par les conditions locales plutôt que par un cadre stratégique

30.26 Les cas suivants montrent comment deux aéroports servant de plaques tournantes ont fait face à l'augmentation du trafic d'aéronefs navette. Leur réaction relevait beaucoup plus des conditions locales et des contraintes financières que d'un cadre stratégique.

• Passages couverts à l'aéroport de Halifax. La situation à l'aéroport de Halifax donne un aperçu des effets découlant de l'utilisation d'un autre genre d'aéronef. L'aéroport était à l'origine conçu pour les aéronefs de deuxième niveau. Les aéronefs navette sont trop petits pour utiliser les passerelles d'embarquement des aéronefs de deuxième niveau, destinées aux avions à réaction. En raison de l'emplacement de ces passerelles, les seuls endroits accessibles aux aéronefs navette se trouvent aux extrémités de l'aire de stationnement des appareils, ce qui oblige les passagers à parcourir une longue distance à pied à l'extérieur de l'aérogare. Les compagnies aériennes ont voulu réduire cette distance.
• En 1988, le ministère a entamé des négociations avec Air Atlantic et Air Nova pour les inciter à construire des passages temporaires. Une entente a été conclue sous forme de bail. Les installations, une fois terminées, représenteraient une amélioration locative. De plus, la société Air Nova était censée construire une installation permanente, soit une salle d'attente satellite avec passage couvert au second niveau dotée d'une passerelle adaptée aux petits avions à réaction. L'aéroport devait acheter ces installations après avoir obtenu l'autorisation du Conseil du Trésor. Air Nova avait déjà dépensé environ 700 000 $ lorsque des questions ont été soulevées, à savoir si le ministère obtiendrait l'autorisation du Conseil du Trésor, et la construction a été interrompue en 1989. Même s'il convient de la nécessité de ces améliorations, le ministère a déclaré qu'il est fort peu probable que des fonds leur soient affectés dans un proche avenir en raison des priorités actuelles et des problèmes financiers.
• Aéroport de Vancouver. À l'aéroport de Vancouver, on considère que le contrôle des installations est important si l'on veut répondre aux besoins de l'aéroport et des transporteurs concurrents sans que les voyageurs ne subissent d'effets contraires.
• Dans cet ordre d'idée, on travaille depuis trois ans à la planification d'une installation pour les aéronefs navette en réponse à un besoin immédiat, mais aucun projet n'a été approuvé à ce jour. L'aéroport avait d'abord présenté un projet de 17 millions de dollars, que l'administration centrale a jugé trop coûteux. Un deuxième projet de 11,7 millions a récemment été soumis à l'administration centrale. La direction de l'aéroport a classé le projet au premier plan de ses priorités de financement pour 1990-1991, car elle estime qu'il est essentiel pour répondre à la demande actuelle. Si le projet était approuvé aujourd'hui, les travaux ne seraient pas achevés avant 1992-1993.

L'aéroport Pearson - trois aérogares, trois rôles différents et trois optiques de financement différentes

La pièce n'est pas disponible

30.29 Dans le plan directeur de 1982 de l'aéroport Pearson, on peut lire que l'aéroport continuera d'être un élément majeur du réseau national, une plaque tournante importante pour le transport aérien intérieur, transfrontalier et international ainsi que le principal terminus pour les gros transporteurs aériens qui desservent la région de Toronto. Cependant, dans le plan institutionnel de 1988 de l'aéroport Pearson, on constate que cet énoncé de rôle proposait une orientation ne permettant pas de répondre à la demande créée par le trafic et qu'il était essentiel de redéfinir ce rôle en tenant compte du contexte actuel au moment d'élaborer les stratégies de l'aéroport.

30.30 Les cas suivants illustrent à quel point l'on a réagi aux circonstances spécifiques plutôt qu'en fonction d'un cadre stratégique.

• Aérogare 1. Le cas de la plus ancienne aérogare de l'aéroport Pearson, l'aérogare 1, montre comment le ministère envisageait son rôle avant la déréglementation. Dans le passé, le ministère construisait toutes les installations aéroportuaires qui lui appartenaient et qu'il exploitait. À l'aérogare 1, le ministère continue de payer les premiers travaux de construction et les modifications ultérieures. Il faudrait effectuer d'importants travaux de rénovation et apporter des modifications mécaniques à l'aérogare 1, comme en témoigne la détérioration de la structure du parc de stationnement (voir le chapitre 3, Notes de vérification). Seuls des changements mineurs sont prévus alors que le ministère tente de définir le rôle de l'aérogare 1 après l'ouverture de l'aérogare 3. Le ministère nous a informés qu'en raison de la fusion des Lignes aériennes Canadien International (LACI) et de Wardair, l'aérogare 1 sera moins utilisée que prévu et cette situation pourrait se maintenir jusqu'à ce que la capacité de l'aéroport côté piste soit augmentée. En l'absence d'un plan de financement des gros travaux de rénovation nécessaires, le contribuable risque d'avoir à en absorber les coûts.
• Aérogare 2. Lorsque le ministère a construit l'aérogare 2, il poursuivait les mêmes buts qui l'ont conduit à la construction de l'aérogare 1 : il allait en être le propriétaire et l'exploitant. Air Canada est le principal locataire de l'aérogare. Au moment de son transfert de l'aérogare 1 en 1972, on lui a permis de construire ses propres passerelles d'embarquement aux portes de l'aérogare et de fournir son propre système pour les bagages au départ. Air Canada était propriétaire de ces importants systèmes auxiliaires et cela a constitué le premier d'une série de changements qui ont modifié la relation traditionnelle entre propriétaires et locataires.
• Des trois projets étudiés, il ressort trois différents types de participation du ministère en tant que bailleur. Le Module Q, projet qui comprend l'agrandissement de la salle d'embarquement et de la zone de réclamation des bagages internationaux à l'arrivée, est entièrement financé par le ministère. Le prolongement de la passerelle 80, qui devait servir aux aéronefs navette, a été entièrement financé par Air Canada, qui partageait également le coût des travaux de rénovation et d'agrandissement de l'aile réservée aux vols intérieurs. Dans ce dernier cas, le ministère versera une somme de 18 millions de dollars pour financer une partie des travaux évalués à 53 millions. Ces travaux constitueront la première étape d'un projet global de réaménagement de 240 millions envisagé par Air Canada. Les responsabilités et les modalités de financement pour le reste de ce projet n'ont pas encore été fixées. Air Canada est le locataire dans tous les cas, mais la relation est différente dans chaque cas en matière de financement. Nous convenons que chaque entente est unique, toutefois il n'y a pas de ligne de conduite ni de critères précisant les circonstances générales où une méthode de financement est plus indiquée qu'une autre ainsi qu'une liste des risques et des avantages associés à chaque option en matière de rendement de l'investissement ou de degré de contrôle.
• Les questions suivantes sont encore sans réponse en ce qui concerne l'aérogare 2 :

- Quel sera le rôle du ministère dans cette aérogare?

- Quels accords de financement faut-il conclure avec Air Canada?

- Si Air Canada investit des sommes considérables pour réaliser son projet de réaménagement de l'aérogare 2 au coût de 240 millions de dollars, qu'en coûtera-t-il au ministère (moins de contrôle sur les installations, réduction des revenus de location, participation d'Air Canada aux revenus provenant des concessions)?

• Aérogare 3. Le ministère a pris des mesures face aux changements en matière de transport aérien, notamment il a modifié son approche en ce qui a trait à la construction, à l'exploitation et au financement des aérogares. Étant donné l'importance de l'aérogare 3 dans le cadre des opérations de l'aéroport Pearson, le fait de confier le projet à un promoteur du secteur privé constitue un revirement majeur du ministère, appelé désormais à jouer le rôle de gestionnaire de bien-fonds et organisme de réglementation.

Le ministère a demandé au secteur privé de soumettre des propositions en vue de la construction d'une nouvelle aérogare à l'aéroport Pearson. Un contrat a été adjugé à la Airport Development Corporation, consortium d'intérêts privés.

Bien qu'un marché initial ait été conclu, il faut continuer de surveiller le déroulement du projet pour s'assurer que les intérêts de l'État sont protégés. Le ministère déclare qu'il a dû se familiariser avec le financement des aérogares par le capital privé. Une analyse a posteriori du projet devrait porter sur les domaines susceptibles de comporter des risques, soit :

- la répartition du trafic et des transporteurs aériens entre les aérogares qui appartiennent au ministère et celles qui relèvent des promoteurs;

- les différences en frais perçus dans les différentes aérogares du même aéroport (selon l'objectif d'un recouvrement des coûts ou d'un profit);

- les critères qu'utiliseront le promoteur et le ministère pour accepter ou rejeter la candidature des transporteurs aériens qui exerceront leurs activités à l'aérogare;

- les divers niveaux et normes de service au public dans les trois aérogares;

- la liberté du promoteur privé de choisir les concessionnaires sans lancer d'appels d'offres comme le fait le ministère;

- les problèmes de transport au sol (permis des taxis et des limousines, soumissions pour les services de navette, liens entre les aérogares).

30.32 Le ministère devrait définir clairement le rôle stratégique qu'il se propose de jouer auprès des principaux aéroports fédéraux et mettre au point un cadre stratégique portant sur le financement par le capital privé et fondé sur une analyse détaillée des répercussions touchant les aspects financiers et le contrôle.

Commentaire du ministère : Le ministère s'engage à faire part de son rôle futur, tel qu'il le conçoit, auprès des aéroports. Il a élaboré un modèle de décision quant au financement par le capital privé et à partir duquel sera établi un cadre stratégique.

Les aéroports financés par l'État - aucun plan financier pour remédier à leur situation de dépendance

30.34 Les AFE continuent de dépendre des deniers publics et de la taxe sur le transport aérien (TTA). Le ministère n'a pas été en mesure de nous fournir un état des résultats fondé sur les coûts des AFE; cependant, selon notre estimation, en utilisant la méthode de la comptabilité de caisse comme point de départ, le déficit global pour 1988-1989 était de 427 millions de dollars (voir la pièce 30.7). Pour le calcul du déficit global, nous avons utilisé la méthode du coût complet, y compris le coût estimatif des activités de contrôle aux aérogares. La méthode de détermination des coûts était identique à la fois pour les PAF et les AFE afin d'en permettre la comparaison. Pour le calcul, nous n'avons pas supposé d'affectation supplémentaire au titre de la TTA.

La pièce n'est pas disponible

30.35 Selon nos estimations, 88 p. 100 des coûts des AFE pour 1988-1989 ont été financés par la TTA et les crédits gouvernementaux. Une analyse des renseignements dont dispose le ministère sur les besoins futurs en capital pour le maintien et le rétablissement de l'actif actuel des AFE, dont la valeur de remplacement est de 5,5 milliards de dollars, a révélé qu'il faudrait environ 200 millions de plus en subventions pour combler ces besoins au cours des cinq prochaines années et ce, même après l'affectation proposée de plus de un milliard provenant de la TTA. Ces prévisions s'appuient sur le barème actuel des taux et des coûts.

30.36 Le ministère devrait élaborer une stratégie claire définissant son rôle dans les aéroports financés par l'État ainsi qu'un plan financier comprenant des objectifs nationaux annuels de recouvrement des coûts.

Commentaire du ministère : Le ministère a l'intention de définir les conditions générales en vertu desquelles des fonds fédéraux seront octroyés aux AFE. Il élaborera un plan financier dans le cadre du processus de planification institutionnelle.

Les aéroports ne sont pas prêts à s'inscrire dans le contexte commercial d'aujourd'hui par suite de la déréglementation

Manque de moyens et de souplesse pour être financièrement autonomes

• un processus d'établissement des taxes et redevances en fonction des conditions du marché;
• une politique de prix conforme aux objectifs énoncés du ministère, soit une approche commerciale en matière de gestion et le recouvrement des coûts;
• les outils nécessaires à l'autonomie financière, notamment un système commercial de comptabilité analytique, un système de facturation et un système comptable des immobilisations;
• un régime de reddition des comptes permettant de mener l'évaluation et de faire état du rendement financier de chaque grand secteur d'exploitation en tenant compte du coût complet.

30.39 Manque de souplesse du procédé d'établissement des taxes et redevances. Six textes de loi contiennent des dispositions sur le pouvoir législatif et réglementaire du ministre des Transports en matière de droits d'utilisation dans les aéroports, soit la Loi sur l'aéronautique , la Loi sur le ministère des Transports , la Loi relative à la circulation sur les terrains du gouvernement , la Loi sur les concessions de terres publiques , la Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi sur les transports nationaux . La pièce 30.8 donne des précisions sur les règlements qui en découlent et les revenus touchés en 1988-1989.

La pièce n'est pas disponible

30.40 Le ministère dispose d'un ensemble de règlements distincts et non d'une politique globale d'établissement des prix qui donnerait à la direction des aéroports la souplesse nécessaire pour réagir en temps opportun aux conditions du marché. Certains frais, dont les droits imposés aux concessionnaires dans les aéroports, sont fixés en fonction des taux du marché tandis que d'autres, dont les loyers pour les transporteurs aériens aux aérogares, sont fonction des coûts.

30.41 Nous avons constaté de nombreux cas qui illustraient le peu de souplesse du procédé d'établissement des taxes et redevances pour le parc de stationnement, le transport au sol et l'aménagement des biens-fonds. Dans plusieurs cas, le ministère fait face à des contraintes bureaucratiques qui gênent la bonne marche des affaires. Ainsi, les gestionnaires des aéroports ne sont pas habilités à modifier les redevances de stationnement. Le processus réglementaire pour les redevances de stationnement est à la fois compliqué et long. Il faut compter au moins six mois avant que le ministère ne puisse mettre en application les modifications apportées à un règlement, notamment l'augmentation des frais de stationnement aux aéroports.

30.42 Les gestionnaires des aéroports dans tout le pays soulignent que la réglementation actuelle sur la location du bien-fonds retarde et décourage l'aménagement commercial du bien-fonds, ce qui entraîne des pertes considérables pour les aéroports. Deux facteurs s'opposent à un tel aménagement. En premier lieu, les lignes directrices du Conseil du Trésor précisent que la location de biens-fonds aéroportuaires à des fins commerciales autres que l'aviation doit faire l'objet de soumissions, mais les entrepreneurs hésitent à renoncer à leur avantage concurrentiel en révélant leur intention. En second lieu, des décrets du Conseil sont nécessaires pour les baux qui :

• ne sont pas basés sur les revenus du locataire lorsque :

- le bail est de plus de 40 ans, ou

- le loyer total pour les cinq premières années excède 375 000 $;

• sont basés partiellement ou entièrement sur les revenus du locataire lorsque :

- le bail est de plus de 10 ans, ou

- les paiements totaux pendant la durée du bail excèdent trois millions de dollars.

30.44 Ainsi, il faudra compter au moins six mois pour qu'une proposition portant sur l'aménagement d'un poste d'essence à Edmonton remonte la filière hiérarchique. Nous avons été informés qu'à la plupart des aéroports, il faudrait jusqu'à deux ans pour obtenir un décret du Conseil en vue de la construction d'un hôtel. Cette situation entraîne des pertes de revenus en raison des occasions d'affaires ratées et des retards avant de pouvoir tirer des revenus de la location du bien-fonds.

30.45 Nous avons reconnu ces contraintes institutionnelles, mais dans le cas suivant, le problème résidait davantage dans l'inertie du ministère. Ce cas témoigne d'un manque de souplesse dans les droits d'atterrissage.

• Droits d'atterrissage nationaux. Bien qu'en raison de la déréglementation on ait délaissé, sur un grand nombre d'itinéraires, les avions à réaction en faveur de petits aéronefs navette à turbopropulseur, la structure tarifaire n'a pas été modifiée en conséquence, ce qui s'explique en partie par la politique étapiste du ministère.

La structure tarifaire prévoit actuellement un taux plus élevé par tonne pour les gros avions à réaction que pour les aéronefs navette, des appareils plus légers. Ainsi, l'incidence sur les revenus découlant de l'utilisation de gros avions à réaction au lieu d'avions à turbopropulseur pour transporter un nombre équivalent de passagers est illustrée ci-dessous. Le tableau montre le nombre d'atterrissages nécessaires pour débarquer 1 000 passagers selon le type d'aéronef utilisé et les droits d'atterrissage perçus dans chaque cas.

• Le transport de 1 000 passagers à bord d'un B-727 rempli à capacité produirait donc plus du double de revenus que le transport du même nombre de passagers à bord d'avions à turbopropulseur.
• L'utilisation d'aéronefs différents touche les aéroports de diverses façons. Premièrement, l'augmentation du nombre d'aéronefs entraîne un surplus d'activité sur les pistes et aux aires de stationnement des appareils. Deuxièmement, les revenus diminuent d'autant plus que les transporteurs utilisent des aéronefs plus légers. Troisièmement, les aérogares actuelles ne sont pas conçues pour accueillir un grand nombre d'aéronefs navette et les besoins en infrastructure supplémentaire se font sentir comme nous l'avons signalé. Les aéroports font face à un surcroît d'activité, à une diminution des revenus et à une hausse des besoins en capital pour aménager des installations nécessaires pour les aéronefs navette.

30.47 Nous avons constaté que le ministère mettait l'accent sur le recouvrement des coûts depuis 1967, année de l'adoption de la Loi nationale sur les transports . Selon le texte de cette loi, le système de transport a de fortes chances d'être économique, efficient et adéquat lorsque chaque mode de transport assume, dans la mesure du possible, une juste part des coûts réels. La Politique de 1978 sur le recouvrement des coûts actuellement adoptée par le ministère est propre à un milieu réglementé. Cette politique repose sur un ensemble de règlements distincts auxquels s'ajoutent les politiques actuelles de droits perçus, en fonction des coûts, auprès des transporteurs aériens et de droits uniformes, dans l'ensemble du pays, à titre de frais d'atterrissage et d'utilisation des aérogares. Or, dans le cadre stratégique actuel, il n'y a pas de définition d'autonomie financière, ce qui représente une grave lacune. Faut-il recouvrer suffisamment de fonds pour répondre aux besoins en capital à des fins de remplacement et d'agrandissement aux PAF? À ce sujet, le ministère fait face à un grand dilemme. La valeur comptable nette de l'infrastructure des PAF est de un milliard de dollars, tandis que la valeur de remplacement de ces biens est évaluée à 4,5 milliards.

30.48 Lors de notre vérification de l'ACTA en 1985, le ministère avait jugé nécessaire de revoir la Politique de 1978 sur le recouvrement des coûts. À la suite des modifications apportées en 1987 à la Loi nationale sur les transports , le ministère a entrepris de réviser cette politique et s'était donné jusqu'à juin 1988 pour mettre au point la nouvelle politique. En mai 1987, une ébauche de document de travail a été préparée aux fins de consultation et de commentaires. Une version révisée, s'appuyant sur les principes fondamentaux énoncés dans le document de mai 1987, était prête au début de 1990. Le ministère a diffusé cette dernière version pour recueillir d'autres commentaires avant de demander au gouvernement de prendre une décision. En somme, 23 ans plus tard, le ministère n'a pas encore de politique approuvée précisant tous les frais que doivent assumer les utilisateurs et il n'a pas conclu d'accord avec ces derniers sur le paiement de ces frais.

30.49 Le ministère avoue avoir perdu des occasions de revenus parce qu'il n'a pas mis à jour sa politique de prix. Ainsi, nous avons remarqué que seulement 14 AFE perçoivent la taxe générale d'aérogare. Cette taxe est en vigueur depuis au moins 20 ans. Selon les chiffres du ministère, celui-ci aurait bénéficié de revenus annuels supplémentaires de six millions de dollars si la pleine taxe générale d'aérogare avait été perçue auprès de tous les AFE. Nous avons constaté que l'aéroport de Kelowna, qui n'est pas exploité par le ministère, a commencé à imposer la taxe générale d'aérogare en janvier 1988 en vertu d'un règlement municipal. La subvention que verse le ministère pour financer les frais d'exploitation de l'aéroport de Kelowna est passée de 762 500 $ en 1986-1987 à 11 900 $ en 1989-1990. Le ministère a indiqué qu'il prévoit introduire graduellement la taxe générale d'aérogare à 17 autres AFE, à 25 p. 100 du plein taux.

30.50 Nous avons également trouvé d'autres exemples de difficultés d'application des principes commerciaux à l'intérieur du cadre réglementaire actuel, notamment les droits de concession pour la vente de carburant, une source importante de revenus pour les PAF.

• Droits de concession pour la vente de carburant. Dans les PAF, les fournisseurs de carburant titulaires d'un permis fournissent aux compagnies aériennes du carburant pour lequel Transports Canada exige des frais administratifs pour le droit de concession. Le ministère a aussi conclu avec Air Canada une entente distincte en vertu de laquelle la compagnie aérienne paye des droits sur tout le carburant fourni, peu importe sa provenance. Les droits perçus dans l'ensemble du pays excèdent 20 millions de dollars annuellement. La société Air Canada a avisé le ministère en octobre 1988 qu'elle ne payerait plus ces droits, que ce soit directement au ministère ou aux compagnies pétrolières, même si elle était tenue de le faire aux termes de son bail. Une autre société, les Lignes aériennes Canadien International, a pris des mesures semblables. Une demande de remboursement a été déposée en mai 1989 par 42 compagnies aériennes, y compris les deux compagnies susmentionnées, pour un total de 66 millions en droits déjà perçus.
• Après de longues négociations, une entente a été conclue avec Air Canada et les Lignes aériennes Canadien International - Wardair en octobre 1989. Le ministère réduira de 2,4 millions de dollars les sommes à recouvrer d'Air Canada. Il a aussi accepté d'éliminer les droits de concession pour la vente de carburant en mars 1991 ou dès l'entrée en vigueur de la politique de recouvrement des coûts. Selon le ministère, la perte de ce droit serait compensée par des frais supplémentaires en vertu de la politique proposée. Le ministère pourrait renoncer à des revenus de plus de 20 millions par année si la politique proposée n'est pas approuvée d'ici mars 1991. Il nous a informés que, le cas échéant, il examinerait d'autres possibilités.

30.52 À notre avis, la qualité d'un élément essentiel - la gestion financière - laisse à désirer. Il ne s'agit pas d'un problème récent. Nous signalons au ministère de graves lacunes dans les pratiques de comptabilité générale depuis plus de cinq ans. Nous avons exposé des aspects du problème des systèmes financiers au chapitre de l'Étude de la gestion et du contrôle financiers dans le Rapport de 1987. Le ministère s'est montré peu empressé à remédier aux lacunes suivantes en matière de gestion financière :

• l'absence de données comptables commerciales à jour, préparées de façon uniforme et pouvant être facilement consolidées pour donner un aperçu de l'ensemble de la situation au pays;
• l'inefficience du système de comptes débiteurs et de facturation pour appuyer les activités de perception associées à la gestion de revenus annuels de près de un demi-milliard de dollars;
• l'absence d'information appropriée sur les immobilisations nécessaire pour assurer la protection et justifier l'emploi de l'actif du Fonds, lequel se chiffre à près de un milliard de dollars (voir la pièce 30.9).

30.53 Le ministère a préparé un état sommaire des coûts des PAF dans lequel les données sont consolidées et classées par catégories. De plus, on y compare les coûts et les revenus pour les terrains d'aviation, les terminaux et les zones industrielles. Cette étude spéciale, portant sur l'exercice 1987-1988 et qui sera mise à jour pour 1988-1989, visait à fournir des données en vue des négociations sur la cession possible d'aéroports aux administrations aéroportuaires locales. Elle devait aussi servir à une consultation menée auprès de la population sur la nouvelle politique de recouvrement des coûts ainsi qu'à la direction des aéroports.

30.54 Le ministère affirme qu'il est à entamer des négociations sur la cession des aéroports avec les administrations aéroportuaires locales. Il s'agit d'un processus complexe et une première pour le ministère. Bien que le Cabinet ait approuvé des lignes directrices à ce sujet, plusieurs autres possibilités peuvent être étudiées, par exemple, la vente plutôt que la location ou encore la location-exploitation par opposition à la location-acquisition. Toute analyse des options devrait passer par une évaluation de l'actif du ministère dans les aéroports. La méthode utilisée et la qualité de l'évaluation sont de la plus haute importance en prévision des négociations entre le ministère et les administrations aéroportuaires locales. Nous aimerions souligner que ces négociations doivent être menées à la lumière de données pertinentes et exactes.

30.55 Le manque de renseignements à jour sur les coûts est d'autant plus significatif que le ministère s'est donné pour objectif d'adopter une approche commerciale en matière de gestion. Nous avons préparé la pièce 30.7 pour montrer le genre d'information à fournir sur les coûts.

La pièce n'est pas disponible

30.56 Afin de réaliser son objectif de mettre en application une approche commerciale en matière de gestion, le ministère devrait :

• recommander au Conseil du Trésor de modifier les règlements afin que les aéroports puissent fonctionner davantage à la manière d'une entreprise commerciale et que la direction puisse bénéficier d'un mécanisme d'établissement des taxes et redevances qui tienne compte des conditions du marché;
• élaborer une politique de fixation des prix qui s'inscrive dans l'orientation commerciale qu'il veut donner à la gestion;
• fournir à la direction les outils nécessaires à l'autonomie financière, notamment un système commercial de comptabilité analytique, un système de facturation et un système de comptabilisation des immobilisations;
• améliorer la gestion financière du Fonds renouvelable des aéroports.

Non-recouvrement des coûts côté ville

30.58 Le ministère a mis du temps à remplacer les parcomètres par du matériel «multiplaces» (péage électronique), que les aéroports locaux ont considéré comme un moyen préférable sur le plan coût-efficacité pour accroître les revenus provenant du stationnement. Comparativement aux parcomètres, ce genre de matériel a permis d'augmenter les gains de plus de 20 p. 100 à l'aéroport de Winnipeg et de 70 p. 100 à 100 p. 100 à trois aéroports du Québec. De plus, il a permis de réduire de beaucoup les frais d'exploitation et d'entretien. À la lumière de ces expériences, nous sommes d'avis que les bénéfices et les économies d'exploitation que réaliseraient les six aéroports à l'étude (Vancouver, Edmonton, Calgary, Pearson, Dorval et Halifax) en installant ce matériel seraient de un à deux millions de dollars par année; en général, les dépenses en capital sont récupérées au cours de la première année d'exploitation.

30.59 Les stationnements n'ont pas été construits de façon à répondre à la demande. Par conséquent, les aéroports ont perdu des clients au profit de la concurrence, qui exploite des terrains de stationnement à l'extérieur du périmètre des aéroports. Les exploitants de ces terrains offrent à leurs clients un service de navette à l'aéroport, pour lequel ils ont à verser des droits annuels minimes pour avoir accès à l'aéroport.

30.60 De plus, la plupart des aéroports perdent des revenus de stationnement parce que les employés des concessions utilisent des places payantes de choix dans les terrains de stationnement publics. Selon nos estimations, la perte de revenus annuels peut atteindre cinq millions de dollars. Le ministère a déclaré être conscient du problème. Le nombre de places réservées aux employés des concessions a été réduit l'an dernier, à l'aéroport Pearson, entraînant une hausse annuelle de 146 000 $ des revenus. Le ministère affirme qu'un mécanisme est en place pour réduire le nombre de places réservées aux employés au fur et à mesure que la demande du public augmentera.

30.61 Non-recouvrement des coûts de traitement des passagers. La politique actuelle sur les loyers aux aérogares visait à fixer le prix des loyers afin de recouvrer les coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations. Notre examen de l'application de la politique dans les principaux aéroports fédéraux nous a permis de constater que :

• la politique et son application n'ont ni encouragé ni facilité l'autonomie financière des aéroports;
• les dépenses en capital et les frais d'exploitation n'étaient pas entièrement recouvrés pour l'ensemble des installations ou des aires utilisées par les transporteurs aériens.

30.63 Tel que mentionné précédemment, l'étude sur les coûts aux aéroports indique les divers niveaux de recouvrement de ces coûts par secteur commercial. Le secteur se rapportant aux activités pour lesquelles la taxe générale d'aérogare et les loyers sont perçus est classé dans la section de l'étude portant sur le traitement des passagers. Pour 1987-1988, l'exercice le plus récent pour lequel on dispose de données, l'étude indiquait qu'à l'échelle nationale, quelque 61 millions de dollars n'avaient pas été recouvrés auprès des PAF au titre du coût de traitement des passagers. Les coûts non recouvrés comprennent les frais d'exploitation et d'entretien, l'amortissement et les frais d'intérêts estimatifs, mais ne comprennent pas d'autres services gratuits, notamment les services de la GRC.

30.64 Selon la politique en vigueur, lorsque les coûts initiaux en capital du terminal sont entièrement amortis, il n'est plus possible de continuer de recouvrer ces coûts. Dans le cas de l'aéroport de Vancouver, lorsque les installations d'origine seront complètement amorties en 1993, on prévoit que les revenus annuels de location diminueront de 25 p. 100. Le ministère nous a informés que le projet de politique sur le recouvrement des coûts réglerait cette question.

30.65 Aérogares - baux. En 1985, nous avons recommandé que le ministère veille à ce que les décisions relatives aux dépenses en capital et aux niveaux de service prennent en considération la capacité et la disposition des utilisateurs à payer. Le ministère a répondu qu'il en tiendrait compte dans l'exploitation du Fonds renouvelable des aéroports.

30.66 Ce n'est toutefois pas le cas encore. Les pratiques de recouvrement des coûts employées par le ministère aux aérogares où le mode de propriété et d'exploitation n'a pas changé n'engagent toujours pas les compagnies aériennes à signer des baux à long terme. Celles-ci ne paient que les coûts engagés lorsqu'elles louent de l'espace à l'aérogare et cessent tout paiement dès qu'elles choisissent de quitter l'aérogare. Nous avons remarqué que cette situation est différente de celle en vigueur à l'aérogare 3, où des baux à long terme ont été signés par les transporteurs aériens. Les cas suivants à l'aéroport Lester-B.-Pearson illustrent bien les lacunes des pratiques actuelles.

• Installations américaines de prédédouanement. Lorsque les Lignes aériennes Canadien International seront déménagées à l'aérogare 3 en 1991, le ministère risque d'avoir des difficultés à recouvrer les coûts relatifs aux installations de prédédouanement à l'aérogare 1. Le coût estimatif de construction des installations temporaires américaines de prédédouanement avait été évalué en 1986 à 5,2 millions de dollars. De ce coût, 4,9 millions attribuables aux transporteurs aériens devaient être recouvrés sur une période de 10 ans. Les contrats de location à l'aérogare 1 en prévoient la résiliation au moment du transfert des activités transfrontalières des lignes aériennes qui se déroulent actuellement à cette aérogare. En 1991, les trois plus grands transporteurs aériens, dont le loyer finance 70 p. 100 des coûts en capital de l'aérogare 1, déménageront à l'aérogare 3. Les contrats de location actuels ne prévoient nullement le recouvrement des coûts en capital non payés en cas de résiliation anticipée.
• Module Q. Il avait été recommandé d'entreprendre sans tarder les travaux de construction du module Q pour diminuer l'encombrement à l'aérogare 1 dès le printemps 1989. Il s'agissait d'une mesure temporaire en attendant l'ouverture de l'aérogare 3. En avril 1987, le coût de ce projet a été évalué à 25,7 millions de dollars; il a par la suite été porté à 40,3 millions. En septembre 1988, Wardair a confirmé par écrit son offre verbale d'être le principal locataire du module Q. Le Conseil du Trésor a approuvé le marché de construction en octobre 1988, tout en précisant qu'aucune activité de construction ne débuterait avant la conclusion d'accords sur les loyers avec les locataires.
• Nous avons constaté que les travaux avaient été entrepris sans la signature d'accords. L'aéroport a modifié les plans initiaux pour satisfaire Wardair. Le coût estimatif de ces modifications est de l'ordre de quelque 900 000 $ à 2,1 millions de dollars. En avril 1989, Wardair a avisé l'aéroport qu'elle retirait sa proposition de location du module Q, la compagnie ayant été achetée par la société PWA.
• À ce jour, l'aéroport n'a encore recouvré aucun des coûts engagés par ces travaux qui, selon le ministère, seront achevés au début de 1990, soit avec un an et demi de retard et moins de six mois avant l'ouverture prévue de l'aérogare 3.

Commentaire du ministère : Le ministère est d'accord avec l'esprit de cette recommandation, qui tient compte de la nécessité de recouvrer une plus grande part des coûts et de consulter pleinement les utilisateurs sur les avantages des investissements projetés et sur les décisions relatives au niveau de service offert.

Il faudra acquérir une plus grande compétence en finances pour négocier les futures ententes de financement

L'aérogare 3 - préoccupations au sujet de la protection des intérêts de l'État

• l'amélioration des méthodes d'analyse des options pour déterminer entre autres si l'on doit confier les travaux de construction à l'État ou à des promoteurs du secteur privé;
• l'amélioration des mesures visant à protéger les intérêts de l'État dans l'éventualité où ils pourraient être en conflit avec les objectifs du promoteur.

30.70 Selon le calcul de la valeur actualisée nette, la proposition du secteur privé a été jugée plus avantageuse que l'option de confier le projet à l'État. Cet avantage représentait moins de 1 p. 100 du total des revenus de l'aérogare selon les estimations du ministère dans son analyse de la prise en charge du projet par l'État, ce qui signifie que l'attrait de l'option du secteur privé est relativement vulnérable à toute modification des hypothèses sous-jacentes servant à l'analyse.

30.71 Les hypothèses avancées par le ministère dans son analyse méritent d'être réexaminées. Le ministère n'a pu expliquer pourquoi il a employé essentiellement les mêmes prévisions de revenus de location pour 1990-1991 à l'aérogare 1 qu'à l'aérogare 3 lors de son analyse de l'option de confier le projet à l'État. La location a pour objet de recouvrer les dépenses en capital et les frais d'exploitation au moyen de droits d'utilisation. Comme les coûts en capital sont plus élevés pour l'aérogare 3 comparativement à l'amortissement des coûts en capital pour l'aérogare 1, le ministère doit se demander s'il serait logique d'imposer les mêmes frais d'utilisation à l'aérogare 3 qu'à l'aérogare 1.

30.72 Le ministère devrait également examiner les hypothèses servant à définir les frais généraux. Dans l'analyse des options pour l'aérogare 3, le ministère a compté des frais généraux équivalant à 25 p. 100 des frais d'exploitation directs. Étant donné que les frais d'exploitation directs qu'aurait à assumer le ministère pour l'aérogare 3 seraient beaucoup moins élevés si le projet était confié à un promoteur du secteur privé, le fait de définir les frais généraux à partir des frais d'exploitation directs favorise forcément cette dernière option. Dans son analyse, le ministère suppose que le recours à un promoteur nécessiterait une participation moindre de l'Administration centrale. À notre avis, cette façon de penser est irréaliste puisqu'il sera nécessaire d'exercer une surveillance et un contrôle sur les activités du promoteur. Cette hypothèse a influé sur l'analyse en faveur du recours au secteur privé. Si l'on avait utilisé des frais généraux plus réalistes dans le calcul, l'avantage que l'État escomptait tirer de l'ensemble du projet se serait nettement transformé en désavantage.

30.73 L'amélioration des mesures visant à protéger les intérêts de l'État. L'un des principaux défis à relever à l'aéroport de Pearson, vu l'incertitude qui règne à l'heure actuelle face à l'aménagement des pistes, consiste à répartir le trafic de passagers entre les trois aérogares. Plus le nombre de transporteurs et le trafic de passagers seront importants à l'aérogare 3, plus il est probable que le ministère des Transports, qui demeurera propriétaire et exploitant des deux autres aérogares, verra ses revenus diminuer.

30.74 Dans le cadre des ententes conclues avec la Airport Development Corporation, il faut prévoir des garanties financières pour compenser la diminution du nombre de passagers et de transporteurs aériens qui utiliseront l'aérogare exploité par le promoteur du secteur privé au lieu des aérogares qui relèvent du ministère et dont il est le propriétaire. Le ministère devra analyser les répercussions financières de tout changement majeur à l'envergure du plan d'aménagement initial. Pour ce faire, il faudrait surveiller de près tout changement, veiller à la mise à jour du calcul de la valeur actualisée nette pour s'assurer que l'on peut toujours compter sur les avantages prévus et conseiller les hauts fonctionnaires du ministère et du Conseil du Trésor en ce qui a trait aux répercussions probables de ces changements sur le financement et l'autonomie financière des PAF.

30.75 Selon le calcul initial de la valeur actualisée nette, on supposait qu'environ cinq millions de passagers utiliseront l'aérogare 3 au lieu des autres aérogares (principalement l'aérogare 1), ce qui entraînerait un transfert de revenus d'environ 25 millions de dollars par année. Un certain nombre de changements importants sont survenus depuis que cette analyse a été effectuée : le regroupement des activités des Lignes aériennes Canadien International et de Wardair à l'aérogare 3, le projet connexe de construction d'une aérogare satellite près de l'aérogare 3 et le transfert, à l'aérogare 3, de trois compagnies aériennes sans compter celles mentionnées dans la proposition du promoteur. Le ministère a déclaré ne pas avoir prévu le transfert de Wardair.

30.76 Le trafic des trois compagnies aériennes qui emménageront à l'aérogare 3 totalisait environ 7,4 millions de passagers en 1989, soit 2,4 millions de plus que les prévisions. De toute évidence, ce détournement du trafic aura des répercussions financières considérables sur les revenus futurs des aérogares dont le ministère des Transports demeure le propriétaire et l'exploitant.

30.77 Aérogare satellite. En mai 1990, le ministère a obtenu du Conseil du Trésor l'autorisation de faire construire une nouvelle aérogare satellite, au coût de 54,1 millions de dollars, sur un terrain de 10 hectares actuellement loué aux Lignes aériennes Canadien International. La construction à l'aérogare satellite devrait être terminée environ six mois après la fin des travaux à l'aérogare principale.

30.78 Selon le ministère, la nécessité d'une aérogare satellite était fonction de la croissance éventuelle du trafic à l'aéroport, notamment celle relevant des Lignes aériennes Canadien International. Le ministère a indiqué que le transfert de Wardair à l'aérogare 3 signifierait pour le ministère une perte nette de revenus de sept millions de dollars par année, mais que ce montant diminuerait avec le temps au fur et à mesure que le trafic à l'aérogare 1 augmenterait. On a fait aussi valoir, dans la présentation, que certaines composantes de l'aérogare 3 auraient atteint leur capacité d'ici 1995, même si le projet d'aérogare satellite est accepté. Toutefois, nous avons constaté que l'aérogare satellite ne sera probablement pas nécessaire pour répondre à la demande à l'ouverture de ces installations puisque la capacité prévue initialement pour l'aérogare 3 était de 9,8 millions de passagers. L'aérogare satellite risque d'attirer aussi une partie du trafic des deux autres aérogares. Il faudrait que le ministère réexamine ses méthodes d'analyse des répercussions financières ou autres découlant de modifications importantes touchant le projet.

30.79 Selon notre estimation fondée sur les états des revenus du ministère, les modifications du plan initial entraîneraient un transfert supplémentaire des revenus d'environ 11 millions de dollars par année, en sus du montant de 25 millions initialement prévu.

30.80 Le ministère a été incapable de nous fournir une analyse des conséquences financières résultant des modifications proposées au plan initial. En outre, le calcul de la valeur actualisée nette n'avait pas été refait pour permettre de déterminer si, par exemple, les répercussions financières à long terme de la construction d'une aérogare satellite pourraient annuler les avantages escomptés initialement en choisissant de faire appel à un promoteur du secteur privé. Nous n'avons pas, non plus, trouvé de plan financier montrant comment les PAF accéderaient à l'autonomie financière compte tenu de la perte de revenus de 36 millions de dollars par année qu'essuierait le ministère au profit de l'aérogare 3.

30.81 Nous avons noté que, dans l'intérêt public, il était important que le directeur général de l'aéroport soit chargé à autoriser tout transfert de transporteurs aériens d'une aérogare à l'autre. Le ministère n'a pu nous fournir les critères qu'il utilise pour approuver ou refuser l'accès des transporteurs aériens à l'aérogare 3. Cette démarche comporte un risque, soit qu'en raison de fortes pressions, le directeur général de l'aéroport se retrouve dans une position intenable. Étant donné les répercussions opérationnelles et financières de tels transferts, le ministère doit analyser son approche et prévoir des garanties adéquates dans le cadre des prochaines ententes.

30.82 Le ministère doit également évaluer la pertinence des moyens dont il dispose pour régler les conflits découlant d'une opposition entre ses propres visées et les intentions manifestes du promoteur en ce qui concerne l'aménagement du terrain ainsi que l'ensemble des systèmes de transport terrestre. Le promoteur de l'aérogare 3 construit actuellement un hôtel et un terrain de stationnement, ce qui risque de contrecarrer les plans touchant le coeur de l'aéroport; il prévoit également construire des immeubles à bureaux ainsi qu'un second hôtel. En outre, le promoteur a proposé de gérer son propre système de permis pour les services de taxis et de limousines, ce qui ne serait pas conforme aux dispositions législatives fédérales et provinciales ni à la demande de propositions du gouvernement. Les détenteurs de permis actuels et la ville de Mississauga s'y sont opposés.

30.83 Nous avons remarqué que le ministère est actuellement à élaborer un modèle de prise de décision quant au recours au capital privé.

30.84 Le ministère devrait mener une analyse a posteriori du projet de l'aérogare 3 afin d'en tirer des leçons. Cette analyse devrait porter entre autres sur les méthodes d'analyse des options envisagées et des mesures adoptées pour protéger les intérêts de l'État. Une telle initiative devrait jeter les assises d'une meilleure méthode de gestion des projets d'aménagement confiés, à l'avenir, au secteur privé.

Commentaires du ministère : Outre l'importante étude menée par le ministère avant et pendant la réalisation du projet, le ministère a l'intention de poursuivre une telle analyse à la fin des travaux.

Les aéroports à un tournant

30.86 Le ministère déclare se trouver en ce moment à un tournant. Il signale que des lettres d'intention ont été signées en ce qui concerne la cession des aéroports d'Edmonton, de Calgary, de Vancouver et de Montréal (Dorval et Mirabel). Des demandes ont été reçues des quatre administrations aéroportuaires locales, mais le ministère n'a pris aucune décision ni établi de calendrier pour la cession de ces aéroports.

30.87 Le ministère est probablement à amorcer une initiative qui pourrait avoir autant de répercussions que la décision de procéder à la déréglementation. Le ministère devra affronter de nouveaux risques tels que l'évaluation de la viabilité financière des administrations aéroportuaires locales. Nous nous demandons si l'histoire se répétera et si le ministère se lancera dans une autre grande initiative, comme celle de la cession des aéroports, à laquelle il n'est pas préparé et pour laquelle il ne dispose pas des outils appropriés.

30.88 Le ministère admet son manque d'expérience dans l'analyse financière d'opérations du genre crédit-bail avec les administrations aéroportuaires locales. Il affirme qu'il n'a pas tenté d'acquérir de telles compétences, mais a retenu les services d'experts-conseils du secteur privé.

Principales initiatives du ministère

La pièce n'est pas disponible

30.90 Nous y avons également énuméré les recommandations pertinentes de notre vérification de 1985 qui ont fait l'objet d'un suivi. Étant donné les changements qu'entraîne la déréglementation, nous n'avons pas effectué de suivi particulier sur nos constatations antérieures relatives à l'efficience de chaque aéroport.