2.11 Rôles des administrations fédérale et provinciales en matière de gestion des déchets. Les gouvernements des provinces et les administrations municipales sont les principaux responsables de la collecte, du traitement et de l'élimination ou du rejet de tous les types de déchets, à l'exception des déchets radioactifs. En raison de leurs pouvoirs en matière de planification de l'aménagement du territoire, à l'exception des terres de l'État, les provinces contrôlent le choix et l'exploitation des endroits où sont aménagées les installations d'entreposage et de transfert des matières dangereuses et les installations d'élimination des déchets. Les pouvoirs provinciaux s'étendent à la dépollution des lieux contaminés et à l'approbation de la nouvelle vocation des lieux décontaminés à des fins industrielles, agricoles ou résidentielles.
2.12 Le gouvernement fédéral est responsable des terres de l'État, et ses ministères et organismes sont responsables de la réduction et de la gestion de leurs propres déchets, notamment les déchets radioactifs, et de la dépollution de leurs propres lieux contaminés. Le Code de gérance de l'environnement (1991) du gouvernement fédéral fournit les directives générales aux ministères et organismes pour « mettre de l'ordre dans la maison fédérale ».
2.13 Mentalité du public. En 1993, le Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME), la principale tribune intergouvernementale pour traiter des questions environnementales et prendre des mesures communes, a trouvé que les Canadiens accordent la seconde place aux déchets dangereux parmi les dossiers environnementaux d'importance, immédiatement après l'appauvrissement de la couche d'ozone. Cependant, malgré la priorité accordée aux déchets dangereux, les solutions proposées aux problèmes d'élimination des déchets n'ont pas toujours été acceptables pour le public.
2.14 Conséquences sur la production de déchets. Le coût de la collecte et de l'élimination des déchets au Canada a augmenté constamment au cours des deux dernières années et est maintenant évalué par Environnement Canada à plus de 4,5 milliards de dollars annuellement. Ce coût a été compensé, jusqu'à un certain point, par la réduction du type et de la quantité de déchets produits et mis en décharge. Au nombre des avantages économiques et environnementaux qui en résultent, mentionnons la réduction des sommes nécessaires à la dépollution des lieux contaminés, une utilisation plus efficace de l'énergie et des matières premières, une compétitivité accrue et une diminution des problèmes sanitaires et environnementaux liés à la brumée ( smog ), à l'appauvrissement de la couche d'ozone et au réchauffement climatique.
2.15 L'héritage de la production et de la mauvaise gestion des déchets hante les générations actuelles et futures. Les décharges sont actuellement presque remplies à capacité et il devient de plus en plus difficile et dispendieux d'en ouvrir de nouvelles. Les lieux contaminés sont le résultat d'anciennes pratiques d'élimination, de déversements accidentels et de fuites. Ils se trouvent dans de nombreuses localités partout au Canada. Personne ne connaît cependant le nombre exact de lieux contaminés, l'étendue et la gravité de la contamination, ni à combien s'élèvent les coûts de leur assainissement. Maintenant et pour plusieurs décennies à venir, nous devrons gérer de très près nos déchets et nos terres contaminées par les déchets en raison des dangers pour la santé humaine et l'environnement.
2.17 Notre vérification n'a pas porté sur la gestion des déchets de chaque ministère ni sur leurs progrès en matière d'évaluation et de dépollution de leurs propres lieux contaminés. Lors d'une vérification future, le Bureau étudiera la question de la gestion des déchets et des efforts d'assainissement des lieux contaminés dans l'ensemble de l'appareil fédéral.
2.21 En avril 1989, le Conseil en est venu à une entente de principe relativement à la création du Programme national d'assainissement des lieux contaminés, programme fédéral-provincial doté d'un fonds de 250 millions de dollars pour dépolluer les lieux orphelins à risque élevé. Ce programme quinquennal, qui a commencé en 1989-1990, a été financé de façon égale par les deux paliers de gouvernement. Le Programme a pour objectif d'assurer la dépollution de tous les lieux contaminés au Canada, de promouvoir le développement de l'industrie canadienne des technologies environnementales et d'assainir les lieux contaminés fédéraux. À la part fédérale du financement du programme s'ajoutent 25 millions de dollars pour la dépollution des lieux contaminés fédéraux.
2.23 Mise en application des ententes bilatérales. De novembre 1990 à septembre 1993, les ententes bilatérales visant à administrer le financement nécessaire à l'assainissement des lieux orphelins à risque élevé et à la mise au point des techniques connexes ont été signées par le gouvernement fédéral ainsi que l'ensemble des provinces et des territoires. Les ententes définissent un lieu contaminé à « risque élevé » comme étant un endroit qui, de l'aveu du Canada et des provinces, constitue une menace réelle ou potentielle pour la santé humaine ou l'environnement. Lorsque le Ministère accepte un projet d'assainissement à partir de l'information fournie par la province ou à partir de ses propres critères, il négocie un plan de travail, étudie les demandes de paiements périodiques et rembourse à la province la moitié des coûts engagés admissibles.
2.24 Établissement de l'admissibilité des projets d'assainissement proposés. Le Conseil canadien des ministres de l'environnement a établi les Critères provisoires canadiens de qualité environnementale pour les lieux contaminés et le Système national de classification (SNC) pour l'évaluation et l'assainissement des lieux. Les Critères établissent les normes en vertu desquelles l'étendue de la contamination est définie et fournissent les repères pour évaluer les objectifs d'assainissement. Les Critères ont été rassemblés à partir des critères provinciaux existants et sont considérés comme « provisoires » étant donné qu'ils n'ont pas encore été validés scientifiquement. Le SNC sert à évaluer les risques pour l'environnement et la santé humaine et à établir les priorités en vue des mesures à prendre, comme la caractérisation, l'évaluation des risques ou les mesures d'assainissement. Le SNC tient compte des caractéristiques des contaminants, des moyens ou des voies par lesquelles les contaminants peuvent entrer dans la chaîne alimentaire et du degré auquel les personnes et les milieux sensibles sont exposés et touchés par la contamination. Il fallait obligatoirement utiliser le Système national de la classification pour obtenir un financement dans le cadre du Programme national d'assainissement des lieux contaminés.
2.25 Définition de la nécessité de nouvelles techniques d'assainissement. Lorsque le Programme national d'assainissement des lieux contaminés a été approuvé, il y avait pénurie de techniques rentables pour décontaminer les sols et les sédiments. Les objectifs de l'élément DETALC (Développement et démonstration de techniques d'assainissement des lieux contaminés) du Programme visent à promouvoir et à accélérer la création et la commercialisation de techniques novatrices portant sur la caractérisation, l'évaluation, l'assainissement et la surveillance des lieux contaminés.
2.26 En vertu de l'élément DETALC, les projets non sollicités soumis par le secteur privé en vue d'une étude et de l'approbation fédérales-provinciales devaient offrir la possibilité de s'appliquer à une vaste gamme de lieux contaminés partout au Canada ou de résoudre un grave problème de contamination dans un de ces lieux. Ainsi, en mars 1992, le Ministère a fait une étude des besoins de techniques d'assainissement comme critère de base pour l'établissement des priorités en vue de l'approbation des projets. Les résultats de cette étude ont permis un tri préliminaire assurant la pertinence des projets proposés.
2.27 Mettre de l'ordre dans la maison fédérale. L'élément « lieux fédéraux » du Programme national d'assainissement des lieux contaminés (PNALC) a été approuvé pour dépolluer les lieux dont le gouvernement fédéral était le propriétaire ou le pollueur responsable. Le principal objectif de cet élément était d'évaluer les lieux fédéraux à l'aide du Système national de classification et ce, de façon à encourager les ministères à évaluer les lieux contaminés de manière cohérente. Les coûts de l'évaluation étaient partagés entre les ministères concernés et le PNALC. Les ministères devaient financer entièrement les travaux d'assainissement de leurs propres lieux contaminés. Cependant, les coûts de l'assainissement des lieux orphelins fédéraux étaient partagés avec Environnement Canada en vertu du PNALC. Environnement Canada définit un lieu orphelin fédéral comme étant un lieu où une partie autre qu'un organisme ou un ministère fédéral est responsable de la contamination de terres appartenant à l'État; cette partie est inconnue et ne veut pas ou ne peut pas financièrement entreprendre l'action correctrice nécessaire. Les sociétés d'État n'étaient pas admissibles au financement en vertu du PNALC.
2.29 En janvier 1993, le Ministère a analysé les cadres législatifs provinciaux et fédéraux en fonction de cinq critères établis en 1991 par le Conseil canadien des ministres de l'environnement et a fait parvenir les résultats de cette analyse aux provinces afin que celles-ci agissent en conséquence. Par après, en mars 1993, le Groupe de travail multilatéral du CCME chargé de la responsabilité à l'égard des lieux contaminés proposait 13 principes en vue de l'élaboration d'un cadre législatif efficace qui régirait l'assainissement des lieux contaminés et s'appuierait sur le principe du « pollueur payeur ». Le Ministère indique que des provinces sont en train de mettre en place les cadres législatifs pour l'assainissement des lieux contaminés ou, lorsqu'un tel cadre est déjà en place, elles sont en train de le consolider afin de tenir compte de ces principes. Le Ministère n'a cependant pas fait d'analyse de la situation depuis janvier 1993 pour étayer ces dires.
2.30 Aux termes de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement , des pouvoirs sont prévus pour entreprendre toute mesure d'urgence en réponse à tout danger menaçant la santé humaine ou l'environnement en raison du rejet de substances toxiques. Toutefois, ces pouvoirs s'adressent aux parties qui étaient propriétaires de ces substances au moment ou avant le moment où celles-ci étaient relâchées dans l'environnement. Par ailleurs, la liste de substances toxiques énumérées dans le texte de la Loi n'est pas exhaustive et ne comprend pas nécessairement certains genres de contaminants que l'on trouve dans des lieux contaminés. Deux études ministérielles indiquent qu'il n'est pas clairement établi s'il est possible d'appliquer la Loi pour assurer la dépollution d'endroits contaminés par lixiviation à long terme ou rejets de longue date de contaminants. De plus, une des études a mis en lumière certaines lacunes des dispositions de la Loi relatives à la récupération des coûts de dépollution de lieux contaminés par d'autres parties.
2.31 Cadre législatif pour le contrôle de la contamination sur les terres de l'État. Malgré l'intention du Code de gérance de l'environnement du gouvernement fédéral de mettre de l'ordre dans la maison fédérale, il n'y a toujours pas de règlement en vertu de la Loi que le Ministère pourrait appliquer pour assurer l'assainissement des lieux contaminés fédéraux. Le Ministère dit qu'il prévoit émettre des lignes directrices relatives à la Loi canadienne sur la protection de l'environnement dans un proche avenir sur la gestion des réservoirs souterrains et en surface de stockage des combustibles appartenant au gouvernement fédéral, deux sources courantes de contamination. À titre de lignes directrices, celles-ci n'auraient peut-être pas force de loi. Ainsi, en ce qui a trait à la gestion des terres de l'État, le cadre législatif du Ministère n'est pas comparable aux cadres prévus par les provinces pour la gestion des terres qui ne relèvent pas de la compétence fédérale. Le Ministère a fourni une analyse de la Loi et des possibilités de modifications au Comité permanent de l'environnement et du développement durable de la Chambre des communes. Le Comité est actuellement en train d'examiner la Loi et fera rapport plus tard au cours de l'année.
2.33 En mars 1992, le Ministère s'est penché sur le dossier de la nature de la contamination au Canada afin de définir les exigences pour les nouvelles techniques de dépollution. Une des conclusions de cette étude était que les inventaires existants des lieux contaminés ne donnaient probablement qu'un aperçu incomplet des risques de contamination souterraine provenant des activités industrielles actuelles et passées et des décharges municipales qui recevaient des déchets industriels.
2.34 En décembre 1993, le Ministère a dégagé de l'information sommaire sur tous les lieux contaminés connus pour le Groupe de travail du CCME chargé de la responsabilité à l'égard des lieux contaminés, qui étudiait la nécessité d'un fonds pour les lieux orphelins au-delà de la date d'expiration du PNALC. Cette information indiquait qu'à partir de cette date, il y aurait environ 4 500 lieux contaminés au Canada et que le tiers d'entre eux avaient déjà été dépollués. On s'accorde cependant pour dire que cette information est incomplète.
2.35 Les estimations des coûts d'assainissement des lieux contaminés au Canada varient considérablement. Selon ce qu'on rapporte dans les médias, les estimations du coût total des travaux d'assainissement au Canada varient de 5 à 20 milliards de dollars. On n'a cependant pas divulgué le bien-fondé de ces estimations. Le coût de l'assainissement des lieux contaminés au pays par les seules fuites des réservoirs souterrains a été estimé dans une étude effectuée par le Ministère en janvier 1994 à 5,9 milliards. Ce chiffre est fondé sur l'estimation qu'il y aurait 40 000 réservoirs souterrains qui fuient au Canada. Cependant, il manque deux facteurs essentiels à toute estimation de l'ensemble des obligations en vue de l'assainissement des lieux contaminés au Canada, soit un inventaire national complet et cohérent et une évaluation des lieux contaminés.
2.36 L'inventaire des lieux contaminés fédéraux n'est pas complet. Le Ministère a préparé un inventaire des lieux contaminés fédéraux à partir des registres tenus sur les déversements et des données fournies par les ministères. Au 31 janvier 1995, l'inventaire du Ministère dressait la liste d'environ 1 200 lieux fédéraux potentiellement contaminés. Cet inventaire est cependant incomplet. Par exemple, un des bureaux régionaux du Ministère a relevé 25 p. 100 de lieux fédéraux de plus que ceux inscrits sur la liste fournie pour cette région dans l'inventaire fédéral et qui pourraient être contaminés.
2.37 Le Ministère devrait préparer de l'information adéquate, notamment un inventaire, sur tous les lieux contaminés nationaux et fédéraux de façon à pouvoir déterminer les risques éventuels pour la santé humaine et l'environnement et les coûts de dépollution et en rendre compte au Parlement.
2.38 Les coûts de l'assainissement des lieux contaminés fédéraux pourraient être considérables. En juin 1993, le Ministère a entrepris une étude de 53 ministères, organismes et sociétés d'État qui devait servir à la préparation d'un rapport au Cabinet précisant s'il y a suffisamment de fonds pour l'assainissement des lieux fédéraux. D'après les 46 réponses reçues, l'étude estimait qu'il y avait entre 2 000 et 3 000 lieux fédéraux potentiellement contaminés, dont 500 à 1 000 nécessitent une action correctrice. Le coût minimum prévu pour l'évaluation et l'assainissement de ces lieux était de un milliard de dollars. Cependant, cette estimation ne comprenait pas les chiffres pour les terres du ministère de la Défense nationale (MDN), les terres des réserves indiennes ni les terres non bâties de l'État au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest. Notre rapport de 1994 indiquait que le coût estimatif de l'assainissement des seuls lieux contaminés du MDN pour en assurer la conformité avec les autorités environnementales s'élevait à plus de 700 millions de dollars.
2.39 Il est peu probable que l'étude menée en juin 1993 par Environnement Canada tienne compte des fuites des réservoirs souterrains. L'étude précitée de 1994 sur les réservoirs d'entreposage de combustibles indiquait que ce genre de travaux de décontamination sur les terres de l'État pouvait s'élever à lui seul à environ 294 millions de dollars (chiffre fondé sur un nombre estimatif de 2 000 réservoirs fédéraux défectueux et un coût d'assainissement moyen de 147 000 dollars par lieu). Le coût total de l'assainissement des lieux contaminés fédéraux est donc probablement d'au moins deux milliards. Aucune de ces obligations éventuelles n'a été divulguée dans les Notes afférentes aux états financiers du Canada ni dans les Notes afférentes au Rapport financier annuel du gouvernement du Canada.
2.40 Le gouvernement fédéral devrait divulguer dans les Notes afférentes aux états financiers et dans les Notes afférentes au Rapport financier annuel du gouvernement du Canada, le passif éventuel du gouvernement fédéral lié à l'assainissement des lieux contaminés, qu'il peut établir et estimer de façon raisonnable.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Le gouvernement canadien est conscient que les principes comptables généralement reconnus, tels qu'énoncés par l'Institut Canadien des Comptables Agréés, requièrent la reconnaissance des passifs et des coûts environnementaux et de restauration des sites. Bien que certaines estimations de coût puissent être disponibles au sein du gouvernement du Canada pour le nettoyage d'éléments spécifiques tels que les déchets radioactifs et la contamination de sites, ce n'est pas le cas pour d'autres responsabilités environnementales pour lesquelles le gouvernement s'est engagé à agir. Le coût pour le gouvernement de tous ces engagements ne peut pas être déterminé présentement et, tant que des estimations plausibles de ces coûts ne seront pas établies, le gouvernement ne devrait pas modifier ses conventions comptables pour enregistrer des coûts partiels. La détermination de ces coûts, qui sont fonction d'une politique gouvernementale, d'une législation et de règlements en évolution, fait l'objet d'une étude présentement. Dans la mesure du possible, l'information dans les notes aux états financiers du gouvernement pour l'année financière 1994-1995 sera enrichie pour y inclure les passifs éventuels qui peuvent être déterminés et estimés de façon raisonnable.
2.42 Il n'y a pas de chiffres clairs des coûts totaux de l'assainissement. Le Ministère avait estimé que 11 des 48 projets d'assainissement des lieux orphelins en cours devaient être terminés, en vertu des plans de travail approuvés, au 31 mars 1995. Dans le cadre de sa stratégie pour mettre fin au Programme, présentée au paragraphe 2.60, le Ministère prévoyait également poursuivre la réalisation de quelque 13 autres projets d'assainissement au cours de l'année qui vient. Cela ne signifie cependant pas que les 24 lieux seront entièrement décontaminés d'ici le 31 mars 1996 ou qu'il n'y aura pas de coûts permanents pour la surveillance et l'entretien des lieux après cette date. Les travaux à faire sur les 24 lieux orphelins qui restent dépendront du financement provincial provenant d'une source autre que le Programme national d'assainissement des lieux contaminés. Trois de ces lieux sont vastes et il en coûtera sûrement des dizaines de millions de dollars pour dépolluer chacun d'eux.
2.43 L'obligation en matière d'assainissement persistera. Les stratégies de confinement de déchets sur place pour prévenir la migration des contaminants à l'extérieur du lieu contaminé ont été utilisées dans plusieurs lieux orphelins. Bien qu'elles réduisent les risques pour la santé humaine ainsi que les incidences environnementales, les stratégies de confinement nécessitent des contrôles institutionnels à long terme, comme un accès limité et un traitement, une surveillance et un entretien permanents. En fait, il se peut qu'il faille éventuellement procéder de nouveau à l'assainissement des lieux contaminés en raison de la détérioration des structures de confinement avec le temps. Les générations futures auront vraisemblablement à payer le coût de ces mesures de dépollution. Par ailleurs, les déchets de certains lieux orphelins ont été déposés dans des installations de gestion des déchets dangereux. Ces installations nécessitent déjà des contrôles institutionnels à long terme et devront éventuellement être déclassées de façon adéquate. Il est évident qu'il faudra entreprendre des travaux importants au cours des années à venir afin de terminer l'assainissement des lieux orphelins à risque élevé connus au Canada.
2.44 Le Ministère devrait soulever avec le Conseil canadien des ministres de l'environnement la nécessité d'un plan d'action national pour terminer l'assainissement de tous les autres lieux orphelins à risque élevé au Canada le plus tôt possible.
2.45 Activité sur les lieux fédéraux potentiellement contaminés. Le Ministère a approuvé le financement nécessaire en vertu du Programme pour l'évaluation de 326 lieux fédéraux appartenant à sept ministères et à un organisme fédéraux. Au 31 janvier 1995, environ 90 p. 100 des évaluations étaient terminées. Ces évaluations indiquent qu'environ la moitié des lieux requièrent une intervention immédiate ou pourraient nécessiter une action correctrice dans un proche avenir. D'autres ministères doivent fournir un financement complémentaire pour l'assainissement de ces lieux. L'inventaire d'Environnement Canada indique que seulement 326 des quelque 1 200 lieux fédéraux potentiellement contaminés identifiés ont été évalués à la fin du Programme.
2.46 Au 31 mars 1995, le Ministère avait également approuvé le financement de la décontamination de 18 lieux orphelins fédéraux. Six des 18 lieux nécessiteront vraisemblablement d'autres travaux. Or, le Programme national d'assainissement des lieux contaminés ne prévoit plus de financement pour les lieux fédéraux.
2.47 Développement de techniques d'assainissement. Au 1er septembre 1994, 45 projets avaient été approuvés dans le cadre de l'élément Développement et démonstration de techniques d'assainissement des lieux contaminés pour un coût total d'environ 11 millions de dollars pour le gouvernement fédéral. Environ 90 p. 100 de ces projets portent sur l'assainissement des sols, une préoccupation majeure dans les lieux contaminés. Les projets approuvés prévoient la démonstration de techniques sur place, l'évaluation de l'efficacité des techniques et le développement de méthodes et de bases de données. Cette façon de procéder est conforme aux priorités de l'élément DETALC et aux besoins recensés. Les techniques financées par l'élément ont été mises à l'essai dans six lieux orphelins. Une de ces techniques a par la suite été utilisée pour une partie des activités de dépollution. Les cinq autres ont eu des résultats non concluants ou ne sont pas encore assez perfectionnées pour atteindre l'étape commerciale. ( voir photographe )
2.48 Au 31 janvier 1995, 14 projets étaient terminés et les rapports techniques étaient produits. Onze autres projets devaient être terminés au 31 mars 1995. Les 20 autres projets se poursuivront jusqu'au 31 mars 1997, mais seulement trois d'entre eux nécessiteront un financement fédéral au-delà du 31 mars 1995. Le Ministère prévoit évaluer les rapports techniques des projets restants lorsqu'ils seront disponibles et que les ressources le permettront. Nous n'avons rien vu qui laisse croire que le Ministère prévoit évaluer les conséquences des projets financés dans le cadre de l'élément DETALC sur l'industrie environnementale ou les conséquences de ce programme sur la stratégie du gouvernement, récemment annoncée, pour l'industrie environnementale canadienne.
2.49 Le Ministère devrait évaluer le programme de Développement et de démonstration de techniques d'assainissement de lieux contaminés le plus tôt possible et tenir compte des résultats obtenus dans le cadre de la stratégie pour l'industrie environnementale canadienne.
2.50 Mise au point d'outils scientifiques. Le Ministère considère que la mise au point de nombreux outils scientifiques est un résultat important du PNALC. Depuis 1991, le Ministère a préparé 12 ouvrages de référence, méthodes et directives scientifiques pour répondre aux besoins liés à l'utilisation de ces outils. Un des outils créés est une méthode d'évaluation environnementale du risque pour les sols contaminés. Jusqu'à présent, cette méthode a été appliquée pour valider la moitié des critères d'assainissement contenus dans les Critères provisoires canadiens de qualité environnementale mentionnés au paragraphe 2.24. Le Ministère prévoit que ces nouveaux critères d'assainissement seront publiés au cours de l'exercice 1995-1996 et fourniront des normes objectives qui pourront être appliquées à l'assainissement des lieux contaminés. Cela permettra probablement de résoudre un problème de longue date - « Quand est-ce assez propre? »
2.51 Le Ministère devrait évaluer les outils scientifiques conçus par le Programme national d'assainissement des lieux contaminés et les modifier au besoin pour en encourager une application plus vaste.
2.53 Utilisation des fonds du Programme. Jusqu'à présent, les provinces ont été lentes à se servir des fonds fédéraux affectés aux lieux orphelins. On nous a dit que cela pourrait être attribuable en partie à la nature des activités d'assainissement et en partie à l'absence de fonds provinciaux correspondant aux fonds fédéraux. Beaucoup de temps et d'efforts seront probablement nécessaires pour identifier et établir la source de contamination de chaque lieu, obtenir les ordres environnementaux nécessaires, effectuer des évaluations et déterminer une stratégie d'assainissement. Par exemple, l'évaluation et les essais ont commencé en 1986 à Ville-Mercier, au Québec, dans un lieu orphelin gravement touché par la contamination des eaux souterraines, et ce n'est que maintenant qu'une stratégie de dépollution est soumise à un examen public. L'assainissement d'un lieu contaminé peut également être un processus très long. Dans le cas d'un autre lieu orphelin touché par la contamination des eaux souterraines, une installation de transfert des déchets contenant des BPC à Smithville, en Ontario, l'assainissement est en cours depuis 1985. ( voir photographe )
2.54 Le Parlement n'a pas été pleinement informé de la réaffectation des fonds du Programme national d'assainissement des lieux contaminés. Le Ministère a jusqu'à présent dépensé environ 86,3 millions de dollars, dont environ 12 millions pour l'administration de programme, sur le total de 145,6 millions approuvés pour sa portion du PNALC. Le Ministère prévoit dépenser huit millions en 1995-1996. Des 51,3 millions de dollars restants : 13,7 millions ont été utilisés pour compenser les compressions générales des dépenses dans les autres programmes; 14 millions n'ont pas été utilisés; 23,6 ont été utilisés en 1994-1995 pour financer d'autres programmes, notamment la phase II du Plan d'action des Grands Lacs et le Plan nord-américain de gestion de la sauvagine. Le Parlement n'a pas été entièrement informé de cette réaffectation des fonds du PNALC.
2.55 Le Ministère devrait informer le Parlement, dans la Partie III du Budget des dépenses , des changements importants apportés aux niveaux de financement des principaux programmes.
2.56 Possibilité de récupération des coûts. Les accords bilatéraux avec les provinces prévoient la récupération des coûts d'assainissement en vertu du PNALC auprès des propriétaires actuels ou nouveaux des lieux décontaminés. Les provinces doivent s'assurer qu'un mécanisme est en place pour récupérer les coûts de l'assainissement. Le Ministère n'a prévu aucun montant potentiellement récupérable dans son budget.
2.57 Le Ministère devrait s'assurer que les dépenses fédérales au chapitre de l'assainissement des lieux contaminés soient récupérées, le cas échéant.
2.58 Mesure et compte rendu des progrès réalisés. Le Ministère a mis au point une méthode lui permettant de mesurer le degré de dépollution des lieux orphelins. Le Ministère prévoit utiliser cette méthode, après un essai approprié, afin de faire des évaluations « post-projet » sur les projets d'assainissement terminés au cours de l'exercice 1995-1996. Ces évaluations comprendront une analyse des obligations financières fédérales.
2.59 Le Cabinet et le Parlement n'ont pas été entièrement informés au sujet de l'obligation fédérale relativement aux coûts d'assainissement. Lorsque le Programme national d'assainissement des lieux contaminés a été approuvé en 1989, le Cabinet a exigé qu'Environnement Canada, en collaboration avec les autres ministères participants, fasse un compte rendu à la fin de la période triennale sur les progrès réalisés et sur la pertinence des fonds pour la dépollution des lieux fédéraux. L'étude de 1993 (voir le paragraphe 2.37) a indiqué qu'il y a d'importantes obligations fédérales en ce qui a trait à l'assainissement des lieux contaminés. Cependant, le rapport au Cabinet n'a pas été produit. Nous n'avons trouvé aucune preuve à l'effet que le Cabinet ou le Parlement aient été entièrement avisés de l'étendue de l'obligation fédérale pour la dépollution ni du niveau de financement requis.
2.61 La question de l'obligation relative à l'assainissement n'est pas résolue. Il y a peu de précédents juridiques sur la détermination de l'obligation concernant la contamination des terres. De plus, malgré certains progrès réalisés pour consolider le cadre législatif des provinces, tels que mentionnés au paragraphe 2.29, tout porte à croire que la question de l'obligation environnementale en matière d'assainissement est loin d'être résolue. Par exemple, les prêteurs cherchent à faire amender la Loi sur la faillite et l'insolvabilité afin de protéger les fiduciaires et les syndics de l'obligation relative aux coûts de la dépollution. Le Ministère nous a avisés que les intervenants avaient d'importantes divergences d'opinions concernant certains des 13 principes du CCME relativement aux dispositions de la Loi pour un assainissement efficace des lieux contaminés. Une de ces divergences porte sur le principe de la « solidarité », qui permet aux gouvernements de poursuivre n'importe laquelle des parties solidairement responsables d'un lieu contaminé pour récupérer les coûts de l'assainissement. Une des solutions de rechange préconise le concept d'une « part orpheline », qui se réfère à une portion de l'obligation pour la contamination qui est devenue la responsabilité des gouvernements. Si le principe de la « part orpheline » est accepté, il faudrait créer un fonds permanent pour les lieux orphelins afin de payer les coûts d'assainissement qui ne peuvent être assignés à une partie responsable. On nous a donné à entendre que le CCME a mis fin aux discussions avec l'industrie, les banques et les groupes environnementaux à ce sujet. Il semble donc peu probable qu'il y ait consensus national dans un proche avenir au sujet de « la solidarité » relativement à la responsabilité de l'assainissement des lieux contaminés. La question de savoir « qui paie? » est une question sociale très complexe qui est loin d'être résolue.
2.62 Le Ministère devrait poursuivre son analyse des activités des gouvernements des provinces et du secteur privé concernant l'identification et l'assainissement des lieux contaminés pour établir le caractère adéquat du cadre législatif national.
2.63 La nécessité de poursuivre l'action amorcée sur les lieux fédéraux. Aucun plan n'a été formulé pour un programme à coût partagé pour les lieux fédéraux au-delà du 31 mars 1995, étant donné que les 25 millions déjà affectés à cet élément du Programme ont été dépensés pour les évaluations et l'assainissement des lieux fédéraux, la création d'outils scientifiques et l'administration de programme. Nous avons signalé qu'Environnement Canada prévoit continuer d'offrir aux autres ministères ses compétences et ses conseils techniques sur les lieux contaminés après la fin du Programme national d'assainissement des lieux contaminés. Comme nous l'avons déjà mentionné, il y a plusieurs lieux fédéraux à évaluer et à dépolluer. Actuellement, la politique du Conseil du Trésor oblige les ministères à évaluer les lieux seulement lorsque ces derniers doivent être vendus ou transférés ou que leur utilisation doit changer. Cela signifie que les lieux fédéraux les plus contaminés pourraient ne pas être dépollués. Cette omission aurait des conséquences négatives sur la promesse faite par le gouvernement dans son Plan vert à l'effet qu'il doit donner l'exemple.
2.64 Le Ministère devrait envisager la nécessité d'un plan d'action pour terminer l'évaluation et la dépollution de tous les lieux contaminés fédéraux.
2.66 En 1988, après l'incendie à Saint-Basile-le-Grand, au Québec, le gouvernement fédéral a adopté une ordonnance provisoire en vertu de la nouvelle Loi canadienne sur la protection de l'environnement , qui remplaçait la Loi sur les contaminants de l'environnement , pour contrôler l'entreposage des déchets contenant des BPC. À ce moment-là, le gouvernement a annoncé son programme fédéral de destruction des BPC. Ce programme comprenait les dépenses du ministère de la Défense nationale de six millions de dollars, pour un incinérateur mobile à Goose Bay (Labrador) pour la destruction de ses BPC, et de 15 millions par Environnement Canada afin de trouver un endroit pour la construction et l'exploitation d'un deuxième incinérateur mobile sur un lieu fédéral. De plus, en vertu du Programme, Environnement Canada devait coordonner la destruction, en l'espace d'un an, de matériels contaminés par de faibles quantités de BPC répertoriés dans l'inventaire fédéral.
2.67 En octobre 1989, le CCME a annoncé un cadre fédéral-provincial qui prévoyait éliminer graduellement l'utilisation des BPC, mettre davantage l'accent sur la destruction plus que sur l'entreposage, établir des lieux de destruction avec l'approbation de la collectivité et détruire les BPC sur le territoire canadien. De plus, le ministre de l'Environnement a accepté la recommandation du Conseil consultatif canadien de l'environnement, en 1989, à l'effet que le processus de sélection d'un endroit soit conçu de façon à tenir compte des préoccupations du public. En outre, le Plan vert (1990) a confirmé l'obligation du gouvernement fédéral dans le cadre du Programme de destruction des BPC, et 1996 a été fixée comme date limite pour la destruction complète des déchets fédéraux contenant des BPC.
2.68 Le rôle d'Environnement Canada dans la gestion des BPC. Le Ministère représente le gouvernement du Canada au sein du CCME et il est le chef de file du gouvernement fédéral dans l'élaboration et l'application des initiatives fédérales-provinciales visant à réglementer l'utilisation des BPC ainsi que l'entreposage et la destruction des déchets contenant des BPC. Le Ministère est également au premier plan de la partie fédérale de l'initiative nationale en coordonnant les activités des propriétaires fédéraux de BPC et en donnant des conseils aux administrations centrales et aux bureaux régionaux relativement à l'entreposage, au transport et au traitement des déchets contenant des BPC.
2.70 À l'échelle nationale, la destruction annuelle de BPC a été importante. En 1988 et 1993, plus de 78 400 tonnes ont été incinérées ou traitées. Un volume important de déchets contenant des BPC demeurent cependant entreposés, et d'autres BPC viendront s'ajouter à mesure que le matériel contenant des BPC, comme les transformateurs, sera mis hors service. Cela signifie que les risques pour la santé humaine et l'environnement liés aux BPC demeurent. ( voir photographe )
2.71 Le cadre réglementaire. La Loi canadienne sur la protection de l'environnement autorise le Ministère à réglementer tous les aspects du cycle de vie des substances toxiques, notamment des BPC. Dans le cas des BPC, cela se fait par le biais du Règlement fédéral sur le traitement et la destruction des BPC au moyen d'unités mobiles (1990), du Règlement sur l'exportation des déchets contenant des BPC (1990), du Règlement sur les biphényles chlorés (BPC en utilisation) (1991) et du Règlement sur le stockage des matériels contenant les BPC (1992). Le nouveau règlement qui a été proposé pour remplacer le Règlement sur les biphényles chlorés en 1995 rendra obligatoire un compte rendu sur le matériel en utilisation contenant des BPC et l'élimination progressive d'ici 1997 de ce matériel dans les endroits plus vulnérables, comme les écoles et les hôpitaux. La pièce 2.3 donne les statistiques d'application nationale pour la période de 1991-1992 à 1994-1995.
2.72 Le Ministère a pris des arrangements avec les provinces pour assurer l'uniformité de l'application des règlements sur les BPC à l'échelle nationale. Par exemple, il a signé des ententes avec la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve pour coopérer à l'administration du Règlement sur le stockage des BPC. Cependant, le Ministère n'a pas encore signé d'accord avec les provinces, tel que prévu dans la Loi canadienne sur la protection de l'environnement , qui reconnaîtrait l'équivalence des règlements fédéraux et provinciaux sur les BPC. Jusqu'à ce que de tels accords ne soient finalisés, il existe une possibilité de double emploi entre les règlements fédéraux et provinciaux et leurs mises en application.
2.74 Progrès dans le domaine de la destruction des déchets de BPC. Il y a deux méthodes approuvées pour la destruction des déchets contenant des BPC : la destruction thermique (incinération à température élevée) pour les concentrations élevées de BPC (plus de 40 p. 100) et chimique (décontamination) pour les concentrations plus faibles. L'incinération de 33 618 tonnes de déchets contenant de fortes concentrations de BPC au Canada s'est faite jusqu'à présent à quatre endroits : la seule installation d'incinération permanente de Swan Hills (Alberta); l'installation temporaire du ministère de la Défense nationale à Goose Bay (Labrador); l'installation temporaire du gouvernement de l'Ontario à Smithville (Ontario); une installation temporaire à Baie-Comeau (Québec). Depuis 1983, les faibles concentrations de BPC sont et continuent d'être traitées avec succès partout au Canada. ( voir photographe )
2.75 Le Programme fédéral de destruction des BPC. Le Ministère contrôle les 15 millions de dollars affectés au financement du Programme fédéral de destruction des BPC et verse des fonds à ses bureaux régionaux pour les processus de sélection d'un endroit où installer les incinérateurs mobiles. Ces fonds devaient être utilisés pour la sélection d'un endroit, l'évaluation environnementale, l'information et la consultation du public, ainsi que la mise en service, l'exploitation et le déclassement d'autres centres de destruction mobile au Canada. Plus de 3,6 millions provenant de ces fonds, attribués de la façon indiquée dans la pièce 2.4 et la pièce 2.5 ont été utilisés par les bureaux régionaux pour le processus de sélection d'un lieu. Les efforts se sont concentrés dans la région du Canada atlantique, au Québec et en Ontario. Cependant, ce n'est que dans cette dernière province que le processus semble avoir des chances de réussir. C'est pourquoi le Ministère nous a avisés qu'il envisage maintenant d'utiliser l'installation de Swan Hills, en Alberta, pour détruire les déchets fédéraux contenant des concentrations élevées de BPC.
2.76 Région du Canada atlantique. Un endroit en Nouvelle-Écosse et un autre au Nouveau-Brunswick ont été choisis et les deux ont été soumis à une évaluation environnementale. Le Comité indépendant de révision a mené des audiences publiques lors de l'examen de l'évaluation. Le Comité a conclu que bien que ces deux endroits soient acceptables du point de vue technique, ils étaient inacceptables aux yeux des collectivités touchées. On a donc mis fin au processus de sélection.
2.77 Québec. Le regroupement des déchets fédéraux et provinciaux devait rendre une installation de destruction plus rentable. Trois endroits ont d'abord été choisis par la province - Saint-Basile-le-Grand, Baie-Comeau et Shawinigan - pour la destruction des déchets de BPC fédéraux et provinciaux. L'attention a éventuellement porté sur Shawinigan. Cependant, les audiences publiques ont conclu que bien que l'endroit soit approprié sur le plan technique, il n'était pas acceptable aux yeux du public. Le gouvernement du Québec a déclaré son intention de procéder de lui-même à la destruction d'une partie de son inventaire, en commençant à Baie-Comeau, à un coût prévu de 30 millions de dollars.
2.78 London (Ontario). Deux endroits éventuels ont été répertoriés à London. Au cours de la dernière étape du processus de sélection, on demandera à la collectivité d'indiquer son appui pour l'un ou l'autre endroit au cours d'un vote public qui se tiendra au printemps.
2.80 Des progrès sont réalisés. Même si le processus de sélection d'endroits n'a pas été fructueux, il a donné des résultats positifs. Le Programme de destruction des BPC prévoyait la mise sur pied d'un groupe interministériel pour prendre des mesures concernant les BPC non prévues dans le cadre de l'application des règlements de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement , c'est-à-dire pour coordonner les activités fédérales, échanger de l'information et promouvoir des plans d'action. Les bureaux régionaux du Ministère ont favorisé les activités de sélection, encouragé l'action fédérale afin de regrouper tous les déchets contenant des BPC sur de vastes lieux de stockage et cherché à promouvoir la réduction de leur volume de déchets de BPC. Il en est résulté une diminution du nombre de lieux fédéraux, de 593 en 1991 à 495 à l'heure actuelle. Même s'il y a actuellement regroupement de ces déchets, il reste beaucoup à faire. Par exemple, la partie des déchets de BPC fédéraux (97 tonnes) stockés actuellement dans 237 installations de plus faible envergure, nécessitant chacune l'entière conformité au Règlement sur le stockage des BPC, pourrait être concentrée davantage.
2.81 Les études des diverses options de destruction (par exemple, l'utilisation de l'installation permanente de Swan Hills ou l'utilisation possible d'installations aux États-Unis) et de leurs coûts connexes ainsi que les évaluations du risque pour le transport des déchets de BPC ont été effectuées par les bureaux régionaux. Il existe néanmoins un danger réel que tous les efforts consentis soient perdus si le Ministère ne continue pas de coordonner l'effort fédéral.
2.82 Le Ministère devrait continuer d'aider les ministères fédéraux pour traiter les huiles minérales contaminées par de faibles concentrations de BPC; regrouper les déchets de BPC dans des installations de stockage plus vastes qui peuvent être mieux gérées; réduire le volume des déchets à détruire en extrayant les BPC et en recyclant les éléments réutilisables.
2.84 Étant donné la préoccupation constante du public au sujet de l'établissement d'installations de destruction des BPC, le Ministère devrait faire rapport au Parlement sur les progrès réalisés jusqu'à présent relativement à la destruction des BPC, et fournir une évaluation réaliste des risques associés au stockage à long terme et des coûts et du temps nécessaires pour détruire tout l'inventaire fédéral.
2.85 La gestion des BPC coûte cher. Les ministères devront prévoir d'importants engagements financiers pour la poursuite des activités fédérales en matière de stockage, de regroupement et de destruction des BPC. Jusqu'à présent, nous n'avons pu rassembler qu'une faible quantité de données sur ces coûts ( voir la pièce 2.6 ), mais les études du Ministère nous ont donné un aperçu de leur importance. Par exemple, le transport des 1 326 tonnes de déchets de BPC fédéraux stockés au Québec (environ 23 p. 100 de l'inventaire fédéral) vers les installations de Swan Hills (Alberta) et leur destruction coûterait environ quatre millions de dollars.
2.86 Le Ministère devrait continuer d'assumer un rôle de chef de file et de coordination en aidant les ministères à éliminer leurs déchets contenant des BPC de façon sûre et rentable.
2.88 De 1983 à 1993, Environnement Canada a émis en moyenne 176 permis par année pour l'élimination de déchets dans des endroits océaniques approuvés ( voir la pièce 2.7 ). Les types de matières approuvées au cours de cette période étaient des matériaux de dragage, des déchets de poissons, des matériaux d'excavation et des gravats de construction, des navires et de la ferraille. Cependant, le nombre des permis émis pour les déchets de poissons diminue, probablement à la suite d'un moratoire sur la pêche à la morue et au capelan au Canada atlantique. Les statistiques nationales sur l'application de la Loi au cours de la période de 1991-1992 à 1994-1995 sont présentées à la pièce 2.3 .
2.89 Dans notre rapport de 1990, nous avons parlé de notre satisfaction relativement à l'évaluation de 1989 faite par le Ministère de son programme de rejet en mer et nous étions d'accord avec la critique du soutien scientifique du programme formulée dans le rapport d'évaluation. En 1991, en vertu du Plan vert, le Ministère a répondu en élaborant le Plan d'action pour le contrôle du rejet des déchets en mer, accompagné d'un financement de dix millions de dollars, pour améliorer les règlements, établir de nouvelles directives concernant la surveillance des lieux de rejet et réduire la quantité de matière plastique persistante dans nos eaux côtières. La mise en oeuvre du Plan d'action suit l'échéancier prévu.
2.91 Jusqu'à présent, le Ministère n'a pas fait d'analyse des conséquences possibles, pour les générations actuelles et futures, de mettre fin au Programme national d'assainissement des lieux contaminés et au Programme de destruction des BPC. Une telle information serait importante pour le Parlement afin qu'il puisse évaluer toute demande de fonds pour résoudre le problème de ce lourd héritage que constituent les déchets dangereux.
Réponse du Ministère : Le Programme national d'assainissement des lieux contaminés (PNALC) et le Programme de destruction des BPC étaient tous les deux des projets de partenariat, destinés à susciter d'autres actions, notamment de la part des provinces, d'autres ministères fédéraux et de l'industrie. Ils ont donné lieu à beaucoup de réussites (p. ex. en catalysant l'action correctrice dans l'industrie) et à des contributions importantes qui continueront d'avoir un effet positif dans ces dossiers : inventaires, outils scientifiques, technologies et cadres législatifs dans la plupart des provinces. Nous avons appris grâce à ces programmes qu'il est difficile de fixer des objectifs initiaux lorsque les résultats dépendent de mesures prises dans le cadre des partenariats fédéraux-provinciaux et lorsque la consultation publique et les valeurs sociales sont des éléments essentiels dans le choix d'un site pour les installations de destruction des BPC.
Même si ces programmes ont pris fin, le Ministère poursuivra sa participation à ce chapitre, selon les ressources dont il disposera, en encourageant la prise de mesures et en suivant de près les progrès qui seront accomplis. Il réaffectera 7,8 millions de dollars provenant de ses services votés de 1995-1996 pour aider les provinces à terminer la dépollution de certains sites orphelins hautement prioritaires. De plus, en toute priorité, les travaux se poursuivront avec d'autres ministères fédéraux pour transférer des BPC et les détruire dans les installations de Swan Hills en Alberta.
Équipe de vérification
Janet BaltesPour de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec
Mike Brosseau
Bruce Carroll
David Harris
Jacques Leduc
Gisèle Petit-Clerc
Geoffrey Robins
Asif Siddiqui
Gregory Springate
Mary-Louise Sutherland