3.11 Au Canada, les DHR désignent en général le combustible épuisé qui a été évacué des réacteurs nucléaires. Le combustible épuisé est parfois appelé « déchet de combustible nucléaire ». Le combustible épuisé demeure hautement radioactif pendant au moins 500 ans, et sa manipulation exige que l'on prenne des mesures appropriées pour garantir la protection des êtres humains et de l'environnement pendant cette période. En fait, certains éléments du combustible épuisé demeurent dangereux pendant des dizaines de milliers d'années s'ils échappent au confinement et s'ils sont alors ingérés ou inhalés.
3.12 Il existe deux types de DFR, les déchets historiques et les déchets d'exploitation. La plus grande partie du volume existant de DFR est constituée de déchets historiques, dont le producteur ou le propriétaire initial ne peut plus raisonnablement être tenu responsable. Ces déchets ont été gérés par le passé d'une façon qui n'est plus considérée acceptable. Ils demeurent en général dangereux pendant plus de 500 ans, puisqu'une grande partie de ces déchets contiennent des déchets de raffinage du radium et de l'uranium.
3.13 La plupart des DFR attribuables aux activités atteignent des niveaux qui ne sont plus dangereux en moins de 500 ans. Voici des exemples :
3.14 Les résidus d'uranium sont des déchets radioactifs produits au cours de l'extraction et de la concentration du minerai d'uranium. En plus des substances radioactives, ces résidus contiennent souvent des produits chimiques dangereux. Ces résidus peuvent causer des problèmes de santé si leur confinement et leur contrôle sont insuffisants. Même si la substance radioactive contenue dans les résidus d'uranium se trouve à l'état naturel, le risque d'une exposition au rayonnement augmente lorsque le minerai d'uranium est amené à la surface. La plus grande partie de cette substance radioactive constituera un risque radiologique pendant des dizaines de milliers d'années, et certains des produits chimiques dangereux, comme l'arsenic, ont une durée indéfinie. ( voir photographe )
3.15 Un gaz radioactif, le radon, continuera d'être émis dans l'atmosphère par des sites de résidus d'uranium mal conçus ou mal entretenus. Le radon émis par les résidus est un sujet de préoccupation lorsque des gens habitent à proximité du site ou lorsque les résidus sont utilisés dans la construction. En outre, les résidus d'uranium, comme d'autres résidus miniers, peuvent contenir des matériaux comme de la roche acidogène, qui peuvent créer des risques environnementaux et sanitaires en raison de la percolation acide.
3.16 La gestion des déchets radioactifs englobe toutes les activités de planification, d'administration et de fonctionnement qui sont liées à la manutention et au traitement des déchets radioactifs ainsi qu'à leur transport, à leur stockage et à leur évacuation ou stockage permanent.
3.17 Le stockage est une méthode de gestion sûre des matières radioactives, qui permet leur récupération. Des contrôles institutionnels actifs sont nécessaires pour surveiller et entretenir les installations de stockage et pour en contrôler l'accès afin d'assurer la sécurité.
3.18 L'évacuation désigne un confinement permanent des déchets radioactifs, sans intention de récupération. Idéalement, le stockage permanent comporte des techniques et des conceptions dont le succès ne repose pas sur le besoin constant de contrôles institutionnels au-delà d'un « délai raisonnable ».
3.19 Le choix de solutions à long terme pour la gestion des déchets radioactifs repose sur des façons rentables de protéger les individus et le milieu naturel des effets de ces matières et d'empêcher l'accès accidentel à celles-ci ou leur utilisation. Les solutions choisies peuvent être un stockage à long terme sous contrôle ou l'évacuation.
3.21 En plus des ministères et des organismes fédéraux, d'autres entités participent à la gestion des déchets radioactifs au Canada. Il s'agit des services d'électricité qui exploitent des réacteurs nucléaires, des entreprises d'exploitation de l'uranium et des ministères provinciaux responsables de l'environnement, de la santé, du travail et des mines.
3.22 Depuis 1946, la réglementation de l'industrie nucléaire au Canada relève de la Commission de contrôle de l'énergie atomique (CCEA), en vertu de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique . En 1988, à la suite de discussions fédérales-provinciales sur le partage des compétences pour certains types de substances radioactives, le Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique a été modifié afin de clarifier les pratiques existantes. Le texte modifié excluait toute substance radioactive naturelle, qui n'était pas reliée au développement, à l'application ou à l'utilisation de l'énergie nucléaire. Beaucoup de matières industrielles radioactives ne sont donc pas couvertes par l'actuel Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique . Ces matières comprennent, par exemple, les déchets accessoires de l'industrie de production des engrais phosphatés, le tartre des tuyaux et les boues provenant de l'exploration pétrolière et gazière.
3.23 Même si les déchets accessoires sont maintenant exclus du contrôle de la CCEA, certains d'entre eux sont encore soumis à des méthodes spéciales de manutention, de stockage et d'évacuation, comparables à celles qui sont appliquées pour les déchets historiques. La CCEA estime que la responsabilité en matière de réglementation des déchets accessoires relève des gouvernements provinciaux et territoriaux. Ressources naturelles Canada nous a informés que certaines des provinces envisagent maintenant l'élaboration de lignes directrices officielles sur le contrôle des déchets accessoires.
3.25 Le gouvernement fédéral et la province de l'Ontario collaborent depuis longtemps au développement de l'industrie nucléaire. Énergie atomique du Canada Limitée (EACL), la société d'État fédérale qui a conçu les réacteurs nucléaires canadiens, a collaboré étroitement avec Ontario Hydro depuis le début des années 50. Ce partenariat a permis d'appuyer le développement de la technologie des réacteurs CANDU ainsi que la construction et l'exploitation des premiers réacteurs nucléaires canadiens.
3.27 EACL détient certains DHR, des déchets historiques et des DFR attribuables aux activités, pour lesquels elle doit trouver des solutions à long terme.
3.29 À l'heure actuelle, 21 permis de la CCEA sont en vigueur, et couvrent 27 grands sites de stockage pour la gestion des déchets au Canada. La CCEA a également délivré environ 3 700 permis aux utilisateurs de substances réglementées et de radio-isotopes dans les secteurs de la médecine, de la recherche et des industries, dont un grand nombre possèdent des déchets radioactifs. Même si les installations autorisées permettent aujourd'hui un stockage sûr, la CCEA considère la gestion actuelle des déchets comme une mesure provisoire, à laquelle il faut trouver des solutions à long terme pour assurer la sécurité à long terme.
3.32 Conformément à la politique réglementaire de la CCEA, l'évacuation ou le stockage permanent est l'option recommandée pour la gestion à long terme des déchets radioactifs. Toutefois, le stockage à long terme est une option viable, que l'organisme de réglementation est prêt à envisager pour certains déchets radioactifs. Dans chaque cas, il faut des solutions rentables à long terme.
3.33 La recherche de telles solutions s'est révélée un processus long et difficile, qui pose des défis sur les plans technique, social et économique. Au Canada, le processus d'évaluation et d'examen environnemental exige une vaste consultation avec les intervenants dans le cadre du processus de prise de décisions. Le processus d'examen doit également prendre en compte la préoccupation du public relativement à l'emplacement d'une installation de stockage permanent des déchets, problème de rejet couramment désigné comme le syndrome « pas dans ma cour ».
3.34 Jusqu'à maintenant, aucune décision n'a été prise au Canada sur la façon de passer du stockage provisoire au stockage permanent, sur la rapidité avec laquelle il faut effectuer la transition et sur la question de savoir si le stockage à long terme est acceptable dans certains cas. Le Canada ne possède aucune installation de stockage permanent pour les déchets hautement radioactifs, ni pour les déchets faiblement radioactifs.
3.37 Nous avons examiné comment le gouvernement fédéral s'acquitte de ses responsabilités en ce qui a trait aux déchets hautement radioactifs, aux déchets faiblement radioactifs et aux résidus d'uranium. L'examen touchait les initiatives fédérales en vue de trouver des solutions à long terme pour les déchets radioactifs existants et pour les déchets radioactifs produits par des activités continues. Il portait sur les responsabilités des ministères et organismes fédéraux énumérés à la pièce 3.1 .
3.38 Notre vérification n'a pas porté sur la gestion des déchets accessoires ou sur les activités quotidiennes des installations de gestion des déchets radioactifs d'EACL. En outre, nous n'avons pas fait d'examen technique des programmes canadiens de recherche et développement liés aux déchets radioactifs.
3.39 Les données quantitatives présentées dans ce chapitre proviennent de différentes sources gouvernementales mentionnées dans le texte. Nous avons contrôlé si ces données étaient raisonnables, mais elles n'ont pas été vérifiées.
3.44 Au Canada, les 22 réacteurs nucléaires en service ont en général une durée de vie prévue de 40 ans. On prévoit que ces réacteurs produiront un total de plus de 4 millions de grappes de combustible épuisé d'ici la fin de 2033. Ce volume serait équivalent à environ sept piscines de taille olympique.
3.46 Beaucoup d'études ont été entreprises au Canada et à l'échelle internationale afin de trouver une solution pour l'évacuation ou le stockage permanent des DHR. En 1977, un groupe d'experts indépendants, à la demande du ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources, a publié un rapport intitulé La gestion des déchets nucléaires du Canada . Le rapport concluait que le Canada avait besoin d'un plan consolidé pour la gestion de ses déchets radioactifs. On y envisageait le stockage souterrain dans des formations géologiques comme la solution la plus prometteuse pour le Canada. Ce rapport a été étudié par le Comité permanent des ressources nationales et des travaux publics. Le Comité, après avoir écouté et étudié les présentations de nombreuses sources, recommandait en 1978 que l'on poursuive de façon impérative un programme intensif de recherche et développement sur tous les aspects de la gestion des déchets nucléaires.
3.48 En octobre 1994, s'appuyant sur les résultats du programme de recherche, EACL a présenté un Énoncé des incidences environnementales pour le concept de stockage permanent des DHR à une Commission fédérale d'examen des évaluations environnementales.
3.50 Nous estimons qu'il est important de disposer d'une certaine forme de points de repère pour évaluer les progrès du programme canadien de stockage permanent des DHR. À la suggestion d'experts de l'industrie nucléaire, nous nous sommes rendus en Suède, en Finlande et en France afin de discuter des programmes de gestion des déchets radioactifs de ces pays. Selon les experts, ces pays ont fait beaucoup de progrès pour ce qui est de trouver une solution pour leurs déchets hautement radioactifs et leurs déchets faiblement radioactifs. Dans notre analyse, nous avons comparé les progrès réalisés dans ces pays aux progrès réalisés au Canada. Toutefois, selon Ressources naturelles Canada, des comparaisons devraient être faites avec un plus grand nombre de pays plutôt qu'avec les trois pays visités seulement.
3.51 Les caractéristiques des programmes des pays visités sont énumérées à la pièce 3.3 , pièce 3.4 et pièce 3.5 . À l'instar du Canada, la Suède et la Finlande ont mené des travaux de recherche et développement sur le stockage des DHR dans des dépôts creusés dans la roche dure. Le programme suédois, qui est comparable au programme canadien, a été amorcé à peu près au même moment.
3.52 La Suède a entrepris des travaux importants sur la gestion à long terme des DHR en 1977, à la suite d'une prescription de la loi l'enjoignant de trouver une solution avant de remplir les nouveaux réacteurs. Un concept technique pour le stockage en formations profondes dans la roche dure, élaboré par la Société suédoise de gestion du combustible et des déchets nucléaires à la fin des années 70, a été présenté pour approbation en 1983. L'organisme de réglementation de l'énergie nucléaire de la Suède a accepté le concept en 1984. Depuis ce moment, le processus de recherche de sites potentiels s'est poursuivi et d'autres travaux de recherche et développement sur ces sites sont en cours. En 2008, la Suède prévoit disposer d'une installation de stockage permanent qui, dans son stade initial, pourra recevoir de 5 à 10 p. 100 du combustible épuisé de ce pays.
3.53 Selon le premier échéancier du Canada, établi en 1978, on prévoyait qu'un programme de démonstration de stockage permanent pourrait être entrepris en 1985, avec une installation en grandeur réelle fonctionnelle en l'an 2000. Toutefois, le programme canadien a connu de nombreux retards. On n'a pas encore approuvé de concept de stockage permanent des déchets et l'étape de sélection des sites n'a pas été amorcée. L'Énoncé des incidences environnementales ne prévoit pas une installation entièrement fonctionnelle de stockage permanent des DHR avant 2025, ce qui pourrait signifier un prolongement de 25 ans au-delà de la date prévue au départ.
3.55 En septembre 1988, le ministre de l'Énergie, des Mines et des Ressources a soumis le concept de stockage permanent au ministre de l'Environnement, en vue d'un examen public par une commission indépendante d'évaluation environnementale, conformément au Décret sur les lignes directrices visant le processus fédéral d'évaluation et d'examen en matière d'environnement . En mai 1989, EACL s'attendait à ce que l'examen et l'approbation du concept aient lieu avant 1993.
3.56 Le ministre de l'Environnement a nommé une Commission fédérale d'examen des évaluations environnementales en octobre 1989 pour analyser le concept élaboré par EACL. Le mandat de cet examen a été rendu public. En mars 1992, après consultation de divers intervenants, la Commission a parachevé les lignes directrices relatives à la préparation de l'Énoncé des incidences environnementales.
3.57 S'inspirant des lignes directrices formulées par la Commission, EACL a préparé L'Énoncé des incidences environnementales sur le concept du stockage permanent des DHR et l'a soumis en octobre 1994. La Commission fera appel à la contribution du public et à des études techniques lorsqu'elle examinera cet énoncé pour s'assurer qu'il respecte les lignes directrices. La Commission devrait présenter ses recommandations aux ministres fédéraux de l'Environnement et des Ressources naturelles à la fin de 1996, ce qui est trois ans plus tard que la date prévue en 1989 et six ans plus tard que la date cible fixée par les gouvernements en 1981.
3.58 On s'attend à ce que les recommandations de la Commission touchent la sécurité et l'acceptabilité du concept de stockage permanent des DHR proposé par EACL et à ce qu'elles contiennent certains conseils sur les prochaines étapes à couvrir en matière de gestion des déchets de combustible nucléaire. Le gouvernement fédéral, de concert avec le gouvernement de l'Ontario, devrait alors prendre une décision finale relativement à la mise en oeuvre du concept et sur la façon de faire.
3.60 La Suède, la Finlande et la France ont chacune une approche nationale claire, qui fixe des objectifs de gestion des DHR et assigne des rôle et des responsabilités à tous les intervenants. Chaque pays a adopté une approche différente, mais chacun a exposé ce qui devait être réalisé et quel serait le mode de financement. Dans les trois pays, l'approche nationale a été promulguée dans une loi.
3.61 Les quatre services publics de la Suède ont créé un seul organisme pour le stockage permanent de leurs DHR. En Finlande, les deux services publics sont chargés du stockage permanent de leurs propres DHR et sont, à l'heure actuelle, à élaborer leurs plans. Les deux pays effectuent maintenant des travaux de recherche et développement liés au fonctionnement en ce qui concerne le stockage permanent des DHR. La France a confié la gestion et le stockage permanent des déchets à un organisme national indépendant, constitué de producteurs. Elle a également lancé un programme national de recherche pour trouver d'autres solutions techniques à la réduction des déchets hautement radioactifs et de longue durée.
3.62 Le Programme canadien de stockage permanent des DHR a connu plusieurs retards. Il ne s'est pas développé aussi rapidement que ceux de la Suède et de la Finlande, qui élaborent des concepts de stockage comparables et qui ont une approche nationale.
3.63 Pour aider le gouvernement fédéral à prendre ses décisions après avoir reçu les recommandations de la Commission, Ressources naturelles Canada doit être en mesure de donner des conseils sur les autres approches permettant de faire avancer le programme de gestion des DHR. Nous sommes d'avis que le Canada doit intervenir pour s'assurer que son programme de gestion des DHR ne prenne pas davantage de retard par rapport à son échéancier actuel et aux progrès de certains autres pays.
3.64 Ressources naturelles Canada devrait, le plus tôt possible, élaborer des approches de rechange pour faire avancer le programme canadien de gestion des déchets hautement radioactifs. Ces approches devraient être conçues en collaboration avec d'autres ministères et organismes fédéraux et provinciaux, avec les services publics dotés de réacteurs nucléaires et avec d'autres intervenants majeurs.
Réponse du Ministère : Recommandation acceptée. La Commission chargée d'examiner la gestion et le concept du stockage des déchets de combustible nucléaire de l'Agence canadienne d'évaluation environnementale devrait soumettre des recommandations à la ministre des Ressources naturelles et à la ministre de l'Environnement à la fin de 1996. Dans ses recommandations, la Commission indiquera si le concept de stockage permanent est sûr et acceptable, en plus de préciser les prochaines mesures à prendre pour assurer la gestion sécuritaire à long terme des déchets de combustible nucléaire au Canada.
Le gouvernement fédéral a demandé à Ressources naturelles Canada d'élaborer, en consultation avec les principaux intervenants, une stratégie globale comportant des options d'évacuation pour tous les déchets radioactifs au Canada, soit les déchets de combustible nucléaire, les déchets faiblement radioactifs et les résidus uranium. Le gouvernement s'inspirera des options proposées dans la stratégie pour répondre aux recommandations de la Commission.
3.66 En s'appuyant sur les résultats de ce programme, EACL a estimé que, pour 5 millions de grappes de combustible épuisé, les coûts de sélection d'un site, de construction, d'exploitation et de scellage d'une installation de stockage permanent des DHR s'élèvent à environ 9 milliards de dollars (en dollars de 1991). Cette estimation comprend la recherche et développement sur des sites potentiels, mais exclut les coûts de surveillance de l'environnement au voisinage de l'installation.
3.67 Les tarifs d'utilisation de l'électricité pratiqués par les trois services publics dotés de réacteurs nucléaires comprennent une surcharge qui servira à financer le stockage permanent des déchets radioactifs. Les états financiers de ces services comportent aussi des provisions qui reconnaissent une responsabilité associée au coût du stockage permanent de leur combustible épuisé. Jusqu'à maintenant, ces provisions s'élèvent à plus de 800 millions de dollars.
3.68 Il faut formuler plusieurs hypothèses pour estimer le coût futur d'une solution à long terme pour les DHR et tenir compte de facteurs comme le volume réel du combustible épuisé, le type de solution à long terme, la date d'entrée en service de l'installation, la distance de transport jusqu'à l'installation ainsi que les taux d'intérêt et les taux d'inflation au cours de toute la période. Faute d'entente sur une approche, les hypothèses sous-jacentes à l'établissement des dispositions actuelles peuvent changer et, dans ce cas, les provisions devront être réexaminées.
3.69 Il n'existe aucune disposition pour s'assurer que d'autres sommes seront disponibles, au besoin, pour mener d'autres travaux de recherche et développement et pour mettre en oeuvre la solution à long terme retenue lorsque le financement par le gouvernement fédéral du programme de recherche actuel prendra fin.
3.71 Lorsqu'on aura décidé de mettre en oeuvre une solution à long terme concernant les déchets hautement radioactifs (DHR) du Canada, Ressources naturelles Canada devrait conclure une entente avec les principaux intervenants sur la meilleure approche de mise en oeuvre, entente qui devrait comprendre ce qui suit :
Le gouvernement fédéral a investi des sommes considérables afin de développer des connaissances et de l'expertise de base pour mettre au point un concept d'évacuation des déchets de combustible nucléaire au Canada. Le gouvernement fédéral reconnaît qu'il faut s'assurer que les connaissances et l'expertise nécessaires soient disponibles en vue de faciliter, au moment opportun, la mise en place du concept. Cette question sera examinée dans le cadre de l'élaboration de la stratégie fédérale.
3.73 Selon l'inventaire fédéral établi en 1992 à l'égard des DFR, le Canada entrepose à l'heure actuelle de faibles quantités de DFR résultant des activités de déclassement. À mesure que l'on fermera d'autres installations nucléaires, la quantité de DFR de ce genre augmentera. On s'attend à ce que les solutions à long terme relativement à ces DFR soient similaires aux solutions adoptées pour les déchets attribuables aux activités.
3.76 Les DFR attribuables aux activités sont actuellement stockés dans 18 sites autorisés par la CCEA. Par ses activités de délivrance de permis et d'inspection, la CCEA s'assure que les déchets qui s'y trouvent sont stockés en toute sécurité. La seule installation commerciale de stockage de DFR au Canada, exploitée par EACL, est l'un de ces sites. ( voir photographe )
3.78 Ontario Hydro, source importante de DFR, a publié un plan traçant les grandes lignes des diverses approches qui s'offrent à elle pour le stockage permanent de ses propres DFR. Ces approches comprennent la possibilité de construire sa propre installation de stockage permanent des DFR, ou de mettre sur pied, en collaboration avec d'autres producteurs de DFR, une installation multiusagers. Ontario Hydro prévoit ouvrir une installation pour le stockage permanent des DFR au plus tard en 2015.
3.79 Le gouvernement fédéral a adopté, en 1986, une politique en matière de gestion des DFR. On y définit les responsabilités du gouvernement fédéral, dont la responsabilité résiduelle de créer des installations de stockage permanent des DFR pour les organisations qui produisent peu de déchets de ce genre, comme les hôpitaux, et qui ne peuvent construire leur propre installation.
3.80 Le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité, actuellement financé par Ressources naturelles Canada et exploité par EACL, a été chargé, dès sa création en 1982, d'établir, au besoin, un service de paiement par l'usager pour le stockage permanent des DFR courants. Le Bureau a également pour mandat de trouver des solutions aux problèmes des déchets historiques qui sont la responsabilité du gouvernement fédéral. Outre l'établissement d'un inventaire des DFR attribuables aux activités au Canada et l'exécution d'un certain nombre d'études sur des questions données de gestion des DFR, le Bureau n'a pas beaucoup progressé dans la création d'un service de paiement par l'usager. Il a plutôt accordé la priorité au nettoyage des déchets historiques.
3.81 Des études effectuées sous la direction du Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité ont démontré que la démarche la plus rentable quant à la mise sur pied d'un service de paiement par l'usager nécessiterait la participation d'au moins une des sources importantes de DFR. Le Bureau ne souhaite pas créer une installation destinée à répondre aux seuls besoins des organisations qui produisent peu de DFR. Par conséquent, la mise sur pied de l'installation souhaitée devra se faire avec la collaboration des organisations qui produisent de grandes quantités de DFR.
3.82 EACL offre présentement aux organisations qui génèrent peu de DFR une installation commerciale de stockage des DFR. Toutefois, EACL devra tôt ou tard procéder au stockage permanent de ces déchets. EACL a préparé une ébauche de plan stratégique en vue d'adopter des solutions à long terme pour tous les DFR dont elle a la charge.
3.84 L'un des moyens technologiques actuellement mis au point fait appel à l'utilisation d'une CSAI (construction souterraine anti-intrusion), soit une série de voûtes souterraines en béton où seraient stockés les DFR pendant 500 ans, période au bout de laquelle les déchets seront devenus inoffensifs. Un prototype de CSAI, où seront stockés les DFR résultant des activités d'EACL ainsi que ceux de ses installations commerciales de stockage, devrait être terminé d'ici 1998-1999. EACL a soumis à l'examen de la CCEA les études techniques qu'elle a préparées sur le prototype en question. La CCEA a soulevé certains points techniques qui devront être réglés avant que l'approbation ne soit donnée. ( voir photographe )
3.86 La construction d'installations de stockage permanent des DFR permettrait d'éviter les coûts liés au stockage provisoire et à la radioexposition inutile du personnel. Il faut trouver des solutions à long terme aux problèmes que posent au Canada les DFR attribuables aux activités si l'on souhaite réduire les coûts globaux et les risques de radioexposition, s'assurer que le système soit financé par les producteurs et réduire au minimum le fardeau des générations futures.
3.87 En Suède, en Finlande et en France, on a déjà procédé à la caractérisation des DFR des points de vue de leur durée et de leur niveau de radioactivité. Ces pays ont également passé du stockage provisoire au stockage permanent des déchets de courte durée (500 ans ou moins). Des installations de stockage permanent des DFR ont été ouvertes en Suède (1988), en Finlande (1992) et en France (1992). Dans ce dernier cas, une installation ouverte en 1969 a atteint sa pleine capacité en 1994, puis est entrée en phase de fermeture et de contrôle institutionnel. De plus amples renseignements sur ces pays figurent dans la pièce 3.3 , pièce 3.4 et pièce 3.5 .
3.88 Au Canada, on n'a encore approuvé aucune technologie ni aucun site de stockage permanent des DFR. On n'a pas encore déterminé quels seront les besoins en matière de services et d'installations de stockage permanent. De plus, il n'existe aucun plan coordonné ou calendrier en vue du stockage permanent des DFR attribuables aux activités.
3.89 Ressources naturelles Canada devrait convenir, avec les principaux intervenants, des rôles et des responsabilités de chacun, d'un plan et d'un calendrier, ainsi que d'arrangements de financement en vue du stockage permanent des déchets faiblement radioactifs attribuables aux activités. Ce plan devrait être coordonné avec l'approche à adopter relativement aux déchets hautement radioactifs.
Réponse du Ministère : Recommandation acceptée. Comme nous l'avons précisé dans notre réponse à la première recommandation, Ressources naturelles Canada a entrepris d'élaborer une stratégie comportant entre autres des options financières et institutionnelles, stratégie qui permettra l'adoption d'une démarche globale pour l'évacuation des déchets radioactifs au Canada, notamment des déchets faiblement radioactifs attribuables aux activités. La consultation des principaux intervenants constitue une étape clé de l'adoption, par toutes les parties, d'une stratégie et d'un calendrier visant l'évacuation de l'ensemble des déchets faiblement radioactifs.
3.91 Les déchets historiques diffèrent de la plupart des DFR attribuables aux activités du fait qu'ils contiennent des éléments radioactifs de longue durée ainsi que des produits chimiques dangereux, semblables aux résidus d'uranium. Les déchets de ce genre demeurent en règle générale dangereux pendant plus de 500 ans, étant donné que beaucoup contiennent des déchets de raffinage de radium et d'uranium. De plus, certains produits chimiques aujourd'hui dangereux le demeureront indéfiniment.
3.92 De nos jours, les déchets historiques représentent la plus large part de l'inventaire de déchets faiblement radioactifs du Canada. En 1992, le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité a estimé que l'inventaire de déchets historiques s'établissait à environ 1,2 million de mètres cubes. Ces déchets ont été produits en grande partie par l'industrie du radium et pendant les premières années de production d'uranium.
3.93 La majorité des déchets historiques ont été produits à la raffinerie Eldorado Nucléaire Limitée, à Port Hope (Ontario). Au début, on a stocké les déchets de raffinage dans plusieurs sites à Port Hope. Au fil des ans, la contamination s'est étendue à d'autres endroits. Plus tard, Eldorado Nucléaire a ouvert les sites de stockage de déchets de Welcome et de Port Granby, dans des localités avoisinantes. Le gouvernement fédéral a accepté la responsabilité résiduelle de trouver un site permanent et une solution à long terme pour tous les déchets historiques qui se trouvent dans la région de Port Hope.
3.94 D'autres déchets historiques se trouvent également à Scarborough (Ontario), à Surrey (Colombie- Britannique) et dans diverses régions de l'Alberta et des Territoires du Nord-Ouest. Le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité a mis sur pied divers projets de nettoyage de ces sites et de gestion des déchets radioactifs.
3.96 Il existe également à Port Hope neuf sites importants, non visés par des permis et n'ayant pas fait l'objet de mesures correctrices, où se trouvent des déchets historiques. La gestion et la surveillance de ces sites sont la responsabilité du Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité. En avril 1994, Ressources naturelles Canada a préparé, de concert avec le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité et le Secrétariat du Groupe de travail chargé du choix d'un site de gestion des déchets faiblement radioactifs, un rapport qu'ont corroboré les représentants de Santé Canada et de la CCEA. Ce rapport conclut que la situation qui prévaut actuellement sur ces sites ne pose pas de risque immédiat pour la santé du public.
3.97 Toutefois, le gouvernement fédéral craint tout de même que les déchets puissent, un jour, présenter un risque pour la santé publique même si ce n'est pas le cas à l'heure actuelle. Cela pourrait se produire, par exemple, s'il y avait défaillance dans le système physique de confinement ou si la gestion des déchets connaissait des ratés.
3.99 En décembre 1986, le gouvernement fédéral a défini une stratégie pour le choix des sites, destinée à régler de façon définitive la question des déchets de la région de Port Hope. À ce jour, la réalisation de cette stratégie a fait appel à trois groupes de travail consécutifs. Le premier a recommandé une approche nécessitant l'accord des collectivités locales pour le choix des sites possibles. Le gouvernement fédéral a approuvé cette recommandation en 1987, parce qu'elle faisait davantage appel à la collaboration, et moins à la confrontation, que les approches antérieures. C'est donc cette approche qu'on a utilisée pour mettre sur pied les nouveaux groupes de travail et pour recenser les collectivités disposant de sites convenables.
3.100 Le groupe de travail actuel doit faire des recommandations sur les options de gestion à long terme et répertorier des sites possibles pour une installation de stockage permanent de ces déchets historiques. La présentation du rapport du groupe de travail, qui était prévue pour le 31 mars 1995, sera retardée jusqu'au 30 septembre 1995.
3.101 Nous nous serions attendus à ce qu'au début du processus de choix des sites, un plan de rechange soit en place au cas où aucun site convenable n'était trouvé. Or, nous n'avons pas trouvé de tel plan. Au cours des huit dernières années, Ressources naturelles Canada a dépensé environ 21 millions de dollars pour le processus de choix des sites mais, à ce jour, aucune collectivité n'a consenti à conclure un accord pour la mise en place d'une installation de stockage permanent.
3.102 Le gouvernement fédéral a aussi des coûts pour la gestion des déchets historiques des sites de Welcome et de Port Granby. Ces déchets ont été produits par Eldorado Nucléaire, une société d'État fédérale. Le montant total des dépenses dépendra de l'intervalle de temps nécessaire pour trouver une solution à long terme et de la nécessité d'entreprendre des travaux d'assainissement d'ici là. Aux termes de la convention d'achat de 1988, transférant les avoirs d'Eldorado Nucléaire à Cameco Corporation, cette dernière a pris en charge les déchets historiques à des fins de gestion et a convenu de les conserver séparément. Conformément à la formule de partage des coûts de la convention, le gouvernement fédéral est responsable au premier chef des coûts actuels et futurs du stockage provisoire et du stockage permanent de ces déchets historiques; Cameco assume aussi une partie des responsabilités, avec une limite de 25 millions de dollars.
3.103 Quand on aura trouvé un site pour les déchets de la région de Port Hope, le gouvernement fédéral devra prendre en charge d'importantes dépenses que le groupe de travail actuel évalue entre 185 et 309 millions de dollars. Ces montants couvrent les frais de conception et de construction d'une installation de stockage permanent, ainsi que ceux du transport des déchets à celle-ci, mais ils ne comprennent toutefois pas les indemnisations possibles pour les communautés qui consentiraient à la construction d'une installation. On s'attend à ce que celle-ci abrite les déchets historiques de la région de Port Hope et ceux de Scarborough.
3.104 Pour ce qui est des déchets historiques de la région de Port Hope, nous espérions trouver une stratégie fédérale pour la détermination des sites adéquats et des meilleures technologies, ainsi qu'un plan pour la mise en oeuvre d'une solution à long terme, avec échéances et estimations de coûts. Un tel plan servirait de base pour déterminer les engagements et les responsabilités. Le processus pour le choix des sites prévoit la détermination de sites adéquats et des meilleures technologies, ainsi que l'évaluation des coûts, et il propose un mécanisme de gestion pour la supervision des opérations finales de conception, de construction et d'exploitation de l'installation, mais il ne prévoit pas la détermination d'échéances pour les décisions importantes en vue d'une solution.
3.105 Lorsque le groupe de travail actuel aura fait ses recommandations, Ressources naturelles Canada devrait établir un plan, avec des dates cibles, pour la mise en oeuvre d'une solution à long terme pour les déchets historiques de la région de Port Hope.
Réponse du Ministère : Le gouvernement fédéral répondra, le cas échéant, aux recommandations du Groupe de travail indépendant chargé du choix d'un site de gestion des déchets faiblement radioactifs en Ontario. Il sera peut-être nécessaire d'établir un plan assorti d'échéances afin d'assurer la gestion à long terme des déchets historiques faiblement radioactifs, en tenant compte des recommandations que devrait soumettre le groupe de travail le 1er octobre 1995. Le mandat du groupe de travail consiste à trouver un site pour les déchets de la région de Port Hope en faisant appel à un processus coopératif de consultation au sein de la collectivité. On en est actuellement aux dernières étapes de ce processus.
3.107 On a isolé, en fonction de leur danger radiologique, les déchets historiques traités dans le cadre des projets d'assainissement du Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité. Les matières les plus fortement contaminées sont maintenant stockées dans des sites pour lesquels un permis de la CCEA a été délivré, jusqu'à leur transfert dans un site de stockage permanent. Dans certains cas, on a stabilisé et stocké le sol légèrement contaminé, qui restera près de son lieu d'origine jusqu'à ce qu'il soit possible de l'évacuer lui aussi vers un site de stockage permanent. De plus, on a enfoui d'autres volumes de sol légèrement contaminé, classés comme déchets industriels, dans une décharge locale contrôlée. Le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité est d'avis que l'on continuera vraisemblablement à trouver de nouveaux dépôts de déchets historiques au Canada, mais probablement en petits volumes.
3.108 Le Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité estime qu'au cours des cinq prochaines années, il faudra des fonds fédéraux supplémentaires, pouvant atteindre 25 millions de dollars, pour terminer les travaux d'assainissement et pour trouver des solutions à long terme aux sites connus de déchets historiques, à l'exclusion des grands sites de Port Hope. Le budget du Bureau de gestion des déchets radioactifs de faible activité ne prévoit aucun financement au-delà du 31 mars 1995. L'interruption de l'effort d'assainissement des déchets historiques créera une lacune dans le plan fédéral de gestion de ces déchets.
3.109 Ressources naturelles Canada devrait faire en sorte que la responsabilité du gouvernement fédéral s'exerce de façon continue dans le cas de la gestion de tous les déchets historiques faiblement radioactifs du Canada.
Réponse du Ministère : Recommandation acceptée. Le gouvernement fédéral a prolongé le mandat du Bureau de gestion des déchets de faible activité, qui est l'agent du gouvernement fédéral responsable de la gestion des déchets historiques faiblement radioactifs.
3.111 Avec l'arrivée des premières centrales nucléaires canadiennes, vers la fin des années 60, la presque totalité de la production canadienne d'uranium a été réservée à des utilisations pacifiques de l'atome. Vers la fin des années 70 et le début des années 80, l'exploitation minière du minerai à faible teneur en uranium a repris dans la région d'Elliot Lake, alors que de nouvelles centrales nucléaires entraient en service dans le monde entier, ce qui a entraîné une hausse des prix de l'uranium. Au cours des années 80, l'importante baisse des prix de l'uranium, coïncidant avec la mise en exploitation de gisements à forte teneur en uranium dans le nord de la Saskatchewan, a provoqué la fermeture de la plupart des mines d'uranium de la région d'Elliot Lake.
3.112 On s'attend à ce que la seule mine encore ouverte dans cette région, sous contrat avec Ontario Hydro, ferme en 1996. Présentement, il ne reste aucune mine ouverte dans les Territoires du Nord-Ouest, et trois mines sont toujours en exploitation dans le nord de la Saskatchewan. Cependant, on a proposé la construction ou l'agrandissement de six installations minières en Saskatchewan.
3.113 En général, les résidus d'uranium, comme beaucoup d'autres résidus miniers, sont conservés dans des zones de confinement en surface, près du complexe d'extraction et de concentration. À ce jour, on a accumulé environ 200 millions de tonnes de ces résidus, ce qui représente environ 3 p. 100 de tous les résidus miniers du Canada.
3.114 En 1982, le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources a entrepris le Programme national de recherche sur les résidus d'uranium, d'une durée de cinq ans, pour l'élaboration de stratégies à long terme en vue de la protection du public et de l'environnement. En 1988, ce ministère a également mis en oeuvre le Programme de neutralisation des eaux de drainage dans l'environnement minier pour analyser les données sur les eaux d'exhaure acides et sur les scénarios de gestion des résidus propres à chaque site, données s'appliquant à tous les types de résidus miniers. Ressources naturelles Canada indique qu'à ce jour, on a dépensé environ 10 millions de dollars dans le cadre de ces programmes pour la recherche de solutions à long terme applicables aux résidus d'uranium.
3.116 Selon la Constitution, ce sont les provinces qui sont responsables des mines. Toutefois, la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique de 1946 a confié à la CCEA la responsabilité de la réglementation de l'industrie nucléaire canadienne, y compris celle des mines d'uranium.
3.117 À l'origine, pour assurer la sécurité, la CCEA délivrait des permis aux sociétés d'extraction d'uranium pour réglementer leurs opérations minières. La seule exigence de la CCEA en matière de santé et de sécurité en milieu de travail stipulait que les titulaires de permis devaient satisfaire aux exigences des règlements provinciaux pertinents. En 1976, la CCEA a décidé d'étudier les mesures nécessaires pour élargir ses activités de réglementation dans le domaine des mines d'uranium, ce qui a mené à l'introduction d'un régime de permis.
3.118 À partir de 1978, les permis de la CCEA imposaient à l'industrie minière un contrôle réglementaire fédéral supplémentaire aux chapitres de la protection radiologique des travailleurs des mines, de la protection de la santé publique et de la protection de l'environnement. On a continué d'exiger la conformité à tous les règlements provinciaux pertinents pour l'octroi d'un permis. La CCEA a aussi décidé de ne délivrer des permis qu'aux mines encore en exploitation et aux nouvelles mines d'uranium.
3.119 En 1988, le Règlement sur les mines d'uranium et de thorium nouvellement entré en vigueur exigeait que les producteurs d'uranium élaborent des plans de déclassement pour leurs mines et leurs terrains, et qu'ils présentent ces plans à la CCEA pour approbation. En 1994, la CCEA a modifié ces règlements et exigé des garanties financières pour les mines d'uranium autorisées, actuelles et futures. Toutefois, comme les lignes directrices de la CCEA ne sont pas encore terminées, aucune des mines autorisées n'a eu à fournir de telles garanties à la CCEA à ce jour.
3.121 La plupart des mines sans permis sont situées dans les régions d'Elliot Lake et de Bancroft, en Ontario, mais il y en a d'autres dans des régions plus éloignées de la Saskatchewan et des Territoires du Nord-Ouest. Les gouvernements fédéral et provinciaux admettent la nécessité de la remise en état et du déclassement de ces sites d'avant 1976, conformément aux normes actuellement en vigueur.
3.122 Tant que les sites sans permis, d'avant 1976, seront exemptés du régime réglementaire de la CCEA, celle-ci ne peut donner au public l'assurance que ces sites sont maintenus dans des conditions sécuritaires.
3.123 La Commission de contrôle de l'énergie atomique devrait prendre les mesures nécessaires pour que les sites sans permis d'avant 1976 soient assujettis à son régime réglementaire.
Réponse de la Commission : Recommandation acceptée. La Commission de contrôle de l'énergie atomique s'est engagée à placer ces résidus sous son contrôle réglementaire. En décembre 1994, la CCEA a entrepris des discussions avec les propriétaires connus des sites.
3.125 Le gouvernement fédéral est préoccupé par la fermeture de plusieurs mines d'uranium et par l'existence de sites de résidus d'uranium sans permis, à cause de la nécessité de garantir la disponibilité de fonds pour le déclassement de ces sites selon des modalités appropriées. C'est pour cette raison que le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources avait entrepris des négociations avec le gouvernement de l'Ontario sur ces questions ainsi que sur d'autres problèmes ayant rapport avec ces résidus d'uranium.
3.126 Depuis plus d'une décennie, les négociations se poursuivent entre les représentants du gouvernement fédéral et du gouvernement de l'Ontario au sujet du rôle respectif de chaque gouvernement et du partage des responsabilités résiduelles pour la remise en état et le déclassement des sites de résidus d'uranium. Malgré certaines ententes entre les fonctionnaires sur l'attribution de ces rôles et responsabilités, le gouvernement fédéral n'a pas encore officiellement donné son accord. De plus, on n'a pas encore entrepris de négociations avec le gouvernement de la Saskatchewan.
3.128 Il y a des écarts considérables entre les estimations des coûts du déclassement de chaque site et, dans certains cas, des volumes, faites par les deux organisations fédérales. Ces écarts s'expliquent en partie par des différences au niveau des hypothèses utilisées pour les calculs, ainsi que par la difficulté d'évaluer les coûts de déclassement avant la définition de stratégies d'assainissement approuvées. Toutefois, Ressources naturelles Canada et la CCEA n'ont fait aucun effort pour harmoniser leurs évaluations.
3.129 Selon les évaluations de Ressources naturelles Canada, le coût total pour le déclassement des sites de stockage des résidus d'uranium au Canada pourrait bien dépasser 400 millions (en dollars de 1994). Cependant, la CCEA, qui utilise des hypothèses différentes pour ces mêmes sites, arrive à moins de la moitié de cette somme. Bien que l'on s'attende à ce que la plupart des coûts soient défrayés par les producteurs ou les propriétaires des déchets, Ressources naturelles Canada évalue également à plusieurs dizaines de millions de dollars les coûts que le gouvernement fédéral pourrait devoir assumer pour s'acquitter de ses responsabilités résiduelles.
3.130 Ressources naturelles Canada et la Commission de contrôle de l'énergie atomique devraient harmoniser leurs données actuelles sur les volumes de résidus d'uranium dans les sites de stockage et sur les coûts du déclassement de ceux-ci.
Réponse de Ressource naturelles Canada et de la Commission de contrôle de l'énergie atomique : Nous en convenons. Ressources naturelles Canada et la Commission de contrôle de l'énergie atomique travailleront en collaboration pour s'assurer d'une compréhension commune des hypothèses sous-jacentes qui ont donné lieu à des écarts entre les estimations des volumes et des coûts. Ces écarts n'ont pas de répercussion opérationnelle sur les plans de déclassement des sites de stockage de résidus d'uranium.
3.132 Les gouvernements fédéral et provinciaux n'ont pris aucune décision pour l'attribution des responsabilités résiduelles en vue de mesures institutionnelles d'entretien. Des négociations se poursuivent depuis plus d'une décennie entre les représentants du gouvernement fédéral et de l'Ontario au sujet des responsabilités et du rôle de chaque gouvernement.
3.133 Dans le cas du site déclassé d'Agnew Lake (Ontario), le propriétaire des lieux a effectué des travaux d'assainissement vers la fin des années 80. En réponse à une demande du propriétaire faite en 1990, la CCEA a autorisé l'abandon du site, sans que soit exigée de celui-ci une garantie financière pour l'entretien à long terme. L'Ontario est maintenant propriétaire du site. Selon Ressources naturelles Canada, la question des mesures institutionnelles pour l'entretien à long terme du site a été abordée lors de discussions avec des fonctionnaires de l'Ontario, dans le cadre de négociations portant sur l'attribution des rôles et des responsabilités résiduelles.
3.134 Ressources naturelles Canada devrait prendre les mesures nécessaires pour conclure un accord avec le gouvernement de l'Ontario sur l'attribution des rôles et des responsabilités résiduelles pour le déclassement des sites de résidus d'uranium et pour l'adoption de mesures institutionnelles en vue de l'entretien à long terme de tous les sites de cette province. Ressources naturelles Canada devrait également amorcer des discussions similaires avec le gouvernement de la Saskatchewan.
Réponse du Ministère : Recommandation acceptée. En fait, le gouvernement fédéral et la province de l'Ontario ont déjà accordé leur appui à la préparation d'un protocole d'accord fondé sur une stratégie approuvée.
Ressources naturelles Canada demeurera le chef de file fédéral aux fins de la conclusion, avec l'Ontario, d'une entente sur le partage des responsabilités associées au déclassement et à l'entretien permanent des mines d'uranium abandonnées. En outre, Ressources naturelles Canada a tenu des discussions préliminaires avec la Saskatchewan dans le but de clarifier des responsabilités du même type.
3.137 Jusqu'à maintenant, aucun passif éventuel du gouvernement fédéral, de l'ordre de 850 millions de dollars, n'a été divulgué dans les Notes afférentes aux états financiers du Canada ni dans les Notes afférentes au Rapport financier annuel du gouvernement du Canada. Étant donné que ce passif éventuel peut modifier le déficit, nous sommes d'avis qu'il devrait être divulgué.
3.138 Le gouvernement fédéral devrait divulguer dans les Notes afférentes aux états financiers et dans les Notes afférentes au Rapport financier annuel du gouvernement du Canada, le passif éventuel du gouvernement fédéral lié a ux déchets radioactifs qu'il peut établir et estimer de façon raisonnable.
Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Le gouvernement canadien est conscient que les principes comptables généralement reconnus, tels qu'énoncés par l'Institut Canadien des Comptables Agréés, requièrent la reconnaissance des passifs et des coûts environnementaux et de restauration des sites. Bien que certaines estimations de coûts puissent être disponibles au sein du gouvernement du Canada pour le nettoyage d'éléments spécifiques tels que les déchets radioactifs et la contamination de sites, ce n'est pas le cas pour d'autres responsabilités environnementales pour lesquelles le gouvernement s'est engagé à agir. Le coût pour le gouvernement de tous ces engagements ne peut pas être déterminé présentement et, tant que des estimations plausibles de ces coûts ne seront pas établies, le gouvernement ne devrait pas changer ses politiques comptables pour enregistrer des coûts partiels. La détermination de ces coûts, qui sont fonction d'une politique gouvernementale, d'une législation et de règlements en évolution, fait l'objet d'une étude présentement. Dans la mesure du possible, l'information dans les notes aux états financiers du gouvernement pour l'année financière 1994-1995 sera enrichie pour y inclure les passifs éventuels qui peuvent être déterminés et estimés de façon raisonnable.
3.140 Les différents intervenants fédéraux comprennent leurs responsabilités; pourtant ils ne collaborent pas toujours avec les autres intervenants dans l'optique d'une vision et d'un programme communs pour le stockage permanent des déchets radioactifs du Canada. Le gouvernement fédéral, en accord avec les principaux intervenants, doit élaborer cette vision et ce programme communs.
3.141 Voici les domaines dans lesquels il faut améliorer la façon dont le gouvernement fédéral s'acquitte de ses responsabilités en matière de gestion des déchets radioactifs :
3.143 Les divers efforts déployés par les nombreux intervenants fédéraux en cause ne se sont pas encore traduits par une solution appropriée à l'épineux problème national de stockage de nos DHR et de nos DFR. À l'heure actuelle, le Canada ne possède aucune installation de stockage permanent pour les déchets hautement radioactifs, ni pour les déchets faiblement radioactifs. Le Canada n'a pas avancé aussi rapidement que d'autres pays en ce qui concerne l'application d'une solution à long terme pour les DHR ou la construction d'installations de stockage des DFR attribuables aux activités.
3.144 Les coûts potentiels futurs relatifs à l'application de solutions de stockage permanent des déchets radioactifs du Canada sont considérables - au moins 10 milliards de dollars au cours des 70 prochaines années. On prévoit que presque tous les fonds proviendront des producteurs de déchets, le gouvernement fédéral ne supportant qu'une faible part de ces dépenses. Nous estimons que la contribution du gouvernement fédéral sera d'environ 850 millions de dollars. Toutefois, le gouvernement fédéral n'a pas divulgué dans les Notes afférentes aux états financiers ni dans les Notes afférentes au Rapport financier annuel du gouvernement du Canada le passif éventuel lié aux déchets radioactifs qu'il peut établir et estimer de façon raisonnable.
3.145 Pour garantir le paiement par le producteur et réduire au minimum le fardeau des générations futures, le passage du stockage provisoire aux solutions à long terme pour les déchets hautement radioactifs et les déchets faiblement radioactifs doit respecter les conditions suivantes :
Ian CampbellPour de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec la
John Cathcart
Murray Duncan
David Nobbs
Robert Pelland
Jerry Rosinski
Nihal Wijay