6.16 Au cours de notre vérification, nous avons compilé les données les plus récentes sur les subventions fédérales au transport pour en définir le cadre d'évaluation. La première section du présent chapitre résume ces données qui, selon nous, constituent un contexte utile pour ce qui suit. La deuxième section rend compte des résultats de notre vérification du Programme de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest , et la troisième renferme ceux qui touchent au Programme de subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique.
6.20 Dans les paragraphes suivants, nous allons décrire brièvement les principales subventions fédérales par mode de transport.
6.21 Transport ferroviaire. L'octroi de subventions publiques à la construction de chemins de fer est un fait bien documenté du développement du Canada. L'une des réalisations les mieux connues du gouvernement, ce sont les « taux de la Passe du Nid-du-corbeau », qui assuraient des taux fixes aux agriculteurs pour le transport des exportations de grain de l'Ouest canadien. Ils sont en général demeurés largement les mêmes, de 1897 à 1982.
6.22 Ces taux ont donné de bons résultats jusqu'à ce que les grands chemins de fer, qui perdaient de l'argent dans le transport du grain, commencent dans les années soixante à laisser leur matériel roulant à grain et leurs lignes les moins rentables se détériorer. Par conséquent, la capacité de transporter les grains des Prairies jusqu'aux ports a diminué, et l'on a perdu des ventes. Dans les années 60 et 70, des programmes spéciaux ont été établis pour subventionner les chemins de fer.
6.23 Adoptée en 1983, la Loi sur le transport du grain de l'Ouest (LTGO) est entrée en vigueur en janvier 1984. Elle a établi un programme complet pour le transport du grain de l'Ouest et a prévu l'octroi de subventions aux chemins de fer pour le transport du grain jusqu'à des points d'exportation déterminés.
6.24 La principale subvention au transport ferroviaire des voyageurs est la subvention accordée à VIA Rail pour couvrir les pertes d'exploitation de ce chemin de fer. D'après le Budget des dépenses de 1994-1995, elle s'élèvera à 331 millions de dollars pour l'exercice en cours. VIA a été constituée en 1977 pour assurer des services ferroviaires voyageurs dans tout le Canada. Auparavant, la Loi sur les chemins de fer de 1967 prévoyait l'octroi de subventions égales à 80 p. 100 des pertes approuvées que le CN et le CP avaient supportées dans l'exploitation de services voyageurs.
6.25 Transport routier. L'octroi de subventions fédérales pour la construction de routes a été sporadique jusque dans les années 50, moment où le fédéral s'est fortement engagé dans la construction de la route transcanadienne. Sa participation à ce projet a atteint son maximum (16 p. 100 des contributions provinciales) en 1967. D'après le Budget des dépenses , les dépenses du ministère des Transports consacrées aux routes se chiffreront à 275 millions de dollars en 1994-1995, soit à peu près le même montant, en dollars courants, qu'en 1967. Ce chiffre comprend 128 millions de dollars pour l'Initiative stratégique d'investissement en capital.
6.26 Transport aérien. La participation du fédéral au transport aérien remonte aux années 30 et à la constitution des Lignes aériennes Trans-Canada, prédécesseur d'Air Canada, en organisme appartenant exclusivement à l'État fédéral. Dans les années 50 et 60, le gouvernement fédéral a construit plus de 100 aéroports. Dans les années 80 et 90, le gouvernement a commencé la commercialisation. Il a privatisé Air Canada et cédé quatre grands aéroports à des administrations aéroportuaires locales. D'après le Budget, nous estimons que la subvention indirecte nette versée à l'aviation par la fourniture d'aéroports et de services aéronautiques se chiffrera à 175,8 millions de dollars en 1994-1995.
6.27 Transport maritime. La participation du fédéral au transport maritime remonte à la Confédération. Le fédéral continue de verser une subvention indirecte importante en entretenant les principales voies navigables intérieures et en fournissant des services maritimes, tels que des services de déglaçage, pour un coût estimatif de 117 millions de dollars en 1994-1995.
6.28 Le fédéral a aussi subventionné fortement le transport sur les océans. Au moment de la Confédération, il s'est engagé envers l'Île-du-Prince-Édouard et Terre-Neuve à fournir des services de transport de marchandises et de voyageurs par traversier. L'un des rôles principaux de Marine Atlantique (128 millions de dollars dans le Budget des dépenses de 1994-1995), c'est de continuer à tenir ces engagements. La subvention nette au Programme du transport maritime, qui comprend le déglaçage mais non la subvention de Marine Atlantique, est évaluée à 575,7 millions de dollars en 1994-1995.
6.30 Le fédéral a aussi adopté la Loi sur les transports routiers en 1987. Cette loi a entraîné un démantèlement graduel de la réglementation provinciale de l'industrie du camionnage.
6.31 La Commission d'examen de la Loi sur les transports nationaux de 1993 a étudié les résultats de la réforme réglementaire de 1987. Elle est arrivée à la conclusion que cette réforme, sous réserve d'améliorations constantes, répondait bien aux besoins, qu'elle n'avait pas compromis la sécurité et qu'elle avait eu des effets particulièrement heureux sur les services de fret, dont le coût avait diminué. La Commission a aussi déclaré que c'était une politique opportune et sage que l'État se désengage de la gestion directe du secteur des transports et cesse de vouloir arbitrer par des moyens réglementaires divers intérêts économiques.
6.32 Dans son rapport, la Commission d'examen s'est montrée particulièrement caustique en déclarant à propos des subventions au transport :
« Les programmes gouvernementaux qui [...] défient [les forces du marché] en subventionnant certains services de transport et en empêchant la rationalisation des autres ont l'effet pervers d'empêcher le développement de modes économiquement viables - et donc durables. Au bout du compte, de telles politiques engendrent - et ont déjà créé - de coûteuses inefficiences qui entraînent une diminution du niveau de vie puisque, en se répercutant sur l'ensemble de l'économie canadienne, elles rendent nos produits non compétitifs sur le marché mondial. Les difficultés socio-économiques qui en résultent frappent tous les Canadiens, même ceux des régions qui étaient censées tirer profit des programmes. (Rapport de la Commission d'examen, vol. 1, 1993, p. 160-161)
Les subventions modifient le comportement et la structure des marchés qu'elles stimulent artificiellement, ce qui mine l'esprit d'entreprise et la rentabilité parce qu'elles inspirent des décisions et activités inefficientes. Bref, les subventions peuvent nuire aux besoins à long terme des expéditeurs, des transporteurs et de l'économie. » (Rapport de la Commission d'examen, vol. 1, 1993, p. 165)6.33 La Commission d'examen a fait deux recommandations au sujet des subventions au transport :
D Recommandation 34. Nous recommandons que le gouvernement fédéral évalue toutes les subventions au transport en vue d'abolir ou de restructurer celles qui sont injustifiables ou inefficientes sous leur forme actuelle.
D Recommandation 35. Nous recommandons que les subventions ayant pour objet de financer des secteurs autres que celui des transports soient versées directement à ces secteurs plutôt que sous forme d'allocations budgétaires au transport ou d'obligations imposées aux transporteurs.6.34 Le 27 février 1995, le gouvernement a annoncé la fin de deux des plus importantes subventions au transport; les subventions prévues par la Loi sur le transport du grain de l'Ouest prendront fin le 1er août 1995, et les subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique, le 1er juillet 1995. L'incidence de ces changements et leurs effets sur notre vérification sont examinés dans les sections du présent chapitre consacrées à ces deux programmes.
6.38 Les programmes de l'Aviation et des Aéroports, auxquels oeuvrent environ 10 000 personnes, sont chargés de fournir et d'exploiter des aéroports nationaux et internationaux, ainsi que des services de contrôle de la circulation aérienne. Le Programme de l'Aviation exploite quelque 70 tours de contrôle, sept centres de contrôle régionaux et huit unités de contrôle terminal. Le Programme des aéroports participe actuellement à l'exploitation de 149 aéroports locaux, régionaux et nationaux. Pour les deux programmes, on a dépensé 6 536 millions de dollars de 1988-1989 à 1992-1993 et prévu d'en dépenser 1 145 millions en 1994-1995. Les recettes se sont élevées au total à 5 459 millions de dollars de 1988-1989 à 1992-1993 (83,5 p. 100 des dépenses) et ont été évaluées à 970 millions en 1994-1995 (84,7 p. 100).
6.40 La pièce 6.4 montre la répartition du total des subventions fédérales et provinciales entre les modes de transport (montants réels des exercices 1988-1989 à 1992-1993 et prévisions budgétaires pour les exercices 1993-1994 et 1994-1995).
6.41 Comme l'indique cette pièce, les gouvernements ont consacré plus d'argent au transport routier qu'aux trois autres modes réunis (55 p. 100 du total des dépenses des exercices 1988-1989 à 1992-1993). Au cours de la même période, la part des trois autres modes s'est élevée à 17 p. 100 dans le cas du transport aérien, à 16 p. 100 dans le cas du transport ferroviaire et à 12 p. 100 dans le cas du transport maritime.
6.43 La pièce 6.6 montre la répartition des montants nets des subventions fédérales et provinciales par mode de transport au cours des exercices 1988-1989 à 1992-1993.
6.44 Les dépenses provinciales consacrées au transport routier sont plus que contrebalancées par les recettes provenant des taxes provinciales sur les carburants. Le transport ferroviaire (6 238 millions de dollars) et le transport maritime (4 924,1 millions) ont reçu les plus gros montants nets des subventions fédérales et provinciales combinées de 1988-1989 à 1992-1993.
6.46 On nous a fourni des renseignements sur la ventilation des montants bruts et nets des subventions fédérales et provinciales par mode de transport, mais non sur le montant des subventions par tonne-kilomètre et kilomètre-voyageur, alors que ces données aideraient aussi à déterminer l'efficience économique des subventions. L'examen des besoins en données de Transports Canada de 1993 a permis de cerner les problèmes posés par les estimations des tonnes-kilomètres et des kilomètres-voyageurs, et notamment par les données sur le transport routier et ferroviaire. La Commission royale sur le transport des voyageurs a produit des exemples de coûts par kilomètre-voyageur par mode de transport, mais signalé les graves limites des données existantes. Étant donné ces limites, nous ne fournissons pas ces données.
6.48 Ses objectifs étaient les suivants :
6.53 Le taux « du Nid-de-Corbeau » n'a pas évolué au même rythme que les autres taux et, en 1961, la Commission royale MacPherson a signalé que les compagnies de chemin de fer perdaient de l'argent à transporter du grain. Les compagnies de chemin de fer ont réagi à la situation en reportant l'entretien et en investissant moins dans l'équipement et l'infrastructure connexes, réduisant ainsi leur capacité de répondre à des volumes croissants d'exportations de grain.
6.54 Dans les années 70 et 80, le gouvernement fédéral est intervenu en subventionnant l'exploitation d'embranchements non rentables, et en finançant la remise en état d'un grand nombre d'embranchements tributaires du transport du grain qui étaient en mauvaise condition. Pour protéger son investissement, le gouvernement a passé des décrets d'interdiction qui imposaient un moratoire sur l'abandon d'embranchements tributaires du transport du grain dans les Prairies jusqu'à l'an 2000. Il a également acheté 13 000 wagons-trémies conçus pour transporter du grain afin d'augmenter l'efficience du parc de wagons à grains.
6.56 Pour régler les problèmes et pour fixer une limite au financement versé par le gouvernement, la Loi sur le transport du grain de l'Ouest a été adoptée en 1983. D'une part, la Loi prévoyait que les compagnies de chemin de fer seraient entièrement dédommagées pour les dépenses qu'elles engageaient lors du transport du grain à un taux réglementé et que le gouvernement subventionnerait les expéditeurs pour une partie importante de ces coûts. D'autre part, la Loi comprenait aussi des garanties importantes pour faire en sorte que les compagnies de chemin de fer, en particulier, répondent aux garanties de recettes en faisant les investissements appropriés et en prenant les engagements opérationnels nécessaires pour fournir un réseau de transport du grain efficient, fiable et adéquat. La responsabilité de ces éléments du programme a été confiée à ce qui était alors la Commission canadienne des transports, maintenant l'Office national des transports. Comme le réseau allait être exploité selon des taux réglementés soustraits à l'influence des forces du marché, le gouvernement a reconnu qu'il fallait un mécanisme de rechange, sous la forme d'un système de mesure du rendement, ainsi qu'un processus visant à affecter les maigres ressources comme les wagons à grains. Ces fonctions ont été confiées à l'Office du transport du grain.
6.59 L'Office du transport du grain a été créé en 1979 en tant qu'organisme de coordination; l'adoption de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest lui a conféré des fonctions supplémentaires et le statut d'office. Ses fonctions sont les suivantes :
6.64 En 1994, nous pensions que les dispositions de cette partie de la Loi avaient été entièrement appliquées par l'Office. Nous avons constaté que ce n'était pas le cas. Pour satisfaire à cette exigence, l'Office s'est adressé au Comité supérieur du transport du grain, un organisme créé par la Loi sur le transport du grain de l'Ouest afin de conseiller l'Office et le Ministre sur les questions de transport du grain. L'Office a demandé que le Comité recommande et mette à jour de façon constante un système d'objectifs de rendement réalistes et pratiques et des critères d'évaluation pour les participants.
6.65 Le Comité supérieur du transport du grain est principalement composé de représentants des milieux de production, d'expédition et de transport du grain. Essentiellement, c'est un comité de « participants ». La pièce 6.9 montre la composition du Comité. Ce dernier a accepté un rapport daté du 27 décembre 1984 rédigé par son sous-comité des objectifs de rendement. Dans le rapport, un seul objectif global est recommandé pour tout le réseau, c.-à-d. les tonnes déchargées pour chaque port. Il y est également recommandé qu'une analyse de rendement détaillée soit effectuée lorsque le rendement est inférieur à 95 p. 100 de l'objectif établi et que des sanctions théoriques soient appliquées lorsque le rendement n'atteint pas 91 p. 100 de l'objectif. Une évaluation du rendement n'était recommandée que dans des cas exceptionnels, et le sous-comité décrivait brièvement un système de base de primes et de sanctions théoriques. En résumé, l'ensemble de l'industrie, comme l'a exprimé le Comité supérieur du transport du grain, favorisait une surveillance beaucoup moins rigoureuse et moins précise de son rendement que ce que prévoyait la Loi.
6.66 L'Office est d'avis qu'il a suivi les recommandations du Comité supérieur du transport du grain en élaborant seulement une mesure opérationnelle de base pour le réseau, qu'il appelle « les déchargements visés ». À l'égard de chacun des principaux points d'exportation du grain (Vancouver, Prince Rupert et Thunder Bay), l'Office établit un objectif mensuel pour le nombre de tonnes de grain qui doivent être déchargées des wagons-trémies. L'Office mesure le rendement en faisant le suivi du nombre réel de tonnes déchargées et en exprimant ce nombre sous forme de pourcentage de l'objectif. Lorsque la proportion des déchargements réels par rapport aux déchargements visés est inférieure à 95 p. 100, cela déclenche un examen du rendement qui étudie plus en détail les questions opérationnelles. Si la proportion est inférieure à 91 p. 100, des sanctions théoriques font l'objet d'une discussion avec le Comité supérieur du transport du grain. Même si, selon l'Office, les examens du rendement ont permis de relever des possibilités d'améliorer le réseau, nous considérons qu'ils ne satisfont pas aux exigences de la Loi. À l'heure actuelle, l'Office n'a aucun système de primes et de sanctions théoriques.
6.67 À notre avis, bien que le pourcentage de déchargements visés ne soit pas, en lui-même, une mauvaise façon de mesurer le rendement de l'ensemble du réseau, il ne constitue pas un mécanisme adéquat aux fins prévues par la Loi. Le réseau de transport du grain est complexe, et parce que chaque envoi suppose la participation de plusieurs intervenants, lorsque les résultats n'atteignent pas les objectifs fixés, l'échec est rarement unidimensionnel. Une mesure globale comme le pourcentage des déchargements visés ne permet pas de déterminer les causes ni d'évaluer la contribution des divers participants. De plus, parce que l'objectif est global, aucun participant en particulier ne peut être tenu responsable lorsque les objectifs du réseau ne sont pas atteints. Tel qu'indiqué précédemment, les examens du rendement permettent vraiment de se pencher sur le rendement individuel lorsqu'il y a un échec. Toutefois, comme la norme de rendement pour chaque participant doit forcément être atteinte après coup, il devient difficile, pour être juste, de sanctionner (de façon théorique ou réelle) en se fondant là-dessus.
6.68 Étant donné que l'Office du transport du grain n'a pas encore fixé d'objectifs de rendement pour les participants, il n'a pas de justification pour tenir ces derniers responsables de leur contribution au rendement du réseau et, par conséquent, il n'a aucun fondement valable pour élaborer le système de primes et de sanctions qu'il devait élaborer. L'Office nous a informés qu'en choisissant de ne pas mettre en oeuvre un tel système, il a accepté l'opinion de l'industrie qui a été exprimée par le Comité supérieur du transport du grain, à savoir que la mise en oeuvre d'un tel système aurait été à la fois difficile et peu souhaitable. Dans ce contexte, il faut prendre note que l'Office n'a jamais essayé de faire autrement que ce que lui avait recommandé le Comité supérieur du transport du grain. Par conséquent, il ne sait pas ce qui se serait produit s'il avait essayé d'appliquer toutes les exigences de la Loi. Malheureusement, depuis l'achèvement des études qui ont permis de déterminer que le Parlement devait incorporer dans la Loi l'obligation d'instaurer un système de surveillance du rendement, il n'y a eu aucune évaluation indépendante pour déterminer s'il était souhaitable ou pratique de se conformer entièrement aux exigences de la Loi.
6.69 Les changements annoncés dans le Budget introduiront de nouvelles forces du marché dans le système. Toutefois, comme nous en discutons ci-dessous, de nombreux aspects du réseau, notamment les taux et la répartition des wagons, continuent de faire partie d'un régime réglementé. Tant que ces aspects du réseau ne seront pas aussi tributaires du marché, des mesures du rendement s'avéreront nécessaires pour permettre au gouvernement de connaître l'incidence des éléments du réseau qui sont administrés et d'y répondre.
L'Office du transport du grain déclare ceci : Sa position selon laquelle un système d'objectifs de rendement lié à des primes et des sanctions notionnelles n'est ni pratique ni souhaitable est fondée sur le fait que le secteur de commercialisation et de transport des grains est dynamique. Un ensemble d'objectifs de rendement détaillés pour chaque participant peut sembler être un plan optimal à prime abord, mais dans la réalité les choses se passent rarement comme prévu. Les participants au système doivent vouloir et pouvoir adapter leur plan opérationnel pour répondre aux changements. L'établissement d'un ensemble d'objectifs de rendement détaillés pour chaque participant, avec des sanctions pour tout écart, pourrait entraîner la création d'un milieu opérationnel rigide. Les participants pourraient mettre l'accent sur la protection de leurs objectifs individuels au détriment du rendement global du système, et ils pourraient être moins prêts à échanger des renseignements de peur que cette information soit plus tard utilisée pour justifier une sanction. De plus, l'Office souligne qu'en raison de l'interdépendance du rendement d'un participant et des actions d'un autre participant, il serait extrêmement difficile de prouver qu'un participant particulier est responsable des écarts de rendement et doit donc faire l'objet de sanctions. En outre, un processus de contrôle du rendement axé sur les objectifs individuels des participants pourrait rapidement mener à des séances de « pointage de doigt », ce qui aurait des répercussions négatives sur l'efficacité, la capacité et la fiabilité du système. L'Office estime que, si l'administrateur avait donné suite à l'établissement d'objectifs de rendement détaillés pour tous les participants et de sanctions notionnelles correspondantes, il n'aurait pas assumé les responsabilités qui lui sont conférées par le paragraphe 17(2) de la Loi.
6.71 Méthode de répartition actuelle. La répartition des wagons est une fonction essentielle du réseau que n'abordent pas les changements apportés dans le Budget. En vertu de la Loi sur les grains du Canada , l'Office du transport du grain est responsable de la répartition de tous les wagons à grains du parc. Selon l'Office du transport du grain, ce rôle est prévu dans la réglementation des taux pour les mouvements du grain par chemin de fer. La réglementation du taux maximum (conformément à la LTGO et au projet de règlement qui existera pendant la période de transition suivant l'abrogation de la LTGO) est, selon l'Office, basée sur deux facteurs : d'abord, la perception que la structure du marché pour le transport du grain par rail n'est pas assez compétitive, et deuxièmement, le fait que plus de 70 p. 100 du parc de wagons-trémies pour le transport du grain n'entraîne aucun coût d'investissement pour les compagnies de chemin de fer. Étant donné que les rares ressources disponibles pour le transport ou que la manutention ne peuvent être rationnées par des hausses de taux, le rationnement de ces deux éléments doit se faire selon un ensemble de règles. L'Office du transport du grain consulte l'industrie pour élaborer les règles, et il est par la suite responsable de l'administration de ces règles.
6.72 L'Office du transport du grain répartit les wagons disponibles entre la Commission canadienne du blé (CCB) et le reste de l'industrie. Chaque semaine, l'OTG rencontre les compagnies de chemin de fer et la Commission canadienne du blé pour déterminer le nombre de wagons qui seront disponibles deux semaines plus tard.
6.73 L'Office fait alors une répartition initiale entre les programmes de chargement de la CCB et les autres programmes de chargement. Lorsqu'il n'y a pas suffisamment de wagons, l'affectation à diverses compagnies des wagons non destinés à la Commission dépend des ventes ou de la part de marché. Les compagnies de chemin de fer, la Commission canadienne du blé et les sociétés céréalières sont informées de la répartition et déterminent l'itinéraire d'acheminement des wagons. Selon la Commission canadienne du blé, elle coordonne le mouvement des wagons en fonction des parcours ferroviaires individuels et ce, en vertu de la Politique sur la répartition des wagons du secteur ferroviaire. Il s'agit là d'une entente conclue entre les sociétés céréalières, les chemins de fer et la Commission en vue du stationnement des wagons dans les lieux de chargement du pays. Le rôle de la Commission est une fonction qui découle de sa responsabilité de plus de 70 p. 100 du total des mouvements du grain, et de son mandat de garantir des possibilités de livraison équitables pour tous les producteurs de grain de l'Ouest.
6.75 L'Office établit des prévisions du nombre de wagons-trémies devant être fournis par les compagnies de chemin de fer en plus de ceux du parc de wagons réservés au transport du grain afin de répondre aux mouvements prévus pour la campagne agricole suivante. Selon l'Office du transport du grain, le parc de wagons réservés peut en général transporter 28 millions de tonnes de grain par an. Par conséquent, au cours d'une année où les exportations sont susceptibles de dépasser ce chiffre, il faudra davantage de wagons. L'Office établit également des prévisions de la demande de mouvements saisonniers et des wagons nécessaires et les envoie aux compagnies de chemin de fer. Si les volumes prévus dépassent la capacité de base du parc de wagons-trémies, on avise les compagnies en question qu'il faut se procurer d'autres wagons de ce type.
6.76 Problèmes systémiques durant la campagne agricole de 1993-1994. L'insuffisance de wagons n'est pas un problème nouveau dans le réseau canadien de transport et de manutention du grain, mais elle n'a jamais été un tel sujet de préoccupation depuis l'adoption de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest . Cependant, les problèmes survenus au cours de la campagne agricole de 1993-1994 ont soulevé plusieurs questions, à savoir, entre autres, s'il existe un nombre suffisant de wagons-trémies pour transporter le volume de grain, dans quelle mesure le manque de facteurs d'établissement des prix peut jouer un rôle dans la demande de wagons et à quel point le réseau, dans l'ensemble, a atteint sa capacité.
6.77 Au cours de l'automne de 1993 et de l'hiver de 1994, le transport des grains de l'Ouest vers les marchés a subi d'importantes interruptions. L'Office du transport du grain a laissé entendre que ces interruptions peuvent avoir fait perdre des ventes au Canada et retardé l'expédition de grains, ce qui peut avoir porté atteinte à la réputation du pays en tant que fournisseur fiable de grains au monde entier. Tel qu'il est exposé brièvement ci-après, certains éléments à la base de ce problème étaient propres à cette période de 1993-1994. La saison 1994-1995 devrait connaître des volumes records, mais cela ne peut se faire sans difficultés. Ces dernières sont systémiques et proviennent de composantes du programme de transport du grain de l'Ouest que la réforme actuelle n'a pas encore visées.
6.78 Événements survenus en 1993-1994. Dès avril 1993, l'Office du transport du grain avait prévu qu'il faudrait se procurer davantage de wagons ou réduire grandement leur durée de rotation pour éviter l'insuffisance de wagons au cours de l'année suivante. En juillet, l'Office a fait paraître un rapport dans lequel il conclut que les compagnies de chemin de fer n'ont pas assez de wagons-trémies pour répondre à la demande. En août, il a averti qu'il manquait entre 1 200 et 4 100 wagons-trémies pour satisfaire à la demande. L'Office a signalé que, pour la période d'expédition de pointe, soit novembre et décembre, les compagnies de chemin de fer auraient besoin de 8 000 et 7 000 wagons additionnels, respectivement. Toutefois, ces compagnies ont utilisé une durée de rotation plus optimiste et des prévisions de la demande plus pessimistes pour faire descendre les chiffres à 4 000 et 5 000 respectivement, pour ces deux mois. Selon l'Office, les problèmes survenus pendant la campagne agricole de 1993-1994 sont dus en partie au fait que les compagnies en question n'ont pas répondu à temps à la demande. En outre, une série de difficultés a envenimé la situation :
6.80 Demande en période de pointe. À mesure que les récoltes de grains sont faites, les expéditeurs et les producteurs sont pressés de les transporter vers les marchés pour obtenir un bon prix et réduire au minimum leurs coûts de transport. Il en découle une demande croissante de wagons, à son plus haut niveau vers la fin de l'automne et au début de l'hiver, chaque année. Le volume de grain étant en hausse, la demande de wagons dépasse parfois la capacité actuelle. La réponse à cette demande exige beaucoup du réseau et coûte davantage de tous les participants. Prenons le problème du nombre insuffisant de wagons-trémies sur l'ensemble du continent : cette situation a obligé les compagnies de chemin de fer à conclure de coûteux baux à long terme, pour avoir le nombre de wagons nécessaires pour une période de demande de trois mois seulement, ces wagons étant excédentaires le reste du temps.
6.81 En dépit de ces caractéristiques saisonnières prévisibles, les taux de transport des marchandises demeurent constants au cours de l'année. Aux termes de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest , il en coûte autant à l'expéditeur pour expédier le grain à un moment ou l'autre de l'année. Par conséquent, comme il n'est pas motivé à agir autrement, il cherche à transporter son grain au cours de la période de pointe; il ne se préoccupe pas des coûts que cette pratique entraîne pour le reste du réseau. Les participants nous ont laissé entrevoir que, si les coûts variaient en fonction de la demande, la période de pointe serait peut-être plus étendue et permettrait le transport des grains grâce au nombre de wagons de base actuels. Après la réforme du réseau de transport du grain, le ministère des Transports héritera des responsabilités de l'Office du transport du grain en matière de répartition des wagons.
6.82 Le ministère des Transports devrait étudier les coûts et les avantages liés à la façon dont le réseau canadien de transport du grain de l'Ouest répond à la demande en période de pointe.
Réponse du Ministère : Nous sommes d'accord. Le ministère des Transports va effectuer un examen de la politique des questions de répartition des wagons. L'examen comprendra notamment la question de la forte demande.
6.83 Durée de rotation des wagons - utilisation efficiente de ces derniers. La durée de rotation d'un wagon est une mesure utilisée par l'industrie pour indiquer avec quel degré d'efficience est utilisé le parc de wagons-trémies. La durée en question est le temps qui s'écoule entre le moment où un wagon est chargé à l'élévateur et envoyé pour un aller-retour et celui où il revient pour être rechargé. Au fil des ans, la durée de rotation s'est élevée à environ 19 jours, en moyenne ( voir pièce 6.10 ).
6.84 Le réseau tirerait profit de durées de rotation plus brèves. Dans un document de travail publié en 1991 par le ministère des Transports, Agriculture et Agro-alimentaire Canada ainsi que par l'Office du transport du grain, on estime qu'une réduction d'une seule journée de la durée moyenne de rotation pendant les période de pointe réduirait les coûts de transport du grain de 3 millions de dollars par an. Cependant, comme les coûts des wagons-trémies sont considérés comme faisant partie du taux général, les utilisateurs n'ont aucun intérêt à engager des frais pour améliorer l'efficience dans l'utilisation de cette ressource.
6.85 Droits de stationnement et droits de stockage envisagés. Aux termes de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest , le taux payé par l'expéditeur n'a aucun rapport avec la durée d'utilisation d'un wagon pour un chargement particulier à expédier. Comme les wagons-trémies sont une ressource « gratuite » pour les compagnies qui les utilisent afin de transporter du grain, ces dernières en abusent. Tout simplement, certains participants considèrent les wagons chargés comme un moyen d'entreposage gratuit qui leur permet d'éviter ou de retarder la nécessité d'investir dans le développement ou l'agrandissement de leurs installations d'entreposage portuaires. Par exemple, quand ces installations sont insuffisantes, les wagons ne sont déchargés que lorsqu'il y en a assez au port pour satisfaire aux besoins d'un navire. Il peut donc y avoir des cas où un grand nombre de wagons se trouvent immobilisés pendant longtemps sans conséquences financières pour l'expéditeur. En outre, les wagons ne peuvent pas être rechargés, et ils encombrent les gares de triage.
6.86 Autre problème, soulevé au cours des discussions avec les participants : même les exploitants d'élévateurs de terminaux portuaires dont la capacité d'entreposage est suffisante ne déchargent peut-être pas les wagons contenant du grain dont on n'a pas besoin immédiatement. Ces exploitants n'ont pas intérêt à refuser des wagons, mais il reste que certains produits sont mal expédiés ou le sont trop tôt par rapport aux besoins. Tant qu'il n'existe pas de droits de stockage, ou de droits de stationnement (des frais pour l'omission de décharger les wagons et de les renvoyer), ni l'exploitant des installations de manutention portuaire ni l'expéditeur ne sont pénalisés pour cette façon d'utiliser les wagons ou d'autres moyens peu efficients de se servir de ces derniers.
6.87 Selon une analyse de la durée actuelle de rotation des wagons effectuée par l'Office du transport du grain, à peu près huit pour cent des wagons demeurent dans les ports pendant plus de cinq jours sans être déchargés. Dans plus de 10 p. 100 des cas, la durée de rotation est de plus de 30 jours. De toute évidence, des sanctions seraient un facteur de dissuasion contre l'utilisation peu efficiente des wagons-trémies; d'ailleurs, le Comité supérieur du transport du grain a recommandé la mise en oeuvre de telles sanctions en 1989. Les mesures déjà prises pour tenter d'établir des droits de stationnement ou des droits de stockage aux termes de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest ont été récusées par les tribunaux.
6.88 Pour limiter les abus, le gouvernement a demandé qu'on rédige les actes juridiques pertinents pour instaurer des droits de stationnement des wagons-trémies et des droits de stockage connexes. On nous a avisés que les recettes provenant de ces droits payés à l'égard de wagons du gouvernement seront versées au Trésor.
6.89 Dans le cadre de son examen du rendement et de ses fonctions de planification de la capacité, l'Office du transport du grain a étudié la durée de rotation des wagons en 1991 et 1992. Comme les données n'ont pas été reçues dans les délais, les résultats de ces études n'ont été diffusés que plus d'un an après l'année de fonctionnement en question. Pour ces études, les compagnies de chemin de fer devaient fournir à l'Office leurs bases de données sur les mouvements de wagons, et il fallait une bonne capacité d'analyse informatique. Avant que ces études ne soient menées, aucune analyse cohérente de la durée de rotation n'avait été effectuée par un tiers pour fournir à l'industrie des chiffres de référence. Cependant, il est à noter que l'Office n'a pas le pouvoir d'exiger des compagnies de chemin de fer qu'elles fournissent ces données. L'Office n'a pu obtenir de données pour les campagnes agricoles de 1993 ni de 1994, ni, par conséquent, atteindre son objectif de contrôle continu et plus opportun de la durée de rotation. Durant la période de transition, le ministère des Transports sera responsable de l'utilisation efficiente du parc de wagons. Cette question sera alors des plus importantes. Il pourrait être avantageux de contrôler cette durée de façon plus opportune, peut-être tous les mois, pour déterminer les problèmes et évaluer l'incidence de la décision du gouvernement visant l'imposition de droits de stationnement.
6.90 Le ministère des Transports devrait, en temps opportun, mesurer la durée de rotation des wagons - trémies servant au transport du grain et en rendre compte. Afin d'assurer une surveillance efficace du rendement du réseau, les mesures devraient comprendre la durée totale et les composantes clés de cette durée.
Réponse du Ministère : Nous sommes d'accord. Pour donner suite à l'annonce de la réforme de la LTGO, Transports Canada va consulter les intervenants sur les données nécessaires pour l'évaluation continue de la politique et pour les deux examens au programme. L'information sur les délais relatifs à la durée de rotation des wagons constituera l'un des besoins essentiels concernant les données.
6.93 Dans son rapport sur les plans d'investissement des chemins de fer pour 1994 et 1995, l'Office national des transports considérait que ces plans devaient être évalués en fonction de trois critères : caractère approprié, fiabilité et efficience du réseau de transport ferroviaire. L'Office faisait valoir que ce mode d'évaluation nécessitait l'utilisation de points de référence, mais ajoutait que ce n'était pas possible, car essayer de satisfaire à chaque critère séparément irait à l'encontre du critère d'efficience. L'Office expliquait que pour améliorer l'efficacité, il faudrait concevoir les plans d'investissement de façon à montrer que les critères caractère adéquat et fiabilité ont été optimisés simultanément.
6.94 L'Office national des transports estimant qu'une analyse quantitative des critères était impossible, il les a évalués de façon qualitative. Selon l'Office, on a examiné à cet effet les retombées positives de chaque plan d'investissement. L'Office affirmait que, pour évaluer l'effet d'une dépense sur l'efficience du réseau, il pouvait tirer parti des connaissances et du jugement, même subjectif dans l'analyse finale, qu'il a acquis dans le cadre de sa surveillance continue de l'industrie et de sa participation aux activités liées à la LTGO et aux programmes de surveillance des chemins de fer. En fin de compte, l'Office a jugé que les plans d'investissement étaient appropriés et l'a signalé comme tel. En raison de la teneur des données de l'Office relatives à son analyse qualitative (effets des investissements sur le caractère approprié, la fiabilité et l'efficience du réseau de transport du grain), nous n'avons pas été en mesure de conclure si l'opinion de l'Office était justifiée et si le Ministre devrait en tenir compte.
6.95 L'examen quadriennal. En vertu de la LTGO, l'Office national des transports est tenu d'effectuer un examen quadriennal des coûts supportés par les chemins de fer pour transporter le grain de l'Ouest. L'examen le plus récent, mené en 1994, portait sur les coûts pour la campagne agricole de 1992. Dans le cadre de cet exercice, l'Office doit, selon la Loi, détailler, pour l'année visée, les coûts de transport du grain et les coûts supportés par les embranchements tributaires du transport du grain. À cet effet, l'Office doit tenir compte de tous les coûts, c'est-à-dire :
6.97 Nous avons examiné la façon dont l'Office a procédé à l'examen quadriennal. Nous avons constaté que l'ONT avait dûment tenu compte de la première norme et qu'il avait la certitude raisonnable que les coûts réclamés avaient été effectivement supportés. Nous avons aussi constaté que l'Office avait, au besoin, rajusté les coûts historiques des chemins de fer en fonction des gains d'efficacité connus et mesurables, ce qui montrait qu'il avait évalué certains coûts par rapport à la troisième norme. Cependant, en examinant les documents de travail relatifs à l'examen, nous n'avons pu déterminer comment l'Office avait établi s'il existait un lien entre les coûts subis par les chemins de fer et le maintien d'un réseau de transport ferroviaire adéquat, fiable et efficient pour le grain de l'Ouest. Même si ces documents contenaient beaucoup de détails sur la façon dont l'Office avait examiné les coûts présentés par les chemins de fer, quant à la norme des mouvements effectifs et de l'adaptation aux besoins futurs, l'Office n'a pu produire des documents de même type montrant qu'il les avait systématiquement évalués en regard du maintien d'un réseau adéquat, fiable et efficient. Cependant, l'Office nous informe que cet aspect de l'analyse n'est pas présenté par écrit, mais que ses analystes l'ont abordé, dans le cours de leurs travaux, en se fondant sur leur expérience des questions ferroviaires.
6.98 En étudiant le rapport de l'Office sur l'examen quadriennal des coûts, nous avons constaté que les choses auraient été plus claires pour le lecteur si l'Office avait expliqué sa méthode d'évaluation, pour la contribution directe des coûts au maintien d'un réseau adéquat, fiable et efficient, de façon aussi détaillée que pour les deux autres éléments de coût (coûts effectivement supportés et adaptation du réseau aux besoins futurs).
6.99 En aucun cas, l'Office national des transports n'a pleinement défini ce qui constituerait un réseau de transport du grain adéquat, fiable et efficient. Sans une définition détaillée, l'Office ne peut conclure, comme il l'a fait, que les coûts et les investissements contribuent au maintien d'un tel réseau. L'Office soutient qu'il a longuement consulté les intervenants, qu'il a recueilli un grand nombre de données sur les opérations des chemins de fer dans le domaine du transport du grain et qu'il utilise ces données pour son évaluation qualitative. L'Office a déclaré croire fermement que le fait d'évaluer quantitativement le caractère adéquat, la fiabilité et l'efficacité du réseau en opérationnalisant ces termes ou en établissant rigoureusement des critères de référence revient à faire des conjectures sur les décisions de gestion des chemins de fer. Il estime que ce n'est pas le rôle d'un organisme de réglementation des transports dans les années 90.
6.102 En 1986, le gouvernement fédéral a constitué pour l'amélioration des systèmes, une réserve qui est administrée par l'Office du transport du grain. Cette réserve permet de financer l'offre de programmes de transport moins coûteux aux producteurs dont les embranchements, qui assuraient le transport à grands frais, ont été fermés. Ces programmes ont permis d'économiser chaque année 7,4 millions de dollars et d'abandonner 470 milles de voies, soit plus de la moitié de tous les abandons depuis 1986. Malgré le succès de cette initiative, ses effets ont été limités, faute de fonds supplémentaires. Le gouvernement pourrait maintenir le programme au moyen du fonds de rajustement de la LTGO.
6.106 Le gouvernement propose qu'une évaluation du rendement, dirigée par l'industrie, soit amorcée avant la campagne agricole de 1998-1999. Les résultats devront en être communiqués au ministre des Transports et au ministre de l'Agriculture et de l'Agro-alimentaire. L'évaluation doit se pencher sur les recettes ainsi que sur le rendement des coûts du réseau et signaler les gains d'efficacité obtenus ainsi que leur répartition.
6.107 En 1999, on finalisera un examen des textes de loi afin d'évaluer l'efficacité globale de la réglementation des taux et des dispositions de la Loi sur les transports nationaux , pour ce qui est d'améliorer l'efficience du réseau de transport et de manutention du grain. Il va falloir beaucoup de planification et de ressources pour mener à bien un tel examen. Comme il s'agit de mesurer le changement, il faudra recueillir sous peu les données relatives aux indicateurs clés. Par conséquent, le Ministère devra agir promptement pour répondre à des questions du genre : Quelles sont les mesures qui définissent un réseau de transport du grain efficient et efficace? Comment peut-on déceler et quantifier les changements en matière d'efficience?
6.108 Notre étude des résultats de l'Examen quadriennal nous a montré que la collecte, l'évaluation et l'analyse de telles données sont complexes et qu'elles nécessitent beaucoup de ressources et d'expertise. L'Office national des transports possède déjà une partie de ces données et l'expertise pour les évaluer et les analyser. Il est important que l'Office garde cette expertise afin de tenir les données à jour et de pouvoir effectuer l'examen de 1999. Pour terminer, il convient de noter que la plus grande partie de l'information nécessaire à l'examen devra être fournie par des sociétés privées. Aux termes du programme actuel, certaines de ces sociétés sont légalement tenues de fournir à l'Office national des transports certaines des données nécessaires. L'abolition du programme mettra aussi fin à cette obligation. Si l'obligation n'est pas maintenue, on risque de compromettre l'intégralité et l'objectivité de l'information provenant de ces sources.
6.109 Le ministère des Transports et l'Office national des transports devraient prendre dès maintenant des mesures pour que le gouvernement dispose de l'information, de l'expertise et des ressources nécessaires à l'examen que mènera l'industrie en 1998, et à celui que conduira le gouvernement en 1999, examens qui ont été annoncés dans le Budget.
Réponse du ministère des Transports et de l'Office national des transports : Les deux organismes sont d'accord avec la recommandation. Ils travailleront de pair pour faire en sorte que l'information, l'expertise et les ressources nécessaires soient disponibles pour les examens.
6.112 La Loi sur les taux de transport des marchandises dans les provinces Maritimes a été adoptée en 1927. Cette loi prévoyait le versement d'une subvention de 20 p. 100 des taux pour les mouvements « préférés », définis comme étant le trafic ferroviaire local entre des points situés dans le territoire choisi (les provinces Maritimes et les voies du Canadien National traversant la province de Québec jusqu'aux environs de Lévis) et le trafic en direction ouest à partir du territoire choisi vers le reste du Canada.
6.113 Le préambule de la Loi expliquait comme suit la raison d'être du Programme :
« ... le chemin de fer Intercolonial était destiné entre autres choses à procurer au Canada en temps de crise nationale et impériale un débouché et une ouverture sur l'océan Atlantique et à procurer aux marchands, négociants et fabricants des provinces Maritimes le marché le plus étendu composé du peuple canadien tout entier au lieu du marché restreint des seules provinces Maritimes, et qu'aussi des considérations stratégiques ont déterminé un parcours plus long qu'il n'était réellement nécessaire, et que dans la mesure où les considérations commerciales étaient subordonnées aux considérations nationales, impériales et stratégiques, le coût du chemin de fer devrait être supporté par le Dominion et non par le trafic qui pourrait passer sur la ligne... »6.114 De 1926 à 1969, deux types de mouvements de marchandises par chemin de fer étaient subventionnés dans le cadre du Programme : le trafic en direction ouest à partir du territoire choisi et les mouvements à l'intérieur du territoire. Durant cette période, les dépenses ont crû de façon constante, mais l'augmentation a été modeste tant en dollars courants qu'en dollars constants, comme le montre la pièce 6.11 .
6.115 En 1969, le Programme a été élargi de manière à prévoir le versement de subventions tant pour les mouvements par camion en direction ouest à partir du territoire choisi que pour les mouvements à l'intérieur de ce dernier. Cet élargissement a eu une incidence considérable sur le taux de croissance des dépenses du Programme ( voir la pièce 6.11 ). Très rapidement, le secteur du camionnage est devenu le principal bénéficiaire des subventions.
6.116 L'établissement de « l'aide sélective aux mouvements de sortie » en 1974 a été le dernier grand changement apporté au Programme. Cette subvention, versée en sus des subventions de base aux mouvements de sortie, devait être accordée seulement pour les produits dont un potentiel de valeur ajoutée avait été réalisé dans le territoire choisi.
6.117 Depuis lors, le Programme est demeuré pratiquement inchangé. Il comprend trois grands sous-programmes : les subventions de base aux mouvements de sortie - versées pour tous les mouvements en direction ouest à partir du territoire choisi; l'aide sélective aux mouvements de sortie - accordée pour les mouvements de produits qui ont été cultivés, récoltés ou fabriqués dans le territoire; et les subventions au transport intrarégional - payées pour le transport, à l'intérieur du territoire choisi, d'un vaste éventail de produits pourvu qu'ils aient été cultivés, récoltés ou fabriqués dans le territoire. Pour chaque sous-programme, la subvention versée correspond à un pourcentage des frais de transport du mouvement admissible. Dans le cas des subventions de base aux mouvements de sortie, le taux maximal est de 28,5 p. 100, et pour l'aide sélective aux mouvements de sortie, de 20 p. 100. Le taux maximal combiné pour les mouvements pouvant bénéficier des deux subventions est donc de 48,5 p. 100. Le taux véritablement versé pour les mouvements de sortie est proportionnel au pourcentage du mouvement qui s'est produit à l'intérieur du territoire choisi. Le taux pour le sous-programme de subventions au transport intrarégional représente huit pour cent des frais de transport.
6.118 Selon l'Office national des transports, en 1994-1995, 42 de ses employés oeuvraient à l'exécution du Programme dont le coût s'établissait à quelque 2 millions de dollars. L'Office traite environ 20 000 demandes de subvention chaque année, qui portent sur quelque deux millions de mouvements.
6.119 La pièce 6.12 donne une ventilation des dépenses du Programme par sous-programme et par mode de transport pour 1981 et 1992. Le volet intrarégional était et demeure le plus important volet du Programme avec 60 p.100 des dépenses en 1981, et 53 p. 100 en 1992. À l'intérieur du volet intrarégional, le camionnage est le mode dominant : un peu plus de 80 p. 100 des paiements lui ont été versés au cours des deux années visées. Le tableau fait également clairement ressortir la chute du rail dans le trafic en direction de l'ouest au cours de la décennie. En 1981, le secteur ferroviaire touchait presque la moitié des paiements de subvention des programmes de subventions de base et d'aide sélective et il ne reçoit maintenant guère plus que le quart des paiements versés pour les mouvements de sortie.
6.121 Les responsables du Programme doivent veiller à ce qu'il y ait des procédures pour en évaluer l'efficacité et faire rapport à ce sujet. Dans le cas du Programme, cette responsabilité incombe au ministère des Transports. Le Ministère a terminé une étude intitulée « Programme de subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique, Cahier d'information ». Nous avons passé en revue cette étude afin de déterminer si l'efficacité du Programme a fait l'objet d'une évaluation et d'un rapport satisfaisants.
6.122 Nous avons évalué les mesures de contrôle dont disposait l'Office pour garantir que seuls les mouvements admissibles reçoivent des paiements et que les sommes versées sont exactes. Deux services de l'Office ont pour mandat d'assumer des fonctions de contrôle de gestion pour déterminer l'admissibilité et le montant du paiement. Le premier service de vérification passe en revue un échantillon de réclamations avant le paiement. Cette vérification a pour but de vérifier, entre autres, s'il y a des erreurs d'écriture dans les réclamations, l'admissibilité des produits et des mouvements. De plus, l'autre service, la section de vérification sur place, effectue des vérifications de suivi concernant les réclamations présentées par des transporteurs donnés après le versement des paiements.
6.123 Nous avons examiné les activités de ces services pour déterminer la mesure dans laquelle ils fournissaient à la direction une certitude raisonnable que les risques liés à la mise en oeuvre du programme étaient contrôlés. Cependant, à la lumière de la décision du gouvernement, annoncée dans le Budget du 27 février 1995, de mettre fin au programme le 1er juillet 1995, nous avons conclu que nos constatations, qui portaient essentiellement sur des questions administratives, compte tenu de leur nature et de leur importance, n'ont plus à être rapportées au Parlement. De plus, il ne serait guère utile de faire des recommandations qu'on ne pourrait mettre en oeuvre avant la fin du Programme. Nous avons informé l'Office, dans une lettre à la direction, des résultats de ce travail de vérification.
6.124 Nous avons décidé de communiquer nos conclusions sur le Cahier d'information du ministère des Transports ainsi que sur certaines lacunes dans la mise en oeuvre du Programme, car nous croyons que cela aidera le Parlement à s'occuper des répercussions législatives de l'annonce du Budget. En outre, nous pouvons ainsi faire ressortir la nécessité de mesures de contrôle dans la dissolution du Programme.
6.126 La base de données établie par l'équipe chargée de l'étude est l'une des principales caractéristiques du Cahier d'information . L'Office national des transports tient des dossiers sur toutes les réclamations, mais seule l'information sur les paiements est conservée dans un format électronique. Afin d'obtenir l'information requise pour mesurer l'incidence du Programme, cette équipe a prélevé un échantillon d'environ 75 000 mouvements des quelque 2 millions de mouvements qui ont été subventionnés en 1992. Le Ministère, en collaboration avec l'Office national des transports, a introduit l'information clé liée à ces mouvements dans une base de données. Cette base de données a été essentielle pour certaines analyses destinées au Cahier d'information .
6.127 Dans l'examen du Cahier d'information, nous nous sommes attardés sur la base de données pour nous assurer de son apport aux conclusions de l'étude et pour déterminer si nous pouvions nous fier sur certaines données pour appuyer des analyses liées à la vérification. Notre revue s'est limitée à comparer les entrées de la base de données aux documents d'expédition originaux que l'Office national des transports conserve en dossier, à examiner les procédures de contrôle de la qualité et à en discuter avec les membres de l'équipe chargée de l'étude. En planifiant nos travaux et en évaluant les résultats de nos sondages, nous cherchions l'assurance que l'effet cumulé des erreurs décelées n'influerait pas de façon importante sur les constatations du rapport.
6.128 Au cours de la vérification, l'Office national des transports nous a informés que, d'après ses recherches, il pouvait conclure que, dans certains cas entre autres, les distances enregistrées pour certains types de mouvements étaient erronées. Nous avons examiné un échantillon des dossiers et constaté que c'était bel et bien le cas pour certains types de mouvements. Forts de cette constatation et de l'information supplémentaire que l'ONT nous avait fournie, nous avons élargi nos sondages et en sommes venus à la conclusion suivante : les erreurs influaient peut-être sur certaines applications des données, mais, pour ce qui est de la conclusion principale, le pourcentage des subventions versées dans le cadre du sous-programme de transport intrarégional pour des mouvements de moins de 200 kilomètres, elles n'exerçaient pas une influence importante sur le contexte décisionnel que l'étude était censée appuyer.
6.129 Comme on peut le lire dans le Cahier d'information , « l'objectif du Programme de subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique est mal défini, obscurci par de nombreuses années d'application ponctuées de multiples modifications. » L'objectif exposé dans la Loi originale de 1927, la Loi sur les taux de transport des marchandises dans les provinces Maritimes , était « ... de procurer, dans les taux, certains avantages aux personnes et aux industries dans les provinces du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse et de l'Île-du-Prince-Édouard, et de plus sur les lignes (chemin de fer) établies dans la province de Québec ... » - Cet article et le préambule de la Loi nous laissent entendre que la volonté de procurer un avantage faisait suite à la demande des habitants des Maritimes de dédommager les utilisateurs du chemin de fer Intercolonial pour les coûts additionnels qu'imposait un parcours entièrement canadien et de favoriser ainsi le transport de produits des Maritimes vers le Canada central. Dans ce contexte, fait important à signaler, le Cahier d'information mentionnait que, dans le cas des sous-programmes des mouvements de sortie, près de 60 p. 100 du tonnage transporté par camion avait comme point d'origine ou de destination un endroit situé dans un rayon de 400 kilomètres des limites du territoire.
6.130 Les observations qui suivent figurent parmi les principales conclusions du Cahier d'information :
« a) Les coûts du transport par rapport à la valeur totale de la production de l'ensemble des secteurs des biens continuent à décliner au Canada. Entre 1961 et 1989, les coûts du transport dans le secteur manufacturier ont diminué de plus de 30 p. 100. Cette baisse réduit à son tour l'importance de la subvention comme stimulant au développement économique régional.
b) Les producteurs de la région de l'Atlantique dépendent peu, et de moins en moins, des marchés du Canada central. En fait, la part que ces producteurs avaient sur les marchés du centre et de l'ouest du Canada a diminué de 21 p. 100 à 16 p. 100 entre 1967 et 1992, tandis que leurs marchés à l'exportation ont augmenté de 26 p. 100 à 43 p. 100. L'importance des expéditions à l'intérieur de la région de l'Atlantique a également diminué (passant de 53 p. 100 en 1967 à 42 p. 100 en 1992).
c) Les producteurs de l'est du Québec reçoivent une part importante et croissante des subventions versées aux mouvements de sortie par camion. La majeure partie des mouvements subventionnés sont en fait destinés à d'autres parties du Québec. D'ailleurs, la plupart des destinataires sont situés à peu de distance de la limite du territoire.
d) Bien que le secteur des matières premières affiche une sensibilité relativement élevée aux subventions, il a une importance plutôt mineure dans l'économie globale de la région de l'Atlantique. »6.131 Nous avons passé en revue les grandes conclusions du Cahier d'information en fonction des normes établies par le Conseil du Trésor et des critères de notre Bureau s'appliquant à des études fiables sur l'efficacité. Pour les principaux points abordés dans le Cahier d'information, nous avons examiné la fiabilité et la pertinence des données utilisées, nous avons retracé les données à l'origine de nombreuses conclusions quantitatives précises et nous avons évalué le bien-fondé des méthodologies utilisées et des conclusions tirées.
6.132 Nous avons constaté que le Cahier d'information avait été préparé avec soin et que la direction avait eu recours à des discussions et critiques à l'interne ainsi qu'à un examen par des pairs pour établir une certitude nécessaire quant à la fiabilité et à l'objectivité de l'étude. La direction a aussi recherché et obtenu auprès de Statistique Canada des certitudes sur la pertinence et la solidité des procédures d'échantillonnage qui ont servi à élaborer la base de données. Lorsque la base de données de Statistique Canada, établie à partir de l'Enquête sur le camionnage, sur l'origine et la destination des marchandises, a été abondamment utilisée, le Ministère a fait réviser son analyse par les experts de Statistique Canada.
6.133 En nous basant sur notre examen du Cahier d'information, nous avons conclu que, compte tenu des limites propres à ce genre d'étude, le Programme de subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique, Cahier d'information est une étude fiable. En effet, même si le Cahier d'information a été préparé à l'extérieur du cadre gouvernemental officiel pour « l'évaluation de programme », il représente à plusieurs égards un très bon exemple de ce que peut être une évaluation de programme et de ce qu'elle peut apporter à la prise de décisions.
6.135 Seul le règlement concernant le programme intrarégional interdit de subventionner un transporteur pour le mouvement de marchandises qui appartiennent au transporteur, au propriétaire de l'entreprise de transport ou à celui qui la contrôle effectivement (alinéa 2(2) h ) du Règlement sur les subventions spéciales au transport des marchandises dans la Région atlantique ). Les autres sous-programmes ne contiennent pas de disposition semblable.
6.136 Deux types de relation peuvent lier l'expéditeur et le transporteur : un contrôle de jure ou de facto . On détermine qu'il y a un contrôle de jure après avoir examiné la structure juridique régissant la propriété des deux entreprises. Par exemple, si les entreprises d'expédition et de transport appartiennent entièrement à un couple, mais que le mari détient 51 p. 100 d'une entreprise et la femme, 51 p. 100 de l'autre, une détermination de jure stricte nous permettrait de conclure que les deux entreprises ne sont pas associées. Pour déterminer l'existence d'un contrôle de facto , il faut aller au-delà de la lettre de la loi et examiner l'essence même des opérations courantes et du contrôle. Dans ce type d'examen, des points, tels les suivants, seraient examinés : l'expéditeur et le transporteur ont-ils des bureaux, des téléphones, des documents comptables et des comptes de banque distincts? Y a-t-il une personne qui semble donner la majeure partie ou la totalité des directives aux deux entreprises? Les actifs des entreprises sont-ils clairement séparés?
6.137 Au début de 1984, la Commission canadienne des transports (le prédécesseur de l'Office national des transports) a refusé de subventionner un transporteur, car elle croyait que ce dernier était associé à l'expéditeur en cause et que ces mouvements n'étaient donc pas conformes à l'alinéa 2(2) h ). Le transporteur a interjeté appel et la Cour a annulé la décision de la Commission. Pour prendre sa décision, la cour s'est fondée sur la relation de jure entre l'expéditeur et le transporteur.
6.138 Plus tard en 1984, la Commission a informé le ministre des Transports de l'incidence possible des décisions des tribunaux sur l'intention première du sous-programme intrarégional et a recommandé de modifier le règlement de manière à reformuler le libellé pour clarifier l'intention première. L'année suivante, en 1985, la Commission a de nouveau écrit au ministre des Transports pour exposer ce problème et demander que des mesures soient prises pour le régler. Le règlement est demeuré inchangé pendant les huit années qui ont suivi et la question n'a pas été poussée plus loin.
6.139 Déréglementation. En 1988, les règlements provinciaux concernant les transporteurs routiers à l'intérieur du territoire choisi ne régissaient déjà plus les taux. Les taux n'étaient donc pas et ne sont toujours pas contrôlés, si ce n'est en fonction des forces du marché. Dans la mesure où la relation entre l'expéditeur et le transporteur est une relation sans lien de dépendance, tout porte à croire que les taux seront justes et raisonnables. Cependant, la déréglementation des taux a entraîné des transformations considérables dans le cas des relations avec lien de dépendance entre l'expéditeur et le transporteur. Dans ces cas, il ne s'agit pas d'une relation de marché normale - les prix que demande une entreprise à l'autre pourraient être de simples écritures de journal ou des prix de cession interne qui disparaissent une fois les comptes consolidés - et les taux que demande la première entreprise à la seconde ne sont pas soumis aux forces du marché. Comme les subventions sont directement proportionnelles aux taux demandés, le Programme comporte ainsi un mécanisme qui peut inciter les bénéficiaires à gonfler les taux pour maximiser le montant de la subvention.
6.140 Cette question a fait l'objet, dans le Cahier d'information de Transports Canada, d'une analyse qui comparait les recettes touchées par tonne-kilomètre dans des relations expéditeur-transporteur non intégrées (sans lien de dépendance) et verticalement intégrées (avec lien de dépendance). Les constatations du Cahier d'information montrent que les recettes la tonne-kilomètre des transporteurs intégrés sont beaucoup plus élevées, d'après les statistiques, que celles de certains de leurs homologues non intégrés. En raison de ces conclusions, de nos réserves de 1987 et de l'impact possible de cette question sur les paiements versés dans le cadre du programme, nous avons poussé la question plus loin.
6.142 La pièce 6.13 montre la proportion du chiffre d'affaires total avec lien de dépendance des gros transporteurs par rapport aux subventions totales versées aux transporteurs de 1982 à 1993.
6.143 La pièce 6.14 montre la proportion des subventions versées aux transporteurs qui font affaire presque exclusivement dans le marché des entreprises avec lien de dépendance, par rapport aux subventions totales versées aux entreprises de camionnage.
6.144 Pour compléter notre analyse des taux de transport des marchandises établis par les entreprises avec lien de dépendance, nous avons repris notre échantillon de transporteurs avec lien de dépendance qui ont reçu plus de 100 000 $ de subventions en 1992. Pour maints transporteurs, nous avons examiné un échantillon des tarifs pertinents déposés auprès de l'Office national des transports et nous avons noté la tendance. Suite à notre analyse, nous avons conclu que, dans certain cas, les taux de transport établis par les entreprises avec lien de dépendance augmentent beaucoup plus rapidement que l'indice des prix du camionnage dans la région de l'Atlantique, un indice qui mesure l'ensemble des changements qui, d'année en année, influent sur les tarifs de camionnage dans cette région du Canada. La pièce 6.15 montre un indice des taux composites pour certains transporteurs avec lien de dépendance, comparé à l'indice du prix du camionnage dans l'Atlantique.
6.145 Dans l'ensemble, notre analyse des constatations susmentionnées, de la conception du Programme ainsi que d'autres informations nous laisse conclure qu'il existe un risque considérable que des transporteurs dans le marché des entreprises avec lien de dépendance établissent leurs taux de manière à maximiser la subvention qui leur est versée. La croissance continue de la proportion des subventions versées aux expéditeurs et aux transporteurs avec lien de dépendance et la déréglementation des tarifs sur l'ensemble du territoire choisi nous laissent avec un programme conçu pour une autre époque, qui convient de moins en moins à l'industrie actuelle.
6.147 Selon l'Office, il faut plusieurs mesures pour contrôler l'accès au programme. Il a déclaré que le processus de certification des transporteurs comporte des procédés visant à déceler les liens de dépendance et à aviser le transporteur à leur sujet. L'Office a également préparé un guide concernant le Programme qu'ont reçu tous les demandeurs de subventions. Toutefois, lorsque nous avons examiné les activités du service de vérification sur place de l'Office, son principal mécanisme pour limiter l'accès au Programme des mouvements impliquant des expéditeurs et des transporteurs avec lien de dépendance, nous avons constaté que l'on mettait l'accent sur l'évaluation du contrôle de jure . L'Office avait élaboré des lignes directrices sur l'évaluation du contrôle. Ces lignes directrices, présentées à la fin de 1991 au service de vérification sur place de l'Office, comprennent des directives sur des facteurs à considérer pour établir s'il y a un contrôle de facto . L'Office nous a cité trois exemples pour lesquels il a appliqué ces lignes directrices visant à évaluer des possibilités de contrôle de facto . Règle générale, l'approche de l'Office est axée sur une évaluation de jure s'appuyant sur l'examen de la structure juridique du transporteur en ce qui concerne les droits de propriété.
6.149 Le montant de la subvention versée est directement fonction du taux imposé pour le mouvement subventionné. Nous aurions cru que l'Office aurait examiné le bien - fondé des taux déposés dans le cadre des demandes de subventions, tout simplement comme mesure de détection des erreurs qu'auraient pu commettre les demandeurs. Toutefois, compte tenu des risques que présentent, pour le Programme, le peu de contrôle sur l'accès au Programme des transporteurs avec lien de dépendance et la déréglementation des taux, nous nous serions attendus à ce que le pouvoir délégué aux fins du Programme confie à l'Office un mandat clair l'autorisant à examiner les taux qui lui sont soumis pour subvention. De plus, nous nous serions attendus à ce qu'il exerce une vigilance considérable sur les taux présentés dans les demandes de subvention des transporteurs.
6.150 Nous avons remarqué que l'Office n'effectue aucune évaluation systématique des taux de transport déposés devant lui ou des taux déposés pour chaque mouvement de marchandises dans le cadre d'une demande de subvention. Au cours de discussions avec des représentants de l'Office, on nous a dit que, par le passé, lorsque des taux anormalement élevés figuraient dans les demandes de subventions présentées, l'Office s'informait auprès du demandeur, ce qui entraînait une révision de la demande qui devenait alors plus raisonnable. L'Office a fourni de la documentation sur un cas particulier.
L'Office a déclaré ceci : L'Office n'a pas l'autorité de surveiller les taux réclamés. Par conséquent, l'Office a pour politique actuelle de verser la subvention d'après les frais de transport des mouvements admissibles et des produits figurant dans la demande du transporteur.
6.151 En ce qui a trait à l'exigence visant à ce qu'un tarif jugé satisfaisant pour l'Office soit déposé avant que soit versée la subvention, l'Office affirme que ce libellé ne s'applique qu'à la forme et non au contenu des renseignements déposés. Si cette interprétation du règlement est correcte (l'Office n'a jamais tenté de la contester devant les tribunaux), compte tenu des risques que cela comporte pour les deniers publics, nous nous serions attendus à ce que l'Office demande de toute urgence les changements réglementaires ou législatifs nécessaires pour lui permettre de régler ce problème. Au lieu de cela, l'Office a demandé que le ministère des Transports modifie le règlement de façon à éliminer l'obligation actuelle des transporteurs de déposer un taux lorsqu'ils présentent une demande de subvention. La demande de modification a été approuvée par le Ministère en 1989, mais son traitement a été long. Le 3 novembre 1994, on a présenté le document final au Ministère pour approbation, mais on n'y a pas donné suite, étant donné que des changements au Programme étaient imminents.
6.152 Comme nous l'avons déjà signalé au paragraphe 6.138, l'Office n'ignorait pas les risques et avait recommandé des modifications aux règlements. Par ailleurs, au printemps de 1992, le bureau de l'Office, région de l'Atlantique, a effectué une étude par suite d'une émission de télévision qui alléguait que certains grands transporteurs imposaient des frais plus élevés à leur société mère pour les marchandises de sortie qu'aux expéditeurs non affiliés pour des mouvements semblables. L'émission avançait également que ces transporteurs se servaient de la subvention plus élevée pour supplanter d'autres transporteurs indépendants. L'étude n'a pas permis « ... d'en venir définitivement à la conclusion que les grands transporteurs avaient gonflé artificiellement leurs coûts de transport pour les expéditeurs qui leur sont associés. » Elle a cependant permis de dégager le cas d'un expéditeur qui payait son transporteur associé 200 p. 100 de plus que ses transporteurs non associés pour expédier les mêmes marchandises. On en venait donc à la conclusion suivante :
« Il semblerait que trois de ces compagnies de camionnage ... ont été créées uniquement pour obtenir de l'aide au transport de marchandises dans le cadre du Programme de subventions au transport des marchandises dans la région Atlantique. ... Dans la mesure où l'Office n'a aucun pouvoir de contrôle sur les taux, certains de ces transporteurs semblent profiter de cette échappatoire et abuser du programme. Quant à savoir si cet abus perçu constitue une intention de frauder l'État fédéral, il revient aux Services juridiques d'en décider après une enquête plus approfondie. » [Traduction]D'après l'information que nous avons consultée, on n'a jamais demandé aux Services juridiques de fournir des conseils sur les faits particuliers concernant ces trois transporteurs. L'Office a cependant rencontré les représentants de deux des transporteurs et connaissait déjà la situation du troisième. L'Office a conclu qu'il était satisfait de leurs explications sur les taux et, par conséquent, qu'il n'avait pas besoin des conseils des Services juridiques.
6.153 Bien que l'Office ait mené un certain suivi de cette étude, il n'a pas poussé plus loin l'examen des taux qui lui ont été présentés. L'étude sur les taux a été terminée à l'été 1992, et l'Office a terminé son suivi de l'étude en janvier 1993, au moment même où le ministère des Transports entreprenait son étude du programme. L'étude sur les taux a été envoyée au ministère des Transports en 1994.
6.155 Ces documents, reçus par l'Office, sont importants parce qu'ils constituent la preuve d'admissibilité du transporteur à la subvention. Lorsque les documents requis ne sont pas présentés ou qu'ils sont incomplets ou insatisfaisants, il est très difficile pour l'Office d'évaluer adéquatement la demande. Toutefois, nous avons remarqué que des subventions ont souvent été versées lorsque les preuves requises n'accompagnaient pas la demande.
6.157 L'Office national des transports devrait, en s'appuyant sur une évaluation des risques, comparer toutes les demandes relevées portant sur des mouvements effectués entre janvier 1995 et la fin du Programme, avec les demandes antérieures du demandeur pour en évaluer le caractère raisonnable. Les augmentations du degré d'activité ou des taux devraient faire l'objet d'une enquête approfondie avant le versement de la subvention.
Réponse de l'Office : D'accord. L'Office a entrepris l'évaluation des risques après avoir pris connaissance de la recommandation du Vérificateur général. L'Office identifie maintenant les réclamations qui présentent des augmentations importantes de volume ou de tarif, selon les critères de risque établis. Dès que le plan d'action pour l'implantation de la deuxième recommandation sera connu, l'Office sera en mesure de finaliser le traitement des réclamations.
6.158 Comme nous l'avons mentionné plus tôt, l'Office national des transports estime que le règlement en vigueur pour ce programme ne l'habilite pas à remettre en question le caractère raisonnable des frais de transport qui lui sont présentés dans une demande de subvention.
6.159 L'Office national des transports devrait chercher à obtenir du ministère des Transports l'autorisation claire de rejeter les demandes dans les cas où il ne peut juger du caractère raisonnable des frais de transport qu'on lui soumet.
Réponse de l'Office : D'accord. Tel que mentionné par le Vérificateur général, l'Office national des transports n'a pas l'autorité de rejeter le paiement d'une réclamation uniquement sur la base du niveau des taux. L'Office a écrit au ministère des Transports pour recevoir des directives à cet égard et pour obtenir l'autorité de rejeter les frais de transport « excessifs ».
Équipe de vérification
Bernard BattistinPour de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec le
Christine Boulanger
Régent Chouinard
Francine Crampton
Bryan DePape
Marie-Claude Gagnon
Eric Hellsten
Lana Littlejohn