18.6 Le Canada atlantique dépend fortement d'industries primaires comme l'agriculture, la pêche, l'exploitation forestière et l'extraction minière, et du secteur de la fabrication à base de ressources naturelles et tourné vers les marchés d'exportation. Ces secteurs d'activité ont une nature cyclique très accentuée et sont assujettis à des facteurs étrangers. Des études ont montré que l'économie du Canada atlantique se caractérise par la faiblesse de sa productivité, le coût élevé du transport vers les marchés, l'insuffisance de l'investissement et le manque d'innovation technologique.
18.8 L'Agence, dont le siège se trouve à Moncton, au Nouveau-Brunswick, est l'un des rares ministères fédéraux qui ont leur administration centrale à l'extérieur de la région de la capitale nationale. Elle se caractérise par un degré élevé de décentralisation. En effet, elle a des bureaux que dirigent des vice-présidents dans chacune des capitales des provinces de l'Atlantique et à Sydney, en Nouvelle-Écosse. L'Agence délègue un pouvoir décisionnel très étendu à tous ses vice-présidents, qui en délèguent à leur tour une partie aux agents en poste dans chaque région.
18.9 Dans la loi portant création de l'Agence, on peut lire que cette dernière a pour but de « favoriser les possibilités de développement économique du Canada atlantique et, plus particulièrement, la croissance des revenus et la création d'emplois dans cette région. »
18.10 L'Agence met en oeuvre trois principaux programmes de dépenses qui mettent l'accent sur le développement économique.
18.12 Mentionnons, parmi les autres activités de l'Agence, la défense des intérêts de la région et la coordination, entre les ministères fédéraux, des activités destinées à stimuler la croissance économique.
18.15 L'information de nature quantitative que renferme le présent chapitre provient de diverses sources gouvernementales indiquées dans le texte. Sauf mention contraire, nous avons toutefois cherché à nous assurer que cette information était raisonnable, mais nous ne l'avons pas vérifiée au sens strict.
18.18 La pièce 18.4 présente les résultats clés que l'Agence a communiqués au Parlement.
18.19 En outre, l'Agence a fait état des degrés de satisfaction de sa clientèle, des mesures prises au plan de l'efficience et de l'activité opérationnelle, ainsi que d'un accroissement des achats du gouvernement fédéral dans la région de l'Atlantique, depuis sa création.
18.21 Bien que l'évaluation de programmes de développement économique ne soit pas nouvelle, l'Agence est le seul organisme fédéral tenu par la loi d'évaluer les retombées de ses programmes sur les disparités régionales. Il importe de souligner qu'en s'attaquant à cette tâche difficile, l'Agence est allée au-delà de la plupart des pratiques actuellement en vigueur pour ce qui est de la mesure et de la communication des résultats de programmes de développement économique. Dans le reste de la présente section, nous allons commenter ses points forts et ses points faibles en ce qui a trait à la mesure et à la communication des résultats.
18.23 Outre les indicateurs macroéconomiques, il existe d'autres indicateurs intermédiaires directement liés aux objectifs des programmes qu'on pourrait mesurer. Cela pourrait permettre d'établir un lien entre les programmes de l'Agence et les résultats macroécono-miques qui ont été communiqués. L'Agence a bien fixé des objectifs à la fois au Programme Action et au Programme de COOPÉRATION, mais elle ne les a pas libellés de manière claire et mesurable. De plus, l'atteinte des objectifs n'a pas été mesurée ou elle ne l'a été que partiellement ou indirectement dans les évaluations. La pièce 18.5 présente les objectifs, par programme, et indique si l'on a ou non mesuré les résultats qui correspondent à chacun des objectifs.
18.24 L'Agence devrait améliorer la clarté des objectifs de ses programmes clés et les rendre plus mesurables, et elle devrait mesurer leur réalisation dans le cadre de l'évaluation de ses programmes.
Réponse de l'Agence : L'Agence est sensible aux commentaires favorables sur les progrès réalisés dans ce que le BVG décrit comme étant la difficile tâche d'évaluer les retombées du développement régional.
Dès sa création, l'Agence a pris conscience qu'elle dispose de peu de modèles de mesure qui répondent aux besoins d'évaluation du développement régional. Par conséquent, elle a fait appel à une équipe multidisciplinaire, y compris des firmes d'experts-conseils nationales indépendantes embauchées à contrat, pour évaluer ses deux principaux programmes et pour formuler des recommandations quant aux modèles et aux hypothèses appropriés à utiliser. Résultat : l'Agence a axé ses efforts et ses ressources sur la mesure des résultats les plus importants de ses programmes, c'est-à-dire les répercussions véritables sur l'économie de l'Atlantique et sur les disparités régionales. L'Agence a mesuré la création d'emplois, la priorité du gouvernement, et elle a effectué une évaluation de l'optimisation des ressources de ses programmes, type d'évaluation rarement effectuée pour les programmes de développement économique. Forte des leçons qu'elle a tirées de cette expérience, l'Agence prend des mesures pour fixer quelques objectifs clés mesurables en plus du nombre d'emplois créés, comme la productivité, les ventes et les ventes à l'exportation, lesquels objectifs appuient l'objectif ultime de création d'emploi et d'accroissement du revenu. L'Agence prévoit continuer à faire des suivis d'échantillons représentatifs de projets financés comme moyen d'évaluer la mesure dans laquelle les objectifs sont atteints. Cette façon de procéder produit de bons résultats tout en étant très rentable.
18.26 L'Agence a élaboré des cadres d'évaluation du Programme Action (juillet 1990) et du Programme de COOPÉRATION (novembre 1990). Elle a indiqué, dans les deux cadres, qu'il fallait formuler un ensemble d'objectifs clairement définis et mesurables, et recueillir et gérer toutes les données de base pertinentes. L'Agence n'a pas recueilli toutes les données de base nécessaires à des fins d'évaluation qui avaient été déterminées dans les cadres d'évaluation. L'existence d'objectifs clairs et mesurables est importante pour la gestion permanente des programmes et on en a besoin afin de déterminer l'information qu'il importe de recueillir pour évaluer jusqu'à quel point on a atteint des résultats.
18.27 Dans les cas où la mise en oeuvre du Programme Action relevait directement de l'Agence, cette dernière a disposé d'une certaine information sur le programme au moment d'en effectuer l'évaluation. Pour chacun des projets, elle avait recueilli de l'information de base au sujet des bénéficiaires ainsi que, par exemple, de l'information sur le nombre d'emplois qu'on prévoyait créer et préserver au moment de la soumission d'un dossier, sur les fonds approuvés et dépensés, et relativement aux projections faites en matière de trésorerie. Cette information était utile, certes, mais l'Agence n'a pas systématiquement inscrit dans sa base de données de l'information sur les résultats réels des projets.
18.28 La plupart des diverses ententes conclues en vertu du Programme de COOPÉRATION ont été mises en oeuvre par des gouvernements provinciaux ou par d'autres organismes fédéraux. Même si chacune des ententes de COOPÉRATION comportait un cadre d'évaluation énonçant les besoins d'information, ces cadres portaient avant tout sur des questions liées aux opérations ou aux services plutôt que sur de l'information à propos des résultats liés aux objectifs de l'entente. Ce sont les organismes de mise en oeuvre qui ont conservé l'information sur les projets. De ce fait, il n'a pas été facile d'accéder à l'information fondamentale à propos des activités menées en vertu du programme, information pourtant nécessaire à des fins de reddition de comptes et d'évaluation (par exemple, une liste complète des bénéficiaires). Il est arrivé fréquemment qu'on éprouve de très grandes difficultés à obtenir de l'information de base, étant donné que les organismes de mise en oeuvre ont suivi des approches nombreuses et variées afin de les recueillir.
18.29 Le cadre d'évaluation du Programme de COOPÉRATION, établi en 1990, a mis en évidence la nécessité de recueillir les données pertinentes, et l'on y recommandait que l'Agence de promotion économique du Canada atlantique prenne immédiatement les dispositions nécessaires à la collecte et à la gestion de toutes les données de base pertinentes.
18.30 Qui plus est, on peut lire ce qui suit dans le rapport d'évaluation de 1993 :
[Traduction]18.31 À notre avis, ce problème a limité la capacité de l'Agence de procéder à une évaluation du rapport coût-efficacité du Programme de COOPÉRATION.
Il a été difficile de se procurer sur-le-champ des documents, des dossiers et une information solide et crédible à des fins d'évaluation du programme. Ce fait donne à penser que l'Agence court des risques pour ce qui est de démontrer qu'elle respecte une importante condition liée à son obligation de rendre compte.
18.32 Dans les ententes de COOPÉRATION qu'elle conclura à l'avenir, l'Agence devrait veiller à ce que l'information sur les bénéficiaires, les activités et les résultats soit facilement accessible et conservée de manière cohérente.
Réponse de l'Agence : Dès sa création, l'Agence a reconnu qu'il est complexe d'évaluer les programmes qu'elle met en oeuvre de concert avec les provinces, compte tenu du fait que les provinces ont des pratiques et des exigences diverses en matière d'évaluation de programme et qu'elles n'ont pas toutes la même capacité de fournir de tels produits.
C'est pourquoi l'Agence a amorcé l'évaluation du Programme de COOPÉRATION, après quoi elle a pris des mesures pour faire en sorte d'avoir facilement accès à des données sur les bénéficiaires et les activités du Programme de COOPÉRATION. Ces mesures se poursuivent, et elles comprennent notamment des investissements dans des systèmes informatisés de manière que les données tenues par les gouvernements provinciaux sur des projets particuliers, par exemple, puissent être transférées dans les bases de données de l'Agence et soient facilement accessibles aux fonctionnaires de l'Agence. On prévoit que les données sur les résultats seront obtenues grâce à des suivis d'échantillons représentatifs de bénéficiaires.
18.34 Nous avons mené des recherches limitées sur l'état de l'évaluation de programmes semblables de développement économique mis en oeuvre dans d'autres pays. Le type d'évaluation réalisée dans le cas du Programme Action est semblable à des évaluations effectuées par des pays d'Europe de l'Ouest, quoique ces évaluations ne mesurent pas toujours les retombées macroéconomiques de programmes de développement économique.
18.35 Problèmes posés par les données d'entrée et les hypothèses de modélisation. Les résultats qui découlent d'une démarche de modélisation économétrique sont fonction du modèle choisi, des hypothèses retenues et des données d'entrée utilisées. Le modèle choisi par l'Agence était approprié, mais notre analyse de la quantification des retombées directes déterminée par l'Agence (nombre d'emplois créés) et servant de données d'entrée de base a fait apparaître certains problèmes.
18.36 En guise de contribution à l'établissement des retombées directes du programme, l'Agence a mené un sondage auprès de ses clients, leur demandant une estimation du nombre d'emplois créés et préservés par les projets retenus aux fins de l'enquête et que l'on pouvait attribuer, selon ces clients, à l'aide fournie au titre du Programme Action. L'Agence a reçu des réponses de la part de 607 clients qui avaient obtenu une aide pendant la période allant de février 1988 à mars 1992. L'enquête a débouché sur une estimation du nombre d'emplois créés variant entre un minimum de 18 346 et un maximum de 23 181, le point intermédiaire se situant à 20 763. L'Agence nous a fait savoir que l'un des principaux objectifs de l'enquête consistait à déterminer un taux de succès en ce qui concerne la création et la préservation réelles d'emplois. On devait se servir du taux de succès en matière de création d'emplois afin d'adapter la base de données de l'Agence en a qui a trait aux créations d'emplois prévues, aux fins de la modélisation.
18.37 Nous avons examiné un échantillon de 51 des 607 dossiers de projet des clients qui ont répondu à l'enquête. Nous cherchions à déterminer la fiabilité de l'information portant sur la création et la préservation d'emplois en comparaison de l'information contenue dans les dossiers mêmes de l'Agence, y compris l'information recueillie au moyen de déplacements sur les lieux effectués par des fonctionnaires de l'Agence, et grâce aux rapports soumis par les clients sur leur propre activité. En ce qui concerne les projets que nous avons examinés, le nombre d'emplois créés, selon l'enquête, était supérieur à notre estimation fondée sur les documents qui figuraient dans les dossiers de l'Agence. Dans les cas où se présentaient des écarts, nous avons constaté que les chiffres tirés de l'enquête étaient constamment plus élevés que ceux qui se trouvaient dans les dossiers de l'Agence. Même si elles reposent sur une proportion importante du nombre d'emplois créés selon l'information communiquée, nos constatations ne peuvent remplacer l'enquête à des fins d'estimation du nombre d'emplois créés par les clients de l'Agence.
18.38 Nous avons découvert plusieurs raisons importantes qui expliquent les divergences entre l'information communiquée dans le cadre de l'enquête et l'information consignée dans les dossiers de l'Agence :
18.41 L'Agence a réalisé une étude de cas du secteur de l'hébergement des touristes afin d'évaluer les répercussions du soutien qu'elle avait accordé à ses bénéficiaires sur leurs concurrents dans les régions choisies. Elle a examiné, mais non pas quantifié, ces répercussions, qu'on désigne sous le nom de déplacement. C'est pourquoi il n'a pas été possible de les intégrer dans l'établissement des incidences du programme. Nous avons pu trouver des exemples de mesure du déplacement dans des évaluations faites en Europe, mais il nous a été impossible d'en trouver dans les évaluations de programmes canadiens semblables.
18.42 Une des hypothèses importantes retenues par l'Agence au cours du processus de modélisation résidait dans le fait que tous les emplois créés par le programme dureraient dix ans. Alors que cette hypothèse a eu un effet d'importance sur l'aboutissement du processus de modélisation économétrique, nous n'avons trouvé aucun élément probant qui justifie son utilisation. L'Agence considère qu'il s'agit là d'une hypothèse raisonnable : certains projets obtiendront des résultats meilleurs que ce qui avait été escompté et d'autres des résultats moins bons au cours de cette période de dix ans, mais les résultats s'équilibreront à long terme. L'Agence ne dispose que de brefs antécédents sur le plan de la mise en oeuvre de programmes sur lesquels elle puisse fonder une hypothèse quant à la durée des emplois créés.
18.43 Modifications apportées ultérieurement à des fins de rapports communiqués au Parlement. Les résultats définitifs communiqués au Parlement comportaient les modifications suivantes, qu'on a considérées comme faisant partie de l'évaluation, mais qui n'ont pas été utilisées au cours de celle-ci afin de mesurer les retombées directes :
18.45 Nous souscrivons en principe à ces modifications, mais nous sommes préoccupés par le fait que l'Agence a intégré dans la modélisation économétrique une estimation des emplois préservés sans avoir procédé à une estimation rigoureuse de ces éléments d'entrée. Pour l'essentiel, l'Agence a suivi le même processus pour estimer le nombre d'emplois créés et préservés. Nous avons constaté les mêmes problèmes à propos de l'estimation des emplois préservés que ceux que nous avions observés à propos de l'estimation des emplois créés. De plus, nous avons remarqué que dans le cas de certains des projets qui avaient fait l'objet de l'enquête, on faisait état d'un nombre considérable d'emplois préservés, alors que la préservation d'emplois ne faisait pas partie de la justification par l'Agence de son soutien initial des projets. Dans les évaluations qu'elle effectuera à l'avenir, l'Agence se doit d'analyser de manière critique la vraisemblance de pertes d'emplois et leur ampleur dans le cadre de projets avant d'estimer la « valeur ajoutée » à inscrire à des fins de modélisation.
18.46 Conclusion. Nous avons constaté que l'approche d'ensemble et le modèle économétrique utilisés par l'Agence étaient appropriés. Toutefois, en raison des préoccupations dont nous avons fait état à propos des données d'entrée et de l'hypothèse de modélisation retenue, les résultats du Programme Action communiqués tant dans l'évaluation que dans des rapports au Parlement comportent d'importantes lacunes. Selon nous, l'Agence peut remédier à ces problèmes dans les évaluations qu'elle effectuera à l'avenir.
18.47 L'Agence devrait améliorer ses processus de mesure aux fins de ses futures évaluations du Programme Action afin de diminuer les problèmes qui découlent des données d'entrée et des hypothèses retenues dans le processus de modélisation économétrique.
Réponse de l'Agence : En mesurant les répercussions de ses programmes sur la création d'emploi et la croissance économique, l'Agence, comme le vérificateur général l'a dit, « est allée au-delà de la plupart des pratiques courantes ». Pour ce faire, elle a dû élaborer de nouvelles techniques de mesure. Il est inévitable que des techniques utilisées pour la première fois comportent des limites quant à la précision des résultats estimatifs. Même si le Rapport donne l'exemple des 51 cas analysés où le vérificateur général croit que le nombre d'emplois créés a été surestimé, il souligne que rien ne semble indiquer une estimation différente du nombre total d'emplois créés par les quelque 6 000 entreprises financées. L'enquête auprès des clients a été conçue de manière à saisir, pour chaque entreprise, l'ensemble des répercussions sur l'emploi que pouvaient avoir les projets de mise en marché et d'innovation découlant d'une augmentation des ventes, plutôt que la hausse de l'emploi dans les services de mise en marché ou de recherche seulement. On pourrait aussi faire valoir que le nombre d'emplois a été sous-estimé dans le cas des projets qui n'avaient pas atteint leur plein potentiel au moment de l'enquête. La précision des estimations sera toujours limitée, mais l'Agence croit que ses estimations sont raisonnables, compte tenu des ressources disponibles et des méthodes actuelles.
Maintenant que les techniques de mesure ont été établies, l'Agence compte en améliorer l'exactitude en se fondant sur l'expérience supplémentaire qu'elle aura acquise et en tirant avantage des observations du BVG.
18.49 Il a été beaucoup plus complexe de déterminer l'effet direct du Programme de COOPÉRATION que ce ne l'a été pour le Programme Action en raison de la nature des activités financées et, comme nous l'avons constaté, du fait de l'absence d'information sur les résultats des ententes de COOPÉRATION prises séparément. C'est pourquoi il a fallu faire un grand nombre d'hypothèses pour estimer les retombées directes du programme. Le caractère raisonnable des hypothèses revêt une importance déterminante quant à l'estimation finale des retombées macroéconomiques indiquées par le processus de modélisation économétrique.
18.50 Nous avons examiné les cinq secteurs ou domaines de dépenses à propos desquels l'Agence a estimé que le Programme de COOPÉRATION avait eu les retombées directes les plus importantes : le perfectionnement des ressources humaines, l'extraction minière, l'exploitation forestière, les autoroutes et le soutien aux entreprises. Certaines des hypothèses sous-jacentes utilisées sont préoccupantes :
18.52 L'Agence devrait veiller à ce que la mesure de ses résultats établisse une distinction claire entre les retombées directes des sommes dépensées et les prévisions quant aux retombées des dépenses futures.
Réponse de l'Agence : Le premier rapport quinquennal soumis au Parlement a fait ressortir les emplois supplémentaires que les programmes de l'Agence avaient permis de créer, de 1987 à 1992, c'est-à-dire au cours des cinq premières années d'existence de l'Agence. De toute évidence, les retombées sur l'emploi des programmes Action et COOPÉRATION combinés jusqu'en 1992 (42 000 emplois), découlent uniquement des dépenses engagées. Toutefois, désireuse de fournir de l'information pour orienter les décisions sur le financement futur du Programme de COOPÉRATION, l'Agence, de concert avec les provinces, a jugé nécessaire d'estimer les retombées des engagements totaux déjà pris par le gouvernement fédéral et les provinces de l'Atlantique, au 31 mars 1993. Ainsi, il était possible d'évaluer toutes les retombées du financement approuvé pour le Programme de COOPÉRATION.
À l'avenir, l'Agence s'efforcera de délimiter plus clairement les retombées des dépenses engagées et des dépenses prévues, tant pour les évaluations de programme que pour les évaluations des ententes individuelles de COOPÉRATION.
18.54 Nous avons constaté que les données qui sous-tendent ces affirmations globales sur les achats du gouvernement fédéral dans la région provenaient d'un document du ministère des Approvisionnements et Services. Toutefois, on trouve l'affirmation suivante dans ce document :
Les statistiques fournies ne permettent pas de déterminer correctement les effets des marchés passés par le gouvernement fédéral pour ce qui est de générer une activité économique au Canada. [Traduction]18.55 Nous n'avons pu trouver aucune autre source d'information qui étaye les allégations de résultats formulées par l'Agence.
18.57 L'information sur le nombre d'emplois créés par le Programme Action, le Programme de COOPÉRATION et par les deux programmes réunis a été communiquée sur des bases différentes et portait sur des périodes distinctes. Les mesures présentées n'ont pas fait l'objet d'une explication intégrale dans les rapports. Dans certains cas, le nombre d'emplois créés qui a été communiqué comprenait seulement les emplois dont on prévoyait la création directe par le programme, sans modification qui tienne compte du facteur de besoin d'aide ou du taux de succès mesuré. Dans d'autres cas, il comportait une estimation à la fois des emplois directs et indirects créés ou préservés et on l'a modifié pour tenir compte du facteur de besoin d'aide. La pièce 18.4 présente l'information sur les résultats que l'Agence a communiqués au Parlement. Nous sommes préoccupés par le fait que l'information préparée à l'aide de diverses méthodologies, portant sur des périodes différentes et communiquée de manière fragmentée est difficile à comprendre et à situer dans un contexte approprié.
18.60 Nous avons examiné la documentation contenue dans chaque dossier de projet et avons rencontré l'agent d'affaires et l'agent attitré à l'application des règlements. Nous avons rendu visite à quelques requérants pour connaître leur opinion, pour voir les projets et pour nous assurer que la documentation de l'Agence décrivait les projets avec exactitude.
18.61 Nous avons vérifié les programmes Action et Diversi-pêches séparément du Programme de COOPÉRATION parce qu'il existe des différences importantes en ce qui concerne les objectifs, les cadres de contrôle et les modalités de mise en oeuvre de ces programmes.
18.62 Ce sont des fonctionnaires de l'Agence qui assurent directement la mise en oeuvre du Programme Action. Les modalités approuvées par le Conseil du Trésor font fonction d'orientation réglementaire du programme; viennent s'ajouter à ces modalités des politiques et procédés internes. Le Programme Diversi-pêches est assorti d'un cadre de contrôle semblable.
18.63 Le Programme de COOPÉRATION est un programme fédéral-provincial à frais partagés; il englobe une série d'ententes visant en particulier des secteurs de l'industrie, des régions ou des domaines dans chacune des provinces. Les diverses ententes énoncent des objectifs et des critères d'admissibilité en vue de l'acceptation ou du rejet de propositions de projet. Les ententes de COOPÉRATION sont mises en oeuvre avant tout par les fonctionnaires provinciaux au nom des deux paliers de gouvernement. Chacune des ententes est gérée par un comité de fonctionnaires fédéraux et provinciaux, auquel incombe l'ensemble de sa mise en oeuvre.
18.64 En règle générale, le gouvernement fédéral prend en charge 70 p. 100 du coût des projets entrepris en vertu des ententes de COOPÉRATION. La pièce 18.7 présente en bref les ententes de COOPÉRATION en vigueur, en date du 31 mars 1995. Les ententes de COOPÉRATION instaurées par d'autres ministères fédéraux débordaient l'étendue de notre vérification.
18.66 Le fondement du soutien accordé par l'Agence de promotion économique du Canada atlantique à un projet de développement économique, en vertu des programmes Action et Diversi-pêches, est énoncé dans les modalités approuvées par le Conseil du Trésor. Dans le cas des projets commerciaux, les facteurs clés à prendre en considération sont les suivants :
18.68 L'Agence dispose également des lignes directrices suivantes applicables à l'évaluation des projets. Si le coût total du projet :
18.70 Au-delà de ces exigences de base, l'analyse effectuée en vue de décider si l'Agence accorderait ou non une aide financière se limitait à ce que les lignes directrices de l'Agence exigeaient. Même si, en règle générale, on a colligé l'information appropriée, conformément aux exigences formulées dans les lignes directrices, nous avons constaté des cas où l'on ne s'est pas attaqué à des sujets de préoccupation manifestes.
18.71 Définition des objectifs du projet ' Nous nous attendions à ce qu'on ait défini les objectifs du projet afin de faire ressortir les résultats économiques escomptés. Or, dans 26 p. 100 des cas, on avait décrit les résultats escomptés comme étant des activités à accomplir plutôt que comme des résultats économiques escomptés.
18.72 La pièce 18.9 présente des exemples qui illustrent nos préoccupations et elle indique également des cas où les résultats étaient formulés comme étant des retombées économiques à atteindre. Une façon d'exposer notre préoccupation consiste à faire observer qu'il est impossible qu'un projet « échoue » si l'objectif se limite à une activité comme l'embauche d'un directeur de la mise en marché ou la réalisation d'une étude, sans lien avec un résultat tel que l'accroissement des ventes ou la mise en valeur d'une capacité de production sous-utilisée.
18.73 Besoin d'aide. En général, nous avons constaté que la procédure suivie par l'Agence pour établir le besoin d'un financement gouvernemental consistait à s'assurer que le requérant signe une déclaration dans laquelle il affirmait avoir besoin de ces fonds. Dans 19 p. 100 des demandes à caractère commercial que nous avons examinées, des indices donnaient à penser que le requérant disposait de suffisamment de moyens pour réunir les fonds nécessaires à la réalisation d'un projet proposé.
18.74 Il peut exister d'autres raisons acceptables d'accorder un financement à un requérant. Par exemple, d'autres entités administratives peuvent offrir des incitations ou il se peut que le financement soit nécessaire pour assurer un rendement suffisant afin que l'on procède à la réalisation d'un projet dans la région de l'Atlantique. Toutefois, nous n'avons pas été en mesure de trouver des éléments qui indiquent que l'Agence avait analysé ces questions. La pièce 18.10 donne des exemples qui illustrent la nature de nos préoccupations.
18.75 Retombées économiques nettes. Si les retombées d'un projet soutenu par l'Agence sont inférieures au préjudice qu'il peut occasionner à une entreprise en place, il n'existe pas de retombées économiques nettes pour la région. Les modalités approuvées par le Conseil du Trésor pour l'Agence stipulent qu'on doit évaluer les propositions de projet en fonction de leurs retombées nettes pour le pays et pour le Canada atlantique. Les lignes directrices internes de l'Agence, dans le cas de demandes d'un montant ne dépassant pas 200 000 $, exigent l'examen des retombées du projet sur le marché local du requérant seulement. Dans les cas où les retombées analysées étaient plus larges, elles se limitaient habituellement à une province plutôt que de toucher l'ensemble de la région. Toutefois, l'Agence a indiqué que des études ponctuelles de secteurs industriels et d'autres recherches viennent compléter cette évaluation.
18.76 Néanmoins, dans 23 p. 100 des projets que nous avons examinés, nous avons constaté que l'Agence ne semble pas avoir examiné comme il convient leurs retombées économiques nettes pour la région de l'Atlantique. À la lumière de l'information limitée recueillie en vertu des lignes directrices de l'Agence, nous avons constaté des cas où les fournisseurs d'un service ou d'un produit qui exercent déjà une activité commerciale dans le Canada atlantique pourraient subir un préjudice du fait du soutien accordé à un projet par l'Agence.
18.77 Viabilité. Du point de vue du développement économique, ce critère est important parce que des projets commerciaux viables assurent des emplois permanents, créent de la richesse et procurent des recettes fiscales. Dans 17 p. 100 des cas à caractère commercial que nous avons examinés, nous avons constaté que l'analyse du projet n'abordait pas des questions clés qui avaient une incidence sur leur viabilité. En particulier, les projections reposaient sur des hypothèses incomplètes ou déraisonnables et on ne s'est pas attaqué à des risques importants découlant d'un succès ultérieur. La pièce 18.11 apporte des exemples des évaluations de l'Agence.
18.78 Partage des risques. Les modalités approuvées par le Conseil du Trésor obligent les requérants à investir dans leur propre projet. Même si les montants investis étaient variables, on a respecté le montant de l'investissement exigé dans tous les projets qui faisaient partie de notre échantillon.
18.79 Projets non commerciaux. En ce qui concerne les projets à caractère non commercial que nous avons examinés, nous avons trouvé des exemples où les services offerts par le requérant étaient actuellement offerts par une autre entité, où l'on n'avait pas étudié comme il convient les retombées économiques nettes pour la région de l'Atlantique ou encore que l'on n'avait pas tenu compte suffisamment de la durabilité financière du requérant.
18.80 Efficience au plan de la mise en oeuvre. Dans le cadre de notre examen, nous avons évalué si l'Agence respectait sa propre norme de 45 jours pour la prise d'une décision au sujet d'une demande d'aide, en vertu du Programme Action. D'après un échantillon aléatoire de 50 dossiers de projet, la durée moyenne de traitement d'une demande atteignait approximativement 40 jours.
18.81 La mesure du délai de prise de décisions devrait commencer à partir du jour où l'on a reçu, pour l'essentiel, toute l'information nécessaire, mais cette date n'était pas consignée avec constance dans les dossiers de l'Agence. Il s'ensuit que la durée moyenne du traitement indiquée dans les résultats de notre échantillon pourrait être supérieure au délai réel de traitement des demandes.
18.83 La surveillance du succès des divers projets peut permettre de recueillir des renseignements importants pour les directeurs des comptes aux fins de leur analyse des propositions subséquentes et peut procurer à l'Agence une rétroaction quant à l'atteinte de leurs objectifs, à condition que cela se fasse de manière périodique et opportune.
18.84 Nous nous attendions que l'Agence joue un rôle actif au plan de la surveillance de toutes les étapes des projets qu'elle appuie. En particulier, nous nous attendions qu'elle s'assure du respect des modalités applicables à l'aide, de la protection des intérêts du gouvernement aux points de vue des finances et du développement, et de la détermination de l'avancement du projet et de ses résultats.
18.85 L'importance de ces activités s'est accrue lorsque l'Agence a annoncé qu'à compter du 7 février 1995, toute l'aide directe versée à des entreprises commerciales, aux termes du Programme Action, devrait être remboursée.
18.86 Surveillance du respect des modalités de paiement. L'Agence surveille bien le respect des modalités de paiement qui figurent dans les contrats conclus avec les requérants. Les agents attitrés à l'application des règlements portent attention aux lignes directrices de l'Agence et aux modalités énoncées dans le contrat. La surveillance de la conformité accapare la plus grande partie des ressources de l'Agence au plan de la surveillance.
18.87 Surveillance de l'évolution des projets. Outre la surveillance des engagements souscrits par contrat, les domaines prioritaires de l'Agence en matière de surveillance sont les suivants :
18.89 Dans le cas de 28 p. 100 des projets que nous avons vérifiés, l'Agence n'avait pas suffisamment surveillé l'évolution des projets ou n'avait pas obtenu en temps opportun des renseignements d'ordre financier. En guise d'exemple, nous avons constaté des cas où des avances de fonds avaient été consenties au moins six mois avant notre examen, mais où l'Agence ne disposait pas d'information au sujet de l'évolution du projet ou de la situation financière actuelle du requérant.
18.90 Surveillance des résultats des projets. Il est important d'obtenir de l'information sur les résultats du projet et de s'en servir en guise d'intrant de décisions futures quant à l'opportunité de soutenir ou non des projets ou des industries similaires. Des fonctionnaires de l'Agence nous ont informés que la portée de la surveillance des résultats se limite à une auto-évaluation par le requérant, laquelle n'est vérifiée qu'occasionnellement et n'est pas consignée dans le système d'information de gestion. L'Agence a affirmé qu'au lieu d'évaluer les résultats projet par projet, elle évalue les résultats des projets au moyen d'enquêtes et d'études ponctuelles de secteurs industriels et d'évaluations périodiques des programmes.
18.91 Bien que la nature de notre échantillon ne nous ait pas permis d'évaluer l'activité de surveillance des résultats, nous avons déjà fait observer que l'Agence ne recueille pas systématiquement d'information sur les résultats réels des projets. L'Agence revoit en ce moment le rapport coût-efficacité de tous ses processus de paiement et de surveillance.
18.93 Les lignes directrices transmises aux directeurs des comptes ont été élaborées à un moment où le projet moyen avait une plus grande valeur que ce n'est le cas aujourd'hui. Étant donné que la grande majorité des projets appartiennent maintenant à une catégorie où un examen limité suffit, nous considérons que l'Agence se doit de réévaluer le caractère approprié de ses lignes directrices. La question sous-jacente à laquelle il faut répondre dans le cas de chacune des propositions porte sur le point de savoir pourquoi le gouvernement devrait accorder son appui au projet.
18.94 Les activités actuelles de surveillance menées par l'Agence ne correspondent pas suffisamment à la nature présente de ses activités de développement. Alors que l'Agence concentre ses ressources de surveillance sur des questions de conformité avec les modalités de paiement, nous sommes préoccupés par le fait que l'évolution des projets et leurs résultats ne sont pas pris en considération comme il conviendrait.
18.95 L'Agence devrait veiller à ce que les résultats escomptés du projet soient précisés et clairement liés aux objectifs de ses programmes (accroissement des ventes à l'exportation, innovation, etc.). L'Agence devrait modifier ses méthodes d'évaluation et exiger que l'analyse soit fondée sur les risques que ses buts ne soient pas atteints ainsi que sur la taille des projets.
18.96 L'Agence devrait envisager de mettre en place des méthodes de surveillance qui portent sur ses activités actuelles de développement. Les représentants de l'Agence devraient comprendre les opérations des clients ainsi que l'évolution et les résultats des projets.
Réponse de l'Agence : Le Rapport fait état des critères fondamentaux pour l'évaluation des demandes et renferme des observations sur la mesure dans laquelle l'Agence applique chacun d'eux de façon satisfaisante. Nous sommes heureux de voir que, dans la majorité des cas, soit entre 72 et 83 p. 100, le BVG n'a décelé aucun problème important.
Objectifs de projet
Dans la majorité des cas, l'Agence a rempli les exigences liées aux résultats des projets grâce aux évaluations de programme. Par conséquent, l'Agence reconnaît qu'il est nécessaire de définir les objectifs du projet, c'est-à-dire préciser les retombées escomptées et établir un lien entre les objectifs du projet et les objectifs globaux du programme et les stratégies de l'Agence. Pour être certaine de répondre de façon efficace à cette exigence, l'Agence a effectué un examen des fonctions applicables. Les recommandations issues de cet examen portent notamment sur l'amélioration du processus interne de détermination et de mesure des objectifs. Dès le début de son mandat, l'Agence s'est dotée de cadres d'évaluation de programme pour répondre à la nécessité de mesurer les résultats. De même, l'Agence a adopté un cadre d'évaluation pour les nouveaux programmes dont les produits comprennent la détermination des données et de l'information nécessaires à la définition des objectifs du projet et l'établissement d'un rapport entre ces objectifs et les stratégies de l'Agence.
L'Agence a aussi utilisé les résultats de la vérification du Bureau du vérificateur général pour améliorer les méthodes d'évaluation des demandes. L'Agence a toujours fait état des risques liés à l'importance du projet; toutefois, elle procède à l'élaboration de méthodes officielles qui permettront d'évaluer les risques liés à l'atteinte du but du projet et d'établir un rapport entre cette analyse et les décisions d'évaluation.
Surveillance
L'Agence accepte les constatations du BVG selon lesquelles la surveillance des progrès et des résultats de projets individuels devrait être améliorée, même si la surveillance du respect des modalités de paiement est bonne. L'exigence de remboursement intégral de l'aide fournie à des fins commerciales et d'autres résultats de l'examen des programmes de 1994 ont modifié la nature de l'Agence. Dans ce contexte, nous avons amélioré les programmes et réorienté les ressources de manière à faire ressortir l'importance du rôle des directeurs des comptes pour toute la fonction de surveillance, ce qui a pour effet d'améliorer les connaissances courantes sur les progrès et les résultats des projets. L'Agence continuera à surveiller les avantages globaux au moyen d'échantillons statistiquement valides.
18.98 Les diverses ententes de COOPÉRATION constituent les documents qui régissent la mise en oeuvre du programme. Les ententes n'exigent pas explicitement l'examen des questions du besoin d'aide, des retombées économiques ou de la viabilité/durabilité au plan commercial. De ce fait, il n'est pas étonnant que, souvent, l'application de ces critères n'ait pas été évidente lorsque nous avons examiné les dossiers des projets. Le pourcentage d'exceptions était égal ou supérieur à ce que nous avons constaté dans le cas du Programme Action. Nous avons également examiné les projets de COOPÉRATION afin de déterminer si l'on définissait leurs objectifs comme étant des résultats escomptés plutôt que des activités. Comme pour le Programme Action, nous avons découvert que les objectifs étaient souvent définis comme étant une activité à mener à bien plutôt que comme un résultat escompté.
18.99 Nous avons constaté que la plupart des projets étaient admissibles en vertu de l'entente fédérale-provinciale. D'ailleurs, les critères d'admissibilité et les objectifs sont assez larges dans la plupart des ententes, si larges qu'on appuie des projets qui semblent marginaux par rapport aux objectifs du programme. Il nous a semblé difficile de déterminer dans quelle mesure certains projets contribuaient à l'atteinte des objectifs du Programme de COOPÉRATION. Par exemple, nous avons examiné une entente visant à revitaliser le centre d'agglomérations urbaines. Un bon nombre des projets comportaient la peinture d'immeubles ou le remplacement de leur revêtement mural extérieur. Une autre entente avait pour but la diversification de l'économie d'une région au moyen du perfectionnement des ressources humaines et de l'appui à la diversification économique afin d'accroître les revenus et l'emploi. Lorsque nous avons examiné un échantillon aléatoire de projets approuvés en vertu de cette entente, nous avons constaté qu'ils appuyaient des industries qui étaient déjà bien établies dans cette région. Même si les projets étaient admissibles aux termes des ententes, on pouvait difficilement les lier à l'objectif de diversification économique.
18.100 De la même façon, lors de notre étude des ententes destinées à soutenir le développement économique communautaire, nous n'avons pu cerner une définition claire des rôles et responsabilités, ni ce que ces organisations avaient la responsabilité d'accomplir. Cela revêt une importance particulière si l'on veut éviter les doubles emplois, parce que les gouvernements fédéral et provinciaux continuent de mettre en oeuvre des programmes de développement économique dans ces collectivités.
18.101 Bon nombre des ententes de COOPÉRATION ont pris fin le 31 mars 1995. Le gouvernement a annoncé son intention de négocier une large entente fédérale-provinciale avec chacune des provinces. Nous considérons qu'il s'agit là d'une occasion de négocier des ententes qui intègrent les caractéristiques liées à l'obligation de rendre compte, des critères clés d'évaluation économique et une orientation vers les résultats qui sont nécessaires pour garantir que l'on prend en compte les priorités fédérales.
18.102 Au cours de la négociation d'ententes de COOPÉRATION à l'avenir, l'Agence devrait s'efforcer d'intégrer les dimensions suivantes de l'obligation de rendre compte :
En outre, l'Agence :
Le ministre coordonne la politique et les programmes du gouvernement fédéral pour ce qui est des possibilités de développement économique du Canada atlantique.18.104 Dans le cadre de cette responsabilité, le ministre chargé de l'Agence a le pouvoir de conclure des ententes avec le gouvernement d'une province afin de mettre en oeuvre les programmes de l'Agence.
18.105 Les gouvernements fédéral et provinciaux, de même que les administrations municipales, ont tous des politiques et programmes de développement économique destinés à leur champ de compétence respectif. Au sein du gouvernement fédéral, il existe de nombreux programmes qui ont d'importantes incidences sur le développement économique régional. Si l'Agence peut tenter de coordonner les programmes et activités d'autres ministères, au moins à l'intérieur du Canada atlantique, il ne lui incombe pas de mettre en oeuvre les programmes de ces autres ministères.
18.106 Les gouvernements fédéral et provinciaux, au Canada atlantique, oeuvrent de concert depuis longtemps dans le domaine du développement économique régional. Toutefois, la réduction des dépenses a conduit tous les gouvernements à examiner des moyens de resserrer leur collaboration et d'accroître l'efficience et l'efficacité de leurs programmes.
18.107 Les ententes fédérales-provin-ciales qui relèvent du Programme de COOPÉRATION représentent l'action de coordination la plus évidente de l'Agence. Celle-ci s'occupe de plus en plus de la coordination du volet développement économique des réactions du gouvernement fédéral à des crises qui frappent des secteurs d'activité clés, comme la crise des pêches, et aux répercussions économiques d'importantes réductions des dépenses fédérales, comme la fermeture de bases militaires.
18.109 Les ententes de COOPÉRATION actuelles ont été structurées de manière à rationaliser le réseau de développement économique communautaire dans trois des quatres provinces de l'Atlantique. Cette rationalisation est axée sur la réduction du nombre des organismes de développement économique communautaire, l'objectif étant de réduire les frais administratifs généraux. Bien que l'Agence soit un important bailleur de fonds du réseau de développement économique communautaire, ces organismes lui transmettent très peu d'information sur le rendement. De ce fait, l'Agence n'a pas l'assurance que leur activité apporte une contribution importante au développement économique de la région.
18.110 L'Agence devrait exiger une amélioration de la communication de résultats de la part des organisations à caractère non commercial, y compris du réseau de développement économique communautaire.
Réponse de l'Agence : L'Agence clarifiera avec les organisations non commerciales, y compris les organisations de développement économique communautaire, la nature et l'étendue de l'information sur le rendement dont elle a besoin.
L'Agence apprécie les commentaires favorables du Rapport concernant les initiatives dans le Canada atlantique et elle continuera à chercher des possibilités à l'intérieur de ce cadre de mise en oeuvre.
18.112 Partenariat de l'industrie touristique du Canada atlantique. En 1992 et pendant les années subséquentes, l'Agence a conclu des accords collectivement avec les associations provinciales du secteur touristique et avec les gouvernements provinciaux, accords visant des activités de l'industrie touristique comme la mise en marché aux plans national et international, le classement des lieux d'hébergement, la recherche et le perfectionnement des ressources humaines. Pris collectivement, ces accords portent le nom de Partenariat de l'industrie touristique du Canada atlantique. Avant l'avènement de ce partenariat, l'Agence prodiguait un appui directement aux gouvernements provinciaux ou aux associations de l'industrie touristique provinciale, mais non pas à l'échelle de toute la région de l'Atlantique.
18.113 Le Partenariat constitue une association semi-officielle des principaux intervenants de l'industrie touristique du Canada atlantique, y compris des quatre sous-ministres provinciaux du Tourisme, des quatre présidents des associations provinciales de l'industrie touristique, d'un représentant de l'Agence et d'un représentant de la Commission canadienne du tourisme. Ses membres se réunissent à intervalles réguliers afin de débattre et d'élaborer des stratégies et activités coordonnées de développement du tourisme. On délègue les initiatives à caractère individuel au personnel soit des gouvernements provinciaux, soit de ce secteur d'activité. Grâce au Partenariat, les participants importants à l'industrie touristique du Canada atlantique travaillent de concert à la réalisation d'initiatives conjointes qui touchent l'ensemble du secteur.
18.114 L'Agence est en voie d'établir des données de base en vue d'évaluations futures. Le Partenariat constitue une étape importante sur la voie de la mise au point d'une approche ciblée et coordonnée du développement de l'industrie touristique du Canada atlantique.
18.115 Initiative de développement de l'industrie de la géomatique. L'Initiative de développement de l'industrie de la géomatique a commencé par une proposition soumise en vue du soutien d'un fonds de développement destiné à la recherche sur la géomatique, ou sur des systèmes automatisés d'information géographique, dans la région du Canada atlantique. L'Agence a répondu à cette proposition en entamant un processus de négociation, de consultation et de coordination avec les intervenants dans le but de déterminer l'approche qu'il convenait de suivre afin d'assurer le développement de cette industrie. De plus, elle a commandé une étude de marché de l'industrie de la géomatique afin de cerner les possibilités qui s'offraient à des entreprises du Canada atlantique. Ce processus a débouché sur une définition claire des buts et objectifs de l'initiative. La consultation et la coordination se sont révélées importantes pour l'élaboration du plan final.
18.116 L'initiative finale consistait en un engagement de l'Agence de débloquer un montant de dix millions de dollars étalés sur trois ans afin de soutenir des projets du secteur privé destinés au développement de nouveaux produits et services. Un groupe d'experts provenant de ministères gouvernementaux, des universités et de l'industrie a examiné les propositions d'après un ensemble détaillé de critères. Le processus de sélection des projets a été approfondi et minutieux.
18.117 Plusieurs produits commercialisables en ont résulté, bien qu'il soit trop tôt pour évaluer le succès d'ensemble de l'initiative. L'approche suivie par l'Agence a assuré une action coordonnée de développement de l'industrie de la géomatique dans le Canada atlantique.
Équipe de vérification
Nancy Adams
Glenn Doucette
Clyde MacLellan
Donald MacNeill
Heather McManaman
Kevin Potter
Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avecle vérificateur responsable, M. John O'Brien.