19.8 Le développement régional est une préoccupation importante pour les différents paliers de gouvernement au Québec. Depuis une quinzaine d'années, la responsabilité fédérale du développement régional a progressivement été décentralisée pour répondre plus adéquatement aux besoins régionaux et faire participer davantage les milieux concernés. La désignation du Bureau fédéral de développement régional (Québec), ci-après nommé le BFDR(Q), comme ministère distinct en juin 1991, résulte de cette décentralisation.
19.9 Bien que le BFDR(Q) ait été créé en 1991, ses activités jusqu'au 31 mars 1995 ont été principalement fondées sur une stratégie élaborée en 1988. Elles étaient essentiellement la continuité de celles mises de l'avant à cette époque et ont été fortement imprégnées des objectifs, pratiques et modes de fonctionnement du ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie (aujourd'hui Industrie Canada), alors responsable du développement régional au Québec.
19.11 Ce mandat est vaste, complexe et ambitieux. Pour atteindre les objectifs visés par son mandat, le BFDR(Q) s'est vu confier les responsabilités de définir les orientations globales de développement régional au Québec, de négocier avec le gouvernement du Québec les ententes de développement requises en partenariat avec les ministères fédéraux concernés, de recommander l'allocation des fonds provenant de la réserve fédérale de développement régional (éliminée lors du Budget fédéral de 1995) et d'assurer la mise en oeuvre des initiatives de développement qui sont de son ressort.
19.12 Avec un budget annuel moyen de 200 millions de dollars, le BFDR(Q) a un poids relativement limité par rapport à tous les autres mécanismes d'intervention mis en place par le gouvernement fédéral pour assurer une distribution équitable des richesses du pays.
19.14 Ces programmes utilisent tous le même mécanisme, soit une aide financière sous forme de contributions aux entreprises commerciales et non commerciales. Le financement vise l'acquisition d'immobilisations ou encore la réalisation d'études telles des études de faisabilité ou de commercialisation; dans certains cas, les contributions financent les frais de fonctionnement d'entreprises non commerciales. L'aide varie selon les programmes et les régions du Québec.
19.15 Depuis février 1994, le BFDR(Q) est responsable de la partie fédérale de l'Entente Travaux d'infrastructures Canada-Québec; cette entente est exclue de la portée de notre examen.
19.16 Depuis l'automne 1994, la responsabilité des Ententes auxiliaires Canada-Québec sur le développement industriel, qui appuyaient les projets de grandes entreprises, a été transférée à Industrie Canada. Ces ententes ont fait l'objet d'une vérification dont les constatations sont signalées dans le chapitre 21 qui porte sur Industrie Canada. Toutefois, les données présentées au paragraphe suivant et à la pièce 19.3 et pièce 19.4 englobent tous les projets approuvés et les fonds engagés en vertu de ces ententes, jusqu'au moment de leur transfert.
19.17 Dans l'ensemble, le Ministère a engagé 1,15 milliard de dollars dans 4 139 projets depuis 1988. Nous avons constaté que :
19.19 Entre 1988 et 1995, le Ministère a employé en moyenne 250 personnes par année et son budget annuel moyen était de 200 millions de dollars dont 170 millions étaient consacrés aux subventions et aux contributions. Cependant, en raison des coupures annoncées lors du Budget fédéral de février 1995, le Ministère devra à l'avenir composer avec des budgets réduits de façon importante et un effectif plus petit.
19.21 À la fin de 1993, le Ministère a donc entrepris une réflexion en profondeur sur son orientation et ses activités futures. Cet exercice l'a conduit à une réorientation majeure de sa stratégie et à l'élaboration d'une nouvelle programmation qui est entrée en vigueur le 1er avril 1995. Ce sujet est abordé plus en détail à la fin du chapitre.
19.25 L'information quantitative contenue dans le présent chapitre provient des diverses sources gouvernementales citées dans le texte. Sauf indication contraire, nous en avons évalué la vraisemblance, mais ne l'avons pas vérifiée.
19.27 Le Ministère a établi des objectifs pour chacun des programmes en vigueur du 1er avril 1988 au 31 mars 1995. ( Voir les exemples à la pièce 19.2 ). Tous ces objectifs sont valables mais ils ne sont pas suffisamment précis pour lui permettre d'orienter ses activités, d'utiliser ses ressources de manière optimale et d'évaluer ses résultats.
19.28 Le Ministère ne s'est pas fixé d'objectifs se situant à un niveau plus opérationnel que les objectifs de programme. Des objectifs opérationnels précis et orientés vers l'atteinte des résultats auraient contribué à clarifier les orientations, à optimiser le choix des projets à financer et à faciliter la mesure des résultats atteints.
19.30 L'examen des fonds engagés montre que les programmes ont répondu à une diversité de demandes présentées par différents types de requérants ( voir la pièce 19.4 ) et qu'ils ont soutenu des projets dans un grand nombre de secteurs d'activité sur tout le territoire de la province.
19.31 Un nombre aussi élevé de programmes soulève des questions quant à la possibilité de chevauchements à l'intérieur même du Ministère et quant à l'efficience de la gestion des programmes.
19.32 Par exemple, selon la base de données du Ministère, les sommes engagées dans le secteur touristique ont totalisé 186 millions de dollars depuis le 1er avril 1988. Ces contributions ont été approuvées en vertu de 15 programmes différents. Certains de ces programmes visaient exclusivement le développement touristique alors que d'autres avaient une portée plus générale. Une telle programmation occasionne des coûts non seulement lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre de chacun des programmes, mais également des coûts liés à leur administration.
19.33 Le BFDR(Q) devrait s'assurer que la nouvelle programmation entrée en vigueur le 1er avril 1995 :
19.36 Le peu de données sur les résultats peut s'expliquer en partie par l'absence de cadres d'évaluation pour la majorité des programmes du Ministère. Bien que le Conseil du Trésor recommande que des cadres d'évaluation soient élaborés le plus tôt possible après la mise en oeuvre des programmes, très peu l'ont été.
19.37 L'élaboration des cadres d'évaluation, très tôt après la mise en oeuvre d'un programme, comporte plusieurs avantages. Cela permet, entre autres, de préciser les objectifs et les résultats escomptés ainsi que de déterminer les indicateurs de rendement. Cela facilite aussi le recensement des données pertinentes qui devront être recueillies. Ces données peuvent alors servir à la gestion des programmes de même qu'à leur évaluation et permettre une meilleure reddition de comptes.
19.38 Le BFDR(Q) devrait élaborer des indicateurs de rendement dès le début de la mise en oeuvre d'un programme afin de permettre un suivi continu des résultats obtenus et d'améliorer la gestion de ses programmes ainsi que la reddition de comptes.
Réponse du Ministère : Le Ministère est d'accord. Un cadre d'évaluation et de mesure de la performance est déjà en voie de réalisation et sera opérationnel au cours des prochains mois.
19.40 Malgré les limites et difficultés, le Ministère doit évaluer les résultats de ses opérations et mesurer l'incidence de ses programmes d'aide afin d'en déterminer les points forts, les faiblesses et l'efficience et d'en tirer des leçons. Cela permettra également au Ministère de communiquer une meilleure information au Parlement et au public.
19.41 Le Ministère s'est doté d'une structure pour la gestion des évaluations de programme. La direction a établi des critères de sélection qui permettent d'axer les efforts sur des programmes d'aide financière importants. Le Ministère a également élaboré des plans d'évaluation, mais ceux-ci n'ont pas été respectés. Bien que ces plans aient été approuvés par la haute direction, la plupart des évaluations prévues n'ont pas été effectuées en raison du manque de fonds et de la décision de n'évaluer que les programmes qui présentaient des caractéristiques similaires à celles de la nouvelle programmation.
19.42 Depuis sa création en 1991, le BFDR(Q) a réalisé trois évaluations de programme. Nous avons examiné deux de ces évaluations, dont l'une portait sur le Programme de renforcement de la productivité manufacturière et l'autre, sur le Programme de développement des entreprises, volet industriel. Ces deux programmes sont parmi les plus importants pour ce qui est du nombre de projets et de fonds engagés.
19.43 L'examen a révélé que les évaluations avaient été effectuées en temps opportun, que la méthodologie utilisée était appropriée et que les constatations étaient pertinentes et généralement fiables. Les évaluations ont porté, entre autres, sur la pertinence, la valeur ajoutée et l'efficience des programmes. Toutefois, certaines questions importantes n'ont pas été traitées.
19.44 Par exemple, aucune des deux évaluations n'a lié l'atteinte des objectifs des programmes à celle des objectifs de l'entente Canada-Québec qui les chapeaute et à celle des objectifs du mandat du Ministère. Ainsi, les évaluateurs n'ont pu déterminer si les programmes avaient privilégié les régions défavorisées ou encouragé la création d'emplois et de revenus durables.
19.45 De plus, bien que chaque évaluation dresse une liste de répercussions positives et négatives pouvant découler du programme, certaines n'ont pas été mesurées. Dans un cas, le Ministère n'avait mesuré aucune des répercussions négatives telles que : l'encouragement d'activités non viables, le dépassement de la capacité d'emprunt et le déplacement de la concurrence. Nous n'avons trouvé aucune justification du choix des répercussions mesurées.
19.46 Le nombre de répercussions choisies pour fin d'examen influe sur le coût d'une évaluation de programme. Il va donc de soi que l'on ne puisse toutes les examiner. Le coût doit être fonction de l'importance du programme. Toutefois, il faut examiner suffisamment de répercussions positives et négatives pour que les conclusions de l'évaluation présentent un portrait réaliste.
19.47 Le BFDR(Q) devrait examiner suffisamment d'éléments pertinents lors de l'évaluation d'un programme pour obtenir une information adéquate sur le rendement de celui-ci.
Réponse du Ministère : Le nouveau cadre d'évaluation et de mesure de la performance répondra à cette préoccupation.
19.50 Dans ce document, le BFDR(Q) informe le lecteur sur son mandat et ses principales activités et interventions, ainsi que sur la répartition de ses ressources financières. Ces renseignements sont très utiles car ils permettent de comprendre le contexte dans lequel évolue le Ministère. Cependant, cette information plutôt descriptive est incomplète en ce sens qu'elle ne permet pas au Parlement de déterminer dans quelle mesure le Ministère a atteint ses objectifs.
19.51 À l'exception des résultats des trois évaluations de programme d'aide financière mentionnées précédemment et du montant d'investissements générés par certains programmes, les mesures de l'activité présentées sont généralement sous forme de statistiques opérationnelles telles que les montants dépensés ou engagés ou le nombre de projets approuvés.
19.52 En ce qui concerne les deux évaluations de programme que nous avons examinées, les résultats ne sont pas présentés d'une façon pleinement objective. Le Ministère a surtout mis l'accent sur les aspects positifs, mais n'a pas fait état des commentaires négatifs des évaluateurs, tel le fait que l'incidence des programmes ait été limitée et qu'un bon nombre des projets auraient été mis de l'avant sans l'aide du Ministère.
19.53 Quant au montant des investissements générés par les programmes, l'information présentée par le Ministère laisse supposer que la part des fonds publics investie dans les projets se limite à la contribution du BFDR(Q), alors que dans plusieurs cas, d'autres paliers de gouvernement ont investi des fonds dans les mêmes projets.
19.55 Par contre, les parlementaires, les médias et le public en général considèrent le nombre d'emplois créés comme une donnée intéressante. Au cours des deux dernières années, le Ministère a présenté de l'information sur les emplois créés et maintenus. À l'occasion de la présentation de son Budget des dépenses de 1994-1995 au Comité permanent de l'industrie, le Ministère a mentionné que, depuis 1988, ses activités avaient permis de créer et de maintenir 56 000 emplois au Québec.
19.56 Nous avons constaté que les données sur l'emploi étaient incomplètes et ne correspondaient pas aux résultats réels. En effet, les données n'étaient pas toujours entrées dans le système d'information du Ministère et lorsqu'elles l'étaient, elles représentaient généralement les prévisions des requérants lors du dépôt de la demande d'aide financière et étaient rarement révisées ou mises à jour.
19.57 Le BFDR(Q) devrait s'assurer que l'information transmise au Parlement le renseigne adéquatement sur l'efficience de ses opérations et sur l'atteinte des objectifs législatifs et des objectifs des programmes pour lesquels les fonds ont été votés.
Réponse du Ministère : Comme le vérificateur général le mentionne, le Ministère a déjà apporté plusieurs améliorations à la Partie III du Budget des dépenses et continuera de le faire. Il portera une attention particulière aux renseignements portant sur l'efficience et l'efficacité.
19.59 Notre travail a consisté à analyser la documentation jointe aux dossiers de projets, à discuter avec les représentants du Ministère et à rencontrer quelques bénéficiaires de contributions.
19.61 Les modalités d'admissibilité aux programmes ainsi que le guide administratif spécifient les critères de base d'analyse en fonction desquels les demandes d'aide financière doivent être examinées. Ces critères sont : l'effet d'accroissement, l'existence d'avantages économiques nets pour le Québec et le Canada ainsi que la rentabilité commerciale et économique du projet et du requérant . L'analyse des demandes en fonction de chacun des critères de base et la décision d'approuver un financement exigent beaucoup de jugement.
19.62 L'étendue de l'analyse devrait dépendre de l'importance monétaire de la contribution, du type de requérant ou de la nature du projet. Toutefois, la direction du Ministère n'a pas précisé l'étendue de l'analyse à laquelle elle s'attendait en fonction de l'importance et de la complexité des projets. Les lignes directrices mises à la disposition des employés sont générales et s'appliquent à tous les projets sans distinction, quelles que soient leur importance ou leur nature.
19.63 Notre examen a fait ressortir que les demandes d'aide financière n'étaient pas toujours analysées en fonction de chacun des critères de base et que la rigueur de l'analyse variait selon les personnes et ce, pour des projets d'importance ou de nature comparable.
19.64 L'extrapolation des résultats de notre travail sur la population nous permet de conclure, avec un niveau de confiance de 97,5 p. 100, qu'un ou plusieurs critères pourraient ne pas être respectés dans au moins 22 p. 100 des projets approuvés pour un total de contributions de 84 millions de dollars, soit 14 p. 100 de la valeur de la population visée.
19.65 Nous avons noté que 85 p. 100 de ces projets faisaient partie de la catégorie des contributions inférieures à 200 000 dollars. Selon nous, cette constatation revêt une importance particulière, car la nouvelle programmation du Ministère est orientée principalement vers le financement de projets de cette envergure.
19.67 L'analyse de la demande en fonction du critère de l'effet d'accroissement comporte une difficulté certaine. En effet, étant donné qu'il n'y a aucun coût associé à l'aide accordée, il devient intéressant pour tout requérant de bénéficier de ce type de financement. Le Ministère a donc la difficile tâche d'évaluer l'incidence de la contribution sur l'endroit, l'ampleur ou l'échéancier du projet.
19.68 Dans deux évaluations de programme effectuées par le Ministère, les évaluateurs ont mentionné que sans l'aide financière, environ 30 p. 100 des projets auraient été mis de l'avant comme prévu. Lors de notre examen, nous avons constaté que dans le cas des projets présentés par des entreprises non commerciales, l'effet d'accroissement était plutôt évident. Toutefois, dans 27 p. 100 des projets présentés par des entreprises commerciales, nous avons noté des éléments qui suscitaient des interrogations quant au besoin d'aide gouvernementale.
19.69 Par exemple, des contributions ont été octroyées alors qu'une forte proportion des coûts du projet avait été engagée avant le dépôt de la demande ou la décision du Ministère. Dans un cas, cette proportion s'élevait à 70 p. 100 dès le début de l'analyse de la demande.
19.70 Pour d'autres projets, l'examen de la documentation fait ressortir que le requérant avait une très bonne situation financière, ce qui lui aurait normalement permis d'obtenir son financement du secteur privé. Nous reconnaissons qu'une bonne situation financière n'entraîne pas nécessairement le rejet de la demande d'aide, en autant que d'autres facteurs incitatifs justifient le besoin d'aide.
19.71 Par exemple, une entreprise a reçu une contribution de 90 000 dollars alors qu'elle avait versé près de 2,5 millions de dollars en dividendes la même année du dépôt de la demande d'aide financière. Le seul facteur incitatif mentionné au dossier concernait le partage du risque financier.
19.72 Dans le cas des demandes d'aide financière présentées par des filiales de sociétés importantes, l'argument utilisé pour justifier le besoin d'aide est que si la contribution n'est pas octroyée, le projet se réalisera ailleurs qu'au Canada. Le financement fourni par le Ministère sert généralement à élever le taux de rendement du projet au niveau exigé par la société mère. De façon générale, les documents joints aux dossiers ne faisaient pas allusion au taux de rendement visé par les requérants.
19.74 Dans le secteur touristique, les retombées économiques brutes étaient habituellement quantifiées; dans les autres secteurs, elles étaient rarement quantifiées et étaient le plus souvent énoncées en termes généraux tels que : accroissement de la compétitivité, augmentation des exportations.
19.75 En plus de déterminer les avantages économiques bruts d'un projet, le Ministère doit examiner s'il y a des éléments qui pourraient sensiblement les réduire.
19.76 Nous avons trouvé dans certains dossiers des documents qui comportent des réserves quant au potentiel de marché et à la concurrence déjà présente dans ce marché, ce qui soulève une possibilité de répercussions négatives. Cependant, nous n'avons pu retracer les éléments d'analyse démontrant que le Ministère en avait évalué les incidences. ( Voir l'exemple à la pièce 19.5 )
19.78 Les agents de projets doivent examiner les prévisions financières et les hypothèses de base, puis évaluer les probabilités qu'elles se réalisent. À cette fin, ils doivent analyser le marché, la concurrence, l'expérience antérieure des propriétaires et dirigeants de l'entreprise et déterminer dans quelle mesure le requérant présente une situation financière lui permettant de mener à bien le projet.
19.79 Dans 11 projets que nous avons examinés, nous avons constaté, qu'au moment de l'analyse de la demande, il y avait des indices permettant de douter de la capacité financière du requérant ou de la rentabilité du projet. Parmi les entreprises visées par les onze projets, cinq ont dû fermer leurs portes avant le paiement final de la contribution.
19.81 Le BFDR(Q) est rarement le seul organisme qui aide financièrement ce type d'entreprise. Alors que celui-ci finance principalement la construction d'immeubles ou l'acquisition d'équipements, des organismes d'autres paliers de gouvernement contribuent généralement aux frais de fonctionnement.
19.82 Les critères de base utilisés pour l'analyse des demandes de contributions s'appliquent beaucoup plus aux entreprises commerciales qu'aux entreprises non commerciales. Le Ministère n'a pas élaboré de lignes directrices afin d'adapter l'analyse des demandes aux caractéristiques des entreprises non commerciales.
19.83 Par exemple, le Ministère considère que la viabilité des entreprises non commerciales repose soit sur la possibilité de s'autofinancer à l'intérieur d'une période donnée, soit sur l'obtention de subventions récurrentes de la part des différents paliers gouvernementaux.
19.84 Nous avons constaté que la part des revenus qui doit provenir du secteur privé a tendance à être surestimée de façon importante et, par conséquent, la capacité de l'organisme de s'autofinancer sur une période de temps raisonnable est surestimée. La pièce 19.6 montre deux exemples.
19.85 Quant aux organismes qui sont largement tributaires des fonds gouvernementaux pour le financement de leurs opérations, le BFDR(Q) devrait s'interroger sur leur possibilité d'obtenir des fonds récurrents à moyen terme. En raison des ressources très limitées de tous les paliers de gouvernement, une réduction importante des fonds alloués à certains de ces organismes est certainement possible.
19.86 Certains employés du Ministère possèdent une très bonne expérience dans le financement des entreprises non commerciales. Le Ministère devrait utiliser cette expertise pour en tirer des leçons, préciser les critères de base et les facteurs à considérer lors de l'analyse des demandes et ainsi améliorer la prise de décisions en matière de financement.
19.87 Les projets d'étude. Les contributions relatives à la réalisation d'études telles que des études de faisabilité et de commercialisation représentent actuellement 3 p. 100 des sommes engagées bien que les études comptent pour 19 p. 100 des projets approuvés. Toutefois, le financement de projets d'étude devrait prendre plus d'importance dans le cadre de la nouvelle programmation. Les contributions accordées jusqu'à maintenant pour ce type de projet ont une valeur moyenne de 40 000 dollars.
19.88 Notre examen a révélé que la qualité de l'analyse de ces demandes de contribution variait considérablement. Le Ministère devrait statuer sur ce qu'il juge être une analyse minimale raisonnable.
19.89 Bien que ces contributions soient d'une valeur monétaire moindre que celles octroyées pour des immobilisations, il demeure toutefois nécessaire d'analyser les capacités financières et humaines de l'entreprise afin de s'assurer que le requérant aura la capacité de donner suite à une étude dont les conclusions sont positives. Ainsi, le Ministère aura une assurance raisonnable que la contribution permettra la réalisation d'avantages économiques.
19.90 Nous avons constaté que sur les neuf projets d'études ayant des conclusions positives, trois requérants ne possédaient pas, au moment de l'analyse de la demande, la capacité financière de mener à bien le projet qui normalement devait en découler. Les trois projets n'ont pas été réalisés à ce jour.
19.92 Nos discussions avec les agents ont révélé qu'ils étaient au courant des progrès dans la réalisation des projets. Toutefois, cette information n'était pas consignée clairement dans les dossiers et ne l'était pratiquement jamais dans le système d'information du Ministère. Les avantages économiques réalisés n'étaient jamais comparés ni analysés aux objectifs de départ, que ce soit en cours de réalisation du projet ou lors du paiement final.
19.93 Comme le BFDR(Q) ne connaît pas les résultats de chacun des projets, sa capacité de connaître ses résultats au niveau d'un programme est réduite tout comme celle d'intervenir à court terme dans le déroulement d'un programme.
19.94 Pour améliorer la prestation de ses programmes et s'assurer que les contributions approuvées permettent d'atteindre ses objectifs, le Ministère devrait :
En ce qui a trait à la nouvelle programmation, le cadre d'évaluation et de mesure de la performance en voie de réalisation précisera entre autres les indicateurs de performance reliés aux avantages économiques résultant de la réalisation des projets appuyés par le Ministère. D'autre part, le système d'information de gestion est en révision et le Ministère espère être désormais en mesure de colliger toutes les données nécessaires à la mesure de ces paramètres. Ce nouveau cadre d'évaluation et le système d'information révisé seront en fonction au début de 1996-1997. Le Ministère élaborera des directives simplifiées pour encadrer le travail de ses agents. Il s'assurera que ses attentes tant au niveau de la qualité et de l'étendue du travail que de la documentation des décisions clefs soient clairement communiquées.
19.96 Nous n'avons pas trouvé de rapport interne expliquant l'écart entre le délai de traitement réel et l'objectif fixé. Dans un rapport soumis en décembre 1994, les vérificateurs internes ont estimé à une trentaine de jours le temps requis par le requérant pour fournir toute l'information nécessaire à la prise de décision. Ils n'ont toutefois pas été en mesure de faire une analyse plus poussée, en raison d'un manque d'information dans les dossiers. Celle-ci aurait permis de recenser toutes les mesures prises et les dates auxquelles elles l'ont été.
19.97 Dans le cadre de sa nouvelle programmation, le Ministère s'est fixé une norme de service officielle. Étant donné le genre d'activité prévue, il estime actuellement que 30 jours serait une norme raisonnable.
19.98 Le BFDR(Q) devrait s'assurer de recueillir suffisamment d'information pour être en mesure d'analyser l'écart entre le délai de traitement et la norme fixée et prendre les mesures qui s'imposent, notamment la révision de la norme de service.
Réponse du Ministère : Le BFDR(Q) a déjà amorcé les travaux visant à établir des normes de service pour sa clientèle. Le délai de traitement figure parmi les éléments de qualité qu'il veut offrir à ses clients. Cet exercice prévoit également une simplification des procédures conduisant à la prise de décision pour les projets reliés à une demande d'aide financière. La mise sur pied des normes de service associée à la révision du système d'information de gestion nous permettra d'évaluer la performance de la norme reliée au délai de traitement et d'apporter les mesures correctives, le cas échéant.
19.100 En avril 1990, le Conseil du Trésor a émis une politique concernant le remboursement de l'aide financière. Le Ministère a alors appliqué la politique en utilisant les exemptions permises. Par exemple, l'une d'entre elles permettait d'exclure les contributions de 100 000 $ et moins.
19.101 En octobre 1994, le Ministère a décidé que toutes les contributions supérieures à 25 000 $ consenties à des entreprises commerciales seraient remboursables. Les contraintes budgétaires et la possibilité de conserver les sommes recouvrées après le 1er avril 1996 ont incité le Ministère à revoir sa politique à cet égard.
19.102 En raison de l'importance éventuelle des contributions remboursables, le Ministère aurait avantage à déterminer le niveau de risque global qu'il est prêt à assumer. Dans le cas des contributions remboursables comme dans celui des prêts, ce risque peut se traduire par un taux de perte maximal acceptable ou un taux de recouvrement souhaitable.
19.103 Nous ne nous attendons pas à ce que le BFDR(Q) ne prenne aucun risque, ce qui serait incompatible avec un mandat de développement régional. Nous visons plutôt à ce qu'il détermine le taux de recouvrement qu'il juge souhaitable, afin d'orienter ses décisions tout en continuant à aider la petite et moyenne entreprise (PME).
19.104 Le Ministère devrait déterminer le taux de recouvrement qu'il juge souhaitable et orienter ses décisions de financement en conséquence.
Réponse du Ministère : Depuis avril 1995, le Ministère a mis en oeuvre une nouvelle programmation dans laquelle il a décidé de diminuer de 100 000 $ à 25 000 $ le seuil de remboursement de ses contributions remboursables. Il a également établi des objectifs quant au remboursement de ses contributions.
Le Ministère gère plusieurs programmes d'importance pour lesquels le concept de contributions remboursables ne s'applique pas, entre autres l'Entente Travaux d'infrastructures Canada-Québec et le Programme de développement des collectivités.
19.107 La fin de l'Entente de développement économique et régional Canada-Québec, l'élimination de la réserve de fonds pour le développement régional au Québec à partir de 1995, la diminution significative des budgets des ministères et organismes fédéraux et la réorientation majeure du BFDR(Q) sont autant de facteurs qui auront une influence certaine sur les activités fédérales en matière de développement régional et sur la dynamique des relations interministérielles. Reconnaissant que tous ces changements ont un impact sur sa capacité d'accomplir son mandat de promotion du développement économique, le Ministère a élaboré une stratégie de partenariat fédéral plus articulée.
19.108 Ainsi, cinq protocoles d'entente sur des secteurs spécifiques de collaboration étaient signés au 31 mars 1995 et d'autres étaient en négociation. Par exemple, un protocole signé avec le Conseil national de recherche du Canada vise l'échange d'information dans le domaine de l'innovation. Un autre, conclu avec le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et le ministère de l'Industrie, vise la prestation d'un programme d'aide financière aux exportations dans toutes les régions du Québec.
19.109 De plus, le Ministère a établi en juin 1994 une structure de coordination multilatérale à différents paliers pour favoriser les discussions et l'échange d'information à un niveau politique et opérationnel. Différents comités de travail, auxquels participent des représentants de quelque douze ministères et organismes fédéraux, ont été créés pour analyser divers enjeux régionaux relevés par les intervenants. Au 31 mars 1995, la fréquence des réunions, le travail effectué et les progrès accomplis variaient selon les comités et l'enjeu.
19.110 Nous reconnaissons les efforts déployés par le Ministère jusqu'à maintenant pour établir des mécanismes de coordination fédérale. Il est encore trop tôt pour déterminer si ces nouveaux mécanismes favoriseront une collaboration et une concertation efficaces. Le défi du Bureau fédéral de développement régional (Québec), au cours des prochaines années, sera d'inciter les ministères visés à travailler ensemble pour une plus grande convergence et synergie des efforts. Le BFDR(Q) n'a aucune autorité juridique sur les autres organismes fédéraux présents au Québec. Cependant, il doit chercher à obtenir leur participation dans la formulation d'une orientation globale du développement régional.
19.112 Notre vérification a porté sur les processus d'élaboration et de mise en oeuvre du nouveau cadre de programmation pour les activités et services destinés à la clientèle.
19.114 Notre examen a révélé que le Ministère avait tenu compte de manière raisonnable des informations sur ses activités antérieures et sur son environnement interne et externe. Entre autres, il a considéré le contexte politique et économique en général, les orientations du gouvernement et les besoins des petites et des moyennes entreprises (PME).
19.115 Le produit qui en résulte. Selon cette nouvelle programmation, le BFDR(Q) deviendra un centre fédéral de services à la PME orientés vers la diffusion d'information, l'animation, le partenariat et l'accès au financement selon trois axes d'intervention : 1) l'innovation, la recherche et développement, le design; 2) le développement des marchés et 3) l'entrepreneurship et le climat des affaires.
19.116 Cette nouvelle orientation a conduit à l'élaboration d'un seul programme. Celui-ci se veut flexible et adapté aux réalités et aux besoins des régions. Ce nouveau programme, IDÉE-PME (Innovation - Développement des marchés - Exportation - Entrepreneurship) remplace tous les programmes antérieurs.
19.117 Au 31 mars 1995, les fonds non engagés de tous les programmes d'aide financière encore en vigueur à cette date ont été transférés au programme IDÉE-PME. Au cours des deux prochaines années, une partie importante des budgets disponibles servira aux paiements des engagements pris en vertu des programmes précédents. Le budget disponible pour l'aide financière en vertu du programme IDÉE-PME sera d'environ 18 millions de dollars en 1995-1996.
19.118 Cette réorientation entraîne des changements majeurs dans la manière de voir et de faire les choses. Tels que décrits à la pièce 19.7 , ces changements touchent, entre autres, le produit du Ministère, son rôle, son approche, son cadre de gestion et les compétences de son personnel.
19.122 Compte tenu du travail qu'il reste à faire et de sa complexité, la mise en oeuvre nécessitera un effort soutenu de la part de la direction et du personnel du Ministère pour assurer la pertinence et la qualité des services, la satisfaction de la clientèle et le succès de la nouvelle programmation.
19.123 Pour assurer une mise en oeuvre réussie de la nouvelle programmation, le Ministère devrait :
Tel que mentionné par le vérificateur général, la vérification s'est terminée le 31 mars 1995. Depuis ce temps, un plan global pour la mise en oeuvre du programme a été établi avec des échéanciers précis pour la réalisation de l'ensemble des travaux.
En outre, le BFDR(Q) a mis sur pied des groupes de travail chargés de préparer des propositions visant à assurer la mise en oeuvre du programme IDÉE-PME en concentrant ses efforts sur quatre champs de préoccupation : systèmes de gestion, systèmes d'information de gestion, gestion de la qualité et outils de programmation. Chaque groupe de travail a élaboré son plan d'action. Le suivi et l'état d'avancement de ces plans d'action sont effectués de façon régulière et structurée par un comité de coordination lequel rend compte des résultats des groupes de travail au Comité des opérations formé de représentants de l'ensemble des directions du BFDR(Q).
19.125 L'exercice 1995-1996 sera une période de transition cruciale pour la réussite de la mise en oeuvre de la nouvelle programmation.
19.126 Dans ce contexte, le Ministère devrait bénéficier de l'expérience de ses employés et tirer des leçons de ses activités antérieures, afin d'élaborer un cadre de gestion davantage orienté vers l'atteinte et la mesure des résultats.
19.127 Le Ministère devra dès le départ se fixer des objectifs précis, élaborer des indicateurs de rendement et mettre en place les systèmes d'information qui permettront la collecte des données. Des informations régulières sur les résultats et l'efficience de ses activités sont nécessaires pour permettre de mieux orienter ses actions et ses employés, d'évaluer son rendement et d'améliorer sa reddition de comptes au Parlement.
19.128 Enfin, le Ministère devra fournir à ses employés des directives qui assureront une plus grande uniformité dans la qualité de l'analyse. Cette analyse doit être suffisante pour effectuer un choix de projet qui permettra l'atteinte des objectifs de développement régional, à un coût raisonnable.
Équipe de vérification
Lucie Chagnon
Raoul Cyr
Louise Grand' Maison
Luce Joncas
Annie Prémont
Sylvie Soucy
Tina Swiderski
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